Economia delle Aziende e delle Amministrazioni Pubbliche CRITERI DI VALUTAZIONE DELL ATTIVITA AMMINISTRATIVA Anno Accademico 2002-2003 LEZIONE 3 1
OBIETTIVO LEZIONE Presentare e descrivere criticamente i principi che devono guidare l Amministrazione Pubblica e i principi in base ai quali essa può e deve/dovrebbe essere valutata: LEGALITÁ EFFICACIA EFFICIENZA ECONOMICITÁ EQUITÁ ETICA 2
NOTA 1. I PRINCIPI: guidano l azione 3 2. I CRITERI: sono strumentali per valutare i risultati dell azione (desiderati o conseguiti) 3. I CRITERI SONO APPLICATI: con riferimento a valutazioni soggettive collegate ad esperienze e ad analisi non formalizzate sulla base di un sistema tecnico di indicatori che esplicitano ogni criterio, tradotti in parametri che consentono misurazioni (quantitative o qualitative) dei risultati. Si parla di indicatori oggettivi anche se è noto che non esistono rilevazioni oggettive, ma esse sono sempre influenzate dalle finalità del metodo utilizzato e dai soggetti coinvolti
LEGALITÁ 4 1. È un principio che deve essere rispettato da ogni azienda 2. Infatti qualsiasi attività economica deve svolgersi nell ambito delle regole dello Stato di Diritto, tanto è vero che l economia non si sviluppa in quei Paesi nei quali è debole il sistema delle regole di diritto (civile ed economico) e nei quali è basso il livello di legalità 3. Tuttavia questo principio assume una rilevanza del tutto particolare nelle aziende pubbliche in conseguenza della caratteristica di formalità dell azione amministrativa
LEGALITÁ Anzi, secondo certe impostazioni giuridiche restrittive, il rispetto della legalità coincide con la funzionalità dell ente pubblico o, comunque, ne costituisce l elemento preminente, tanto che il suo rispetto deve essere ottenuto anche a costo di accettare bassi livelli di efficacia, efficienza, economicità 5
LEGALITÁ E CORRETTEZZA AMMINISTRATIVA Spesso il principio di legalità viene associato a quello di correttezza amministrativa Quest ultima viene infatti intesa come rispetto delle norme formali che tiene conto delle interpretazioni dominanti e consolidate date alle norme e delle prassi diffuse. Questa logica spesso ostacola l innovazione e il cambiamento 6
LEGALITÁ E CORRETTEZZA AMMINISTRATIVA Il principio della correttezza amministrativa fa riferimento a comportamenti espressivi: dei criteri riferibili al buon padre di famiglia (esteso all amministrazione della cosa pubblica) di equilibrio nell interpretazione e applicazione delle norme formali Si tratta di comportamenti che non esprimono una piena professionalità, modernamente intesa, e che erano significativi in società assai meno dinamiche di quella attuale 7
EFFICACIA, EFFICIENZA, ECONOMICITÁ 1. Sono considerati i tre principi che meglio interpretano il modello e la logica aziendale 2. Sono riferiti ai rapporti che si stabiliscono tra gli elementi che qualificano i processi aziendali: fattori produttivi (input) risultati dell attività amministrativa (risultati intermedi o output) effetti sui bisogni finali a cui è orientata l attività svolta (risultati finali o outcome) 8
RAPPRESENTAZIONE RAPPORTO LOGICO ECONOMICITA Risorse PROCESSI DI COMBINAZIONE DEI FATTORI: GESTIONE INTERNA Prodotti o risultati intermedi dell attività PROCESSI DI CESSIONE DEI SERVIZI E DELLE PRESTAZIONI: GESTIONE ESTERNA bisogni Grado di soddisfazione dei NPUT VALUTAZIONE DI EFFICIENZA OUTPUT VALUTAZIONE DI EFFICACIA OUTCOME Rapporto logico che va poi esplicitato operativamente in concreti sistemi di indicatori e parametri Rapporto logico che nel concreto è tradotto in differenti sistemi di misurazione 9
RELAZIONI TRA LE TRE E La sequenza logica sul piano tecnico è la seguente: VERIFICA DELL EFFICACIA DELL AZIONE AMMINISTRATIVA (idoneità dell azione a soddisfare i bisogni) RICERCA DELL EFFICIENZA (individuazione delle modalità di produzione di prestazioni e servizi con il minor impiego di risorse) RISPETTO DEL PRINCIPIO DI ECONOMICITÁ (assicurare che il livello di risorse disponibili, acquisito tramite tributi, prezzi dei servizi o altro, sia coerente e compatibile con il livello di bisogni che si è scelto o si è obbligati per legge a soddisfare) 10
RELAZIONI TRA LE TRE E Nel concreto le decisioni non possono seguire questa sequenza lineare, ma devono cercare di trovare con continui aggiustamenti livelli soddisfacenti/accettabili di efficacia, efficienza, economicità Più elevati livelli di efficacia ed efficienza, consentono di perseguire l economicità (autonomia economica dell azienda proiettata nel lungo periodo) o di perseguire più soddisfacenti livelli di economicità: ciò a parità di altre condizioni 11
RELAZIONI TRA LE TRE E Tuttavia se esistono forti pressioni/vincoli esterni, non controllabili dagli organi aziendali, che spingono ad innalzare il livello qualiquantitativo dei bisogni che si rivolgono alle aziende pubbliche e a tenere bassi i livelli di risorse (es. riduzione dei tributi), anche alti livelli di efficacia e di efficienza non sono sufficienti a garantire condizioni di economicità 12
RELAZIONI TRA LE TRE E L equilibrio tra le tre E può essere valutato con riferimento: all intera azienda pubblica (impostazione corretta) a settori più o meno ampi dell attività, impostazione utile ai fini di controllo manageriale, ma che a volte porta verso logiche di equilibri (ottimi) parziali non compatibili con l equilibrio (ottimo) complessivo dell azienda. 13
EQUITA 1. E un principio-criterio spesso richiamato per l azienda pubblica in quanto deriva dalla tipica funzione redistributiva che ha caratterizzato il modello dello stato del benessere (o welfare state). Esprime la razionalità economica allocativa della ricchezza 2. E quindi tipico degli studi e delle teorie sull amministrazione pubblica di scuola europea, mentre è praticamente assente (o ben poco sviluppata) nelle impostazioni manageriali (di public management) di derivazione nordamericana 14
EQUITA 3. L equità dovrebbe aggiungersi agli altri principicriteri per orientare verso scelte che, nel rispetto del principio di legalità, realizzino un equilibrio tra quattro e non solamente tre dimensioni considerando anche alternative comportanti più bassi livelli di efficacia, efficienza, economicità per ragioni di equità 15
EQUITA. Le tendenze tecniche oggi prevalenti in molti Paesi economicamente sviluppati sono tuttavia maggiormente orientate nella direzione di tenere ben distinte le sfere : delle scelte politiche o di politica economica e sociale, che possono o meno essere improntate al principio di equità dalle scelte aziendali o di amministrazione, che non dovrebbero essere influenzate da tale principio. 16
EQUITA (Nota) L accettazione di una o dell altra impostazione dipende dalle scelte di valore che stanno alla base delle diverse impostazioni teoriche. La scelta di una o dell altra impostazione dipende dalle risposte che ogni ricercatore (ogni decisore delle politiche pubbliche, ogni manager pubblico, ma anche ogni studente, ogni persona) dà alla domanda: le scienze sociali possono (devono) essere neutrali rispetto ai valori di fondo (etici, morali, religiosi) di cui ogni persona è portatrice? 17
ETICA 1. I principi-criteri di legalità, efficienza,efficacia, l economicità, equità esprimono differenti dimensioni di razionalità delle scelte (produttiva o allocativa) 2. Chi ritiene che la razionalità umana non possa mai essere assoluta e oggettiva accetta che strutturalmente vi siano spazi di soggettivitàdiscrezionalità nell applicazione dei principi-criteri sopra ricordati 18
ETICA L esistenza di una discrezionalità di scelta e di comportamenti suggerisce la rilevanza del principio etico in base al quale ogni soggetto agisce non guidato dalla propria convenienza e utilità, ma da alcuni valori di fondo correlati alla sua funzione sociale e ai poteri di cui è detentore L etica è principio che può (deve) essere proposto per ogni attività umana, per ogni attività economica (filone di etica degli affari), ma che si ritiene abbia particolare rilevanza quando si riferisce a funzioni pubbliche, svolte nell interesse comune (etica pubblica). Con essa si realizza in pieno il senso delle istituzioni 19
SISTEMI DI REGOLE PER INDURRE/STIMOLARE IL RISPETTO DEI PRINCIPI-CRITERI 1. Il rispetto del principio-criterio della legalità dipende dalle caratteristiche e dalla qualità del sistema di norme amministrative: in un sistema ipertrofico, complesso e contradditorio come quello italiano, spesso si distingue tra legalità formale (rispetto delle norme) legalità sostanziale (rispetto del diritto) 20
SISTEMI DI REGOLE PER INDURRE/STIMOLARE IL RISPETTO DEI PRINCIPI-CRITERI 2. Il perseguimento di più elevati livelli di efficacia, efficienza ed economicità può essere indotto/stimolato/incentivato dall esistenza e dalla forza di 21 sistemi contabili sociali esterni (reale possibilità di scelta del cittadino-utente, pressioni dell opinione pubblica, esistenza di organi quali difensore civico, associazioni di tutela del cittadino, ecc.) introduzione anche per i servizi pubblici (quelli divisibili e a domanda individuale) di sistemi di mercato e di una reale concorrenza
SISTEMI DI REGOLE PER INDURRE/STIMOLARE IL RISPETTO DEI PRINCIPI-CRITERI Sistemi di controllo direzionale (o manageriale) interni. Il rafforzamento dell etica pubblica dipende dalla cultura dominante in una certa società 22
DOMANDE DI VERIFICA PA) (tipo sanità, trasporto pubblico, biblioteca comunale. Quali sono i criteri di valutazione nella PA?. Indicare, rispetto a tali criteri, le peculiarità della PA. Quale significato ha il concetto di economicità? Perch nella PA efficienza ed efficacia non portano automaticamente all economicità?. Con riferimento ad attività tipiche della PA (o anche dell come misurereste il livello di efficacia ed efficienza?. Quale è la relazione tra equità e sistema aziendale?. Quali fattori possono stimolare l efficacia, efficienza ed economicità in un contesto non di mercato? 23