Criteri di valutazione dell attivit. attività amministrativa

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1 ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE Criteri di valutazione dell attivit attività amministrativa pag. 1

2 LA MULTIDIMENSIONALITA' NEI PROCESSI DECISIONALI PUBBLICI Le istituzioni pubbliche perseguono contestualmente diverse funzioni sociali: definiscono l agenda delle priorità politiche (sicurezza o ambiente; riforme istituzionali o sviluppo delle infrastrutture), identificando la dimensione di senso collettivo ed interpretando i bisogni e i problemi della società; promuovono le politiche per i distinti ambiti di intervento pubblico nei vari settori (scuola, trasporti, ordine pubblico, ecc.) o per problemi ritenuti socialmente rilevanti (immigrazione, inquinamento, bassa natalità, ecc.). Le politiche traducono in visioni programmatiche i valori che una società si è data; erogano i servizi agli utenti, direttamente con la propria produzione o indirettamente acquisendo prestazioni da produttori esterni. Il singolo intervento dell istituzione pubblica contemporaneamente esprime l identità della collettività e promuove le politiche, erogando un servizio ad una determinata categoria di utenti. pag. 2

3 LA VALUTAZIONE DELL ATTIVITA DELLA P.A. PRESUPPONE ALCUNI MODELLI DI RIFERIMENTO Il concreto funzionamento della amministrazione pubblica dipende dalla interazione tra: modello istituzionale identifica gli enti e gli organi che compongono sistema pubblico, loro funzioni e competenze, i diritti e i doveri dei vari soggetti. modello politico definisce le modalità di espressione degli interessi e dei valori dei differenti gruppi sociali, realizza le concrete forme di rappresentanza degli interessi. modello aziendale Rappresenta l' nsieme di regole e dei comportamenti tramite cui si persegue un equilibrio tra bisogni collettivi e risorse economiche disponibili. Per un buon funzionamento degli istituti pubblici è necessario un equilibrio tra i tre modelli. pag. 3

4 ED ALCUNI ALCUNI PRINCIPI-CRITERI CHE LI GUIDANO PRINCIPI-CRITERI Legalità Efficienza Efficacia Economicità MODELLI DI VALUTAZIONE Sistema istituzionale Sistema aziendale Equità Etica Consenso Sistema socio-politico pag. 4

5 MODELLI E CRITERI CHE NECESSITANO DI EQUILIBRIO Al fine di esprimere effettiva razionalità occorre privilegiare le scelte e i comportamenti che perseguono l equilibrio tra le esigenze proprie dei tre sistemi. Infatti: scelte che rispettano il solo principio della legalità ma che non godono del consenso politico non possono essere attuate, almeno in contesti democratici; scelte che rispondono al principio della legalità e godono del consenso politico ma non rispettano il principio della economicità non sono sostenibili nel lungo periodo; scelte che rispettano la razionalità economica ma che non godono del consenso politico non sono adottate oppure, se adottate restano inapplicate; scelte che rispettano il principio della economicità e godono del consenso politico ma non rispettano la legalità formale comportano rilevanti rischi di responsabilità personale per chi le assume. Non di rado è necessario accettare un minor livello di economicità e funzionalità al fine di rendere concretamente fattibili e non solo teoricamente razionali certe scelte. pag. 5

6 IN PARTICOLARE OCCORRE DECLINARE IL CRITERIO DELLA LEGALITA NEL SISTEMA ISTITUZIONALE Legalità: rispetto delle regole formali (condizione necessaria di uno Stato di diritto e per lo sviluppo di sistemi economici) Peculiarità del principio nella PA (per effetto formalità azione amministrativa) interesse pubblico trasparenza formalità maggiore rilevanza della legalità Nel modello tradizionale (burocratico) di PA formalità dell azione amministrativa raggiungimento risultati (anche a costo di scarsa efficacia, efficienza, economicità). Il principio della legalità viene associato al rispetto della correttezza amministrativa rischiando di ostacolare l innovazione ed il cambiamento. pag. 6

7 RILEVANTE E POI LA DEFINZIONE IN BASE ALLA LOGICA AZIENDALE DEI CRITERI DI EFFICIENZA, EFFICACIA ED ECONOMICITA I tre principi sono riferiti ai rapporti tra gli elementi che qualificano i processi aziendali (es. input, output, outcome). Efficienza: rapporto tra quantità\qualità dei servizi erogati (output) e quantità\qualità delle risorse impiegate (input). Efficacia: rapporto tra quantità\qualità dei bisogni soddisfatti (outcome) e quantità\qualità dei servizi erogati (output). Economicità: capacità nel lungo periodo di soddisfare i bisogni con un flusso di ricchezza fisiologico, ovvero: economicamente sostenibile; socialmente accettabile. pag. 7

8 NATURA, SCOPI E DIMENSIONI DELL'EFFICACIA Capacità da parte dell azienda di raggiungere quei risultati per il conseguimento dei quali è stata posta in essere con riferimento a parametri sia quantitativi che qualitativi Risultati di una determinata azione o attività, sia quelli prefissati come obiettivi, sia quelli che sono stati effettivamente raggiunti. L ottenimento di informazioni sull efficacia è quindi subordinato: alla definizione e misurazione dell output delle aziende pubbliche, alla specificazione dei suoi obiettivi. pag. 8

9 PROBLEMI DI IDENTIFICAZIONE E QUANTIFICAZIONE DELL'OUTPUT La difficoltà nasce da: Assenza di un prezzo che quantifichi il valore delle prestazioni Prestazioni caratterizzate da forte immaterialità Inseparabilità della prestazione dal soggetto erogante Contestualità dei momenti di erogazione e di fruizione Estrema eterogeneità dei prodotti Esternalità complesse: In altri casi per la soddisfazione di un In molti casi l'output di un'azienda è determinato bisogno servono più strettamente dipendente da quello di un prestazioni tra di loro correlate, erogate altro ente (qualità dei trasporti) dallo stesso ente o da enti diversi le azioni della PA esplicano il loro effetto solo nel lungo periodo presenza delle cosiddette relazioni di sistema Inoltre si ha la necessità di effettuare distinzioni in rapporto ai diversi livelli di valutazione: output outcome pag. 9

10 SPECIFICAZIONE DEGLI OBIETTIVI Finalità: obiettivi di carattere generale che specificano le scelte strategiche dell istituto pubblico ed hanno una rilevanza esterna. Presentano in particolare alcuni attributi fondamentali quali la universalità, generalità e permanenza nel tempo. Obiettivi/standards: enunciazioni orientate al risultato in termini specifici, quantificabili e relativi ad un periodo temporale preciso: descrivono praticamente le azioni misurabili che contribuiscono a far realizzare le finalità nel breve periodo, a cui sono subordinati. Questa specificazione permette di operare una prima distinzione: efficacia istituzionale efficacia gestionale pag. 10

11 NATURA, SCOPI E DIMENSIONI DELL'EFFICACIA L efficacia è una dimensione che mal si presta ad essere quantificata in modo da poter esprimere il risultato con un numero. Per questo motivo sembra preferibile descrivere e valutare l efficacia considerando diversi aspetti: Efficacia intesa come capacità dell ente di realizzare i propri programmi. EFFICACIA GESTIONALE INTERNA Efficacia come attitudine del sistema degli obiettivi e di quello dei risultati di EFFICACIA QUANTITATIVA soddisfare sia la domanda potenziale che quella effettiva dell utenza da un punto di vista quantitativo Efficacia come analisi del gradimento qualitativo dell utenza. Efficacia da esaminare valutando l utilità che hanno i diversi servizi per gli utenti, in modo da poter eventualmente modificare la struttura dell offerta. EFFICACIA GESTIONALE INTERNA Efficacia intesa come capacità delle politiche di provocare un cambiamento nelle abitudini dei cittadini-utenti che possa essere socialmente apprezzabile pag. 11

12 CONTENUTI E DIMENSIONI DELL'EFFICIENZA Attitudine al raggiungimento di determinati risultati con il minimo impiego di risorse, o il raggiungimento dei massimi risultati dati i mezzi disponibili ossia essenzialmente una relazione fra inputs ed outputs Due fenomeni distinti: 1 capacità di massimizzare il livello di output tecnicamente conseguibile data una certa quantità di input, i fattori ambientali e un certo standard qualitativo (condizione del minimo mezzo o del massimo risultato in termini di risorse) EFFICIENZA TECNICA O TECNOLOGICA 2 capacità di minimizzare i costi connessi ad un determinato livello di produzione utilizzando una adeguata le condizioni combinazione di efficienza di input, economica o di massimizzare sono anche le l output, dato un certo costo più difficilmente perseguibili, in quanto una determinata combinazione di fattori che non minimizzi il costo di produzione EFFICIENZA può essere GESTIONALE dovuta a O ragioni ECONOMICA di carattere sociale e comunque extra-economiche pag. 12

13 DIVERSITA' DI SIGNIFICATI E DI ASPETTI DEL CONCETTO DI EFFICIENZA Produttività o efficienza parziale che fa riferimento al rapporto fra la quantità di un singolo fattore e l output ottenuto. Efficienza economica, riferita alla formazione dei valori di tipo costi-ricavi che, come si è già visto, difettando una adeguata espressione dei ricavi fa riferimento soprattutto all analisi dei costi E strettamente collegato al concetto di efficienza economica Efficienza reddituale, il conseguimento di una equa remunerazione dei capitali investiti tramite un profitto di gestione di tipo funzionale, finalizzato alla costituzione di fondi adeguati per l autofinanziamento che permettano all azienda di svilupparsi in maniera non solo dimensionale ma anche qualitativa Efficienza finanziaria che riguarda l acquisizione e l utilizzo delle risorse monetarie. pag. 13

14 ECONOMICITA' COME MISURA DI SINTESI DELLE PERFORMANCE Occorre innanzitutto distinguere il concetto di economicità sociale in cui c è un confronto tra sacrifici e benefici dell azione erogatrice dal punto di vista di tutti gli FINE DELL'AZIENDA PUBBLICA stakeholders dell azienda, dall economicità aziendale in cui invece tale confronto viene operato solo dal punto di vista aziendale mediante l utilizzo delle categorie CONDIZIONE economiche dei costi e dei ricavi o delle loro espressioni surrogate. Condizioni di economicità: Soddisfazione degli utenti sulla qualità/quantità dei servizi e funzioni svolte rispetto agli obiettivi. Equilibrio economico-finanziario-monetario Rispetto delle condizioni previste in termini di rendimento dei fattori produttivi impiegati pag. 14

15 ECONOMICITA' COME MISURA DI SINTESI DELLE PERFORMANCE L'economicità è una dimensione complessa dal momento che al suo perseguimento concorrono diversi fattori che costituiscono i contenuti dell efficacia e dell efficienza. In questo senso si può accertare come l economicità di una azienda pubblica esprima un equilibrio dinamico nel tempo tra le quantità delle risorse impegnate nei suoi processi tipici e le attività ed i servizi che essa eroga. Come continuo confronto e sintesi degli aspetti di efficacia e di efficienza l economicità può essere definita come capacità di soddisfare le attese della collettività, considerate legittime e ragionevoli in rapporto alle risorse disponibili ed al loro efficiente impiego Da questa definizione si colgono i due nuclei tematici del concetto di economicità derivanti dalla circostanza che essa sia determinata dall efficacia e dall efficienza: le attese della collettività e quindi gli obiettivi dell azienda; le risorse che essa ha a disposizione. E possibile quindi anche parlare di economicità come congruenza tra risorse ed obiettivi pag. 15

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17 QUINDI... TRA LE TRE E ESISTE UNA RELAZIONE SEQUENZIALE VERIFICA DELL EFFICACIA DELL AZIONE AMMINISTRATIVA (idoneità dell azione a soddisfare i bisogni) RICERCA DELL EFFICIENZA (ossia individuazione delle modalità di produzione di prestazioni e servizi con il minor impiego di risorse) RISPETTO DEL PRINCIPIO DI ECONOMICITÁ (assicurare che il livello di risorse disponibili, acquisito tramite tributi, prezzi dei servizi o altro, sia coerente e compatibile con il livello di bisogni che si è scelto o si è obbligati per legge a soddisfare) Nel concreto le decisioni non possono seguire questa sequenza lineare, ma devono cercare di trovare con continui aggiustamenti livelli soddisfacenti / accentabili di efficacia, efficienza, economicità; pag. 17

18 RICAPITOLIAMO... PECULIARITA DEL CONTESTO DELLA PA RISPETTO AI CRITERI DEL SISTEMA AZIENDALE Misurazione dell efficacia Scambi tipici (di mercato): prezzi-ricavo rivelano il livello di soddisfazione Scambi atipici (non di mercato): altri strumenti di valutazione ad esempio: forti vincoli non controllabili che spingono ad innalzare il livello qualiquantitativo dei bisogni che si rivolgono alle aziende pubbliche e a tenere bassi i livelli di risorse da esse prelevate dell efficacia (rilevazione diretta, tempi di attesa per i servizi, domanda insoddisfatta ecc.) Efficienza ed efficacia sono condizioni necessarie per l economicità ma non sufficienti, in quanto l economicità può essere influenzata da pressioni esterne al sistema aziendale. Le valutazioni di economicità devono far riferimento non solo al dato economico di sintesi (pareggio, avanzo, disavanzo), ma alla struttura del sistema di valori. Efficacia ed economicità non sono correlate esclusivamente a misure quantitative, ma piuttosto a misure qualitative (soddisfazione degli utenti) pag. 18

19 AMBITI DI VALUTAZIONE DELLE TRE E La valutazione e verifica del raggiungimento delle condizioni di Efficienza, Efficacia, Economicità può riguardare: l intera azienda pubblica, come complesso delle attività esercitate. settori più o meno ampi dell attività tale impostazione se utile ai fini di un controllo manageriale, a volte porta verso logiche di equilibri (ottimi) parziali non compatibili con l equilibrio (ottimo) complessivo dell azienda. Occorre una diversificazione dell azione amministrativa dettata dall eterogeneità dei prodotti offerti dalla PA, ma proprio perché azienda e quindi sistema\rete di relazioni la valutazione dell attività svolta deve coinvolgere la totalità dei settori in cui si opera. pag. 19

20 CRITERI ED INDICATORI Nel concreto la valutazione si attua tramite sistemi di indicatori espressivi dei criteri. Gli indicatori possono essere utilizzati: Per confronti tra enti simili (ad es. dimensioni analoghe) Per confronti nel tempo ( tendenze al miglioramento o al peggioramento) Per confronti rispetto a livelli standard pag. 20

21 INDICATORI DI PERFORMANCE (SETTORE SANITA ) 1 EFFICIENZA INDICATORE Tasso di occupazione posti letto % Degenza Media Costo pro capite assistenza specialistica Costo per posto letto di assistenza residenziale o semiresidenziale Attività di prevenzione di base Ricoveri extraregione MODALITA DI CALCOLO Giornate degenza*100/ Posti Letto*365 Numero di Giornate di Degenza erogate/ Numero di Ricoveri Costo lordo ass. specialisitica / Popolazione residente Costo assistenza residenziale o semiresidenziale / Posti letto Numero pazienti trattati / Ore medico dedicate N. ricoveri extraregione / N. ricoveri assistiti % Ricoveri ripetuti Numero ricoveri ripetuti / numero ricoveri totali *100 Soddisfazione dei pazienti Tasso di ospedalizzazione Numero pazienti soddisfatti / Totale pazienti intervistati N. Ricoveri / Popolazione residente pag. 21

22 INDICATORI DI PERFORMANCE (SETTORE SANITA ) 2 ECONOMICITA INDICATORE Risultato aziendale Costo medio per figura professionale Costo personale dipendente Accessibilità alla prenotazione Disponibilità di posti letto Ore di apertura guardia medica Tempo di smaltimento delle liste di attesa Tasso di ospedalizzazione Ricette farmaceutiche per residente MODALITA DI CALCOLO Valore della produzione / Costo totale aziendale Costo pers. Dip (nel ruolo) / N. medio dipendenti (nel ruolo) Costo personale dipendente / Totale costo dei settori aziendali N. punti di erogazione collegati a CUP / N punti di erogazione Posti letto accreditati/posti letto totali Ore medico / popolazione residente (*1.000) N. utenti in lista nel giorno indice*gg in esame / N. prestazioni effettuate nei gg N. Ricoveri / Popolazione residente N. ricette (per farmaci) per i residenti / Popolazione residente pag. 22

23 INDICATORI DI PERFORMANCE (SETTORE CULTURA) ECONOMY (risparmio) EFFICIENZA RISULTATO EFFICACIA SOCIALE Costi di allestimento spettacoli Costi di allestimento spettacoli Numero di spettacoli prodotti Numero di spettacoli prodotti o tasso di occupazione medio annuo Nr. di nuovi abbonati Numero di abbonati Nr iscritti al prestito Popolazione residente N. prestiti bibliotecari (indice di impatto) Costo di acquisto volumi per la biblioteca Costo personale n. prestiti librari Nr. visite in biblioteca Ore di apertura (indice di affollamento) Nr. visite annuali Popolazione residente (indice di frequentazione) Nr. prestiti Popolazione residente (indice di prestito) Costo per allestimento mostra Costo personale N. visitatori N. visitatori annuali Nr. visitatori residenti Popolazione residente (indice di frequentazione) pag. 23

24 INDICATORI DI PERFORMANCE (ENTI LOCALI) SERVIZI SOCIALI EFFICACIA domande accolte/popolazione anziana maggiore 65 anni (servizi domiciliari) domande accolte/domande accolte+liste d'attesa domande accolte/domande ricevute costo totale servizio/nr. Assistiti Ricavi-costi % utenti soddisfatti della qualità del servizio EFFICACIA ASILI NIDO posti disponibili/residenti posti disponibili /domande presentate domande esaudite/domande presentate costo totale servizio/nr. bambini iscritti Ricavi-costi % utenti soddisfatti della qualità del servizio pag. 24

25 ANCHE LA RELAZIONE TRA CRITERIO DI EQUITA E SISTEMA POLITICO RICHIEDE ALCUNE PRECISAZIONI E un principio-criterio spesso richiamato per l azienda pubblica in quanto deriva dalla tipica funzione redistributiva che ha caratterizzato il modello dello stato del benessere (o welfare state). Equità (teoria della giustizia): distribuzione delle risorse coerente con i giudizi di valore presenti nella società. Equità e sistema aziendale, due concezioni differenti: Posizione prevalente: equità è obiettivo del sistema politico (organi amministrativi devono tendere solo all efficacia, efficienza ed economicità) e non aziendale Azione amministrativa deve tendere anche all equità (anche a costo di soluzioni sub-ottimali dal punto di vista dell efficacia, efficienza ed economicità) pag. 25

26 MOLTO RILEVANTE APPARE POI IL CRITERIO DELL ETICA QUALE ESPRESSIONE DI UNA DISCREZIONALITA DI SCELTA Etica: valori di fondo che guidano l operato delle persone in funzione della loro funzione sociale e del loro potere; con l obiettivo che la discrezionalità di scelta e di comportamento non porti le persone ad agire in funzione della propria convenienza. Particolare rilevanza nella PA, in relazione al perseguimento di interessi pubblici (etica pubblica) ma anche in campo privato (etica degli affari). Chi amministra la res pubblica deve essere cosciente degli obiettivi e delle finalità proprie delle amministrazioni pubbliche, delle responsabilità che vengono assunte, degli effetti che scelte sbagliate hanno nei confronti della collettività non solo nel breve ma anche nel lungo periodo. Sostenibilità delle scelte amministrative pag. 26

27 STIMOLI AL MIGLIORAMENTO DELL AMMINISTRAZIONE: sistemi di regole per indurre/stimolare il rispetto delle tre E Tra i meccanismi capaci di orientare i comportamenti a ricercare più elevati livelli di E.E.E. abbiamo: meccanismi esterni che agiscono sulla sfera del consenso potenziamento dei sistemi di controllo sociale alternativi al mercato - Pressioni dell opinione pubblica; - Ruolo delle associazioni di tutela del consumatore; meccanismi esterni che agiscono - Organi di tutela non giuridica del cittadino (esempio Difensore Civico); diffondere sistemi di quasi mercato sulla sfera economica, mettendo a confronto la differente convenienza per la società di diverse forme di gestione dei servizi. - Rafforzare il potere di scelta del cittadino eliminando le situazioni di monopoli pubblici ; - Introdurre reali alternative alla gestione Meccanismi degli stessi. di autoregolazione interna che si sviluppano in presenza di una esplicita concezione aziendale introdurre sistemi di controllo direzionale interno tramite adeguati strumenti di rilevazione, analisi, confronto e valutazione. pag. 27

28 MECCANISMI DI CONTROLLO SOCIALE Sono molto validi ed efficaci nella fase di critica e di denuncia, al fine di mettere in evidenza disfunzioni, inefficienze e sprechi. Potrebbero produrre effetti contrari (ulteriore peggioramento dell amministrazione) se a seguito della denuncia di disfunzioni vengono introdotti ulteriori vincoli in forma di controlli preventivi, di procedure rigide per garantire la trasparenza. Se si fa uso strumentale della critica sociale come mezzo di lotta politica contribuiscono a rafforzare una concezione di contrapposizione tra istituzioni pubbliche e individui e società. pag. 28

29 INTRODUZIONE DI ELEMENTI DI MERCATO NEI SETTORI DEI SERVIZI PUBBLICI Non è possibile nei settori dei beni collettivi o nei settori caratterizzati da condizioni di monopolio naturale. È possibile in aree di attività sempre più estese poiché il progresso sociale, economico e tecnologico strutturalmente contribuisce a ridurre i settori di monopolio naturale o legale e ad aumentare le alternative possibili per la società. Ha effetti positivi per un sistema, quello pubblico, che, autorefenziale sul piano economico, non è abituato a confrontarsi con il giudizio esterno. Produce effetti positivi e reali solo se si attua secondo regole di concorrenza che impediscano al privato di realizzare la scremature del mercato, ossia scegliere solo la parte dei servizi economicamente conveniente, lasciando all amministrazione pubblica i servizi a più elevata complessità e a più elevati costi. pag. 29

30 SISTEMI DI CONTROLLO DIREZIONALE INTERNO Richiedono un cambiamento della cultura amministrativa da gestione di potere a gestione\erogazione di servizi. Devono essere adattati alle caratteristiche delle attività e ai contesti non di mercato nei casi in cui il meccanismo di mercato non può funzionare. Quando sono applicati senza tenere conto delle peculiarità dell azienda pubblica possono causare errate valutazioni (possono portare a considerare efficienti amministrazioni che non lo sono affatto, come, ad esempio, nel caso in cui si assumessero indici di produttività legati al numero di atti formali prodotti, e non al numero di utenti serviti o di problemi risolti). pag. 30

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