Regolazione, ges-one e innovazione nei servizi pubblici locali. Giancarlo Corò corog@unive.it

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1 Regolazione, ges-one e innovazione nei servizi pubblici locali Giancarlo Corò corog@unive.it Corso Invitalia 'Poli-che per lo sviluppo del territorio Roma, febbraio 2011

2 Sommario 1. Servizi Pubblici Locali: criteri di individuazione 2. Caratteristiche, dimensioni e impatto economico del comparto 3. Principi di riforma pro-concorrenziale dei SPL 4. Distribuzione ed evoluzione delle public utilities 5. Prospettive per le utilities idriche fra politica e mercato

3 Servizi di interesse generale: un elenco aperto Articolo 43, Costituzione italiana A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.

4 Servizi Pubblici Locali A rilevanza industriale: Privi rilevanza economica: Produzione e distribuzione di energia elettrica Produzione e distribuzione di Gas Servizio idrico integrato Trasporto collettivo Raccolta e smaltimento dei rifiuti Sanità e assistenza ospedaliera Assistenza sociale Servizi di cura per l infanzia Servizi culturali (Istruzione)..

5 Servizi Pubblici Locali: esigenze di regolazione Universalità: assicurare parità di accesso, obblighi di servizio, livelli minimi di assistenza (diritti di cittadinanza) Monopolio naturale, in presenza di domanda anelastica Esternalità ambientali, sociali, sanitarie, di sicurezza

6 Monopolio e regolamentazione

7 Esternalità e beni meritori

8 Servizi Pubblici Locali: il territorio conta Infrastrutture localizzate: reti di distribuzione e impianti Risorse del territorio (acqua, rifiuti, energia) Organizzazione territoriale della produzione Mercati di consumo differenziati (bacini) Diritti di cittadinanza e doveri istituzionali: lo spazio della comunità politica

9 SPL: il problema della rilevanza economica SP a rilevanza economica: attività suscettibili di essere gestite in forma remunerativa e per le quali esistono, o possono esistere, condizioni concorrenziali (nel mercato, per il mercato, contendibilità dei diritti di proprietà). Elementi caratterizzanti sono: Esigenza di rilevanti investimenti infrastrutturali e tecnologici Esistenza di economie di scala e opportunità di assumere una organizzazione industriale Le entrate sono ottenute dalla vendita del servizio agli utenti attraverso il corrispettivo di un prezzo (tariffa) che deve remunerare i fattori produttivi SP privi di rilevanza economica: servizi che hanno principalmente natura sociale e carattere solidaristico, e che non danno luogo alla realizzazione di profitti e che comunque non vengono svolti a fini di lucro. La remunerazione del servizio avviene principalmente attraverso la fiscalità generale.

10 Caratteristiche, dimensioni e impatto economico del comparto

11 Le utilities non sono tutte uguali Global business Generazione EE Importanza Economie di Scala Bassa Alta Trading EE-gas Vendita grandi clienti Idroelettrico Green energy Smaltimento rifiuti Vendita EE-gas mercato consumer Teleriscaldamento Distribuzione EE-gas Trasporto locale Raccolta rifiuti Servizio idrico Local Utility Bassa Alta Legame con il territorio

12 Universo delle società operanti nei settori delle utilities Principali variabili di conto economico Fonte: Centro Studi Unioncamere

13 Società operanti nei settori delle utilities e partecipate dagli Enti Locali - Principali variabili di conto economico Fonte: Centro Studi Unioncamere

14 Elementi di impatto economico dei SPL Impatto diretto dipendenti oltre 100 MLD attivo 34 MLD /anno spesa corrente (42% della spesa totale EL) Sulla popolazione: Servizi essenziali per la partecipazione alla vita economica e civile Condizioni di sicurezza e salute della popolazione Il costo dei servizi incide sul reddito disponibile Sul sistema delle imprese: Fornitura servizi e input intermedi essenziali per la produttività delle imprese Fattore di promozione e diffusione di innovazioni tecniche Spill-over tecnologici (R&D, skills, spin-off imprenditoriali)

15 Principi di riforma pro-concorrenziale dei Servizi Pubblici Locali

16 Obiettivi della riforma Le politiche di liberalizzazione hanno l obiettivo di incentivare: lo spostamento delle imprese verso la frontiera dell efficienza produttiva la ricerca di economie di scala (estensione del mercato), tramite aggregazioni societarie e specializzazione nei servizi gli investimenti in nuove infrastrutture gli investimenti in innovazione tecnologica e organizzativa

17 Principi di riforma dei SPL Separazione industriale: distinzione in fasi della filiera di produzione e distribuzione con diverse esigenze di regolazione Separazione funzionale (unbundling): distinzione, laddove possibile, fra infrastrutture di distribuzione (proprietà pubblica, carrier unico) e vendita servizi (providers in concorrenza) Separazione gestionale: distinzione fra produzione industriale (obiettivo: efficienza, innovazione) e regolazione pubblica (obiettivi: universalità, esternalità, compatibilità economiche)

18 Riforma degli affidamenti art. 23-bis, D.L. 112/2008 art. 15, D.L. 135/ forme di affidamento: Gara: concorrenza per il mercato (punto 2, lett. a) PPP: scelta a gara del socio industriale (punto 2, lett. b) In-house providing: residuale e vincolato (punto 3) Concessione a società quotata: eccezione o nuova regola? (punto 4, lett. d) Problematiche nel mantenimento in-house: rischio di perdere in qualsiasi momento l affidamento; vincolo allo sviluppo di servizi diversi e fuori ambito; incentivo a ridurre gli investimenti per mantenere basse le tariffe; basso merito di credito a causa dell incertezza sull affidamento

19 Una pericolosa dimenticanza: chi ha responsabilità nella regolazione? Funzioni: Definizione condizioni di universalità (standard servizi) Sistema tariffario (compatibilità economica e price-cap) Bandi di gara e schemi contrattuali Monitoraggio qualità dei servizi Benchmark gestori Tutela degli utenti e soluzione controversie Autorità nazionali, regionali o locali? Specializzate o integrate? Indipendenti o espressione politica?

20 Distribuzione ed evoluzione dei SPL in Italia

21 Lo scenario in Italia - Da oltre 10 anni la tendenza in corso in Italia (in particolare nel Centro-Nord) è segnata da processi di aggregazione delle utilities industriali - Questo fenomeno è guidato soprattutto dalla ricerca di economie di scala nell upstream di energia (produzione) e gas (approvvigionamenti), che ha portato alla creazione di alcuni gruppi industriali di livello europeo Possibili integrazioni/alleanze Ricavi consolidati 2006, mln --- Fusione Enìa - Iride

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25 Prospettive per le utilities idriche fra politica e mercato

26 Il governo dell acqua? COMUNI [581] AATO [9] ULSS [24] ASSOCIAZIONI CONSUMATORI ASSOCIAZIONI IMPRESE PROVINCE [7] GESTORI SII [16] CONSORZI DI BONIFICA [8] REGIONE ARPAV GENIO CIVILE [8] MAGISTRATO ACQUE AUTORITA DI BACINO IDROGRAFICO [5] MINISTERO AMBIENTE MINISTERO LL.PP. PROTEZIONE CIVILE (CFD) UNIONE EUROPEA ComViRI MINISTERO Rap. REGIONI MINISTERO TRASPORTI 26

27 Criticità economico-finanziarie nella gestione del SII - Alta intensità di capitale, investimenti in infrastrutture con un elevata vita utile e bassi tassi di rendimento (dovrebbe essere basso anche il rischio di mercato) - L ingente volume di risorse finanziarie necessarie a realizzare il piano di investimenti non segue il percorso dei ricavi (aumento tariffario reale massimo 5% annuo) - Nei primi anni si genera un ingente fabbisogno di cassa, da finanziare attraverso il conferimento di capitale proprio o il ricorso all indebitamento a lungo termine (difficile e costoso in presenza di incertezza normativa!) - I ricavi da tariffa SII risultano spesso inferiori rispetto a quanto previsto dal piano d ambito, a causa della tendenziale riduzione dei consumi - La necessità di incremento dei mezzi propri per ridurre la leva finanziaria e garantire gli investimenti è limitata, nelle aziende in-house, dal patto di stabilità

28 Innovazione e sviluppo tecnologico nei servizi idrici Efficienza sistemi di depurazione Trattamento bio-energetico dei fanghi Micro-Hydro Telecontrolli in rete Tecnologia posa impianti (microtunneling) Sistemi idrici duali Contatori intelligenti

29 Regolazione pubblica del SII Funzioni della Regolazione Nazionale: Funzioni della Regolazione Decentrata: Standard minimi di servizio Sistema normalizzato per la determinazione delle tariffe Formulazione e approvazione Piani Ambito Applicazione e revisione tariffe Schema Bandi di gara Bandi sugli affidamenti Vigilanza sugli affidamenti Approvazione progetti dei gestori Monitoraggio qualità dei servizi Benchmark gestori Tutela degli utenti e soluzione controversie Controlli realizzazione opere e qualità dei servizi Vigilanza integrità reti e impianti

30 Criticità della regolazione del SII? Legge 26 marzo 2010, n. 42 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2, recante interventi urgenti concernenti enti locali e regioni" - Decorso un anno dalla data di entrata della legge, sono soppresse le Autorità d'ambito territoriale - Decorso lo stesso termine, ogni atto compiuto dalle Autorità d'ambito territoriale è da considerarsi nullo - Entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, le Regioni attribuiscono con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Persiste l incertezza sul termine: 31 marzo 2011?

31 Scenari per un NUOVO ASSETTO DELLA REGOLAZIONE a livello territoriale - Attribuzione alla Provincia - Aggregazione Ambiti Territoriali Ottimali - Istituzione Agenzia Regionale di regolazione del SII

32 STRUTTURA DI GOVERNO DELL AGENZIA REGIONALE Attività di Coordinamento: -Consorzi di Bonifica -Autorità Bacini distrettuali -Protezione Civile Struttura operativa Segreteria e Ufficio Legale Unità tecnica Ufficio Regolazione Ufficio Amministrazione CdA Agenzia Regionale Veneta Regolazione Servizi Idrici Attività di Monitoraggio: -Qualità acque -Variazione falde -Rischi alluvione CONFERENZE DEI SINDACI (Una per ogni ATO) Decisioni Conferenze Sindaci: - Adozione Piani d Ambito dei SII - Approvazione affidamenti gestione - Elezione rappresentanti Agenzia

33 Alcune conclusioni Un settore fondamentale per lo sviluppo economico e sociale del territorio Due strategie convergenti: qualità dei servizi ai cittadini (regolazione pubblica) ed efficienza produttiva (introduzione elementi di concorrenza) Processi di aggregazione ancora in movimento (economie di scala), in bilico fra politica e mercato Differenziazione per filiere industriali: concentrazioni per up-stream energia&gas vs. controllo locale dei servizi ambientali Il quadro della regolazione è ancora incompiuto: un problema di istituzioni ma anche di cultura politica e amministrativa

34 Riferimenti bibliografici Bianco M., Sestito P. (a cura di), I servizi pubblici locali. Liberalizzazione, regolazione e sviluppo industriale, Il Mulino, 2010 Borghi E. (a cura di), La sfida dei territori nella Green Economy, Il Mulino, 2009 Corò G., Beni collettivi e infrastrutture per la competitività, in Perulli P. (a cura di), Nord Regione Globale. Il Veneto, Leonardo Mondadori, 2010 De Vincenti C., Vigneri A. (a cura di), Le virtù della concorrenza. Regolazione e mercato nei servizi di pubblica utilità, Il Mulino, 2006 Donati D., Paci A., Sussidiarietà e concorrenza. Una nuova prospettiva per la gestione dei beni comuni, Il Mulino, 2010 Napolitano G., Zoppini A., Le Autorità al tempo della crisi. Per una riforma della regolazione e della vigilanza sui mercati, Il Mulino, 2009 Scarpa C., Bianchi P., Bortolotti B., Pellizzola L., Comuni S.p.A. Il capitalismo municipale in Italia, Il Mulino, 2009 Stiglitz J., Economia del settore pubblico, Hoepli, 2003