IL TERRITORIO BENE COMUNE DEGLI ITALIANI RAGIONANDO INTORNO ALL ULTIMO LIBRO DI PAOLO MADDALENA *

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1 IL TERRITORIO BENE COMUNE DEGLI ITALIANI RAGIONANDO INTORNO ALL ULTIMO LIBRO DI PAOLO MADDALENA * di Alberto Lucarelli (Professore ordinario di Diritto costituzionale Università di Napoli Federico II) 30 aprile 2014 Paolo Maddalena è riuscito in un libro di grande intensità e dal ritmo incalzante, dal titolo Il territorio bene comune degli italiani, (introduzione di Salvatore Settis) Donzelli Editore, 2014 (pp.208) a racchiudere dal punto di vista del metodo e dei contenuti (dal diritto romano, al diritto pubblico, al diritto dell economia, al diritto europeo) la sua poliedrica figura di giurista. Studioso e libero docente di diritto romano, allievo della prestigiosa Scuola romanista fredericiana di Antonio Guarino (ancor prima di Vincenzo Arangio-Ruiz), uomo dell amministrazione attiva, diversi anni passati come funzionario negli uffici prefettizi, poi magistrato della Corte dei Conti ed in quella sede giurisdizionale uno dei massimi artefici della nascita del diritto ambientale, poi giudice della Corte costituzionale. E proprio in quest ultima prestigiosa veste, Paolo Maddalena è studiato per aver difeso, attraverso diverse sentenze, i principi costituzionali relativi alla tutela del territorio e dell ambiente (art. 9 Cost.), quali materie direttamente riconducibili alla tutela dei diritti fondamentali e dotate di un corpus unitario, al di là del regime delle competenze tra Stato e regioni. Insomma, le varie dimensioni del giurista si snodano tra pensiero critico e pensiero costruttivo sempre teso contestualmente alla tutela dei diritti fondamentali ed alla buona * Recensione. federalismi.it n. 9/2014

2 amministrazione, sintesi di quello che una volta (sic!) veniva correttamente definito diritto pubblico generale. Dalle primissimi pagine è un libro che vuole far intendere al lettore quale è il pensiero dell autore, da una parte diretto e proiettato al futuro, ma dall altra, ancorato alle radici classiche dell umanesimo giuridico e ovviamente alla Costituzione, mai in una posizione meramente difensiva e di retroguardia, posizioni troppo spesso limitanti e limitate, arroganti e autoreferenziali. Per Maddalena non si può essere in questo momento storico, indifferenti, come diceva Gramsci L indifferenza è abulia, è parassitismo, è vigliaccheria, non è vita. Perciò odio gli indifferenti (..) sono partigiano, vivo.. E questo emerge nel libro che ha come obiettivo dichiarato la difesa della sovranità popolare, delle comunità, la protezione dell ambiente e del territorio, sempre intesi nella loro dimensione sociale. Per Maddalena, il pensiero unico dominante del mercato, della concorrenza, del profitto senza limiti e della illimitata libertà d impresa contrastano con i principi costituzionali fondamentali ed immodificabili della funzione sociale della proprietà (art. 42 Cost.), del rispetto dell utilità sociale, della sicurezza, della libertà e della dignità umana da parte dell iniziativa economica (art. 41 Cost.), del ruolo dell impresa pubblica nel governo e gestione dei servizi pubblici locali (art. 43 Cost.). I processi di liberalizzazione e privatizzazione forzata degli ultimi venti anni avrebbero addirittura oscurato la fondamentale distinzione insita nella formulazione del primo comma dell art. 42 Cost., secondo la quale la proprietà è pubblica e privata - tra beni demaniali fuori commercio perché oggetto di sovranità popolare, e quindi strettamente collegati alla fruizione collettiva delle comunità di riferimento e beni in commercio, sottoposti alla disciplina della proprietà privata. Acuta la tesi secondo la quale l espressione proprietà pubblica intenderebbe due cose: da un lato i beni che sono in proprietà comune del popolo a titolo di sovranità (beni comuni), inalienabili, inusucapibili ed inespropriabili e dall altro i beni che, pur appartenendo allo Stato o ad enti pubblici, sono soggetti alla disciplina della proprietà privata. In altri termini all interno dell art. 42 Cost. vi sarebbero già la categoria dei beni comuni, ovvero quei beni che appartengono alla collettività e sono incommerciabili, distinti dai beni che possono appartenere agli enti pubblici o a privati e che sono commerciabili. Da qui la sua originale tripartizione: proprietà comune (rectius beni comuni), proprietà pubblica e proprietà privata; la prima categoria, seppur semanticamente differente, è in realtà fortemente collegata, seppur con dei distinguo, alle res communes omnium, ovvero alla 2

3 costruzione della categoria giuridica dei beni comuni che da alcuni anni vede impegnati un gruppo di giuristi. I beni appartenenti alla proprietà comune, alla proprietà collettiva (beni comuni) sono tutelati dallo Stato, o comunque più in generale dalle istituzioni pubbliche, e vanno gestiti secondo modelli di partecipazione che vedono coinvolti le comunità di riferimento, la c.d. cittadinanza attiva, secondo processi altamente inclusivi. Ed è proprio la comunità che deve concorrere, insieme alle autorità amministrativa competenti, a monitorare, sorvegliare e denunciare atti e/o omissioni del proprietario che abbiano determinato la perdita della funzione sociale del bene, anche attraverso l abbandono o il suo deperimento. In questi casi sarebbe possibile immaginare un interpretazione costituzionalmente orientata dell art. 838 c.c. che attribuisce all autorità amministrativa il potere di espropriare beni abbandonati, appartenenti alla proprietà comune (beni comuni) il cui deperimento possa nuocere al decoro della città o all arte, alla storia e alla sanità pubblica. Ovvero prevedere che il comune, in quanto ente a fini generali e garante dei servizi alla persona e alla comunità, oltre che dell assetto e dell utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico (art. 13 TUEL, art. 118 Cost. in base al principio di sussidiarietà) acquisisca il bene abbandonato, una volta accertata la relativa perdita della funzione sociale, senza implicare ciò il pagamento dell indennità. Secondo un interpretazione costituzionalmente orientata dell art. 838 c.c. e soprattutto della funzione sociale della proprietà. I temi trattati sono dunque fortemente collegati alla realtà e soprattutto agli scenari politicoeconomici, spesso indotti dall Europa. Maddalena non esita a rapportarsi alla dimensione economica e politica del diritto ed in particolare alle scelte legislative degli ultimi anni che avrebbero messo in discussione la c.d. interpreazione autentica dell art. 42 Cost. In questo senso l Autore non esita a definire incostituzionale il decreto legislativo n. 85 del 2010, relativo al c.d. federalismo demaniale, che ha deciso di trasferire alle regioni, per la successiva vendita a privati, il demanio idrico, il demanio marittimo, il demanio minerario ed il demanio culturale, e cioè le spiagge, le rade, i porti, le sorgenti, i corsi d acqua, i laghi, i monumenti che testimoniano la nostra civiltà, sottraendoli per sempre all uso ed alle fruizioni comuni. Per fare soltanto qualche esempio sono già stati venduti a Roma la Casina Valadier, acquistata dal Quatar, il monumentale Palazzo della Zecca, acquistato da due società americane per la sua trasformazione in albergo e sono in vendita il Monte Cristallo sopra Cortina d Ampezzo, 3

4 l Accademia di Belle arti di Napoli e un infinità di beni naturali e culturali che possono agevolmente conoscersi nel sito dell Agenzia del demanio.. Nel continuo rapporto tra territorio, ambiente, sovranità popolare, diritti fondamentali delle comunità e dimensione sociale, molto diretta ed argomentata è la critica alla legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012 che ha modificato l art. 81 della Costituzione, introducendo il principio di pareggio del bilancio nel nostro ordinamento. Ma tale principio, che comprime, se non distrugge il modello di Welfare State per i prossimi trent anni, privando di effettività la garanzia dei diritti sociali di cui all art. 3 Cost., è estraneo alla nostra Costituzione, in contrasto con la prima parte, con i principi fondamentali: principi immodificabili anche in sede di revisione. Una modifica, tra l altro, così rilevante, che non è stata neppure oggetto di referendum costituzionale ex art. 138 Cost, in quanto approvata dal parlamento in seconda lettura con una maggioranza superiore ai due terzi. Con la modifica dell art. 81 Cost., con il pareggio di bilancio, ma soprattutto con i tagli orizzontali alla spesa pubblica, si viene a negare il potere delle istituzioni rappresentative di c.d. riserva di bilancio a favore dei diritti sociali, ponendo un principio di natura economica al di sopra della persona con chiaro ed inequivoco sovvertimento della scala valoriale del nostro ordinamento giuridico. Un c.d. antisovrano che si arroga un potere senza averne legittimo titolo, che erode la sovranità popolare. La svendita della proprietà collettiva, la negazione dello Stato sociale e di tutti i diritti fondamentali ad esso strettamente collegati, contribuiscono in maniera decisiva ad accelerare i processi di diseguaglianza, di concentrazione della ricchezza nelle mani dei privati che avrebbe superato di 12 volte il PIL di tutti gli Stati del mondo producendo un gravissimo squilibrio economico e finanziario tra proprietà comune e collettiva di ogni Stato e proprietà privata globalizzata. Così citando Roosevelt in un discorso del Congresso del 29 aprile 1938: Eventi infelici accaduti in altri Paesi ci hanno insegnato da capo due semplici verità in merito alla libertà di un popolo democratico. La prima verità è che la libertà di una democrazia non è salda se il popolo tollera la crescita di un potere privato al punto che esso diventa più forte dello stesso Stato democratico.. Nelle pagine, pur con una frequente critica al diritto comunitario, non si intravede mai un atteggiamento antieuropeista, quanto piuttosto l esigenza di un richiamo ai principi fondativi 4

5 dell Europa che evocano il principio della coesione sociale, inteso come principio-limite al mercato ed alla regola della concorrenza. In questa prospettiva, il principio di eguaglianza sostanziale, fondamento dello Stato sociale, va affermato e garantito nello spazio giuridico europeo, in grado di fronteggiare e reagire a modelli privatistici e neo-contrattualistici di gestione della cosa pubblica e dei beni comuni. Tra l altro, l utilizzo improprio e strumentale del diritto europeo, adottato a volte per giustificare scelte c.d. impopolari interne, è stato da ultimo sottolineato dalla Corte costituzionale (sent. n. 24 del 2011) che dichiarando l ammissibilità dei quesiti referendari contro le norme, secondo alcuni comunitariamente necessarie, che imponevano la privatizzazione dei spl (c.d. Decreto Ronchi ), ha affermato che il diritto europeo non impone processi di privatizzazione. Tale decisione, come è noto, in attesa di una legge statale, ha lasciato all autonoma discrezionalità degli enti locali di scegliere i modelli di gestione e le relative procedure di affidamento, anche privilegiando, per determinati servizi pubblici essenziali, la coesione economico-sociale e territoriale alla regola della concorrenza. 5

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