CLAUDIO ROSSANO MANUALE DI DIRITTO PUBBLICO

CLAUDIO ROSSANO MANUALE DI DIRITTO PUBBLICO Quarta edizione - Ristampa con Appendice: Osservazioni sul progetto di riforma costituzionale del 12 aprile 2016 JOVENE EDITORE NAPOLI 2016

INDICE Premessa... p. XVII CAPITOLO PRIMO GLI ORDINAMENTI GIURIDICI 01. Diritto e pluralità degli ordinamenti giuridici...» 1 02. Ordinamenti politici. Diritto positivo e diritto naturale...» 3 03. Diritto pubblico e privato...» 5 04. Fatti e atti giuridici. Nullità e annullabilità...» 6 05. Fattispecie e procedimento...» 9 06. Tempo e luogo...» 9 CAPITOLO SECONDO FONTI DEL DIRITTO 01. Fonti di produzione e di cognizione La norma giuridica...» 11 02. Gerarchia e competenza tra le fonti. Riserve normative...» 14 03. Fonti scritte e non scritte...» 16 04. Legge...» 16 05. Consuetudine...» 18 06. Usi interpretativi...» 25 07. Prassi...» 25 08. Necessità...» 25 09. Interpretazione giuridica...» 26 10. Antinomie e loro risoluzione...» 31 CAPITOLO TERZO SOGGETTI E SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE 01. Soggetti di diritto...» 33 02. Autonomia...» 37 03. Rapporto giuridico...» 38 04. Organo: a) Rapporto organico...» 39

VIII INDICE 05. b) Organi interni ed esterni... p. 40 06. c) Organi individuali e collegiali...» 40 07. d) Rapporti tra organi...» 41 08. Rappresentanza...» 41 09. Cose e beni...» 43 10. Interessi e situazioni giuridiche soggettive...» 44 11. Situazioni giuridiche attive: a) Diritto soggettivo; b) Interesse legittimo...» 46 12. c) Potere giuridico...» 55 13. d) Diritto potestativo...» 55 14. e) Potestà...» 55 15. f ) Facoltà...» 56 16. Situazioni giuridiche passive: a) Dovere. Obbligo. Obbligazione...» 56 17. b) Onere...» 56 18. Status...» 56 CAPITOLO QUARTO LO STATO E LA COMUNITÀ INTERNAZIONALE 01. Stato come ente originario e ternario...» 57 02. Popolo e cittadinanza...» 58 03. Territorio...» 60 04. Sovranità...» 61 05. Teoria dei presupposti e degli elementi costitutivi dello Stato...» 64 06. Stato e normativismo...» 66 07. La Chiesa cattolica...» 66 08. La Comunità internazionale...» 66 09. L Organizzazione delle Nazioni Unite...» 67 10. Altre Organizzazioni internazionali...» 68 11. L Unione Europea...» 68 CAPITOLO QUINTO FORME DI STATO 01. Forme di Stato: a) Stati nazionali e plurinazionali...» 73 02. b) Stati centralisti e ad autonomie territoriali, regionali e federali...» 73 03. c) Monarchia e Repubblica...» 74 04. d) Stati laici e confessionali...» 76 05. e) Stati democratici...» 76 06. f ) Stato liberale rappresentativo e Stato di partiti...» 78 07. g) I partiti nello Stato di partiti...» 78 08. h) Rappresentanza politica e Stato di partiti...» 82 09. i) Stato di partiti sociale...» 84

INDICE IX CAPITOLO SESTO COSTITUZIONE E POTERE COSTITUENTE 01. Il concetto di Costituzione... p. 87 02. Il potere costituente...» 89 03. La Costituzione vivente...» 92 04. Tipologia delle Costituzioni...» 93 CAPITOLO SETTIMO LA DIVISIONE DEI POTERI 01. Evoluzione della teoria della divisione dei poteri...» 95 02. Potere di esecuzione costituzionale...» 98 03. Potere legislativo...» 99 04. Potere giurisdizionale...» 100 05. Potere esecutivo...» 100 CAPITOLO OTTAVO FORME DI GOVERNO 01. Forme di governo assoluto e democratico...» 105 02. Forme di governo democratico: a) Governo parlamentare...» 105 03. b) Governo assembleare...» 108 04. c) Governo presidenziale...» 108 05. d) Il c.d. Governo semipresidenziale...» 108 06. e) Governo direttoriale...» 109 CAPITOLO NONO LO STATO ITALIANO E LE SUE FONTI 01. Dallo Statuto del Regno di Sardegna alla Costituzione della Repubblica italiana...» 111 02. Costituzione, Leggi costituzionali e Leggi di revisione costituzionale...» 117 03. Fonti primarie e secondarie...» 120 04. Potestà legislativa statale e regionale...» 122 05. Atti aventi valore e forza di legge: a) Decreti legislativi...» 124 06. b) Decreti legge. Atti adottati ai sensi dell art. 78 Cost. Bandi militari...» 130 07. Statuti regionali...» 132 08. Referendum abrogativo...» 134 09. Regolamenti: a) Regolamenti statali, regionali, degli Enti locali e di altre autorità. Codici deontologici. Clausole generali...» 137 10. b) Tipologia di regolamenti...» 139 11. Statuti...» 140

X INDICE 12. Ordinanze... p. 142 13. Testi unici...» 142 14. Consuetudine: a) Gli artt. 1, 8, 12 e 15 delle Disposizioni preliminari al codice civile...» 145 15. b) Consuetudine interpretativa. Gli usi negoziali...» 150 16. c) Discipline settoriali della consuetudine...» 151 17. d) Consuetudine e diritto costituzionale. Consuetudini integrative della Costituzione...» 152 18. e) Modificazioni tacite della Costituzione...» 154 19. f ) Rottura e Sospensione della Costituzione...» 156 20. g) Consuetudine e giudizio di legittimità costituzionale...» 156 21. Accordi. Convenzioni. Galateo costituzionale...» 157 22. La prassi costituzionale...» 161 23. Rinvio al diritto straniero...» 162 24. Contratti collettivi. Atti di autonomia negoziale. Giurisprudenza..» 162 25. Riserve di normazione...» 164 26. Fonti del diritto internazionale...» 166 27. Fonti comunitarie...» 168 28. a) Regolamenti comunitari...» 171 29. b) Direttive comunitarie...» 172 30. Altri atti comunitari: Decisioni. Sentenze. Raccomandazioni. Pareri» 172 CAPITOLO DECIMO PRINCIPI FONDAMENTALI E DICHIARAZIONI DEI DIRITTI DELL UOMO E DEL CITTADINO 01. I diritti e i principi fondamentali negli ordinamenti costituzionali. L art. 2 della Costituzione italiana...» 175 02. La tutela dell eguaglianza nella Costituzione italiana: a) Il concetto di eguaglianza e l eguaglianza giuridica...» 183 03. b) L eguaglianza davanti alla legge. La ragionevolezza della disciplina legislativa...» 186 04. c) Il principio dell eguaglianza davanti alla legge nella Costituzione italiana...» 189 05. d) L eguaglianza sostanziale...» 192 06. e) Le fattispecie tipiche dell eguaglianza...» 195 e.a) Sesso...» 195 e.b) Razza...» 200 e.c) Lingua...» 201 e.d) Religione...» 202 e.e) Opinioni politiche...» 204 e.f ) Condizioni personali...» 205 e.g) Condizioni sociali...» 205

INDICE XI 07. Le libertà costituzionali... p. 207 08. Libertà personale...» 207 09. Libertà di domicilio...» 210 10. Libertà e segretezza delle comunicazioni...» 212 11. Libertà di circolazione e soggiorno...» 214 12. Libertà di riunione...» 216 13. Libertà di associazione...» 218 14. Libertà di fede religiosa...» 220 15. Libertà di manifestazione del pensiero...» 221 16. Diritti politici dei cittadini...» 226 17. Stranieri e cittadini europei...» 228 18. Partiti politici e Costituzione italiana...» 229 19. L art. 2 della Costituzione e i doveri inderogabili...» 234 20. Diritti sociali e formazioni sociali...» 234 21. Confessioni religiose...» 236 22. Famiglia...» 238 23. Salute...» 241 24. Ambiente ed ecosistema...» 245 25. Cultura e istruzione...» 247 26. Lavoro...» 251 27. Sindacati...» 255 28. Sciopero...» 256 29. I rapporti economici...» 257 30. Iniziativa economica privata...» 262 31. Autorità indipendenti e di garanzia...» 266 32. Cooperative e artigianato...» 268 33. Tutela del credito e del risparmio...» 269 34. Proprietà e suoi limiti...» 270 35. Espropriazione per pubblica utilità...» 272 36. Nazionalizzazioni...» 274 37. Proprietà agraria...» 275 38. Beni pubblici...» 276 39. Tributi...» 278 CAPITOLO UNDICESIMO LE ISTITUZIONI DELLO STATO I - La forma di governo parlamentare nella Costituzione italiana 01. Il ruolo dei partiti politici...» 280 02. Attività di governo e indirizzo politico...» 281 03. Il Governo tra Parlamento e Presidente della Repubblica...» 283

XII INDICE II - Il Parlamento 01. Composizione del Parlamento italiano... p. 284 02. Elettorato attivo e passivo...» 287 03. I sistemi elettorali per l elezione delle assemblee rappresentative...» 289 04. Elezione delle Camere: a) Indizione delle elezioni...» 291 05. b) Elezione dei deputati...» 291 06. c) Elezione dei senatori...» 292 07. Sistema elettorale e garanzia dell opposizione...» 293 08. Durata delle Camere...» 294 09. Scioglimento anticipato delle Camere...» 294 10. I parlamentari...» 298 11. Organizzazione delle Camere: a) Prerogative...» 300 12. b) Organi delle Camere...» 303 13. Gruppi parlamentari...» 307 14. Organizzazione dei lavori: a) Riunione delle Camere e programmazione dei lavori...» 310 15. b) Deliberazioni...» 311 16. Funzioni delle Camere: A) L attività legislativa...» 314 17. a) Iniziativa legislativa...» 314 18. b) Esame dei progetti di legge...» 315 b.a) Procedimento ordinario...» 315 b.b) Procedimento in sede deliberante...» 316 b.c) Procedimento in sede redigente...» 316 19. c) Promulgazione...» 317 20. d) Pubblicazione...» 318 21. B) L attività esecutiva...» 319 22. a) Fiducia...» 319 23. b) Mozione...» 320 24. c) Interrogazione...» 320 25. d) Interpellanza...» 321 26. e) Risoluzione...» 321 27. f) Ordine del giorno...» 321 28. g) Inchieste parlamentari...» 322 29. h) Udienze conoscitive...» 322 30. i) Messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica...» 322 31. l) Deliberazione dello stato di guerra...» 323 32. m) Approvazione del bilancio e del rendiconto consuntivo. La legge finanziaria...» 324 III - Il Governo 01. Composizione del Governo...» 326 02. Formazione del Governo...» 327

INDICE XIII 03. «Revoca» del Presidente del Consiglio... p. 332 04. «Revoca» dei Ministri...» 333 05. Presidente del Consiglio dei Ministri...» 334 06. Responsabilità del Presidente del Consiglio...» 336 07. I Ministri...» 337 08. Consiglio dei Ministri...» 338 09. Consiglio di Gabinetto...» 339 10. Sottosegretari di Stato...» 339 11. Comitati...» 340 12. Commissari del Governo...» 342 13. Organizzazione dell apparato amministrativo pubblico: Ministeri, Aziende autonome, Agenzie, Autorità indipendenti e di garanzia...» 342 IV - Gli organi ausiliari 01. Consiglio nazionale del l economia e del Lavoro (CNEL)...» 345 02. Consiglio di Stato...» 348 03. Corte dei Conti...» 349 04. Avvocatura dello Stato...» 350 V - Il Presidente della Repubblica 01. Elezione e durata della carica del Presidente della Repubblica...» 351 02. Cessazione dalla carica...» 354 03. La supplenza...» 354 04. Assegno e dotazione del Presidente. Ufficio della Presidenza della Repubblica...» 357 05. Irresponsabilità del Presidente della Repubblica...» 359 06. Responsabilità per alto tradimento e attentato alla Costituzione...» 361 07. La controfirma degli atti del Presidente della Repubblica...» 363 08. Le funzioni del Presidente della Repubblica come Capo dello Stato e garante della Costituzione...» 367 09. Emanazione dei decreti aventi valore di legge...» 368 10. Emanazione dei regolamenti...» 371 11. Autorizzazione alla presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa del Governo...» 371 12. Nomina dei funzionari dello Stato...» 371 13. Messaggi...» 372 14. Comando delle Forze Armate...» 372 15. Ratifica dei trattati internazionali...» 372 16. Accreditamento e ricevimento dei rappresentanti diplomatici...» 373 17. Conferimento di onorificienze della Repubblica...» 373 18. Concessione di grazia e commutazione di pene...» 373 19. Indizione dei referendum popolari...» 375

XIV INDICE 20. Nomina dei giudici costituzionali... p. 376 21. Scioglimento dei Consigli regionali...» 376 22. Esternazioni del Presidente della Repubblica...» 376 23. Amnistia e indulto...» 377 24. Partecipazione ad altri organi...» 378 25. Funzioni amministrative...» 378 26. Ricorsi per conflitti di attribuzione...» 380 27. La posizione e il ruolo del Presidente della Repubblica...» 381 VI - La Corte costituzionale 01. La giustizia costituzionale...» 386 02. Composizione della Corte costituzionale...» 387 03. Il sindacato di legittimità sulle leggi e sugli atti aventi forza di legge» 390 04. a) Il giudizio in via incidentale...» 391 05. b) Il giudizio in via diretta...» 397 06. I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato...» 399 07. I conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni...» 401 08. Il giudizio sulle accuse contro il Presidente della Repubblica...» 402 09. Il giudizio sull ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo...» 402 CAPITOLO DODICESIMO LO STATO E LE AUTONOME COSTITUZIONALI I - La ripartizione delle funzioni tra lo Stato e gli Enti territoriali 01. L avvento delle Regioni in Italia...» 405 02. Le modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione: Stato, Regioni e autonomie locali...» 409 03. La funzione legislativa tra Stato e Regioni...» 412 04. I controlli sull attività legislativa regionale...» 417 05. La funzione regolamentare tra Stato, Regioni e Enti locali...» 418 06. La funzione amministrativa...» 419 07. La sussidiarietà orizzontale...» 423 08. Le intese tra lo Stato e gli Enti territoriali...» 423 09. L autonomia finanziaria...» 424 10. I controlli sulle Regioni e sugli Enti locali...» 428 11. Il potere sostitutivo del Governo...» 429 II - Le Regioni 01. Le Regioni e la forma di governo regionale...» 430 02. Gli Statuti regionali...» 432 03. Il Consiglio regionale...» 434

INDICE XV 04. Il Presidente della Giunta regionale... p. 435 05. La Giunta regionale...» 436 III - Le autonomie locali 01. Comuni, Province e Città metropolitane...» 437 02. L autonomia normativa degli Enti locali e i suoi limiti...» 437 03. L autonomia organizzativa degli Enti locali. Statuti e Regolamenti» 439 04. Gli organi di governo degli Enti locali (Consiglio, Sindaco e Presidente, Giunta)...» 442 05. Elezioni degli organi comunali e provinciali...» 445 06. Gli organi amministrativi...» 446 07. Le Città metropolitane...» 447 08. Le Circoscrizioni comunali, i Municipi e le Comunità montane...» 448 09. Esercizio di funzioni in modo associato...» 449 10. I servizi pubblici locali...» 449 CAPITOLO TREDICESIMO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E L ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA I - Amministrazione. Atti. Invalidità 01. La Pubblica Amministrazione e gli Enti pubblici...» 453 02. L attività della Pubblica Amministrazione. Gli atti amministrativi» 457 03. Procedimento amministrativo: a) La disciplina...» 457 b) Le fasi...» 461 04. Atti vincolati e discrezionali. La discrezionalità tecnica...» 462 05. I provvedimenti amministrativi...» 463 06. I meri atti...» 465 07. Categorie di atti e comportamenti...» 466 08. Elementi essenziali e accidentali dell atto amministrativo...» 468 09. Caratteri dell atto amministrativo...» 469 10. Invalidità dell atto amministrativo: a) Inesistenza e nullità...» 470 11. b) Vizi di merito...» 472 12. c) Vizi di legittimità...» 473 13. Sanatoria dell atto invalido...» 475 14. Contratti della pubblica amministrazione...» 476 15. Il pubblico impiego...» 478 II - I ricorsi amministrativi 01. La tutela amministrativa dei diritti e degli interessi: a) Il ricorso gerarchico e in opposizione...» 480 02. b) Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica...» 483

XVI INDICE CAPITOLO QUATTORDICESIMO LA GIURISDIZIONE 01. Caratteri del potere giurisdizionale nella Costituzione italiana... p. 485 02. La giurisdizione ordinaria e speciale...» 486 03. Le garanzie costituzionali: a) Il diritto di difesa...» 489 04. b) Il giudice naturale...» 494 05. c) Reati e pene...» 495 06. d) Le misure di sicurezza...» 495 07. e) L estradizione...» 496 08. f) La responsabilità penale...» 496 09. g) Le garanzie processuali...» 497 10. h) La competenza del giudice...» 500 11. La giurisdizione ordinaria: a) La magistratura...» 501 b) Indipendenza e carriera dei giudici...» 502 c) Magistratura civile e penale...» 503 12. La giustizia amministrativa...» 504 13. Il riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo: a) Evoluzione storica...» 505 14. b) La distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi...» 508 15. c) L interesse soggettivo di fronte alla Pubblica Amministrazione» 511 16. d) La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo...» 513 17. La giurisdizione del giudice ordinario: a) Azioni ammissibili...» 519 b) La c.d. giurisdizione esclusiva del giudice ordinario...» 519 18. Il riparto della giurisdizione e l interesse soggettivo...» 522 19. Il giudizio davanti al Tribunale Amministrativo Regionale...» 523 20. Le impugnazioni: l appello al Consiglio di Stato; la revocazione; l opposizione di terzo; il ricorso in Cassazione...» 526 21. Il giudizio di ottemperanza...» 528 22. La giurisdizione elettorale...» 529 23. Le giurisdizioni speciali amministrative: a) La Corte dei Conti...» 530 24. b) Il contenzioso tributario...» 531 25. c) Le altre giurisdizioni speciali...» 532 c.a) I Consigli nazionali professionali...» 532 c.b) Il Consiglio Superiore della Magistratura...» 532 c.c) I Commissari regionali per la liquidazione degli usi civici...» 532 c.d) La Commissione dei ricorsi contro i provvedimenti dell ufficio italiano brevetti e marchi...» 532 c.e) Il Tribunale superiore delle acque pubbliche...» 532 c.f ) I Tribunali militari...» 533 Indice analitico...» 535 La Costituzione della Repubblica italiana...» 546 Appendice...» 575