DGCS Ufficio IX Valutazione KENYA PROGRAMMA INTEGRATO PER LO SVILUPPO DEL DISTRETTO DI MALINDI - NGOMENI INSERIRE UNA FOTOGRAFIA RAPPRESENTATIVA DEL PROGETTO Agosto 2012 Valutazione
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DATI CHIAVE DEL PROGETTO Titolo del progetto Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi Ngomeni Numero del progetto AID N. 2353 Date di inizio e fine previste Maggio 2006 /Aprile 2008 Date di inizio e fine effettive Maggio 2006 / Dicembre 2012 Durata prevista effettiva Donatore Amministratore dell unità della DGCS Area tecnica Controparte Area geografica 24 mesi 80 mesi a causa ritardi nella approvazione dell Accordo bilaterale di Programma, nella erogazione di fondi, nonché ritardi nell implementazione delle attività Governo Italiano Responsabile tecnico dell iniziativa: Dr Vincenzo Racalbuto Sviluppo Integrato Coast Development Authority (CDA) Kenya, Zona Costiera, Distretti di Malindi e Magarini*, con particolare attenzione all area di Ngomeni Nella fase di formulazione e di avvio del progetto, il distretto di Magarini era incluso nel distretto di Malindi, nei primi rapporti si parla quindi della Divisione di Magarini nel Distretto di Malindi. A partire dalla seconda metà del 2011, la divisione di Magarini viene scorporata e diviene Distretto. Budget Art. 15 L.49/87 2.607.461 Gestione Diretta 487.000 Fondo Esperti 300.000 Fondi in Loco 187.000 TOTALE 3.094.461 DATI CHIAVE DELLA VALUTAZIONE Tipo di valutazione Valutazione in itinere Data di inizio e completamento della missione Giugno-Agosto 2012 di valutazione Composizione del team di valutazione Marco Palmini (capo missione) Camilla Valmarana Rapporto finale Agosto 2012 Pagina iii
SOMMARIO ESECUTIVO Il Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi (Malindi Integrated Social Health Development Programme MISHDP) è stato finanziato dalla DGCS attraverso lo strumento del finanziamento a dono in base all art. 15 del Regolamento di attuazione della Legge 49/87, per un importo complessivo di 2.607.461 euro, cui si aggiungono 487.000 euro per la componente in gestione diretta. La sua esecuzione è stata affidata alla Coast Development Agency, agenzia dipendente dal Ministero per Sviluppo Regionale keniota. Il Programma, originariamente della durata di 24 mesi, è stato avviato nel maggio del 2006 e, a seguito di una serie di ritardi nella fase di avvio, è attualmente in fase di completamento: la conclusione delle attività è prevista per la fine del 2012. La presente valutazione è stata eseguita nella fase finale del programma, ed in presenza della richiesta delle autorità locali circa un rifinanziamento della iniziativa. L obiettivo generale del Programma è quello di contribuire allo sviluppo, al benessere ed al miglioramento socio-economico della popolazione del distretto di Malindi, con particolare attenzione all area di Ngomeni, a beneficio di alcune delle più povere comunità della costa keniota. Il raggiungimento dell obiettivo è previsto attraverso l incremento dell offerta dei servizi sociali di base e il soddisfacimento dei bisogni primari della popolazione, coprendo diversi ambiti settoriali: sanit{, educazione, infrastrutture, pesca e infine l ambito amministrativo/gestionale. Gli obiettivi specifici, suddivisi per aree d intervento, riguardano: l aumento della accessibilit{ e della qualit{ delle scuole distrettuali, il miglioramento della copertura e della qualità dei servizi sanitari, il miglioramento delle principali attività generatrici di reddito (la pesca in particolare), il miglioramento delle infrastrutture civili nell area di Ngomeni, il rafforzamento delle capacità gestionali degli enti coinvolti nel Programma. In base alla progettazione si prevede di raggiungere gli obiettivi prefissati soprattutto mediante la realizzazione di una serie di interventi infrastrutturali legati ai vari settori: costruzione/riabilitazione di alcuni degli edifici scolastici dell area, costruzione/ riabilitazione di alcune strutture sanitarie e dell ospedale distrettuale di Malindi, costruzione di infrastrutture legate alla attività peschiera sulla costa, riabilitazione della strada Mjanaheri-Ngomeni e realizzazione della rete elettrica per la stessa area. Attraverso i fondi a gestione diretta è fornita l assistenza tecnica e un supporto materiale al Programma. L impostazione progettuale del Programma è stata elaborata coerentemente alle priorità nazionali di sviluppo in una logica di approccio integrato, tenendo conto dei bisogni e delle aspettative della popolazione locale. Il relativo Quadro Logico però si concentra esclusivamente sugli indicatori di risultato, e quindi sulla quantificazione delle realizzazioni previste, senza fornire un raccordo logico con gli obiettivi generale e specifici. Di fatto le uniche attività del Programma sono quelle relative allo svolgimento delle varie fasi delle realizzazioni infrastrutturali, una volta concluse le quali si è considerato raggiunto il corrispondente obiettivo. Per la esecuzione delle attività è stato messo a punto un Accordo Intergovernativo e delle Linee Guida procedurali, che prevedono tra l altro la costituzione di una PMU per la gestione del Programma e la realizzazione di un audit esterno per la verifica degli adempimenti amministrativi. Il Programma ha subito notevoli ritardi nella fase di avvio, dovuti a diversi fattori contingenti: innanzitutto il protrarsi del negoziato per la messa a punto e la successiva entrata in vigore dell Accordo, la verifica delle capacit{ della agenzia esecutrice, il meccanismo di accreditamento dei fondi che prevedeva un passaggio intermedio nelle casse statali centrali, le difficolt{ nella progettazione tecnica e nell esecuzione delle prime gare d appalto per le infrastrutture. Questi ritardi hanno inciso negativamente sulla capacità realizzativa del Programma, soprattutto per via dell incremento dei costi, e hanno costretto ad una profonda Rapporto finale Agosto 2012 Pagina iv
riprogrammazione - e conseguente riduzione - degli interventi prima di procedere alla fase esecutiva. L altra conseguenza negativa del ritardo accumulato è stato il disallineamento temporale tra le due componenti del Programma: quella a dono e la AT in gestione diretta, avviata con forte anticipo sulla prima e conclusasi pochi mesi dopo l effettiva erogazione dei fondi alla controparte. Quest ultima ha quindi realizzato in autonomia gran parte dell iniziativa, con la sola supervisione della CI nell ambito della sua partecipazione alle riunioni degli Steering Comittees. Dopo la prima fase di difficoltà, a causa delle iniziali carenze nella capacità tecnica, la CDA ha svolto la propria funzione di ente esecutore in modo efficiente, dando prova di una raggiunta professionalità e competenza, e senza manifestare particolari esigenze al riguardo. Malgrado la presenza delle problematiche sopra indicate è possibile affermare che il meccanismo di funzionamento del Programma è stato adeguato alle esigenze degli attori coinvolti: la ownership del governo keniota è stata assicurata dalla titolarità del programma attribuitale dall Accordo, così come d altra parte le esigenze della parte italiana in merito alla legislazione sull utilizzo dei fondi pubblici. Il Governo keniota ha impiegato i fondi secondo le proprie normative e procedure, e alle autorità italiane è stato assicurato il controllo attraverso la verifica delle spese e l adozione di standard internazionali per il controllo delle attività di procurement. Queste ultime attività sono state indirizzate al mercato locale, e sono stati documentati dei livelli adeguati di trasparenza, sebbene in presenza di qualche rilievo, cui peraltro non è stato dato seguito. Rispetto alla programmazione iniziale si è avuta una progressiva concentrazione delle attività, in origine maggiormente distribuite sul territorio, e un innalzamento della qualità realizzativa, grazie alla maggiore disponibilità di budget per singola opera. La maggior parte delle realizzazioni ha riguardato i settori educazione e sanità, su cui sono confluiti in parte i fondi stanziati per gli altri settori. Gli obiettivi previsti, se riferiti alle opere realizzate, sono stati quasi ovunque raggiunti: le strutture sono state quasi ovunque completate e per la quasi totalità sono equipaggiate e in pieno utilizzo da parte delle comunità. La qualità realizzativa è stata generalmente considerata al di sopra degli standard previsti dalle normative locali e comunque estremamente migliorativa delle condizioni preesistenti. Di conseguenza nei settori sanità e educazione si è osservato che gli interventi finanziati hanno prodotto un reale incremento della accessibilità e della fruizione di tali servizi. D altra parte però il confronto complessivo tra risultati previsti ed effettivi è piuttosto negativo, in quanto sono stati cancellati più della metà degli interventi previsti, soprattutto quelli nel settore delle infrastrutture civili e in quello della pesca, per l alta incidenza dei costi e per problemi logistici legati alla identificazione dei siti adeguati. Molti altri sono stati profondamente modificati rispetto al disegno originale, soprattutto a causa dell aumento dei costi e ad un aggiornamento delle analisi dei bisogni, necessario a causa del tempo trascorso dalla prima formulazione. Complessivamente le modifiche intervenute e l annullamento di alcune delle realizzazioni hanno comunque avuto un effetto limitato sui risultati del programma. Tranne nel caso delle attività per la promozione dello sviluppo economico, i cui risultati non sono da ritenersi apprezzabili, la riprogrammazione pur avendo ridotto il bacino di utenza dei possibili beneficiari, ha consentito di accrescere l efficacia delle azioni realizzate, e di rendere le strutture realmente fruibili, adeguando le realizzazioni in base alle nuove esigenze e ad una razionalizzazione dei costi. L apprezzamento dei beneficiari è stato quindi ovunque elevato, così come il livello di coinvolgimento del personale in servizio presso le strutture riabilitate e la loro consapevolezza degli sforzi profusi. Forte è risultata la visibilità ottenuta dalla Cooperazione Italiana nella esecuzione del Programma. La scelta di insistere su un area di presenza consolidata e su tematiche caratterizzanti l intervento italiano è stata altamente producente, e malgrado la presenza della Assistenza Tecnica non sia stata particolarmente efficace, esiste un forte riconoscimento per l opera svolta. Rapporto finale Agosto 2012 Pagina v
L alto grado di partecipazione e coinvolgimento degli interlocutori locali è stato uno dei fattori di successo delle iniziative, in quanto ha consentito di sostenere lo svolgimento del Programma anche in assenza di una assistenza tecnica continuativa. La qualità delle strutture riabilitate, su cui ha puntato il Programma nel momento in cui si è resa necessaria una riduzione del numero delle realizzazioni, ha svolto in questo senso una funzione di incentivo all utilizzo, unitamente alla motivazione del personale e all opera delle autorit{ delle comunit{ beneficiarie, e ha creato l effetto di innalzare il livello dei servizi e dei benefici complessivi. Anche nel settore del sostegno alle istituzioni il Programma ha senz altro avuto un esito positivo, poiché grazie ad esso si sono notevolmente accresciute le capacità della controparte esecutiva CDA, oggi pienamente operativa nell area e ben riconosciuta a livello di governo centrale. Il pieno funzionamento delle infrastrutture realizzate nei settori sanità e educazione potrà nel medio periodo contribuire efficacemente al miglioramento delle condizioni socio-economiche della popolazione. Anche le previste realizzazioni di infrastrutture civili costituivano senz altro un fattore di sviluppo socio-economico, ma le ragioni circa il loro esito negativo inducono a considerarle come poco omogenee ad un intervento integrato di questo tipo, e più bisognose di una progettazione separata, elaborata sulla base di disponibilità finanziarie adeguate e indipendenti da altre componenti. Riguardo l impatto della iniziativa, molto dipender{ dalla capacità della amministrazione pubblica di prendere effettivamente in carico le strutture riabilitate e di portare avanti il piano di dotazioni in risorse umane e materiali necessario al pieno utilizzo delle strutture. La consegna e il trasferimento della titolarità delle strutture (in particolare le nuove costruzioni) alle competenti autorità è infatti proceduto finora con una certa lentezza, a causa delle ridotte capacità finanziarie delle stesse. La esecuzione condotta dalla CDA ha facilitato la gestione ma ha indirizzato l azione di monitoraggio sull avanzamento delle singole attivit{ piuttosto che del Programma nel suo complesso. Le problematiche che si sono presentate nel corso della implementazione sono state sempre correttamente sottoposte alla attenzione degli organi di controllo, ma sono state affrontate e discusse principalmente riguardo alla risoluzione degli aspetti esecutivi, lasciando il disegno generale sullo sfondo. Analogamente il monitoraggio amministrativo si è concentrato sulla correttezza formale degli adempimenti, meno sulla predisposizione degli strumenti relativi a verificare l andamento del Programma: il controllo del budget collegato ad ogni processo di spesa, e la previsione dei flussi finanziari, avrebbero assicurato una migliore lettura della fase esecutiva e una valutazione adeguata dei correttivi da apportare. La realizzazione del Programma ha comportato infine anche delle nuove problematiche, quali il bisogno crescente di nuovo personale tecnico, le esigenze in termini di servizi aggiuntivi (trasporti, dormitori, cucine, laboratori) e soprattutto la necessità per le comunità di partecipare ai costi di gestione delle strutture. Problemi di difficile soluzione senza un adeguato intervento del governo centrale, che rischiano di condizionare negativamente il successo dell intervento. Anche per questo il Programma viene tuttora percepito in una fase di continuità, malgrado abbia ormai impegnato tutte le risorse disponibili, e notevoli aspettative sono riposte nel finanziamento di una seconda fase. In caso di rifinanziamento della iniziativa bisognerà dare priorità alle attivit{ di integrazione di quanto gi{ realizzato, per garantire l efficacia degli interventi e l impatto durevole delle realizzazioni ed evitare inutili dispersioni di risorse, concentrando lo sforzo verso i risultati più concretamente raggiungibili. Rapporto finale Agosto 2012 Pagina vi
INDICE 1 INTRODUZIONE... 1 2 LA VALUTAZIONE: OBIETTIVO E METODOLOGIA... 1 2.1 SCOPO E OBIETTIVI DELLA VALUTAZIONE... 1 2.2 L IMPIANTO METODOLOGICO... 2 2.3 LE DIVERSE FASI DELLA VALUTAZIONE... 3 2.4 MODALITÀ DI RACCOLTA ED ANALISI DEI DATI E LORO LIMITI... 4 3 IL PROGRAMMA... 5 3.1 ORIGINE DELL INIZIATIVA... 5 3.2 DESCRIZIONE DEL PROGRAMMA... 6 3.3 REALIZZAZIONE DEL PROGRAMMA... 8 4 RISULTATI DELLA VALUTAZIONE...13 4.1 RILEVANZA DEL PROGRAMMA E CAPACITÀ DI INTERPRETARE I BISOGNI...14 4.2 PROGETTAZIONE / VALIDITÀ DEL QUADRO LOGICO...18 4.3 EFFICIENZA DEL PROGRAMMA...20 4.4 EFFICACIA DEL PROGRAMMA...28 4.5 IMPATTO E SOSTENIBILITÀ DEGLI INTERVENTI...32 5 GIUDIZIO COMPLESSIVO E CONCLUSIONI...35 5.1 GIUDIZIO SINTETICO...35 5.2 CONCLUSIONI...36 6 RACCOMANDAZIONI E LEZIONI APPRESE...40 6.1 RACCOMANDAZIONI...40 6.2 LEZIONI APPRESE...43 ALLEGATI...45 ALLEGATO 1: TERMINI DI RIFERIMENTO...46 ALLEGATO 2: BIBLIOGRAFIA...54 ALLEGATO 3: ELENCO DELLE PERSONE INCONTRATE...55 ALLEGATO 4: PROGRAMMA DI LAVORO MISSIONE DI TERRENO...58 ALLEGATO 5: MATRICE DI VALUTAZIONE...59 ALLEGATO 6: MATRICE DI IMPLEMENTAZIONE DEGLI INTERVENTI...63 ALLEGATO 7: ESEMPIO DI REVISIONE DEL QUADRO LOGICO...74 Rapporto finale Agosto 2012 Pagina vii
ACRONIMI APS ASALs AT CDA CI DGCS DPSC DV ERS FPE KES MAE MdF MISHDP MORDA NPSC ONG PdA PMU PRSP QL TdR UTC UTL Aiuto Pubblico allo Sviluppo Arid and Semi-Arid Lands Assistenza Tecnica Coast Development Authority Cooperazione Italiana Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo District Programme Steering Committee Domande Valutative Economy Recovery Strategy Free Primary Education Kenya Shillings Ministero degli Affari Esteri Ministero delle Finanze del Kenia Malindi Integrated Social Health Development Programme Ministry of Regional development Authorities National Programme Steering Committee Organizzazioni Non Governativa Piano d Azione Programme Management Unit Povert yreduction Strategy Paper Quadro Logico Termini di Riferimento Unità Tecnica Centrale Unità Tecnica Locale Rapporto finale Agosto 2012 Pagina viii
1 INTRODUZIONE La valutazione indipendente in itinere del Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi AID n. 2353 è stata commissionata dal Ministero degli Affari Esteri italiano, Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo (DGCS) Ufficio IX alla società Development Researchers Network srl. Il Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi (Malindi Integrated Social Health Development Programme MISHDP) è stato finanziato dalla DGCS ed implementato dalla Coast Development Authority (CDA) con l obiettivo generale di contribuire allo sviluppo, al benessere ed al miglioramento socio-economico della popolazione del distretto di Malindi, con particolare attenzione all area di Ngomeni 1. Il presente Rapporto di Valutazione è strutturato in 5 capitoli: - Il Capitolo 2 descrive gli obiettivi e lo scopo della valutazione nonché la metodologia utilizzata e le risorse impiegate; [punti 3 e 4 del formato inserito nei TdR] - Il Capitolo 3 descrive il programma oggetto della valutazione, il contesto e la logica dell intervento, nonché offre un quadro riepilogativo dello stato di implementazione delle attività [punti 2 e 5 del formato dei TdR]; - Il Capitolo 4 presenta i risultati della valutazione, nella forma di risposte dettagliate all insieme delle domande chiave identificate nella fase di avvio della valutazione e riportate nella matrice di valutazione allegato 5. [punto 6 del formato dei TdR]; - Il Capitolo 5, conclusivo, presenta un giudizio sintetico complessivo seguito dalle conclusioni, raccomandazioni e buone pratiche, volte al miglioramento di progetti futuri e strategie generali della DGCS [punti 7, 8 e 9 del formato dei TdR]. Completano il Rapporto Finale una serie di allegati, che documentano le attività svolte durante le specifiche fasi dell esercizio di valutazione, gli strumenti utilizzati, il materiale analizzato, e danno conto degli approfondimenti svolti dal gruppo di lavoro. 2 LA VALUTAZIONE: OBIETTIVO E METODOLOGIA 2.1 SCOPO E OBIETTIVI DELLA VALUTAZIONE La presente valutazione si colloca nel periodo conclusivo del programma, ed in presenza della richiesta delle autorità locali circa lo svolgimento di una seconda fase. Si può quindi considerare come una valutazione conclusiva circa le attività fin qui finanziate, mentre risulta essere una valutazione in itinere rispetto alle finalità complessive programmate, che necessitano di un supplemento di contributo, a giudizio delle autorità keniote e in base alle prime analisi dei tecnici della DGCS. Gli obiettivi della valutazione possono essere così sintetizzati: - fornire un giudizio indipendente della rilevanza e della performance del programma (efficienza ed efficacia delle azioni eseguite, impatto e sostenibilità degli interventi realizzati), ed in particolare della misura in cui il programma nel suo insieme ha raggiunto gli obiettivi attesi, sia attraverso un analisi del processo di esecuzione, sia attraverso una verifica dei risultati; - identificare le principali conclusioni e lezioni che possono essere tratte dall esperienza del programma quale modello di intervento; 1 Nel 2011, a seguito di una ristrutturazione amministrativa, è stato creato il distretto di Magarini che all inizio del progetto costituiva una delle tre divisioni del distretto di Malindi (Magarini, Malindi e Marafa). Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 1
- formulare delle raccomandazioni in forma di proposte operative in relazione alle successive scelte riguardo alla prosecuzione dell intervento. Gli ambiti tematici coperti dalla valutazione riguardano: - le iniziative svolte nei settori specifici oggetto del Programma integrato, quali: sanità, educazione, infrastrutture e pesca; - la verifica delle capacità gestionali degli enti locali coinvolti nel programma; - il funzionamento dell Unit{ di Gestione del Programma (Programme Management Unit PMU) e in particolare la qualit{ del supporto della assistenza tecnica italiana nell ambito della realizzazione del programma. 2.2 L IMPIANTO METODOLOGICO L impianto metodologico proposto si basa sullo sviluppo di una matrice di valutazione, articolata intorno ad una serie di domande valutative 2. 1 RILEVANZA 2 DESIGN / QUADRO LOGICO 3 EFFICIENZA 4 EFFICACIA 5 IMPATTO E SOSTENIBILITÀ In che misura la strategia di intervento del Programma ha risposto alle priorità definite dal governo Keniota e ai bisogni effettivi dei beneficiari? In che misura la formulazione del programma articola una sequenza logica attività risultati obiettivi coerente ed adeguata agli obiettivi che il Programma intende raggiungere? In che misura i meccanismi e gli strumenti di funzionamento del Programma hanno facilitato il raggiungimento dei risultati attesi? In che misura gli interventi finanziati dal Programma hanno contribuito ad un miglioramento nel: - Accessibilità alle scuole distrettuali e a migliorarne la qualità? - Copertura e la qualità dei servizi sanitari? - Principali attività generatrici di reddito, in particolare nel settore della pesca? - Uso delle infrastrutture civili nell area di Ngomeni? - Capacità gestionali? In che misura il programma ha contribuito al miglioramento sostenibile delle condizioni socio-economiche delle comunità di beneficiari? Tali domande hanno consentito di focalizzare l attenzione sui punti di maggior interesse espressi dai Termini di Riferimento (TdR) e sono quindi la chiave di raccolta e di analisi dei dati. La prima versione di queste domande valutative è scaturita dall analisi dei principali documenti strategici e operativi del Programma (studio di fattibilità, proposta di finanziamento e linee guida per l esecuzione), che hanno consentito di ricostruire la logica del Programma. Questa bozza è stata confrontata con i principali punti di interesse indicati nei TdR, per assicurare che tutte le aree specificamente menzionate fossero coperte e per verificarne la coerenza con i criteri valutativi di rilevanza, efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità. Il risultato di questa analisi ed in particolare le modalità seguite per la redazione del quadro logico iniziale e la tipologia di dati inseriti nel documento di formulazione - ivi inclusi i dati e le modalità previste per il monitoraggio del programma -, hanno portato il team di valutazione a considerare come punto di partenza metodologico un livello piuttosto basso nella gerarchia degli effetti. Solitamente nella valutazione di un programma complesso il livello di partenza per l analisi della 2 Cfr Allegato n. 5 Matrice di Valutazione. La matrice sviluppa per ogni domanda valutativa una serie di questioni chiave con relativi indicatori, nonché modalit{ per la raccolta e l analisi delle informazioni. Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 2
catena degli effetti è infatti diverso (più alto) rispetto a quello qui adottato, ma l utilizzo di questo approccio è giustificato dalla centralità attribuita alla fase realizzativa e dalla carenza di dati di riferimento riscontrata. In fase di missione di terreno si è ulteriormente confermata l impossibilit{ di accedere a dati affidabili relativi sia alla fornitura di servizi da parte del Governo keniota come complemento delle attività, che all utilizzo delle strutture ristrutturate dal Programma Particolare attenzione è stata infine data allo stato attuale del programma, e alle esigenze legate alla prosecuzione dell intervento, in modo da offrire una serie di indicazioni circa gli orientamenti di una possibile prosecuzione. 2.3 LE DIVERSE FASI DELLA VALUTAZIONE La valutazione si è articolata in tre fasi, sulla base delle esigenze del lavoro e delle prescrizioni dei TdR. Fase 1 Desk. Durante la fase di impostazione della valutazione si sono tenuti una serie di incontri preliminari con l Ufficio IX - Unità di Valutazione per la definizione del contesto della valutazione e con il personale dell Unit{ Tecnica Centrale (UTC) che ha seguito le diverse fasi di formulazione e implementazione del programma (tra questi anche il precedente direttore dell Unit{ Tecnica Locale a Nairobi, in carica durante la fase di avvio e di implementazione del programma). Sulla base di questi incontri e dell analisi della documentazione disponibile presso la DGCS, il team ha elaborato una prima bozza della matrice di valutazione sopra menzionata. Si è inoltre stilata una prima lista della documentazione rilevante e non disponibile presso gli uffici centrali della DGCS; si sono verificati i ruoli dei diversi soggetti coinvolti nell intervento, a livello di controparti istituzionali e beneficiari diretti del programma, onde pianificare una agenda di incontri per la fase successiva; si è analizzato nel dettaglio il piano delle realizzazioni, per selezionare le visite di terreno in modo da coprire al massimo livello possibile le varie tipologie di interventi; si è avviata la gestione logistica della missione, concordando con l UTL e la controparte esecutiva CDA la tempistica e le modalità di esecuzione della fase di terreno. Fase 2 Missione in Kenya. La fase di terreno si è articolata in due momenti. Il primo periodo (9-13 luglio 2012) è stato dedicato all analisi della documentazione presente presso l Unit{ Tecnica Locale (UTL) a Nairobi (rapporti di attività, rapporti di missione, corrispondenza con la DGCS e con la controparte governativa, ecc.) e non disponibile a Roma, e ad una serie di incontri con il direttore dell UTL e i rappresentanti delle diverse istituzioni coinvolte a livello centrale (in particolare i membri del National Programme Steering Committee - NPSC). In un secondo momento il team si è spostato a Malindi (13-18 luglio 2012) al fine di verificare le ipotesi elaborate durante la fase di desk e durante la fase di interviste nella capitale, e raccogliere ulteriori informazioni, attraverso gli incontri e l osservazione diretta. In questa fase, il team ha incontrato i membri dell Unit{ di Gestione del programma ed ha visitato i siti oggetto della esecuzione degli interventi. Le interviste con gli attori locali e i beneficiari diretti hanno costituito la parte più importante di questa fase, assieme all osservazione dei risultati visibili degli interventi. La seconda fase si è conclusa con una riunione di restituzione con l unit{ di gestione del programma. 3 Fase 3 Stesura del rapporto. Sulla base dei risultati delle due fasi precedenti e di un ulteriore analisi documentale dei dati disponibili, effettuata in seguito al rientro in Italia, il team ha proceduto infine alla redazione del rapporto finale. La presente versione preliminare del Rapporto verrà presentata nel corso di un workshop finale, il rapporto verrà poi rivisto sulla base dei commenti formulati dal cliente e successivamente consegnato nella versione finale, in italiano e in inglese. Al termine della valutazione, il team è disponibile ad effettuare, al fine di valorizzare e 3 Cfr. Allegato n. 4, Programma di lavoro Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 3
rendere disponibili i contenuti e la metodologia applicata, anche una presentazione dei risultati presso gli uffici del MAE a Roma. 2.4 MODALITÀ DI RACCOLTA ED ANALISI DEI DATI E LORO LIMITI Nelle varie fasi dell esercizio sono state impiegate le seguenti modalità di raccolta dati e informazioni: - Analisi della documentazione rilevante del programma, così come delle principali fonti di informazione sulle tematiche oggetto dell intervento 4 ; - Interviste ai rappresentanti delle controparti governative e delle istituzioni direttamente coinvolte nel programma ai diversi livelli (centrale e locale), staff del progetto, beneficiari diretti ed indiretti (società appaltanti, comitati di villaggio, comitati scolastici, associazioni dei genitori, presidi delle scuole, insegnanti, alunni, comitati di gestione dei dispensari,...) 5 ; - Osservazione diretta, attraverso le visite ai siti di esecuzione degli interventi, condotta su tutte le aree e i settori rilevanti, anche in base al riscontro di particolari criticità dal punto di vista della esecuzione o della documentazione analizzata 6 ; visite che hanno consentito non solo di verificare lo stato di esecuzione degli interventi ma anche le relazioni tra l unit{ di gestione del programma ed i beneficiari ai diversi livelli; Le informazioni ottenute attraverso le diverse fonti sopra indicate sono state analizzate e confrontate allo scopo di fornire delle risposte alle domande valutative. La valutazione si è svolta in una contesto molto collaborativo e ha potuto giovarsi della disponibilit{ del personale dell Unit{ Tecnica Locale della Cooperazione Italiana in Kenya. Lo staff dell Unit{ di Gestione del programma, così come i rappresentanti del Ministero per lo Sviluppo Regionale (Ministry of Regional Development Authorities - MORDA) e della Coast Development Authority hanno mostrato una forte motivazione alle esigenze della valutazione e grande interesse per i possibili risultati. Le difficoltà nella esecuzione della valutazione sono derivate principalmente da due fattori: la carenza della documentazione di base, relativa sia alle condizioni di formulazione del programma, che al suo andamento; la difficoltà nel reperire dati quantitativi attendibili durante la valutazione medesima. Nel primo caso è stata riscontrata nei documenti di preparazione del programma la mancanza di una adeguata base di dati di riferimento, che potesse consentire di misurare l evoluzione della situazione in relazione agli obiettivi previsti. I dati disponibili erano in gran parte desunti da analisi generali di settore, e quasi mai riferiti alla specifica area di intervento. a, La mancata sistematizzazione della documentazione del programma ha inoltre richiesto un supplemento di lavoro da parte del team, al fine di tracciare un quadro completo della sua implementazione. L affidamento della completa responsabilit{ esecutiva alla CDA, come si è venuto configurando nel corso della realizzazione el programma, non ha giovato infatti alla immediata comprensione dello stato di avanzamento e alla ricostruzione delle varie fasi di esecuzione. D altra parte il team non è stato in grado di raccogliere dati quantitativi attendibili neanche a posteriori, il che testimonia di una effettiva difficoltà al riguardo. Gli unici dati quantitativi raccolti durante la missione sono tratti dai rapporti annuali delle singole strutture visitate. Tali rapporti laddove disponibili non sono però stati reperiti per l intero arco temporale coperto dal programma (due o al massimo tre rapporti per un paio di strutture, nulla negli altri casi), e non consentono quindi di fare dei confronti pre/post intervento della Cooperazione Italiana, neanche 4 Cfr. Allegato n. 2, Bibliografia per un elenco completo dei documenti analizzati. 5 Cfr. Allegato n. 3, Elenco delle Persone incontrate. 6 Cfr. Allegato n. 4, Programma di lavoro Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 4
in riferimento ad una singola struttura. Peraltro la qualità di tali rapporti non è stata ritenuta particolarmente affidabile in termini di dati contenuti, e il loro uso è stato quindi piuttosto limitato. Per finire, un limite della valutazione può essere individuato nella forte presenza durante tutte le visite di campo del personale dell unit{ di gestione del programma. Se infatti da un lato, il forte coinvolgimento dell unit{ di gestione testimonia la motivazione e la dedizione dello staff all implementazione del programma, la loro presenza costante durante tutte le visite ai siti di esecuzione dei progetti ha talvolta reso più difficile la libert{ d espressione dei beneficiari, richiedendo quindi un maggior tempo di analisi e in parte spostando l attenzione dei beneficiari sulle aspettative per una possibile seconda fase. 3 IL PROGRAMMA 3.1 ORIGINE DELL INIZIATIVA Il Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi è stato concepito nel complessivo quadro di interventi sviluppati dalla Cooperazione Italiana nel tratto della costa keniota dove è presente la base italiana per il controllo satellitare e ricerca L. Broglio, nota anche come Base S. Marco. A seguito del trattato di collaborazione del 1995 per l uso della base si sono susseguiti numerosi scambi bilaterali per la messa a punto degli interventi collaterali di contenuto socioeconomico nell area. Una prima configurazione del Programma del 2002-2003 identificava dapprima l area della penisola di Ngomeni come sede della iniziativa, per estenderla successivamente, su richiesta italiana, all intero distretto di Malindi, onde consentire che una popolazione più ampia beneficiasse del supporto ai diversi settori sociali e economici previsti dal Programma. Contemporaneamente veniva definito l ammontare dell intervento in 240 milioni di scellini kenioti, per la componente a dono del programma (ex art. 15 Legge 49/87). Tra il 2003 e il 2004 le autorità keniote, assistite in questo dagli esperti della Cooperazione Italiana (CI), formulavano nel dettaglio le richieste di contenuto dell intervento, e identificavano la Coast Development Agency (CDA) come agenzia di esecuzione proposta. Su questa base nel maggio del 2004 la CI ha prodotto uno studio di fattibilit{ dell intervento e una proposta di programma, successivamente rielaborata nella Proposta di Finanziamento approvata dal Comitato Direzionale della DGCS nell ottobre del 2005, con la inclusione di una componente in gestione diretta. Il finanziamento approvato è risultato così distribuito: Art. 15 / Settori: I anno II anno Totale Educazione 415.600,00 306.181,00 721.781,00 Sanitario 305.240,00 428.490,00 733.730,00 Pesca 105.740,00 132.600,00 238.340,00 Infrastrutture 316.550,00 329.090,00 645.640,00 Istituzioni 155.520,00 112.450,00 267.970,00 Tot. Art. 15 1.298.650,00 1.308.811,00 2.607.461,00 Gestione diretta: I anno II anno Totale Fondo esperti 150.000,00 150.000,00 300.000,00 Fondi in loco 117.000,00 70.000,00 187.000,00 Tot. Gest. diretta 267.000,00 220.000,00 487.000,00 TOTALE Complessivo 1.565.650,00 1.528.811,00 3.094.461,00 Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 5
3.2 DESCRIZIONE DEL PROGRAMMA L area dell intervento è identificata col distretto di Malindi, il quale, successivamente all avvio del programma, è stato suddiviso in due distinti distretti: Malindi e Magarini. Essa occupa una superficie di 7.605 chilometri quadrati (1,3% dell area del Kenya) e include 2.958 chilometri quadrati di parco nazionale (Tsavo Est National Park). La popolazione totale della zona interessata dal programma era nel 2002 di 316,519 unità, di cui circa 77.000 nell area di Magarini (dove è situata Ngomeni, principale sede delle attività progettuali). La città di Malindi, in principio capoluogo del distretto, è situata a 120 km da Mombasa e 615 km da Nairobi e contava nel 2004, al tempo cioè della formulazione dell intervento, una popolazione di circa 60.000 abitanti. L economia del distretto era contraddistinta, oltre che dai proventi dell industria turistica, peraltro in declino, da una scarsa produzione agricola e da una quasi totale assenza di attività industriali. Su queste basi il tasso di povert{ dell intera zona era particolarmente alto (66%), aggravato dal consistente aumento della popolazione nella zona, che aveva determinato un forte aumento della domanda di servizi sociali e di fonti alternative di reddito. L iniziativa prevedeva dunque di incrementare l offerta dei servizi sociali di base a beneficio di alcune delle più povere comunità della costa keniota, fornendo anche gli strumenti manageriali adeguati per assicurarne la sostenibilità al termine dei due anni di attività, soddisfacendo i bisogni primari richiesti dalla popolazione stessa e coprendo diversi ambiti: sanità, educazione, infrastrutture, pesca e infine l ambito amministrativo/gestionale. Di seguito una sintesi della situazione dell area e dei bisogni che il programma si proponeva di soddisfare. - Settore sanitario. Nonostante il Piano Strategico del settore per il periodo 1999-2004 impegnasse il governo keniota a migliorare le condizioni sanitarie della popolazione attraverso una serie di attività e programmi, permanevano numerosi problemi: l accesso ai servizi sanitari in tutto il Paese rimaneva assolutamente sfavorevole soprattutto per gli abitanti delle zone rurali 7, molti dispensari e centri sanitari distribuiti sul territorio versavano in condizioni precarie, l ospedale distrettuale di Malindi era sprovvisto di alcune apparecchiature mediche di base e richiedeva il miglioramento di diversi servizi, nonché della rete idrica ed elettrica. 7 Attualmente solo il 42% della popolazione ha accesso ad un presidio sanitario entro 4 chilometri, ed il 75% entro gli 8 chilometri. La spesa sanitaria per le aree rurali, rappresenta il 30% di quella totale del paese, mentre quella per le aree urbane, rappresenta il 70%, nonostante solo il 20% della popolazione del Kenya viva in città. Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 6
- Settore educazione. A partire dal 2000 si era registrato un notevole incremento del numero di iscrizioni alla scuola primaria. L istituzione della scuola primaria gratuita per tutti (gennaio 2003) aveva portato nell area ad un incremento del 26,3% nelle iscrizioni; d altra parte questo aveva comportato una riduzione dei materiali ed attrezzature scolastiche nonché ad un aumento sfavorevole del rapporto studenti/maestri. La maggior parte delle scuole primarie era in pessime condizioni strutturali e mancava di spazi ed attrezzature adatte al repentino aumento di iscritti. Le scuole secondarie erano poche e di difficile accessibilità. - Settore infrastrutture. In questo settore le problematiche riguardavano soprattutto l area di Ngomeni: estrema difficoltà nel reperimento di acqua dolce, assenza di corrente elettrica, necessità di consistenti interventi strada di collegamento per facilitare l accesso alla zona 8. Poiché il programma intendeva concentrare nella zona la maggior parte delle attività, la realizzazione della componente infrastrutturale era considerata assolutamente necessaria. Inoltre lo stesso villaggio di Ngomeni era per buona parte della sua estensione periodicamente sommerso dall alta marea 9 e il piccolo muro di contenimento costruito dalla comunit{ per arginare l allagamento del villaggio non era assolutamente sufficiente. - Settore pesca. La pesca, nell area di Ngomeni, era la principale fonte di reddito con una forte potenzialità derivante dall estrema pescosit{ delle zone marine afferenti alla penisola, ma era in declino a causa della scarsità e fatiscenza delle barche e delle altre attrezzature, e della mancanza di una centro di lavorazione e immagazzinamento del pesce, come pure di una formazione adeguata in marketing. - Rafforzamento istituzionale. Il Programma si proponeva infine di sviluppare le capacità e potenziare le strutture degli uffici governativi coinvolti, che potevano garantire solo un minimo di attività di coordinamento, a causa soprattutto della mancanza di mezzi, attrezzature e talvolta degli stessi ambienti di lavoro. Il programma aveva dunque come obiettivo generale quello di contribuire allo sviluppo, al benessere e al miglioramento socio economico della popolazione del distretto di Malindi con particolare attenzione all area di Ngomeni. Gli obiettivi specifici, suddivisi per aree d intervento, erano: a. Aumentare l accessibilità alle scuole distrettuali e migliorarne la qualità. b. Migliorare la copertura e la qualità dei servizi sanitari nel distretto. c. Migliorare le principali attività generatrici reddito: il settore della pesca nella penisola di Ngomeni. d. Migliorare le infrastrutture civili nell area di Ngomeni. e. Rafforzare le capacità gestionali e imprenditoriali degli enti coinvolti nel programma e della popolazione. La Proposta di Finanziamento del programma riprendeva lo schema delle attività proposte dalle autorità locali, così come integrate e giustificate nello studio di fattibilità. Nella sostanza il raggiungimento degli obiettivi specifici era reso possibile attraverso la realizzazione di una serie di interventi infrastrutturali legati ai vari settori: costruzione/riabilitazione di alcuni degli edifici scolastici dell area, costruzione/riabilitazione di alcune strutture sanitarie e dell ospedale distrettuale, costruzione di infrastrutture legate alla attività peschiera sulla costa, riabilitazione della strada Mjanaheri-Ngomeni e realizzazione della rete elettrica per la stessa area. Inoltre erano previste delle azioni di supporto alle precedenti, quali la fornitura di equipaggiamento e materiali per i settori educativo e sanitario, lo svolgimento di attività di formazione per gli operatori del 8 I 12 km di strada Mjanaheri-Ngomeni erano in terra battuta, con canali di drenaggio laterali solo parzialmente funzionanti. 9 Ciò è dovuto in parte al disboscamento delle piante di mangrovia, in parte all indiscriminata creazione di vasche di allevamento gamberi e del cambiamento del flusso delle maree a causa della costruzione di canali e dighe da parte della limitrofa azienda che produce sale. Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 7
settore della pesca, il supporto alla unità di gestione del progetto e alle varie controparti coinvolte, in termini di assistenza tecnica e materiale. Il Quadro Logico presentato unitamente alla Proposta dettagliava i risultati previsti in relazione agli obiettivi specifici e ne illustrava gli indicatori atti a misurarne il raggiungimento. In riferimento ai risultati attesi le attività da svolgere nell ambito della gestione del programma erano essenzialmente quelle di pianificazione e progettazione delle opere e la definizione ed erogazione delle forniture, mediante la realizzazione dei capitolati d appalto, l esecuzione delle gare, l affidamento delle direzione dei lavori, l analisi degli stati d avanzamento e il pagamento di quanto stabilito dai contratti stipulati con le ditte esecutrici. Erano elencate altresì le condizioni affinché fosse raggiunto il successo dell iniziativa: Continuità del supporto politico e tecnico del Ministero per lo Sviluppo Regionale keniota; Trasparenza amministrativa della controparte; Disponibilità in loco dei fondi della Cooperazione Italiana per la partenza ed il proseguimento delle attività; Stabilità politica e sicurezza del Paese. La struttura e il contenuto del Quadro Logico mettono in luce la particolare attenzione attribuita nel programma alla fase di realizzazione degli interventi infrastrutturali, su cui si concentrano gli indicatori e di conseguenza la previsione di attività. Infine, non trovandosi nei documenti preparatori dei riferimenti espliciti alla componente in gestione diretta, è da ritenere che questa sia stata considerata come meramente complementare e accessoria rispetto alla esecuzione delle altre attività. Poiché, come si vedrà più avanti, il decorso del programma è stato caratterizzato da un disallineamento nella tempistica delle due componenti, questa assenza di indicazioni ha pesato rispetto alla possibilità di evidenziarne le conseguenze sul programma medesimo. 3.3 REALIZZAZIONE DEL PROGRAMMA Per la realizzazione dell intervento le parti avevano concordato di siglare uno specifico Accordo Intergovernativo, completato da un documento di Linee Guida per l esecuzione. La fase di messa a punto e la conseguente firma dell Accordo sono state oggetto di una lunga negoziazione, anche a causa dei numerosi soggetti implicati. Per la componente di contributo ex art. 15 si è reso necessario identificare la controparte istituzionale nel Ministero delle Finanze (MdF) del Kenia, e successivamente stabilire il meccanismo di gestione finanziaria e amministrativa più efficace nel rispetto delle procedure di trasparenza e della catena di responsabilità. Questa fase non è stata priva di difficoltà, come documentato dalla copiosa corrispondenza intercorsa e dalle numerose versioni dell Accordo e delle relative Linee Guida. Questi sono stati effettivamente siglati il 23 gennaio del 2007, quindici mesi dopo l approvazione formale del programma da parte italiana. Sulla base degli accordi operativi, la realizzazione del Programma è stata affidata alla agenzia del Ministero dello Sviluppo Regionale Coast Development Authority, avente sede a Mombasa, mediante un ufficio distaccato a Malindi. In particolare, la CDA ha operato attraverso una Programme Management Unit (PMU), cui era chiamato a far parte anche il consulente italiano, la cui presenza era finanziata dalla componente in gestione diretta. Le Linee Guida stabilivano che i fondi italiani dovevano essere versati su un conto del MdF a livello centrale e da questi trasferiti direttamente sul conto della CDA. I fondi dovevano venire impiegati in base alle previsioni di un Piano di Azione annuale, elaborato e implementato dalla PMU. Le stesse Linee Guida stabilivano che il monitoraggio e in generale ogni atto decisionale relativo alla esecuzione del programma fosse sottoposto a un doppio livello di controllo: a livello locale - District Programme Steering Committee (DPSC), a livello centrale - National Programme Steering Committee (NPSC), entrambi composti da rappresentanti delle diverse amministrazioni coinvolte, con la partecipazione della Cooperazione Italiana. Ruoli e funzioni di ciascun organo erano descritti nelle Linee Guida. Sul Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 8
versante della sola gestione finanziaria, le Linee Guida avevano già stabilito di sottoporre i rapporti finanziari della CDA ad un audit contabile indipendente, prima di procedere a successive erogazioni di fondi. A questa procedura si era successivamente deciso di aggiungere uno specifico assessment preliminare al fine di comprendere le effettive capacità amministrative della struttura della CDA, e di formulare raccomandazioni a fronte di eventuali carenze, da colmare con una specifica formazione e con la redazione di una dettagliato manuale di gestione. Una gestione amministrativa così complessa e articolata ha di conseguenza richiesto un tempo importante, sia per le nomine che per l effettiva disponibilit{ dei fondi al programma. Sebbene il primo Piano di Azione elaborato secondo le procedure fosse stato redatto a luglio del 2006, i fondi ex art. 15 sono stati erogati dal governo italiano nel novembre del 2007 e trasferiti nella disponibilità della CDA per il programma solo a fine maggio 2008 e solo in una minima parte. Nel frattempo la Cooperazione Italiana aveva dato corso alla esecuzione della componente in gestione diretta fin dal maggio del 2006, con la prima missione dell esperto italiano. Tutta questa componente, che era stata concepita come un supporto alla esecuzione delle attività a carico della CDA, si è dovuta completamente riprogrammare, ed è venuta ad avere una differente (e doppia) funzione: da una parte contribuire a facilitare il processo di avvio e ad alleggerire le difficoltà della CDA di fronte alle complesse procedure, dall altra dare visibilit{ al programma malgrado il ritardo accumulato, mediante l impiego di una parte dei fondi disponibili per la realizzazione di microrealizzazioni. Più avanti si tratterà della efficienza ed efficacia di una tale modalità, mentre qui si evidenzia il fatto che in questa condizione di realizzazione il programma ha assunto un andamento fortemente anomalo rispetto alla coerenza delle due componenti. Nella tabella che segue si evidenzia la sequenza della presenza degli esperti italiani a valere sul relativo fondo del programma, così come è stato possibile ricostruirla dai documenti disponibili presso l UTL a Nairobi. Come si vede, l ultimo esperto ha cessato le funzioni nel dicembre del 2008, documentando nel suo rapporto di missione l esaurimento di tutti i fondi disponibili della gestione diretta; a quella data, in base al rapporto presentato nello stesso periodo dalla CDA, questa aveva ricevuto solo 20 milioni di KES, spendendone circa 17.500.000, vale a dire circa 190.000 euro rispetto alla erogazione italiana di 1.298.650, cioè solo il 14,6% di quanto previsto per il primo anno di attività. Assistenza tecnica italiana Tipologia Periodo Durata Esperto Breve missione 03/05/06-28/08/06 4 mesi ca Paolo Bevilacqua Breve missione 15/01/07-05/05/07 3,5 mesi ca Paolo Bevilacqua Breve missione 16/06/07-15/07/07 (prevista per 4 mesi, è stata interrotta dall esperto) 02/04/07 02/06/07 2 mesi ca Vittorio Piovesan 1 mese Paolo Bevilacqua Breve missione 23/07/07 13/10/07 2,5 mesi ca Oscar Ricci Breve missione 29/09/07-23/12/07 3 mesi ca Paola Benvenuto Breve missione 21/01/08 15/05/08 4 mesi ca Paola Benvenuto Breve missione 02/06/08-11/07/08 1,5 mesi ca Paola Benvenuto Breve missione 26/09/08-21/12/08 3 mesi ca Roi Chiti Totale 24 mesi circa Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 9
Si può dunque sostenere che l intera realizzazione del programma, dopo una lunga fase iniziale di messa a punto delle procedure di gestione e di rimozione delle problematiche collegate, sia stata affidata alla controparte esecutiva CDA, con la sola supervisione della CI nell ambito della sua partecipazione alle riunioni degli Steering Committees. L esecuzione del programma ha visto la completa assunzione di responsabilità della CDA, attraverso la PMU, e un livello di controllo periodico da parte del NPSC, cui era affidato il compito di approvare i PdA, prendere le decisioni rispetto ad eventuali aggiustamenti e modifiche, affrontare le problematiche di tipo burocratico e amministrativo. La tabella successiva riporta la successione delle riunioni del NPSC, le cui minute, assieme ai rapporti periodici della CDA hanno costituito la principale fonte di verifica dell andamento del programma. No. Data Presidente Presente per la CI 1 06/05/2008 Permanent Secretary MORDA Direttore UTL Esperto Ass. Tecnica Prg. 2 22/12/2008 Permanent Secretary MORDA Esperto Tecnico UTL Esperto Ass. Tecnica Prg. 3 23/06/2009 Direttore MORDA Esperto Tecnico UTL 4 19/11/2009 Permanent Secretary MORDA Direttore UTL Esperto Tecnico UTL. 5 12/07/2010 Permanent Secretary MORDA Esperto Tecnico UTL 6 17/02/2011 rapporto non disponibile Come detto in precedenza, la gran parte delle realizzazioni previste dal programma era costituita da costruzioni e riabilitazioni di infrastrutture a livello di comunità locali. Nel corso della gestazione del programma e dell effettivo periodo di esecuzione, dal maggio 2008 a oggi, corrispondente alla reale disponibilità dei fondi, si è avuta una profonda revisione delle attività, sia con la variazione di alcuni dei siti originalmente previsti, sia con la trasformazione e talvolta l abbandono di alcune specifiche linee di intervento. Tali modifiche sono state sempre documentate nei Piani d Azione (PdA) e sottoposte alla approvazione del NPSC, ma non sempre si è ottenuto un riscontro documentale in grado di motivare e giustificare le scelte effettuate. In generale l impressione che si ricava dalla lettura delle fonti è che, a parte alcune componenti di maggiore rilevanza nel disegno originale del programma, molte delle attività previste fossero state oggetto di una identificazione di massima e siano poi state definite con maggiore chiarezza quanto a localizzazione e modalità esecutiva solo in una seconda fase, in base a criteri di opportunità non sempre evidenti. In alcuni casi gli interventi programmati, a causa del ritardo accumulato, sono stati nel frattempo realizzati con fondi di altra provenienza. Di certo è stato documentato un generale innalzamento dei costi preventivati, sempre dovuto al complessivo ritardo nell avvio dell intervento, che ha indotto ad una progressiva concentrazione delle attività, rispetto alla originale distribuzione sul territorio, anche se tale criterio non appare determinante per alcune delle scelte effettuate. Tale revisione delle attività programmate è stata eseguita già prima della effettiva disponibilità dei fondi, attraverso la collaborazione del consulente italiano incaricato del programma, come documentato dai vari rapporti di missione. Ulteriori modifiche sono poi intervenute successivamente, attraverso l aggiornamento e l approvazione dei vari PdA. Oltre al gi{ citato ritardo nell avvio del programma, va rilevato che anche la modalità di erogazione finale dei fondi alla CDA ha originato modifiche al piano originario dell intervento, in quanto il Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 10
trasferimento in due tranches annuali effettuato dalla DGCS è stato ulteriormente suddiviso in rate periodiche erogate da parte del MdF sul conto dedicato del Programma presso la CDA, mediante una procedura di gestione che ha allungato i tempi delle realizzazioni, costringendo ad una continua revisione della tempistica. La distribuzione del budget lungo due anni di intervento si è rivelata non realistica e la realizzazione delle attività ha di fatto superato la durata di quattro anni, senza essere peraltro ad oggi del tutto completata. Nell allegato 6 viene riportata la matrice di esecuzione dettagliata del programma, con la tempistica di realizzazione e le modifiche intervenute per ciascuna delle attività pianificate. Di seguito si darà invece conto dello stato attuale di implementazione del programma e dei maggiori scostamenti nelle realizzazioni rispetto alla pianificazione. A questo proposito preme innanzitutto ricordare che la presente valutazione non aveva tra i suoi scopi anche la verifica contabile, oggetto di una specifica procedura di audit esterno. I dati finanziari raccolti sono stati quindi ricavati dalle informazioni contenute nei rapporti periodici compilati dalla agenzia esecutrice CDA e dalle dichiarazioni del personale della stessa. L interpretazione di queste informazioni non è stata in ogni caso agevole, soprattutto nel confronto tra i dati di budget e le spese effettive, mancando una informazione sistematica che tenesse traccia delle modifiche intervenute e attualizzasse il budget di riferimento. Nel ricostruire la matrice di implementazione, sintetizzata nella tabella che segue, sono stati quindi inseriti dati di origine diversa (previsioni, impegni di spesa, pagamenti effettuati), concordati per quanto possibile con le realizzazioni effettive, ma non sottoposti ad una specifica analisi contabile. Vanno quindi considerati come indicativi e non assolutamente certificati. Inoltre, i dati sulla effettiva implementazione sono stati indicati nella sola valuta locale, non essendo stato possibile fare riferimento a tassi di cambio certi con l euro. In ogni caso va rilevato che le informazioni ricevute dalla CDA indicano come ammontare complessivo ricevuto l importo di 240.000.000 di scellini kenioti (controvalore del finanziamento originario in euro), laddove la tempistica di erogazione dei fondi avrebbe dovuto configurare un incremento della somma in valuta locale, a causa del più favorevole tasso di cambio. Si ritiene che l audit finanziario finale del programma dovrà dar conto della effettiva attribuzione dei fondi, incluse le somme eventualmente derivanti dall incremento del tasso di cambio. Settore Budget originale euro % Distribuzione effettiva KES % % di realizzazione al 31 luglio 2012 Educazione 721.774,0 27,7% 88.851.488 37,0% 94% Sanitario 733.730,0 28,1% 80.963.144 33,7% 95% Pesca 238.345,0 9,1% 17.608.781 7,3% 7% Infrastrutture 645.642,5 24,8% 27.540.956 11,5% 65% Supp. istituzionale 267.970,0 10,3% 25.035.631 10,4% 95% Totale 2.607.461,5 100% 240.000.000 100% 85% Settore sanitario In questo settore, il più importante in termini di allocazione di budget, con il 28,14% del totale, gli interventi previsti di maggiore rilievo riguardavano la ristrutturazione parziale dell ospedale distrettuale di Malindi e la costruzione di un nuovo Centro di Salute a Ngomeni. Altre attività di costruzione/ristrutturazione erano previste in altri centri della zona, unitamente alla fornitura di attrezzature e materiali. Alla esecuzione dell intervento a Malindi è stata data priorità, e le realizzazioni sono state completate nell arco di 7 mesi, tra il giugno 2008 e il gennaio 2009. Queste erano state in parte ridefinite nel PdA del luglio 2008, sulla base delle Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 11
nuove priorit{ indicate dai beneficiari, ed hanno riguardato: la riabilitazione dell impianto idraulico e elettrico dell ospedale, la ristrutturazione e l ampliamento del reparto radiografico, il rifacimento delle aree esterne dell ospedale. Il Centro sanitario a Ngomeni è stato costruito nell arco di tutto il 2009 e successivamente completato ed equipaggiato. Le modalità di realizzazione sono state ridefinite nel PdA del luglio 2008, adattandole alle richieste dei beneficiari. È attualmente in funzione, anche se nell ambito del sistema sanitario keniota è tuttora qualificato come Dispensario. Le altre attività previste sono state di fatto ridotte per fare fronte all aumento dei costi e per esigenze di razionalizzazione. Sono state realizzate secondo il piano originale e/o con alcune modifiche nel piano esecutivo: la ristrutturazione e l ampliamento dei dispensari di Sosoni, Baricho, Dagamra (lavori al 90% di realizzazione circa) e al Centro di Salute di Mambrui (completato); è stato aggiunto l ampliamento del dispensario di Marekebuni (completato); sono stati del tutto eliminati gli interventi previsti nei dispensari di Marada, Adu, Chakama, Kakoneni, Gandini, Garashi e presso la GK Prison. Settore educazione In questo settore, il secondo per allocazione di budget (27,68%), la maggior parte delle attivit{ era concentrata nel villaggio di Ngomeni, con l ampliamento della scuola primaria esistente e la costruzione di una scuola secondaria. Interventi di ristrutturazione erano previsti in altre strutture dell area. Le realizzazioni a Ngomeni sono state eseguite, con alcune modifiche minori al piano prestabilito, nel arco di 22 mesi, tra giugno 2008 e aprile 2010, ed entrambe le strutture sono oggi in funzione. Per le altre strutture vale quanto detto per il settore sanitario: gli interventi sono stati ridotti per l incremento dei costi e selezionati nelle localizzazioni: sono state eseguite le opere presso le scuole primarie di Midodoni e Bura e presso la scuola secondaria di Gede, mentre sono stati abbandonati i previsti interventi a Kulau, Matolani, Magarini, Galana, Marafa e Barani. Settore pesca Le attività previste per questo settore, concentrate nella penisola di Ngomeni, sono state fortemente penalizzate dalla difficoltà di reperire un sito adeguato per l infrastruttura principale, il centro di pesca con annesso magazzino frigorifero. I diversi siti identificati sono stati tutti abbandonati per problemi logistici o legati alla definizione degli accordi con i proprietari dei terreni. Malgrado il tema sia stato discusso in numerose riunioni del NPSC, una soluzione non è stata trovata in tempo utile, e l intera realizzazione è stata accantonata. Questa difficolt{ ha generato ritardi anche alle altre attività collegate del settore, quali la fornitura di attrezzature ai pescatori e la formazione nel settore del marketing. Anche l altro intervento centrale del settore, la costruzione di vasche per l allevamento dei gamberi, è stato cancellato nella rielaborazione del PdA in quanto l attivit{ è gi{ gestita a livello imprenditoriale e non necessita di un supporto prioritario. Rimangono in questo settore le sole attività di fornitura di attrezzature per la pesca (da realizzare) e di formazione alla comunità dei pescatori (parzialmente eseguita). Settore infrastrutture Anche questo settore, che vedeva le realizzazioni concentrate nell area della penisola di Ngomeni, con la riabilitazione della strada di collegamento e la posa in opera della linea di energia elettrica, è stato fortemente ridimensionato. Una sottostima dei problemi e l aumento dei costi hanno successivamente costretto alla cancellazione di entrambe le infrastrutture, peraltro legate sotto il profilo logico alle realizzazioni nel settore della pesca. Entrambe le realizzazioni erano infatti state concepite come parte della azione volta a sostenere lo sviluppo di attività economiche, più che come un servizio di base alla popolazione, e sono state quindi associate nella riprogrammazione agli esiti degli interventi a favore dei pescatori. Sono invece stati eseguiti gli altri interventi previsti a favore degli abitanti della zona, vale a dire la realizzazione di pozzi comunitari e la costruzione della barriera marina per la protezione del villaggio della azione delle maree. In particolare la progettazione tecnica di quest ultimo intervento è stata modificata a seguito di un analisi della situazione e della sostenibilit{ della esecuzione, ed è attualmente al 60% di realizzazione. Sostegno alle istituzioni Questo settore di intervento è stato concepito come funzionale completamento alle attività, e intendeva promuovere il rafforzamento delle capacità delle istituzioni coinvolte anche mediante la fornitura di mezzi supplementari. Anche in questo settore si sono avute variazioni importanti: la prevista costruzione dell ufficio per la CDA a Malindi è stata Rapporto finale Agosto 2012 Pagina 12