Deliberazione n. 7/2008/P

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1 Deliberazione n. 7/2008/P REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione del controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato I e II Collegio nell adunanza del 17 aprile 2008 * * * Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; visto il decreto dirigenziale DEC/RAS/28/2008 in data 8 febbraio 2008, emesso dal Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare Direzione generale per la ricerca ambientale e lo sviluppo, concernente l approvazione del Protocollo d intesa sottoscritto in data 6 dicembre 2007 con il Parco nazionale delle Cinque Terre per un importo di euro ,00; vista la nota prot. n. 609 del 7 aprile 2008 con la quale il Consigliere delegato dell Ufficio di controllo sugli atti dei Ministeri delle

2 2 infrastrutture ed assetto del territorio ha richiesto il deferimento alla sede collegiale del provvedimento sopra citato; vista l ordinanza del 10 aprile 2008 con la quale il Presidente della Sezione di controllo di legittimità ha convocato per il 17 aprile 2008 il I e II Collegio della stessa Sezione per l esame della questione proposta; vista la nota n. 63/P del 10 aprile 2008 della Segreteria della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata al Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare Gabinetto e Direzione generale per la ricerca ambientale e lo sviluppo, nonché al Ministero dell economia e delle finanze Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; vista la nota n. 1940/RAS/2008 in data 14 aprile 2008 con la quale l Amministrazione dell ambiente ha presentato una memoria aggiuntiva; uditi il relatore, Consigliere dott. Giorgio Putti, il dott. Corrado Clini, Dirigente generale, e il dott. Antonio Strambaci Scarcia, Dirigente di seconda fascia, in rappresentanza del Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare; non comparso il rappresentante del Ministero dell economia e delle finanze. Ritenuto in FATTO Con decreto dirigenziale in data 8 febbraio 2008 il Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare Direzione generale

3 3 per la ricerca ambientale e lo sviluppo ha approvato il Protocollo d intesa, contenente la disciplina dei rapporti fra le parti, stipulato, in data 6 dicembre 2007, con il Parco nazionale delle Cinque Terre, concernente un programma di collaborazione, con finanziamento ministeriale di ,00, per la sostenibilità ambientale. Tale progetto persegue quali finalità primarie le fonti rinnovabili e la protezione dell ambiente nel Parco medesimo, con lo scopo di contribuire alla riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra nel rispetto dei vincoli imposti dal Protocollo di Kyoto. Con il foglio di osservazioni n. 37/A del 27 marzo 2008 l Ufficio di controllo, dopo aver rilevato che tale iniziativa fa seguito ad una richiesta di finanziamento presentata dal Parco nazionale in data 21 novembre 2007, ha chiesto all Amministrazione chiarimenti in ordine: a) alla norma sulla quale si ritiene di fondare il potere esercitato nel caso di specie nell attivare l iniziativa destinataria del contributo ministeriale che, per i suoi contenuti, sembra, piuttosto, rientrare nelle competenze di altra specifica Direzione generale; b) alla riconducibilità del finanziamento all attività di pianificazione prevista dalla delibera CIPE citata nelle premesse del decreto direttoriale n. 123/2002, relativa alla Revisione delle linee guida per le politiche e misure nazionali di riduzione delle emissioni dei gas serra (legge n. 120/2002) ; c) al rispetto, per la forma di contribuzione all esame, dei principi fissati dall art. 12, comma 1, della legge n. 241/1990, secondo cui devono essere predeterminati, in linea generale, i criteri e le modalità per

4 4 l accesso al contributo da parte di tutti i soggetti interessati a livello nazionale. In merito a tali osservazioni, l Amministrazione, con nota n del 2 aprile 2008, nel fornire le proprie controdeduzioni, ha insistito per la registrazione dell atto, facendo presente, in primo luogo, che la procedura seguita per la stipula del protocollo d intesa con l Ente Parco è analoga a quella già adottata in altri casi specificatamente indicati e registrati dall Ufficio di controllo. In secondo luogo, quanto alle osservazioni di cui ai punti a) e b) del foglio di rilievo, il Ministero ha ritenuto opportuno richiamare il quadro normativo relativo alle attribuzioni di competenza finalizzate all attuazione degli impegni derivanti dall adesione dell Italia al Protocollo di Kyoto. In particolare, è stata richiamata la legge 1 giugno 2002, n. 120 con cui è stato ratificato il Protocollo di Kyoto ed è stato disposto, all art. 2, comma 1, che il Ministro dell ambiente presenti al CIPE un piano nazionale d azione per la riduzione dei livelli di emissione dei gas-serra, piano che è stato approvato con deliberazione del 19 dicembre 2002, n La medesima Amministrazione ha, inoltre, elencato le norme di legge che hanno stanziato risorse economiche per la riduzione delle emissioni in atmosfera e per la promozione della efficienza energetica e delle fonti di energia, nonché in materia di sviluppo sostenibile e di miglioramento della qualità dell aria (art. 110 della legge n. 388/2000 legge finanziaria 2001; art. 1, comma 45, della legge n. 308/2004; art.

5 5 1, comma 1, del decreto legge n. 16/2005, convertito dalla legge n. 58/2005; art. 1, comma 433, della legge n. 266/2005 legge finanziaria 2006; art. 1, comma 1110, della legge n. 296/2006 legge finanziaria 2007). Inoltre, per ciò che riguarda l osservazione di cui al punto c), l Amministrazione ha specificato che anche in ragione della suddivisione, ripartizione ed articolazione intervenuta nel corso degli ultimi anni in molteplici interventi normativi, così come sopra indicati, delle risorse economiche destinate alle misure ed agli interventi attuativi degli impegni internazionali e comunitari assunti dall Italia in materia di riduzione delle emissioni, l Amministrazione non si è dotata degli strumenti di cui all art. 12 della legge n. 241/1990, dovendo, pur tuttavia assicurare, nel superiore interesse pubblico, gli adempimenti derivanti dall attuazione degli obblighi del Protocollo di Kyoto. E stato anche posto in evidenza che, successivamente alla ricezione della nota di richiesta del finanziamento la Direzione Generale ha comunque proceduto, ai fini istruttori, ad effettuare una attenta ed approfondita valutazione interna sia degli aspetti tecnici che degli aspetti economici della proposta di collaborazione presentata, che fornisce ampie garanzie di risultati tecnico economici con conseguente diminuzione di emissioni in atmosfera. È stato, altresì, ricordato che il Parco nazionale delle Cinque Terre è soggetto alla vigilanza del Ministero dell ambiente che contribuisce in via ordinaria e straordinaria a favore del Parco stesso. Da ciò il Dicastero deduce che l art. 12 della legge n. 241/1990

6 6 non possa far riferimento a quei soggetti che sono di diretta emanazione del soggetto pubblico erogatore delle risorse. Le esposte considerazioni dell Amministrazione non sono apparse idonee a superare le insorte perplessità espresse dall Ufficio di controllo che, pertanto, ha chiesto il deferimento dell atto all esame della Sezione del controllo. In data 15 aprile 2008 l Amministrazione ha depositato una memoria con la quale ha fornito ulteriori elementi di chiarimento ed approfondimento aggiuntivi a quanto già esposto con la nota di risposta al rilievo istruttorio dell Ufficio di controllo. Nell odierna adunanza i rappresentanti del Ministero hanno ulteriormente ribadito le argomentazioni già svolte in sede istruttoria a sostegno della correttezza dell operato posto in essere. DIRITTO La Sezione è chiamata a decidere se, per l attribuzione di un finanziamento finalizzato alla riduzione delle emissioni ad effetto serra, in attuazione del Protocollo di Kyoto, l Amministrazione possa procedere direttamente su domanda del soggetto interessato, ovvero debba preventivamente determinare e pubblicare i criteri e le modalità di concessione dello stesso. In tal caso, occorre verificare se vada applicata la normativa specifica per i progetti pilota di cui all art. 2, comma 3, della legge n. 120/2002, ovvero le disposizioni di carattere generale (art. 12 della legge n. 241/1990) e settoriale (art. 2, comma 2, del decreto legge n. 500/1999, convertito dalla legge n. 33/2000; art. 1, comma

7 7 1111, della legge n. 296/2006 legge finanziaria 2007). Prima di esaminare tale thema decidendum, appare prioritario esporre sinteticamente la procedura seguita per l emanazione dei precedenti provvedimenti richiamati dall Amministrazione a sostegno della regolarità dell atto di cui trattasi e già registrati dall Ufficio di controllo. Per quanto riguarda, in primo luogo, il richiamo fatto dall Amministrazione a Protocolli d intesa precedentemente stipulati ed approvati con decreti direttoriali, la Sezione ritiene che, al di là dello scarso valore giuridico da riconoscere in linea generale a fattispecie analoghe già concluse, tale segnalazione non appare in ogni caso pertinente. In ordine al caso dell Accordo Programmatico stipulato in data 25 marzo 2005 con la Regione Veneto ed a quello del Protocollo d intesa stipulato in data 2 agosto 2004 con la Regione Veneto e Unindustria, trattasi di programmi di rilievo nazionale per la cui individuazione l Amministrazione ha emanato un apposito regolamento (D.M. 20 luglio 2000, n. 337) recante, appunto, criteri e modalità di utilizzazione delle risorse destinate agli interventi di rilievo ambientale in attuazione del Protocollo di Kyoto (decreto legge n. 500/1999, convertito dalla legge n. 33/2000). Relativamente al protocollo d intesa stipulato in data 2 dicembre 2005 con la Regione Lombardia, si specifica che si verte in tema di finanziamento integrativo all intervento individuato attraverso una preventiva intesa istituzionale programmatica, approvata dal CIPE con

8 8 delibera 19 febbraio 1999 e sottoscritta dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Presidente della Regione Lombardia in data 3 marzo 1999 (cfr. Accordo di programma quadro in materia di ambiente ed energia del 2 febbraio 2001). Ed infine, in ordine al finanziamento per la mobilità alternativa nel Comune di Perugia, si rammenta che il medesimo costituisce integrazione a contribuzioni dello Stato e di altri enti territoriali concordate con accordi di programma sottoscritti negli anni Per quanto riguarda la norma sulla quale è stato fondato il potere esercitato nel caso di specie nell attribuzione del finanziamento, l Amministrazione ha illustrato il quadro normativo a livello comunitario e nazionale che ha regolamentato l attuazione del Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici sottoscritto l 11 dicembre Tale Protocollo è stato ratificato con la legge 1 giugno 2002, n. 120 con la quale lo Stato italiano si è impegnato a ridurre le proprie emissioni da gas serra. In particolare, all art. 2, comma 1, della legge citata è previsto che il Ministro dell ambiente presenti al CIPE un piano di azione nazionale dei livelli di emissione dei gas serra, approvato dal Comitato con deliberazione 19 dicembre 2002, n L Amministrazione riconduce gli obiettivi di risparmio energetico perseguiti con il Protocollo d intesa nell ambito delle misure individuate dalla deliberazione CIPE anzidetta alle tabelle 3, 6 e 7 (per i profili, rispettivamente, della crescita delle fonti rinnovabili, degli interventi di

9 9 afforestazione e della sostituzione di veicoli circolanti con auto a bassi consumi ed emissioni). Sostiene, inoltre, l Amministrazione che l intervento oggetto del finanziamento, per gli aspetti tecnici ed economici, si propone come un modello replicabile nelle aree naturali dell intero territorio nazionale e, a tal fine, comprende un importante attività di informazione e disseminazione dei risultati, con lo scopo di contribuire alla riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra. Ciò posto, l Ufficio di controllo ha osservato, nella nota di deferimento, che la conseguenza logico-giuridica di tali affermazioni è l applicabilità della disposizione, in tema di programmi-pilota, di cui all art. 2, comma 3, della legge n. 120/2002, secondo cui il Ministro dell ambiente, entro il 30 marzo di ogni anno, individua con proprio decreto, di concerto con i ministri interessati e sentita la Conferenza unificata di cui all art. 8 del decreto legislativo n. 281/1997, i programmi pilota da attuare a livello nazionale e internazionale per la riduzione delle emissioni. Sul punto l Amministrazione, avendo rilevato nella memoria che i finanziamenti recati dalla ripetuta legge n. 120/2002 per l attuazione dei programmi-pilota si riferiscono soltanto al triennio , evidenzia che le procedure relative non possano applicarsi nel periodo successivo a quello di validità della norma di finanziamento (cfr. art. 2, comma 5). Sostiene, pertanto, la medesima che la norma di finanziamento dell intervento in parola (art. 1, comma 433, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 legge finanziaria 2006) non può

10 10 essere intesa come rifinanziamento della legge n. 120/2002, ma quale disposizione avente carattere specifico, con la conseguenza di non essere assoggettata agli adempimenti di cui al citato art. 2 della legge n. 120/2002 e, quindi, di sottostare a differenti procedure attuative. La Sezione, esaminato questo aspetto, ritiene di escludere l applicabilità alla fattispecie all esame della disciplina recata in tema di programmi pilota dal ripetuto art. 2, comma 3, della legge n. 120/2002. Ciò, in primo luogo, perché l autorizzazione di spesa per 100 milioni di euro di cui all art. 1, comma 433, della legge n. 266/2005, per l attuazione delle misure previste dal Protocollo di Kyoto, ratificato ai sensi della legge n. 120/2002 e ricomprese nella delibera CIPE n. 123/2002, è stata disposta soltanto per l anno 2006 e, quindi, senza continuità logico-giuridica rispetto al precedente finanziamento previsto fino all anno 2004 e senza riproposizione nel In ogni caso, poi, il Collegio esclude, diversamente da quanto ritenuto dall Amministrazione, che la fattispecie rivesta i caratteri tecnici dei progetti pilota, in quanto le missioni e le misure della delibera CIPE n. 123/2002 hanno portata generale in specifici settori rispetto alle quali il progetto finanziato non riveste caratteristiche di innovazione, bensì quelle di attuazione ed esecuzione. Poiché si è ritenuta la non applicabilità della normativa settoriale in tema di progetti pilota al caso di specie che, peraltro, per i contenuti specifici e prevalenti del Protocollo d intesa, è da ricondurre alla

11 11 competenza della Direzione generale per la ricerca ambientale e lo sviluppo, la Sezione ritiene che il caso vada valutato e deciso alla stregua del principio generale posto dall art. 12 della legge 7 agosto 1990, n In base a tale norma i provvedimenti attuativi di vantaggi economici sono subordinati alla predeterminazione ed alla pubblicazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi. Tale disposizione, come è noto, si colloca nell alveo dei principi del buon andamento e dell imparzialità (art. 97 Costituzione), cui deve essere improntata l attività della Pubblica Amministrazione ed ha la finalità di garantire la trasparenza nei rapporti tra Amministrazioni e potenziali soggetti beneficiari, con la conseguente limitazione della discrezionalità delle medesime. Trattasi di norma inserita nella legge-quadro sul procedimento amministrativo che, in quanto tale, va applicata in tutti i settori di attività delle pubbliche amministrazioni senza alcuna possibilità di deroga a livello amministrativo. Nella materia ambientale per l attuazione del Protocollo di Kyoto, in effetti, al di là della normativa specifica sugli anzidetti programmipilota (art. 2, comma 3, della legge n. 120/2002), il legislatore, in linea con i principi anzidetti, è intervenuto in più occasioni prescrivendo che, in altri interventi di settore, non possa prescindersi dalla previa determinazione di criteri e modalità di utilizzazione delle disponibilità finanziarie (art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 500/1999, convertito

12 12 dalla legge n. 33/2000 e art. 1, comma 1111, della legge n. 296/2006 legge finanziaria 2007). Conclusivamente, l Amministrazione, anziché procedere direttamente sulla base di una mera istanza, avrebbe dovuto preventivamente fissare i criteri e le modalità per l attribuzione dei finanziamenti e, conseguentemente, disporre le misure concrete per porre tutti gli aspiranti beneficiari in condizioni di parità per accedere ai benefici economici. Ciò posto, non possono essere condivise le argomentazioni esposte dall Amministrazione. Difatti, non è dato riscontrare l esistenza di un rapporto sinallagmatico tra le parti firmatarie del Protocollo d intesa in argomento, giacché è fuori dubbio che, nella specie, si verte in una ipotesi di cofinanziamento che, se pur disciplinato in forma convenzionale, non presenta i requisiti della corrispettività delle prestazioni, in quanto il medesimo è espressamente qualificato quale contributo nella misura massima di ,00. Non può condividersi, inoltre, l affermazione secondo cui l Ente Parco costituisca diretta emanazione del Ministero quale erogatore delle risorse, in quanto il Parco nazionale delle Cinque Terre, istituito con D.P.R. 6 ottobre 1999, ha personalità di diritto pubblico ed ha trovato collocazione nella tabella IV allegata alla legge 20 marzo 1975, n. 70, concernente il riordinamento degli enti pubblici. È chiaro, quindi, che l Ente Parco ha una sua soggettività giuridica rispetto al Ministero al quale è istituzionalmente intestata la funzione di

13 13 vigilanza nei confronti del Parco medesimo. Infine, non vale a superare l insorto dissenso la considerazione della attenta ed approfondita valutazione interna svolta dalla Direzione generale sul progetto presentato, in quanto è di tutta evidenza che l esame preventivo avrebbe dovuto riguardare, comparativamente, i progetti presentati dai soggetti interessati su tutto il territorio nazionale, a seguito dell espletamento di idonea forma di pubblicità da parte dell Amministrazione procedente. P.Q.M. Ricusa il visto e la conseguente registrazione del decreto in epigrafe. Il Presidente Fabrizio Topi Il Relatore Giorgio Putti Depositata in Segreteria il 12 maggio 2008