Teoria della finanza locale

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1 La finanza locale

2 Teoria della finanza locale Argomento generale: analisi delle relazioni finanziarie tra diversi livelli di governo territoriale (Stato, Regioni, Comuni, ecc.) Principali aspetti: 1. Vantaggi e svantaggi del decentramento 2. Attribuzione delle funzioni pubbliche tra diversi livelli di governo 3. Modalità di finanziamento degli enti decentrati 2

3 I vantaggi del decentramento Maggiore corrispondenza dei servizi pubblici alle preferenze delle comunità locali Se le preferenze dei cittadini per il livello e la composizione della spesa pubblica e dell imposizione sono differenziate territorialmente, diverse modalità nella fornitura/finanziamento determinano un guadagno di efficienza. Queste differenti modalità di fornitura/finanziamento possono essere meglio assicurate da governi locali Maggior controllo sull operato dei politici (accountability) La maggiore vicinanza tra elettori e policy maker locali incentiva questi ultimi a perseguire maggiormente gli interessi collettivi Yardstick competition: gli elettori riescono a valutare meglio l operato dei propri amministratori confrontando le politiche locali con quelle delle altre amministrazioni Federalismo sperimentale La differenziazione nelle modalità di intervento pubblico a livello territoriale può stimolare l innovazione e la sperimentazione nella formulazione e applicazione delle politiche pubbliche 3

4 I costi del decentramento (1) Non sfruttamento delle economie di scala Se nelle produzioni pubbliche esistono economie di scala, queste possono essere meglio sfruttate dal governo centrale Esternalità territoriali (spillover o effetti di traboccamento) I governi locali prendono decisioni inefficienti perché non considerano gli effetti (positivi o negativi) delle loro politiche sui residenti in altre giurisdizioni. Es: una politica di sostegno della domanda aggregata ha effetti positivi sulle economie da cui provengono le importazioni se un governo locale tassa i consumi nel suo territorio farà pagare le imposte anche ai turisti non residenti In particolare: competizione fiscale dannosa Il decentramento dei centri di decisione fiscale può spingere le giurisdizioni locali a ridurre eccessivamente le aliquote sul reddito di fattori mobili (capitale) per attrarre base imponibile determinando ad un livello inefficiente di spesa pubblica 4

5 I costi del decentramento (2) Costi di duplicazione, costi di coordinamento Il decentramento comporta la duplicazione di strutture amministrative Solo il governo centrale può fornire assicurazione da shock economici territorialmente localizzati Solo il governo centrale può redistribuire risorse fra territori con diversi livelli di reddito pro-capite 5

6 Attribuzione delle funzioni pubbliche tra livelli di governo Qual è il ruolo degli enti decentrati rispetto alle tre grandi funzioni pubbliche (Musgrave 1959)? (A) stabilizzazione economica (PIL di equilibrio e piena occupazione) (B) distribuzione del reddito e della ricchezza (equità) (C) allocazione delle risorse (efficienza) Criterio-guida: corrispondenza tra giurisdizione economica e giurisdizione amministrativa (Olson) Assegnazione delle funzioni più appropriate: A livello centrale B livello centrale C livello decentrato 6

7 Attribuzione delle funzioni pubbliche tra livelli di governo Stabilizzazione Funzione centrale o addirittura sovra-nazionale Scarsa efficacia delle politiche di stabilizzazione a livello locale per l elevato grado di apertura delle economie locali Redistribuzione Funzione prevalentemente centrale Forti motivazioni di uniformità dei criteri di equità distributiva Rischi a livello locale di migrazioni e di polarizzazione delle collettività locali 7

8 Attribuzione delle funzioni pubbliche tra livelli di governo Allocazione E la funzione privilegiata per i livelli decentrati Ad esclusione dei beni pubblici puri, quasi tutti i servizi pubblici costituiscono beni pubblici locali (beni pubblici impuri: area delimitata di diffusione dei benefici e soggetti a congestione) e possono essere offerti efficientemente a livello decentrato 8

9 Le modalità di finanziamento degli enti territoriali o imposte autonome (con separazione delle fonti) ripartite (con riparto delle fonti) compartecipazioni sovraimposte addizionali o trasferimenti intergovernativi correttivi perequativi o tariffe 9

10 Imposte con separazione delle fonti (tributi propri) Imposte istituite dagli (o devolute agli) enti decentrati su basi imponibile esclusive I margini di autonomia riconosciuti agli enti decentrati possono essere assai differenziati: stabilire nuovi tributi in tutti gli aspetti (presupposto, soggetti passivi, base, aliquote) definire la base imponibile nell ambito di criteri stabiliti da leggi statali definire il livello delle aliquote nell ambito di tributi disciplinati da leggi statali

11 Imposte con separazione delle fonti (tributi propri) Quali tributi propri possono essere adeguatamente assegnati agli enti territoriali? Criteri: 1) imposte coerenti con la logica del beneficio/ controprestazione 2) imposte non utilizzabili a fini di concorrenza fiscale 3) imposte non facilmente esportabili su contribuenti non residenti 4) imposte con base imponibile distribuita uniformemente sul territorio nazionale e in grado di garantire un livello minimo di entrata

12 Imposte con separazione delle fonti (tributi propri) Le uniche imposte almeno parzialmente coerenti con tutti questi criteri sono le imposte sugli immobili (reddituali o patrimoniali) Altre imposte a cui si fa ricorso in alcuni paesi: o imposte reali sulle attività produttive e professionali (es: Irap in Italia) o imposte sui consumi (es: retail sales tax negli Stati USA)

13 Imposte ripartite (1) Imposte attribuite agli enti decentrati su basi imponibile condivise con enti di livello superiore Diverse modalità di riparto che riconoscono agli enti decentrati differenti margini di autonomia Compartecipazione Una quota del gettito di un tributo di un ente di livello superiore viene ripartita fra gli enti decentrati sulla base di un qualche criterio (es. popolazione, base imponibile locale, ecc.) deciso dall ente sovraordinato T d = α T c 13

14 Imposte ripartite (2) Sovrimposta L ente decentrato applica una propria aliquota (generalmente variabile entro limiti prefissati) al gettito di un imposta prelevata da un livello superiore di governo. Le entrate dell ente decentrato sono influenzate dalle modificazioni delle aliquote decise dal livello superiore di governo T di = t di [t c Y ci ] Addizionale L ente decentrato applica una propria aliquota (generalmente variabile entro limiti prefissati) alla base imponibile di un imposta prelevata da un livello superiore di governo T di = t di Y ci => T i = (t di + t c ) Y ci 14

15 Italia: i tributi di Regioni e Comuni Nel corso degli anni 90 il gap fiscale verticale (la differenza tra spese ed entrate proprie, cioè diverse dai trasferimenti intergovernativi) per Regioni e Comuni è stato significativamente ridotto attraverso l assegnazione di tributi agli enti sub-nazionali. L attuazione (in corso) della riforma del federalismo fiscale ha, in qualche misura, rafforzato questa prospettiva Regioni a statuto ordinario IRAP (aliquota standard 3,9%, manovrabile +/- di 0,92 punti percentuali dalle regioni eventualmente differenziando per settori e categorie di contribuenti) Addizionale IRPEF (aliquota 0,9% graduale allargamento dei margini di aumento dell aliquota da 0,5% attuale fino a 2,1% (da 2015)) Tassa automobilistica regionale Tassa regionale per il diritto allo studio universitario Compartecipazione all accisa sulla benzina e al gettito IVA (44,7%) 15

16 Italia: i tributi di Regioni e Comuni Comuni IMU (anticipata al 2012 dal decreto legge 201/2011 Salva-Italia ) Imposta patrimoniale => imposta diretta Sostituisce l ICI Presupposto: possesso di fabbricati, aree fabbricabili, terreni fabbricabili situati nel territorio dello Stato e destinati a qualsiasi uso Base imponibile: per immobili residenziali = 160 x rendita catastale rivalutata Dopo il decreto Salva-Italia tassazione anche dell abitazione principale Aliquote: 4 per mille sull abitazione principale (+/- 2 per mille autonomia comunale) 7,6 per mille su altri immobili (+/- 3 per mille autonomia comunale) Addizionale Irpef (max= 0,8%) Canone per l occupazione di spazi e aree pubbliche (Cosap) Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (Tarsu) Imposta di soggiorno Imposta di scopo 16

17 Italia: i tributi di Regioni e Comuni Tab. 5. Dis tribuzione delle e ntra te tributa rie di Re g ioni e Com uni tra te rritori re g iona li (va lori pro-c a pite 2007, e uro) Ira p Addiz ionale Irpe f regioni Tasse automobilis ti che Totale tributi propri Ic i comuni Addiz ionale Irpe f Totale tributi propri Piemonte Lombardia Veneto Liguria Emilia R omagna Toscana Umbria Marche La z io Abruzzo Molis e Campania Puglia Bas ilicata Calabria Rso Valle d'aos ta Trentino AA Friuli Venez ia Giulia S icilia Sardegna Rss Italia coeff. variazione su Rso Fonte : per regioni: Is s irfa, Os s ervatorio finanz iario regionale, vol. 30; per comuni: Is tat, bilanci cons untivi dei comuni. 17

18 Tariffe Prezzo pagato dagli utenti di un servizio pubblico con caratteristiche di divisibilità (trasporti urbani, raccolta dei rifiuti, fornitura acqua, gas ed elettricità) Le tariffe realizzano più immediatamente il principio del beneficio/controprestazione: collegano il prelievo ai vantaggi direttamente attribuiti agli individui dalla spesa pubblica che finanzia i servizi Esempi: le tasse dei servizi a domanda individuale i contributi di soggiorno i contributi di miglioria la tassazione ambientale 18

19 Trasferimenti intergovernativi Finalità: finanziamento dell attività generale dell ente locale integrare entrate tributarie per garantire il finanziamento dei compiti istituzionali degli enti territoriali (colmare i vertical fiscal imbalance) redistribuzione territoriale delle risorse con finalità perequative per ridurre le differenze nelle entrate tributarie pro-capite tra enti locali di uno stesso livello (colmare gli horizontal fiscal imbalance) per garantire risorse sufficienti a finanziarie la fornitura di determinati servizi a livelli omogenei su tutto il territorio nazionale compensazione delle esternalità 19

20 Trasferimenti intergovernativi: classificazione Determinazione dell ammontare Discrezionali automatici Utilizzazione Vincolati non vincolati Criteri di distribuzione Oggettivi discrezionali Perequativi - non-perequativi Incentivanti lo sforzo fiscale locale - non-incentivanti lo sforzo fiscale locale Senza % di cofinanziamento locale (non matching) con % di cofinanziamento locale (matching) Soggetti coinvolti Verticali (dal governo centrale) - orizzontali (tra governi locali) 20

21 Trasferimenti perequativi: modelli di perequazione (1) Trasferimenti legati alla spesa storica: TR i,t =α TR i,t-1 Trasferimenti in somma fissa pro-capite (proporzionali alla popolazione): TR i =k P i P i = popolazione locale Trasferimenti perequativi del fabbisogno standard: TR i =(g s i - t i y i m )P i g s i = fabbisogno standard di spesa pro-capite fissato dal governo centrale nell ente i t i = aliquota locale y i m = base imponibile locale pro-capite nell ente i (standardizzata al lordo di evasione e agevolazioni) Trasferimenti = differenza tra fabbisogno standard e gettito effettivo non c è incentivo allo sforzo fiscale autonomo: -t i +Tr i 21

22 Trasferimenti perequativi: modelli di perequazione (2) Trasferimenti perequativi del fabbisogno standard e incentivanti lo sforzo fiscale (Italia: spese Lep/fondamentali di regioni e enti locali): TR i =(g s i -τ y i m )P i τ = aliquota standard fissata a livello centrale Se l ente decide t i < τ ha meno risorse a disposizione, per cui non c è incentivo a ridurre l aliquota; se decide t i > τ l ente può usare come vuole le risorse eccedenti quelle necessarie per garantire g s i Trasferimenti perequativi della capacità fiscale (Canada; Italia: spese non-lep/non fondamentali di regioni e enti locali): TR i =(τ y m -τ y i m )P i y m = base imponibile locale media pro-capite nel totale degli enti I trasferimenti eliminano le differenze tra enti dei gettiti locali (all aliquota standard) dovute a differenze nelle basi imponibili pro-capite 22

23 Italia: entrate delle Amministrazioni regionali (milioni di euro costanti 2008) Imposte indirette Imposte dirette Trasferimenti da enti pubblici 160, , , ,000 80,000 60,000 40,000 20,

24 Italia: entrate delle Amministrazioni comunali (milioni di euro costanti 2008) Imposte indirette Imposte dirette Trasferimenti da enti pubblici 50,000 45,000 40,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,

25 La riforma in senso federale in Italia La riforma costituzionale del Titolo V (2001): artt La legge-delega sull attuazione dell art. 119 Cost. (federalismo fiscale) (l. 42/2009) 25

26 Titolo V: art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principî fissati dalla Costituzione. 26

27 Titolo V: art Ulteriori forme e condizioni particolari da autonomia possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata. 27

28 Titolo V: art. 117 Ripartizione delle materie tra le competenze legislative di Stato e Regioni 1) Competenze esclusive dello Stato. Tra cui: perequazione delle risorse finanziarie (lettera e) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (lettera m) funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane (lettera p) 2) Competenze concorrenti Stato-Regioni (alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principî fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato). Tra cui: istruzione, salva l autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale tutela della salute armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario 3) Competenze esclusive delle Regioni: su ogni altra materia non esplicitamente inclusa nelle categorie precedenti Principio di sussidiarietà una funzione deve essere attribuita ad un livello di governo superiore solo quando non può essere svolta adeguatamente da un livello di governo inferiore 28

29 Titolo V: art. 118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. 29

30 Titolo V: art. 119 (1) I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio 30

31 Titolo V: art. 119 (2) La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante (comma 3) Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite (comma 4) 31

32 Titolo V: art. 119 (3) Richiamo a 2 principi perequativi potenzialmente contradditori: Perequazione delle capacità fiscali trasferimenti che integrano i gettiti fiscali dei territori con basi imponibili per abitante più limitate (senza tener conto delle eventuali differenze nei bisogni delle popolazioni dei diversi territori) Perequazione dei fabbisogni trasferimenti perequativi tali da finanziare integralmente le funzioni pubbliche attribuite a ciascun Ente decentrato (sperabilmente valutate a costi standard) Enfatizzare il principio della capacità fiscale oppure quello del fabbisogno porta a letture divergenti della portata della perequazione interregionale 32

33 Perequazione sul fabbisogno e sulla capacità fiscale: un esempio numerico Confronto tra perequazione sui fabbisogni (verticale) e perequazione sulle capacità fiscali (orizzontale) fabbisogno procapite base imponibile imposta regionale perequazione sui fabbisogni verticale aliquota equilibrio gettito standard imposta regionale trasferimenti risorse totali Regione Regione Regione Somma Regioni 0.05 fabbisogno procapite base imponibile imposta regionale perequazione sulla capacità fiscale orizzontale aliquota equilibrio gettito standard imposta regionale trasferimenti risorse totali differenza rispetto fabbisogni differenza rispetto fabbisogni Regione Regione Regione Somma Regioni Media Regioni

34 Titolo V: art. 119 (4) Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni (comma 5) Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio (comma 7) 34