I costi del ciclo di vita nel nuovo codice degli appalti

Scelta del contraente I costi del ciclo di vita nel nuovo codice degli appalti di Luca De Pauli L articolo analizza il tema dei costi del ciclo di vita negli appalti pubblici, assurti a vero e proprio elemento di valutazione nell ambito dei criteri di individuazione della offerta economicamente più vantaggiosa, sia pure a scelta e discrezione delle Stazione appaltanti, e in base ai quali poter tenere espressamente conto dell onere effettivo di incidenza dei costi di un prodotto, servizio o lavoro in un ottica orientata alle tematiche e agli impatti ambientali. Premessa: il riferimento comunitario (1) Ci si riferisce, in particolare, ai considerando n. 92 ( Nel valutare il miglior rapporto qualità/prezzo, le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero determinare i criteri economici e qualitativi connessi all oggetto dell appalto che applicheranno a tal fine. Tali criteri dovrebbero pertanto permettere una valutazione comparativa del livello di prestazione che ciascuna offertapresentarispettoall oggetto dell appalto quale definito nelle specifiche tecniche. Nel contesto del miglior rapporto qualità/prezzo, è riportato nella presente direttiva un elenco non esaustivo di possibili criteri di aggiudicazione comprendenti aspetti ambientali e sociali. Le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero essere incoraggiate a scegliere criteri di aggiudicazione che consentano loro di ottenere lavori, forniture e servizi di alta qualità che rispondano al meglio alle loro necessità. I criteri di aggiudicazione prescelti non dovrebbero conferire alle amministrazioni aggiudicatrici una libertà incondizionata di scelta e dovrebbero garantire la possibilità di una concorrenza effettiva e leale ed essere accompagnati da disposizioni che consentano l efficace verifica delle informazioni fornitedagliofferenti.alfinedideterminarel offerta economicamente più vantaggiosa, la decisione di aggiudicazione dell appalto non dovrebbe basarsi solo su criteri che prescindono dai costi. I criteri qualitativi dovrebbero pertanto essere accompagnati da un criterio basato sui costi che potrebbe, a scelta dell amministrazione aggiudicatrice, basarsi sul prezzo o su un approccio costo/efficacia, come ad esempio la determinazione dei costi del ciclo di vita. Tuttavia, i criteri di aggiudicazione non dovrebbero influire sull applicazione delle disposizioni nazionali che determinano la remunerazione di taluni servizi o che impongono un prezzo fisso per determinate forniture ), n. 95 ( È d importanza fondamentale sfruttare pienamente il potenziale degli appalti pubblici al fine di realizzare gli obiettivi della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibileeinclusiva.intalecontesto, è opportuno ricordare che gli appalti pubblici sono essenziali per promuovere l innovazione, che è di primaria importanza per la futura crescita in Europa. Tenuto conto delle sensibili differenze tra i singoli settori e mercati, non sarebbe tuttavia opportuno fissare requisiti obbligatori generali per gli appalti in materia ambientale, sociale e di innovazione. Il legislatore dell Unione ha già fissato requisiti La Direttiva 2014/24/UE, del quale il D.Lgs. n. 50/2016 costituisce attuazione, in via del tutto innovativa (1) (analoghe disposizioni non erano infatti presenti nella precedente Direttiva n. 2004/18/CE) e con previsione a recepimento obbli- obbligatori in materia di appalti volti ad ottenere obiettivi specifici nei settori dei veicoli per il trasporto su strada (direttiva 2009/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e delle apparecchiature da ufficio (regolamento (CE) n. 106/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio. Inoltre, la definizione di metodologie comuni per il calcolo dei costi del ciclo di vita ha fatto grandi progressi. Pertanto, appare opportuno proseguire su questa strada, lasciando che sia la normativa settoriale specifica a fissare obiettivi e prospettive vincolanti in funzione delle particolari politiche e condizioni vigenti nel settore pertinente, e promuovere lo sviluppo e l utilizzazione di un approccio a livello europeo per il calcolo dei costi del ciclo di vita in modo da favorire ulteriormente il ricorso agli appalti pubblici a sostegno di una crescita sostenibile ) e n. 96 ( Tali misure settoriali dovrebbero essere integrate da un adeguamento delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE che consenta alle amministrazioni aggiudicatrici di perseguire gli obiettivi della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva nelle loro strategie di acquisto. Occorre pertanto chiarire che, tranne se la valutazione è basata esclusivamente sul prezzo, le amministrazioni aggiudicatrici possono determinare l offerta economicamente più vantaggiosa e il costo più basso ricorrendo a un approccio basato sui costi del ciclo di vita. Il concetto di costo del ciclo di vita comprende tutti i costi che emergono durante il ciclo di vita dei lavori, delle forniture o dei servizi. Il concetto abbraccia i costi interni, come le ricerche da realizzare, lo sviluppo, la produzione, il trasporto, l uso e la manutenzione e i costi di smaltimento finale ma può anche abbracciare costi imputabili a esternalità ambientali quali l inquinamento causato dall estrazione delle materie prime utilizzate nel prodotto ovvero causato dal prodotto stesso o dalla sua fabbricazione, a condizione che possano essere monetizzati e controllati. I metodi impiegati dalle amministrazioni aggiudicatrici per valutare i costi imputati alle esternalità ambientali dovrebbero essere stabiliti anticipatamente in modo oggettivo e non discriminatorio ed essere accessibili a tutte le parti interessate. Siffatti metodi possono essere stabiliti a livello nazionale, regionale o locale ma, al fine di evitare distorsioni della concorrenza attraverso metodologie ad hoc, dovrebbero rimanere generali nel senso che non dovrebbero essere definiti in modo specifi- Urbanistica e appalti 6/2016 625

co per una particolare procedura d appalto. È necessario elaborare metodologie comuni a livello di Unione per il calcolo dei costi del ciclo di vita per specifiche categorie di forniture o servizi. In caso di elaborazione di siffatte metodologie comuni, è opportuno renderne obbligatorio l uso. Si dovrebbe inoltre esaminare la possibilità di definire una metodologia comune per la determinazione dei costi sociali del ciclo di vita, tenendo conto delle metodologie esistenti come gli orientamenti per l analisi sociale del ciclo di vita dei prodotti adottati nel quadro del programma delle Nazioni Unite per l ambiente ). (2) L art. 68 della Dir. 2014/24/UE, espressamente dedicato ai costi del ciclo di vita, non viene richiamato dall art. 90, all interno del quale si rinvengono le eccezioni e le deroghe consentite agli Stati membri. (3) L art. 2 della Dir. 2014/24/UE al n. 20 definisce ciclo di vita tutte le fasi consecutive e/o interconnesse, compresi la ricerca e lo sviluppo da realizzare, la produzione, gli scambi e le relative condizioni, il trasporto, l utilizzazione e la manutenzione, della vita del prodotto o del lavoro o della prestazione del servizio, dall acquisizione della materia prima o dalla generazione delle risorse fino allo smaltimento, allo smantellamento e alla fine del servizio o all utilizzazione. (4) In questi termini si esprime la Raccomandazione della Commissione, del 9 aprile 2013, relativa all uso di metodologie gatorio (2), introduce il costo del ciclo di vita all interno dei criteri di aggiudicazione dell appalto, ed in particolare all interno degli elementi di valutazione per l individuazione dell offerta economicamente più vantaggiosa. Il concetto di ciclo di vita, come definito a livello comunitario (3), prende in considerazione tutti i vari flussi di risorse e gli interventi ambientali associati a un prodotto o a un organizzazione dal punto di vista della catena di approvvigionamento; esso include tutte le fasi che vanno dall acquisizione delle materie prime alla trasformazione, alla distribuzione, all utilizzo e ai processi di fine vita, nonché tutti gli impatti ambientali, gli effetti sulla salute, i rischi legati alle risorse e gli oneri per la società associati pertinenti (4). In quest ottica, in forza dell art. 67, par. 2 della Dir. n. 2014/24/UE, l offerta economicamente più vantaggiosa dal punto di vista dell amministrazione aggiudicatrice è individuata sulla base del prezzo o del costo, seguendo un approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita conformemente all articolo 68, e può includere il miglior rapporto qualità/prezzo, valutato sulla base di criteri, quali gli aspetti qualitativi, ambientali e/o sociali, connessi all oggetto dell appalto pubblico in questione. L obiettivo che si persegue è pertanto quello di consentire la valutazione economica di una fornitura, di un lavoro o di un servizio tenendo conto di tutti i costi derivanti dallo stesso, e legati al suo ciclo di vita dall acquisizione, all utilizzo fino allo smaltimento (5); così come evidenziato nel considerando n. 96, il concetto di costo del ciclo di vita abbraccia i costi interni, come le ricerche da realizzare, lo sviluppo, la produzione, il trasporto, l uso e la manutenzione e i costi di smaltimento finale, ma può anche abbracciare costi imputabili a esternalità ambientali quali l inquinamento causato dall estrazione delle materie prime utilizzate nel prodotto ovvero causato dal prodotto stesso o dalla sua fabbricazione, a condizione che possano essere monetizzati e controllati. L art. 68 della direttiva prevede espressamente che possano essere valutati fra i costi del ciclo di vita, ove pertinenti: a) costi sostenuti dall amministrazione o da altri utenti, quali: - costi relativi all acquisizione; - costi connessi all utilizzo, quali consumo di energia e di altre risorse; - costi di manutenzione; - costi relativi alla fine di vita, come i costi di raccolta e riciclaggio; b) costi imputabili a esternalità ambientali legate ai prodotti, ai servizi o lavori nel corso del ciclo di vita a condizione che il loro valore monetario possa essere determinato o verificato. Tra tali costi possono essere ricompresi i costi delle emissioni di gas a effetto serra e di altre sostanze inquinanti nonché altri costi legati all attenuazione dei cambiamenti climatici. La valutazione dei costi legati all intero ciclo di vita di un prodotto, servizio o lavoro è in linea con l attenzione che la direttiva riserva alle tematiche ambientali, nel solco della più recente e consapevole elaborazione del diritto comunitario (6) anche comunipermisurareecomunicareleprestazioniambientali nel corso del ciclo di vita dei prodotti e delle organizzazioni, in GUUE 4 maggio 2013, L124; la Raccomandazione ha cura di precisare, altresì, come l approccio all analisi del ciclo di vita è essenziale per illustrare i possibili compromessi tra vari tipi di impatti ambientali legati a specifiche decisioni politiche e gestionali e contribuire a evitare un trasferimento involontario degli oneri. (5) Il legislatore europeo non guarda più solamente ai costi iniziali, ma - anche e soprattutto - al futuro, essendosi reso conto che nella realtà i costi sostenuti dalla collettività per qualsiasi intervento non sono limitati a quelli di realizzazione, ma ricomprendono anche quelli successivi di gestione e quelli conseguenti agli effetti prodotti (F. Saitta, Appalti e contratti pubblici: Commentario sistematico, Padova, 2016). (6) Libro verde Gli appalti pubblici - Spunti di riflessione per il futuro del 27 novembre 1996; Libro bianco del 1 marzo 1998; Comunicazione interpretativa della Commissione del 12 aprile 2000 e del 4 luglio 2001 (quest ultima sul diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare aspetti sociali negli appalti pubblici); Programmi di azione ambientale a partire dal quinto; Acquistare verde! Un manuale sugli appalti pubblici ecocompatibili, Ufficio delle comunicazioni ufficiali delle Comunità Europee, 2005, 32, ove si rinviene una distinzione 626 Urbanistica e appalti 6/2016

a livello di Corte di Giustizia (7); inizialmente, infatti, la disciplina comunitaria degli appalti pubblici era limitata alla fase dell aggiudicazione del contratto, interessandosi al solo perseguimento di obiettivi di natura economica a garanzia della parità di condizioni tra le imprese partecipanti alla gara attraverso procedure di aggiudicazione trasparenti, non discriminatorie, e accessibili (8). Ai fini della valutazione di tali costi (9), nei documenti di gara dovranno pertanto essere indicati i dati che gli offerenti devono fornire e il metodo che l amministrazione impiegherà per determinare i costi del ciclo di vita. La direttiva non demanda però la valutazione alla discrezionalità della amministrazione, ma a metodi predefiniti. In particolare, per la valutazione dei costi imputati alle esternalità ambientali il metodo dovrà soddisfare le seguenti condizioni: 1. essere basato su criteri oggettivi, verificabili e non discriminatori. Se il metodo non è stato previsto per una applicazione ripetuta o continua, lo stesso non deve favorire né avvantaggiare indebitamente taluni operatori economici; 2. deve essere accessibile a tutti; 3. i dati richiesti possono essere forniti con ragionevole sforzo da operatori normalmente diligenti, compresi operatori di paesi terze parti dell APP (10) o di altri accordi internazionali che l Unione deve rispettare. La direttiva ha previsto la possibilità di definire metodi a livello nazionale, regionale o locale, in termini tali però - al fine di evitare distorsioni della concorrenza attraverso metodologie ad hoc -da essere di tipo generale, e quindi non definiti per una particolare procedura. A tal fine, si è prevista la necessità di elaborare metodologie comuni a livello di Unione, le quali una volta approvate con atto legislativo, dovranno Il recepimento dei costi del ciclo di vita da parte dell art. 96 del nuovo codice Nel diritto interno, l enfasi sulle tematiche legate al cosiddetto Green Public Procurement èinizia- ta almeno una decina di anni fa, a partire dalla L. 27 dicembre 2006, n. 296 (Finanziaria 2007), il cui art. 1, comma 1126 ha previsto l introduzione di un Piano d azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministratra wholelifecost o costo totale di proprietà, e costo del ciclo di vita, precisando che quest ultima definizione spesso corrisponde ad un concetto più ridotto che non sempre comprende alcuni costi quali quelli connessi alla fine del ciclo di vita e allo smaltimento. (7) Corte di Giustizia UE 10 maggio 2012, in causa C368-10, Commissione c. Paesi Bassi: ai sensi dell articolo 23, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2004/18, le specifiche tecniche possono essere formulate in termini di prestazioni o di requisiti funzionali, che possono includere caratteristiche ambientali (n. 61 della motivazione). (8) La nuova impostazione, basata su nuovi criteri e sulla centralità del tema ambientale, rientra nella finalità più generale di uso strategico degli appalti pubblici. Si veda C. Lacava, Le nuoveprocedure,lapartecipazioneel aggiudicazione, inle nuove direttive sugli appalti pubblicieleconcessioni,ingiorn. essere applicate a livello generale per la valutazione dei costi del ciclo di vita. L art. 68 della Dir. n. 2014/24/UE richiama espressamente l allegato XIII della stessa direttiva, nel quale sono contenuti gli atti legislativi che approvano metodi comuni per la valutazione del costi del ciclo di vita. Attualmente, l allegato contempla la (sola) Dir. 2009/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, recepita nell ordinamento italiano dal D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 24, recante Attuazione della direttiva 2009/33/CE relativa alla promozione di veicoliaridottoimpattoambientaleeabassoconsumo energetico nel trasporto su strada (11); gli artt. 5e6ditaledirettivaprevedonounametodologia di calcolo dei costi di esercizio durante l intero ciclo di vita, connessi al consumo energetico, ai costi relativi all emissione di CO 2 e alle emissioni di sostanze inquinanti (NOx, NMHC e particolato) che sono imputabili all esercizio del veicolo al fine di trasformare in valore monetario tali costi, e poterli valutare in fase di acquisto dei veicoli (12). Si avverte, nella stessa formulazione dell art. 68 della Dir. n. 2014/24/UE e nei relativi considerando, la consapevolezza della difficile attuazione delle previsioni, prefigurando - proprio per evitare distorsioni - una elaborazione a livello europeo delle metodologie di calcolo dei costi del ciclo di vita, il cui uso dovrà diventare nel futuro obbligatorio. dir. amm., 2014, 1147. (9) Quando si acquista un prodotto, un servizio o un lavoro, si paga sempre un prezzo corrispondente. Ma il prezzo d acquisto è solo uno degli elementi di costo nell intero processo di appalto, gestione e smaltimento. Per valutare il costo complessivo di un appalto, occorre considerare tutte le diverse fasi. Questo approccio è noto come life-cycle costing. Prevede che nella decisione di acquisto si includano tutti i costi incorsi nell arco di vita del prodotto o del servizio (Acquistare verde!, cit., 36). (10) Accordo sugli appalti pubblici, firmato a Marrakesh il 15 aprile 1994. (11) In G.U. 24 marzo 2011, n. 68. (12) La Dir. 2009/33CE prevede altresì specifici poteri in capo alla Commissione, al fine di adottare atti finalizzati all aggiornamento del metodo. Urbanistica e appalti 6/2016 627

zione (13), con l adozione di misure volte all integrazione delle esigenze di sostenibilità ambientale nelle procedure di acquisto di beni e servizi delle pubbliche amministrazioni (14). Altre previgenti disposizioni avevano già prefigurato un approccio ambientalmente orientato negli acquisiti delle amministrazioni (15). Più recentemente, il cosiddetto collegato ambientale (L. 28 dicembre 2015, n. 221) è intervenuto sul codice degli appalti (D.Lgs. n. 163/2006), con la riduzione delle garanzie finanziarie per gli operatori economici in possesso di certificazioni ambientali (EMAS, UNI EN ISO 14001, Ecolabel), nonché con la previsione dell obbligo (non più facoltà) di inserimento di clausole ecologiche tra le specifiche tecniche. In questo solco si colloca anche il recepimento (16), avvenuto in termini pressoché testuali (17), dell art. 68 della Dir. n. 2014/24/UE, partendo da una definizione, quella contenuta all art. 3, lett. hhhh), D.Lgs. n. 50/2016, anch essa tratta dalla direttiva (art. 2, n. 20); per ciclo di vita secondo il nuovo codice si intendono infatti tutte le fasi consecutive o interconnesse, compresi la ricerca e lo sviluppo da realizzare, la produzione, gli scambi e le relative condizioni, il trasporto, l utilizzazione e la manutenzione, della vita del prodotto o del lavoro o della prestazione del servizio, dall acquisizione della materia prima o dalla generazione delle risorse fino allo smaltimento, allo smantellamento e alla fine del servizio o all utilizzazione. L art. 96 del codice, in parallelo con la previsione comunitaria, esordisce perciò (comma 1) sancendo che i costi del ciclo di vita comprendono, in quantopertinenti,tuttiiseguenticosti,opartidiessi, legati al ciclo di vita di un prodotto, di un servizio o di un lavoro: a) costi sostenuti dall amministrazione aggiudicatrice o da altri utenti, quali: 1) costi relativi all acquisizione; 2) costi connessi all utilizzo, quali consumo di energia e altre risorse; 3) costi di manutenzione; 4) costi relativi al fine vita, come i costi di raccolta, di smaltimento e di riciclaggio; b) costi imputati a esternalità ambientali legate ai prodotti, servizi o lavori nel corso del ciclo di vita, purché il loro valore monetario possa essere determinato e verificato. Tali costi possono includere i costi delle emissioni di gas a effetto serra e di altre sostanze inquinanti, nonché altri costi legati all attenuazione dei cambiamenti climatici. Il comma secondo prosegue affermando che, quando valutano i costi utilizzando un sistema di costi del ciclo di vita, le stazioni appaltanti indicano nei documenti di gara i dati che gli offerenti devono fornire e il metodo che la stazione appaltante im- (13) Predisposto dal Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con i Ministri dell economia e delle finanze e dello sviluppo economico, d intesa con le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, e sottoposto alla approvazione dalla CONSIP S.p.a. (14) La parte generale di tale piano è stata adottata con il decreto interministeriale 11 aprile 2008, n. 135; le parti relative ai singoli settori, con indicazioni tecniche specifiche (i cc.dd. Criteri ambientali minimi o CAM), riguardanti le categorie di prodotti e servizi indicati nel Piano stesso, vengono definite in appositi decreti del Ministro dell Ambiente. Le categorie merceologiche interessate sono state undici: arredi; materiali da costruzione; manutenzione delle strade; gestione del verde pubblico; illuminazione e riscaldamento; elettronica; tessile; cancelleria; ristorazione; materiali per l igiene; trasporti. (15) Si veda ad esempio l art. 19, D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 relativo alla necessità di acquistare carta riciclata per il 40% del fabbisogno; il D.M. 27 marzo 1998 sul rinnovo del parco veicolare; l art. 59, comma 4, L. 23 dicembre 1999, n. 488 sui prodotti biologici; l art. 52, comma 14, L. 23 dicembre 2001, n. 448 sulla riserva pari al 20% per i pneumatici ricostruiti; l art. 1, comma 16, L. 21 dicembre 2001, n. 443 sui manufatti in plastica riciclata pari al 40% del fabbisogno; il D.M. 8 maggio 2003, n. 203 del 2003 sui manufatti con materiale riciclato; il D.M. 24 maggio 2004 in materia di contributi per la sostituzione del parco autoveicoli a propulsione tradizionale con veicoli a minimo impatto ambientale; il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (con particolare riferimento agli artt. 180, 180 bis e 196). (16) La legge delega (L. 28 gennaio 2016, n. 11, recante deleghe al Governo per l attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d appalto degli enti erogatori nei settori dell acqua, dell energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture) aveva previsto, tra i principi e i criteri che devono essere osservati dal legislatore delegato, la previsione di misure volte a garantire il rispetto dei criteri di sostenibilità energeticaeambientalenell affidamento degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, facendo ricorso anche al criterio di aggiudicazione basato sui costi del ciclo di vita e stabilendo un maggiore punteggio per i beni, i lavori e i servizi che presentano un minore impatto sulla salute e sull ambiente (cfr. l art. 1, comma 1, lett. p), ma nello stesso senso anche la lett. b). (17) Sulpunto,ilPareredelConsigliodiStato(Adunanza della Commissione speciale del 21 marzo 2016) cosi si era espresso: L art. 96 riporta, in modo pressoché testuale, il contenuto dell art. 68 della direttiva n. 24/2014. Va peraltro verificato il coordinamento tra la disposizione in esame e la definizione contenuta alla lett. hhhh) dell art. 3: emergono notevoli differenze testuali, e non ne risultano evidenti le ragioni. Sotto il profilo formale: - al comma 1, lettera b), le parole a condizione vanno sostituite da purché ; dopo inquinanti, va apposta una virgola; - al comma 2, va apposta una virgola dopo esternalità ambientali. Il Governo si è limitato a recepire i rilievi formali espressi dal Consiglio di Stato, mantenendo nel contempo la definizione contenuta nell art. 3, lett. hhhh) di quello che poi è divenuto il D.Lgs. n. 50/2016, definizione che a sua volta - come già si è rilevato - deriva dall art. 2, n. 20, Dir. 2014/24/UE. 628 Urbanistica e appalti 6/2016

piegherà al fine di determinare i costi del ciclo di vita sulla base di tali dati. Si precisa altresì (in termini pressoché identici anche in questo caso con il riferimento comunitario), che per la valutazione dei costi imputati alle esternalità ambientali il metodo deve soddisfare tutte le seguenti condizioni: a) essere basato su criteri oggettivi, verificabili e non discriminatori. Se il metodo non è stato previsto per un applicazione ripetuta o continua, lo stesso non deve favorire né svantaggiare indebitamente taluni operatori economici; b) essere accessibile a tutte le parti interessate; c) i dati richiesti devono poter essere forniti con ragionevole sforzo da operatori economici normalmente diligenti, compresi gli operatori economici di altri Stati membri, di paesi terzi parti dell AAP o di altri accordi internazionali che l Unioneètenuta a rispettare o ratificati dall Italia. Infine, il comma 3 fa rinvio all allegato XVIII del nuovo codice, che contiene l elenco degli atti legislativi dell Unione e, ove necessario, degli atti delegati attuativi che approvano metodi comuni per la valutazione del costo del ciclo di vita. Nel testo oggi in vigore, l allegato XVIII si limita a fare richiamo - così come la presupposta disposizione comunitaria di cui costituisce il riferimento di diritto interno - alla Dir. 2009/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (18), in assenza di altre disposizioni attualmente vigenti e che stabiliscano metodi comuni per la valutazione del costi del ciclo di vita (19). L art. 95 del D.Lgs. n. 50/2016, dedicato ai criteri di aggiudicazione dell appalto, si perita peraltro di precisare, al comma 6, lett. c) e d), che l offerta economicamente più vantaggiosa - individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo - può avere a riferimento, tra i diversi criteri, anche il costo di utilizzazione e manutenzione avuto anche riguardo ai consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici, riferiti all intero ciclo di vita dell opera, bene o servizio, con l obiettivo strategico di un uso più efficiente delle risorse e di un economia circolare che promuova ambiente e occupazione, nonché la compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività dell azienda calcolate secondo i metodi stabiliti in base alla raccomandazione n. 2013/179/UE della Commissione del 9 aprile 2013, relativa all uso di metodologie comuni per misurare e comunicare le prestazioni ambientali nel corso del ciclo di vita dei prodotti e delle organizzazioni. Il comma 11 dell art. 95 del D.Lgs. n. 50/2016, poi, precisa che i criteri di aggiudicazione sono considerati connessi all oggetto dell appalto ove riguardino lavori, forniture o servizi da fornire nell ambito di tale appalto sotto qualsiasi aspetto e in qualsiasi fase del loro ciclo di vita, compresi fattori coinvolti nel processo specifico di produzione, fornitura o scambio di questi lavori, forniture o servizi o in un processo specifico per una fase successiva del loro ciclo di vita, anche se questi fattori non sono parte del loro contenuto sostanziale. La nozione di ciclo di vita e della manutenibilità delle opere ricorre altresì nell art. 23 del D.Lgs. n. 50/2016, dedicato ai livelli di progettazione per gli appalti, per le concessioni di lavori nonché per iservizi ; il comma 8 di tale articolo stabilisce che progetto esecutivo debba essere corredato da apposito piano di manutenzione dell opera e delle sue parti, in relazione al ciclo di vita (20). Partendo pertanto dalla definizione legale contenuta nell art. 3, lett. hhhh), D.Lgs. n. 50/2016 e collocando i costi del ciclo di vita all interno della panoplia deglielementidivalutazionedell offerta economicamente più vantaggiosa (21), il legislato- (18) Del cui recepimento nel diritto interno già si è detto (D.Lgs. n. 24/2011); l Allegato XVIII contiene altresì anche ulterioririchiamiedefinizioni(chenullahannoachefareperaltro con i costi del ciclo di vita ), in particolare precisando che i diritti conferiti mediante una procedura in cui sia stata assicurata adeguata pubblicità e in cui il conferimento di tali diritti si basi su criteri obiettivi non costituiscono diritti speciali o esclusivi ai sensi del presente decreto ed elencando una serie di procedure che garantiscono un adeguata trasparenza preliminare per il rilascio di autorizzazioni sulla base di atti legislativi dell Unione, che non costituiscono diritti speciali ed esclusivi ai sensi del presente codice. (19) R. Caranta - D.C. Dragos, La mini-rivoluzione del diritto europeo dei contratti pubblici, in questa Rivista, 2014, 500. (20) Un ulteriore richiamo al ciclo di vita, poi, è contenuto nell art. 68 del nuovo codice, dedicato alle specifiche tecniche, prevedendosi che (comma 1) le specifiche tecniche indicate al punto 1 dell allegato XIII sono inserite nei documenti di gara e definiscono le caratteristiche previste per lavori, servizi o forniture. Tali caratteristiche possono inoltre riferirsi allo specifico processo o metodo di produzione o prestazione dei lavori, delle forniture o dei servizi richiesti, o a uno specifico processo per un altra fase del loro ciclo di vita anche se questi fattori non sono parte del loro contenuto sostanziale, purché siano collegati all oggetto dell appalto e proporzionati al suo valore e ai suoi obiettivi. (21) Allastregua,cioè,diveriepropriosub criteri: così C. Lamberti - S. Villamena, Nuove direttive appalti: sistemi di selezione e criteri di aggiudicazione, inquestarivista, 2015, 881. Per vero, la legge delega (art. 1, lett. p, L. n. 11/2016) si riferiva ai costi del ciclo di vita alla stregua di autonomo criterio di aggiudicazione ; l impostazione non pare propriamente corretta, tenendo conto in particolare del fatto che la impostazione della Dir. 2014/24/UE è nel senso di introdurre un (so- Urbanistica e appalti 6/2016 629

re interno si è evidentemente mosso in termini pressoché pedissequi sulla falsariga del legislatore comunitario, condividendone le aspirazioni (22) e nel contempo - almeno allo stato - ponendo questi innovativi elementi di valutazione su di un piano di facoltatività, rimettendosi cioè alla decisione delle singole stazioni appaltanti. Non si rinvengono, infatti, previsioni di natura immediatamente cogente o obbligatoria, anche alla luce della attuale mancanza di metodi predeterminati e omogenei di valutazione, che consentano - al di là del ristretto settore della promozione di veicoli a ridotto impatto ambientale e a basso consumo energetico nel trasporto su strada, ove invece è già operante l obbligo (23) - di arricchire le griglie di valutazione della offerta economicamente più vantaggiosa, in termini tali da tenere conto dell effettivo e complessivo costo nel ciclo di vita di quanto le singole stazioni appaltanti andranno ad acquisire, all esito delle procedure di scelta volta a volta dalle medesime indette. Considerazioni finali La valutazione dei costi del ciclo di vita, incoerenza con i principi generali che regolano il diritto comunitario e interno degli appalti pubblici, dovrebbe essere all evidenza compiuta evitando distorsioni nella concorrenza; è stata però espressa preoccupazione nel senso che i costi e i dati che le imprese dovranno fornire, se complessi, potrebbero finire per favorire le imprese più grandi a sfavore delle medie piccole e micro imprese, e quindi impedire di fatto alle stesse la partecipazione alle gare (24). Al di là delle buone intenzioni, ed essendo necessario innanzi tutto l ulteriore intervento a livello di legislazione comunitaria (quand anche la sussidiarietà implichi comunque la possibilità di determinazione di metodi omogenei a livello nazionale, regionale o locale), sia ha la netta impressione di una previsione di tipo programmatico e proiettata nelfuturopiùomenoprossimo,senzaimmediati impatti sulle procedure di gara di imminente indizione (25). stanzialmente unico) criterio di aggiudicazione principale (l offerta economicamente più vantaggiosa, all interno della quale, appunto, si può tenere conto con autonomi elementi ponderali dei costi del ciclo di vita ), ponendo in posizione assolutamente recessiva e residuale il criterio del prezzo più basso, in termini di vera e propria rivoluzione copernicana ove rapportata al previgente diritto italiano dei pubblici appalti. (22) La valutazione dei costi complessivi legati all acquisizione di una fornitura o all acquisizione di un opera è in linea con l attenzione che la direttiva riserva alle finalità ambientali, sociali e implica un cambiamento di approccio da parte delle amministrazioni nella valutazione dell impatto economico derivante dall acquisto di un prodotto o dalla realizzazione di un opera (ITACA, Documento di analisi della direttiva 2014/24/UE in materia di appalti pubblici, 19 febbraio 2015, 119). (23) Così l art. 1 del D.Lgs. n. 24/2011, secondo cui al fine di promuovere e di stimolare il mercato dei veicoli a ridotto impatto ambientale e a basso consumo energetico e di potenziare il contributo del settore dei trasporti alle politiche della Comunità in materia di ambiente, di clima e di energia, il presente decreto stabilisce l obbligo per le amministrazioni aggiudicatrici, per gli enti aggiudicatori e per gli operatori di cui all articolo 2, comma 1, di tener conto, al momento dell acquisizione di veicoli adibiti al trasporto su strada, di cui all articolo 3, comma 1, lettera c), dell impatto energetico e dell impatto ambientale, tra cui il consumo energetico e le emissioni di CO 2 e di talune sostanze inquinanti, nell intero arco della loro la vita. (24) ITACA, Documento di analisi, cit., 119. (25) Con la sola eccezione, come detto, del mercato dei veicoli a ridotto impatto ambientale. 630 Urbanistica e appalti 6/2016