I CONTI E L EFFICIENZA DELL ISTRUZIONE IN PUGLIA

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1 I CONTI E L EFFICIENZA DELL ISTRUZIONE IN PUGLIA di Vito Peragine e Alessandro Fontana regione puglia assessorato bilancio e programmazione cpt nucleo regionale conti pubblici territoriali

2 I CONTI E L EFFICIENZA DELL ISTRUZIONE IN PUGLIA di Vito Peragine e Alessandro Fontana

3 INDICE sintesi introduzione 1. la spesa per l'istruzione 1.1 la spesa statale 1.2 la spesa regionale 1.3 la spesa provinciale 1.4 la spesa dei comuni, delle comunità montane e delle unioni di comuni 1.5 la spesa consolidata per regione 1.6 la spesa privata 2. indicatori di performance 2.1 indicatori di efficienza 2.2 indicatori di efficacia 2.3 indicatori di sintesi 3. l analisi delle differenze regionali di spesa 3.1 scuola primaria 3.2 scuola secondaria di i grado 3.3 scuola secondaria di ii grado 4. conclusioni riferimenti bibliografici Rapporto preparato per incarico del Nucleo dei Conti Pubblici Territoriali della Regione Puglia. Si ringrazia la dott.ssa Mariella Volpe del DPS per gli utili commenti al testo e per il prezioso aiuto nel reperimento dei dati CPT. Progetto editoriale e impaginazione: Lalalab - Labortorio di progettazione per la comunicazione visiva cosciente Assistenza tecnica: Golden Service Srl

4 sintesi la spesa aggregata In base ai Conti Pubblici Territoriali (CPT), nel 2008 la spesa pubblica consolidata per istruzione scolastica nella regione Puglia è stata pari a milioni, circa il 7,3% della spesa complessiva nazionale. Tra il 2000 e il 2008 la spesa in Puglia è cresciuta in linea con le altre regioni del Mezzogiorno (il 29,6%) mentre nell ultimo anno è cresciuta del 4,3%. In Italia la spesa consolidata per istruzione scolastica nel 2008 è stata pari a oltre 46 miliardi. In termini nominali la spesa per l istruzione scolastica è aumentata di oltre un terzo dal 2000 al Lombardia, Campania e Sicilia sono le regioni in cui è maggiore l ammontare assoluto delle risorse spese. Nel periodo al Nord è cresciuta del 39% mentre al Sud del 29%. A livello nazionale circa l 80% della spesa è erogato dallo Stato, circa il 12% dai Comuni e circa il 3% dalle Regioni e altrettanto dalle Province. Solo lo 0,1% è la quota di spesa delle Comunità montane e delle altre Unioni di Comuni. A livello regionale, il ruolo dello Stato nel finanziamento della spesa complessiva è molto più rilevante nelle regioni del Sud dove, nel 2008, è stato erogato mediamente l 89% della spesa complessiva contro l 80% in media nelle regioni del Nord. Questo compensa la minore spesa dei Comuni che è molto più elevata nelle regioni settentrionali, con una quota percentuale, nel 2008, pari al 15,2% circa il doppio che nel Sud (il 7,1% della spesa complessiva in quelle regioni). La quasi totalità della spesa statale è finanziata ed erogata dal Miur. Nella regione Puglia le tendenze nazionali sono ancora più accentuate: lo Stato eroga l 89,9% della spesa quindi circa un punto percentuale in più della media delle regioni del Mezzogiorno e nove più della media nazionale. Questo compensa il ruolo minore che i Comuni hanno nel finanziamento della scuola: circa il 6,6% è la quota di spesa comunale inferiore di mezzo punto a quella media del Sud e quasi la metà della media nazionale. La quota di spesa regionale nel 2008 è insignificante mentre a livello nazionale le altre Regioni finanziano circa il 3,2% della spesa totale. Maggiore è invece il ruolo delle Province che erogano il 7

5 3,5% della spesa contro una media del 3,2%. La spesa delle Province pugliesi, nei livelli, è stata di circa la metà di quelle lombarde nel 2008 (anche se è aumentata di circa il 10,6% rispetto al 2007 e di oltre il 53% rispetto al 2000). Per quanto riguarda la spesa privata, è possibile quantificare in 711 milioni di euro l ammontare complessivo dei contributi versati dalle famiglie italiane alle scuole nel 2008 (Fondazione Agnelli, 2010). Gli importi sono sensibilmente superiori nelle regioni del Nord e del Centro rispetto al Sud. Manca purtroppo un dettaglio regionale. Accanto ai contributi versati alle scuole, le famiglie spendono anche per supportare gli alunni nel percorso scolastico (acquisto di libri, cancelleria e altre attrezzature). Questa spesa, nel 2008, è stata pari a milioni, meno dell anno precedente (7.382 milioni) e inferiore a quella sostenuta nel 2003, 2004 e Più della metà della spesa delle famiglie è erogata nelle regioni del Nord (il 54%), seguono le regioni del Sud (27,6%) e infine le regioni del Centro (18,7%). La spesa di gran lunga maggiore è registrata in Lombardia (1.634 milioni). Chiudono la graduatoria le famiglie della Valle d Aosta, del Molise e dell Abruzzo. Le famiglie pugliesi hanno speso nel 2008 circa 507 milioni di euro poco meno del 2007 e sostanzialmente in linea con quanto avevano speso nel Sono tra le famiglie del Sud quelle che hanno speso in misura maggiore per la scuola; sino al 2006 erano precedute da Campania e Sicilia. la spesa per studente La spesa pubblica consolidata per studente, nel 2008, è stata in Italia pari a euro ed è cresciuta dell 8,7% nel periodo La provincia autonoma di Bolzano è quella in cui più elevato è l ammontare di risorse destinate all istruzione per studente (oltre euro). Tra le regioni in cui il servizio istruzione è gestito dal Miur, la Basilicata è la regione in cui si spende di più (7.521 euro per studente). La spesa media per studente nelle regioni del Nord (escludendo la Valle d Aosta e le due province autonome del Trentino Alto Adige) è pari a euro, leggermente inferiore a quella delle regioni del Centro (6.767 euro) ma superiore a quella delle regioni del Sud che è di circa euro. La Puglia registra in assoluto la più bassa spesa pubblica per studente: euro. E stato così anche nel periodo (ad eccezione del 2004 in cui la Puglia è stata preceduta dalla provincia autonoma di Trento). La spesa per studente in Puglia è inferiore anche alla media del Mezzogiorno. i rendimenti scolastici Nei risultati del 2006 del test PISA l Italia si colloca su posizioni mediane tra i Paesi OCSE. Tutte le regioni meridionali si collocano al di sotto della media italiana, senza significative differenze tra le materie; il contrario per le regioni del Nord. I risultati migliori sono stati ottenuti dagli studenti del Friuli Venezia Giulia seguiti da quelli veneti e dagli alto atesini. I peggiori dai siciliani, seguiti dai sardi e dai campani. Nei test PISA gli studenti pugliesi pur collocandosi al di sotto della media nazionale (quart ultimo della graduatoria in Italia) sono al secondo posto tra le regioni del Sud censite, dopo i lucani. Le competenze in lettura costituiscono il punto di forza degli studenti pugliesi. l efficienza Per collegare i risultati emersi dal confronto della spesa per studente con quelli derivanti dai test PISA si è costruito un indicatore che quantifica la spesa per studente per punto PISA ottenuto. Sulla base di questo emerge che il Veneto con 118 euro per punto PISA è la regione con la performance migliore, seguita dalla Puglia (127 euro), dalla Campania (132 euro) e dalle altre regioni del Nord. In Puglia (e in Campania) la buona performance è attribuibile al livello di spesa proporzionalmente più basso di quanto non sia il punteggio medio acquisito al test PISA. 8 9

6 come si spiegano le differenze territoriali nella spesa? un modello esplicativo. Come si spiegano le differenze di spesa esistenti tra le regioni? Poiché la spesa è in larga parte legata alla consistenza numerica dei docenti sia nei livelli sia in termini relativi (agli alunni), i differenziali di spesa tra regioni sono stati studiati attraverso l analisi della diversa consistenza regionale del personale docente valutata attraverso l analisi dei rapporti caratteristici. La maggiore variabilità regionale del rapporto docenti/alunni è stata registrata nella scuola secondaria di I grado dove, per 100 alunni, in Puglia servono 4 docenti in meno che in Calabria. Nelle scuole primarie pugliesi servono quasi 2 docenti in meno della Sardegna; quasi 2 in meno del Friuli ne servono in Campania nella secondaria di II grado (escludendo le regioni in cui il servizio istruzione non è gestito dal Miur: Valle d Aosta e le province autonome di Trento e Bolzano). L incidenza del sostegno sul numero complessivo dei docenti è molto limitata nella scuola secondaria di II grado mentre è più rilevante negli altri due livelli. In ogni caso nelle regioni in cui maggiore è il fabbisogno complessivo di docenti (a parità di alunni) questo maggiore fabbisogno non è dovuto al sostegno. Al contrario, gran parte delle differenze regionali sono attribuibili alla gestione ordinaria. Nell ambito di questa, le differenze regionali sono quasi interamente spiegate dal diverso ricorso al tempo pieno/prolungato (nella primaria e nella secondaria di I grado) e dalla diversa dimensione media delle classi. Il ricorso al tempo pieno/prolungato, molto più accentuato nelle regioni del Nord, incide sul numero di cattedre da attivare a parità di classi. La diversa dimensione media delle classi è attribuibile in parte a fattori di contesto (la densità della popolazione scolastica, la dimensione assoluta della stessa, la quota di iscritti alle prime classi sugli iscritti alle classi successive), in parte a fattori non tutelati dalla legislazione attraverso deroghe ai vincoli dimensionali delle classi (la montanità del Comune, la presenza di alunni disabili) e in parte all assetto della rete scolastica. Nello spiegare la dimensione media delle classi sono significativi alcuni fattori regionali che sistematicamente agiscono per ridurre o aumentare la dimensione media delle classi. Nella scuola primaria la Puglia ha il più basso numero di docenti per alunni, seguita dalla Campania e dalle Marche. La Sardegna, il Piemonte e la Basilicata presentano il numero pù elevato. La Liguria è l unica regione che presenta tutti i rapporti caratteristici sopra la media mentre la Puglia li ha tutti al di sotto (ad eccezione del numero di docenti di sostegno per disabile, rapporto questo che potrebbe essere legato alla gravità delle disabilità presenti). Il ricorso al tempo pieno è un fattore decisivo per spiegare il maggior numero di cattedre attivate a parità di classi. Il Molise è la regione con il più basso ricorso al tempo pieno (soltanto l 1,3% delle classi è a tempo pieno) seguita dalla Sicilia (3,84%) e dalla Puglia (3,98%). Al contrario, in Lombardia il 43,4% delle classi è a tempo pieno. Un altro fattore che si è rivelato importante nell assicurare maggiore efficienza all organizzazione scolastica riguarda la dimensione media delle classi. Dall analisi econometrica emerge che, al netto dei fattori considerati rilevanti nel determinare la dimensione media delle classi, nelle Marche, in Liguria e in Toscana si registrano effetti sistematici positivi che tendono ad accrescere il numero di alunni per classe. Questi possono essere attribuibili alle politiche seguite dagli Uffici scolastici regionali oppure alla qualità delle strutture scolastiche. Nella scuola secondaria di I grado le scuole calabre e quelle lucane, seguite da quelle sarde, hanno richiesto, a parità di alunni, un numero di docenti superiore alle scuole delle altre regioni. Il minor numero è richiesto in Puglia, seguita dalla Toscana e dall Emilia Romagna. In Puglia, ogni 100 alunni della secondaria di I grado, occorrono quasi 4 docenti in meno che in Calabria. In Calabria è molto elevato il numero di cattedre costituite in media per ciascuna classe (un quarto di cattedra in più per classe rispetto alla Puglia) e le classi sono costituite con oltre 2 alunni in meno che in Puglia. D altra parte la Calabria ha un elevata quota di classi a tempo prolungato (46,1%), seconda solo a quella della Basilicata. Il Lazio presenta quella inferiore (il 14,8%) seguito da Campania (17,1%) e Puglia (17,9%). Il risultato ottimo della Puglia è legato principalmente alla elevata dimensione media delle classi che dall analisi econometrica sembra essere dovuto a fattori di contesto (elevata densità demografica in età scolare, assenza di comuni montani, ridotta quota di alunni disabili) e alla distribuzione sul territorio della rete scolasti

7 ca. Al netto di questi fattori, e a loro parziale compensazione, sono significativi una serie di effetti sistematici negativi (legati alle infrastrutture o alle politiche scolastiche) che meriterebbero ulteriore indagine. Il rapporto docenti/studenti nella scuola secondaria di II grado in Puglia, contrariamente a quanto rilevato per gli altri due livelli di istruzione, non risulta il più basso ma è in ogni caso molto vicino alla Campania che lo è: per 100 studenti il fabbisogno di docenti è superiore in media di soli 0,43 docenti. Questo è dovuto in parte ad un maggior numero di docenti di sostegno, peraltro dovuto sia al maggior numero di disabili a parità di alunni sia al maggior numero di docenti di sostegno per alunno disabile. In parte è attribuibile al maggior numero di cattedre ordinarie alle quali non si è riusciti a trovare una spiegazione significativa. Calabria e Sardegna presentano le peggiori dummy regionali, segno che fattori sistematici non inclusi nella regressione incidono negativamente il contrario vale per Sicilia, Molise e Puglia. introduzione La gestione centralizzata dell istruzione da parte dell Amministrazione pubblica è stata sempre considerata una garanzia dell uniformità delle prestazioni erogate nelle diverse aree territoriali del Paese. In verità però, negli anni più recenti, la diffusione dei test standardizzati hanno mostrato risultati di apprendimento molto diversi nelle diverse aree territoriali. A fronte di un servizio apparentemente uniforme sul territorio, organizzato secondo orari e regole standard, sta emergendo un quadro diversamente efficace del sistema stesso. Le regioni meridionali, tra queste la Puglia, si segnalano per risultati molto al di sotto della media italiana e delle medie internazionali rilevanti. Quali siano le ragioni che determinano differenze che nei test standardizzati sembrano così pronunciate, non è ancora chiaro. Un fattore di certo rilevante è la spesa per istruzione. La spesa per istruzione (quella pubblica e quella privata delle famiglie), interagendo in modo complesso con un insieme di fattori personali, quali il livello di impegno e i talenti, e di fattori di contesto sociale e culturale, determina il livello di competenze degli studenti. I nessi tra questi diversi fattori dipendono da complessi processi individuali di apprendimento ma anche dagli assetti organizzativi del sistema scolastico. Segue che il nesso tra spesa pubblica per istruzione e competenze scolastiche è complesso. Per un verso, un più basso livello di spesa pubblica, a parità di altre condizioni, potrebbe determinare un più basso livello di competenze. Per altro verso, un più basso livello di spesa pubblica potrebbe rendere più determinanti gli altri fattori che influenzano i percorsi e gli esiti scolastici: ad esempio, il background familiare e il contesto sociale di riferimento. In questo lavoro si parte da una analisi della spesa per istruzione in Italia e nelle regioni italiane. Si prosegue con un tentativo di lettura congiunta dei dati sulla spesa, dei dati sugli apprendimenti e dei dati di contesto al fine di contribuire alla individuazione dei fattori che possano spiegare quel complesso meccanismo che genera, oggi in Italia, profonde differenze nelle competenze scolastiche. In questo lavoro non si vuole entrare nel merito di quali siano i fattori organizzativi in grado di determinare così profonde dif

8 ferenze negli apprendimenti in Italia. Si vuole invece mettere in evidenza come, seppur in un contesto legislativo uniforme, si siano andati formando sistemi di istruzione territoriali caratterizzati da un diverso ammontare di risorse investite e da tratti organizzativi spesso assai differenti; in parte attribuibili al cristallizzarsi dei comportamenti di gestione degli Uffici decentrati del Miur, in parte al fatto che diversi attori istituzionali intervengono, territorialmente in modo diverso, nella gestione della scuola. Sono questi elementi che già oggi richiedono di essere valutati attentamente, per razionalizzare le risorse investite nel settore, per liberare risorse finanziarie da riallocare in modo più efficace nel settore, per riequilibrare le risorse assegnate ai diversi territori. Ancora di più questi elementi di conoscenza si impongono all attenzione nell ambito del processo di decentramento da cui è attraversato il governo della scuola in Italia. 1. LA SPESA PER L ISTRUZIONE Il lavoro si articola in tre parti. La prima parte fornirà una quantificazione delle risorse pubbliche spese per garantire il servizio istruzione con particolare attenzione alla distribuzione regionale. Si confronteranno tutte le fonti informative disponibili sottolineandone limiti e potenzialità e suggerendone le finalità applicative. Nella seconda parte si costruiranno indicatori di spesa per studente e di spesa per punto PISA. Indicatori questi che, seppur con le limitazioni che verranno sottolineate, rendono più facilmente apprezzabile un confronto tra territori. Infine nella terza parte si mostrerà come gran parte delle differenze tra gli indicatori di spesa per studente sono spiegate dalle diverse modalità organizzative adottate dal Miur attraverso gli Uffici decentrati nelle diverse regioni. 14

9 1. la spesa per istruzione Questa sezione ha l obiettivo di rappresentare un quadro, il più possibile esaustivo, delle risorse pubbliche investite nel sistema di istruzione scolastico italiano e in particolare nella regione Puglia. Si tratta, come si vedrà, di un compito piuttosto complesso ma molto rilevante sia per comprendere quanto si spende in questo settore strategico, sia per apprezzare le differenze esistenti a livello territoriale. Un compito quest ultimo che appare sempre più rilevante alla luce dell attuazione del federalismo fiscale. La stima della spesa pubblica per istruzione in Italia a livello regionale è ancora un esercizio poco diffuso, piuttosto che una pratica costante dell Amministrazione o dell Istat, nonostante rappresenti un informazione di base necessaria per effettuare qualsiasi valutazione di efficienza o di efficacia del sistema scolastico. Le fonti informative strutturate in grado di fornire, regolarmente, un quadro della spesa pubblica consolidata per istruzione si limitano all Istat, nell ambito dei conti nazionali, e ai Conti pubblici territoriali (CPT). Soltanto questi ultimi forniscono regolarmente un dato di spesa consolidata per aree territoriali (regioni) mentre l Istat fornisce solo un dato aggregato a livello nazionale. In letteratura sono poi disponibili altri tentativi più o meno affidabili: il più recente è quello della Fondazione Agnelli (2010); del 2005 è il progetto Aspis (che include anche la formazione professionale nella quantificazione della spesa); del 2006 un lavoro dell Isae di Corradini e De Santis; del 2003 un lavoro realizzato dall Alta commissione di studi per l attuazione del federalismo (Corradini, 2003). Il Ministero dell istruzione per la prima volta nel 2008 ha realizzato una pubblicazione ( La scuola in cifre 2007 ) che quantifica la spesa a livello regionale sostenuta dai diversi enti pubblici coinvolti nella gestione dell istruzione pubblica. Non è ben precisato se si tratti di spesa consolidata o meno (anche se è presumibile che lo sia) ma è confortante che il principale finanziatore dell istruzione in Italia abbia pubblicato queste informazioni. Ed ancor più confortante che nel 2009 sia stato pubblicato l aggiornamento di questo lavoro. Il vuoto informativo, colmato nell ultimo decennio dai CPT, è attribuibile alla oggettiva difficoltà di interpretare alcune fonti informative di base. In primis i bilanci delle Regioni che si presentano ciascuno con una propria impostazione. Ma anche i bilanci degli Enti locali, seppur elaborati in un formato standard, hanno visto crescere la loro affidabilità soltanto recentemente con l aumentare degli Enti che hanno rispettato l obbligo di trasmissione dei certificati al Ministero dell Interno e con il relativo ridursi del ritardo di trasmissione. Accanto alle difficoltà di accesso alle fonti primarie, la scarsa integrazione dei documenti di bilancio elaborati dai diversi enti coinvolti, che non consentono agevolmente di individuare i flussi intercorrenti tra di essi nel finanziamento dell istruzione, e la frammentazione delle informazioni, hanno complicato ulteriormente la produzione di regolari statistiche sul settore. D altra parte, queste difficoltà sono connesse all elevato numero di attori in gioco: il Ministero dell istruzione; gli altri Ministeri che concorrono al finanziamento dell istruzione: principalmente il Ministero degli affari esteri che finanzia la scuola italiana all estero e il Ministero dell economia e finanze che eroga alcuni finanziamenti per le strutture scolastiche e che, attraverso le sue direzioni provinciali, paga gli stipendi del personale docente e tecnico amministrativo; gli Enti locali che assicurano tutte le funzioni accessorie dell istruzione (mense, trasporti, etc.) e gestiscono gli edifici adibiti ad istituti scolastici; le Regioni che pur avendo avuto sino all inizio di questo decennio competenze solo in materia di formazione professionale e più recentemente di programmazione scolastica, dal 2001, con la riforma costituzionale, sono state investite di un nuovo e più rilevante ruolo, che non è ancora definito, ma che ha spinto molte Amministrazioni ad intervenire sia nel finanziamento sia nell organizzazione della scuola. Con questa premessa, in quanto segue si analizzano tutti i dati di spesa disponibili per ciascuno dei finanziatori pubblici: Stato, Regioni, Enti locali; si cercherà di evidenziare le differenze nella metodologia di produzione e le diverse finalità per le quali possono essere utilizzate le diverse fonti di dati. Si tratterà quindi di dati di spesa non consolidati ma relativi alla spesa sostenuta da ciascuno dei livelli di governo dell istruzione. La spesa è riportata, per quanto possibile, con un articolazione 16 17

10 per livello di istruzione, per categoria economica e per regione, in modo da evidenziare le differenze esistenti tra aree territoriali. Infine (paragrafo 1.5) verranno esposti i dati di spesa consolidata per istruzione disponibili a livello regionale. gati. Questa consente di articolare la spesa per istruzione nelle sue sottofunzioni ma non consente agevolmente di scindere la componente che si riferisce all istruzione scolastica da quella universitaria. 1 La classificazione Cofog (Classification of the Functions of Government) è una classificazione delle funzioni di governo, articolata su tre livelli gerarchici (rispettivamente denominati Divisioni, Gruppi e Classi), per consentire, tra l altro, una valutazione omogenea delle attività delle Pubbliche Amministrazioni svolte dai diversi Paesi europei. Nel seguito, le risorse spese sono quantificate a consuntivo sia in termini di impegni sia in termini di pagamenti. Tradizionalmente si ritiene che la stima degli impegni sia più vicina al concetto di competenza economica e quindi più utile nel fornire un quadro della spesa. In verità, la quantificazione degli impegni lascia non pochi interrogativi aperti: non attribuisce agli anni cui si riferiscono gli arretrati o le una tantum corrisposte a seguito del rinnovo contrattuale limitando la possibilità di valutare l evoluzione della spesa similmente a quanto avviene con i pagamenti; inoltre, per molte spese discrezionali (non riferibili al personale) l impegno rappresenta più un obiettivo programmatico che spesso non viene realizzato che un effettiva obbligazione di spesa già assunta. Per cui gli impegni scontano gli stessi problemi di comparabilità nel tempo dei pagamenti ma rappresentano in modo meno veritiero le spese sostenute. D altronde sono state queste considerazioni ad ispirare la riforma del bilancio recentemente approvata dal Parlamento che esprime una netta preferenza verso la contabilità finanziaria. Come sia, non è questa la sede per approfondire questo tema, nella fase di quantificazione della spesa pubblica consolidata per istruzione si farà riferimento preferibilmente ai pagamenti effettuati piuttosto che agli impegni. Per istruzione, in questo lavoro, si intende l istruzione non universitaria da cui è esclusa anche la formazione professionale (e anche i corsi di istruzione post secondaria). Sono al contrario incluse le spese per il diritto allo studio, i servizi ausiliari (trasporto, mense principalmente), il sostegno agli alunni portatori di handicap, l istruzione per gli adulti, l istruzione italiana all estero e, in larga parte, la ricerca nell ambito del sistema scolastico. Come si sottolineerà nel seguito non è sempre agevole evidenziare questa componente di spesa dalle fonti informative disponibili che spesso non consentono di distinguere l istruzione scolastica dalla formazione professionale e dall istruzione universitaria. Per alcuni enti pubblici finanziatori si è fatto riferimento alla definizione di funzione Cofog 1 e ai suoi sotto aggre la spesa statale L amministrazione statale è il principale finanziatore del sistema scolastico in quanto oltre ad essere il centro delle decisioni politiche, organizzative e amministrative è il datore di lavoro di quasi la totalità del personale che lavora nella scuola (sono escluse solo alcune figure di sostegno all integrazione degli alunni stranieri e disabili che sono presenti in alcuni grandi Comuni) che assorbe la quota di risorse più consistente nell ambito del sistema scolastico. Inoltre, attraverso gli Uffici scolastici regionali il Ministero dell istruzione gestisce a livello territoriale l erogazione del servizio. Per conoscere la spesa destinata all istruzione scolastica sono disponibili tre fonti di dati: il bilancio dello Stato, i CPT e la spesa statale regionalizzata. Le ultime due fonti forniscono una disaggregazione della spesa a livello regionale. In verità anche il bilancio dello Stato, come si vedrà, è articolato in modo da fornire un dato regionale anche se richiede opportune correzioni. Il bilancio della Stato fornisce il dato sulla spesa sia in termini di impegni sia in termini di pagamenti mentre le altre due fonti solo in termini di pagamenti. I dati delle tre fonti sono sostanzialmente coerenti. Infatti, sia la spesa statale regionalizzata sia i CPT partono dai dati contenuti nel bilancio dello Stato ma regionalizzano la spesa sulla base della localizzazione dei pagamenti. Qualche scostamento può rilevarsi tra l articolazione regionale del bilancio dello Stato e quella delle altre due fonti proprio per il diverso criterio seguito per regionalizzare la spesa. Dal bilancio dello Stato non è agevole riuscire a ricostruire la spesa per istruzione se non si ha accesso al database online con cui il bilancio viene gestito. Le tabelle del Rendiconto pubblicate annualmente si riferiscono alla spesa dei singoli ministeri e non è facile ricostruire la spesa per istruzione erogata da Ministeri diversi da quello dell istruzione 2. Inoltre, anche la sola analisi della spesa del Ministero dell istruzione crea diverse difficoltà connesse al diverso assetto istituzionale assunto da questo Ministero nel tempo. Le disaggregazioni e riaggregazio- 2 Parte delle tabelle che riportano, in questo lavoro, i dati tratti dal Rendiconto generale sono tratte da lavori svolti nell ambito della Commissione Tecnica per la finanza pubblica presso il Ministero dell Economia e delle finanze, poiché a quell organismo fu reso possibile accedere ai servizi online. Per questa ragione non presentano dati aggiornati all ultimo anno

11 ni del Ministero che ha a volte incluso e a volte escluso la gestione dell università non rende immediatamente confrontabili le serie storiche. Per questa ragione sono preferibili la spesa statale regionalizzata e i CPT. Queste due rilevazioni includono la spesa del Ministero per l università nella spesa per istruzione. Questo è vero in particolare per la spesa statale regionalizzata e questo costituisce un problema qualora si intenda confrontare solo la spesa per istruzione scolastica nelle diverse regioni. Per i CPT è possibile scorporare questa componente anche se in questo lavoro i dati includono la spesa del Ministero poiché, come si è detto, in diversi anni, non è possibile scindere la spesa per l università da quella per l istruzione scolastica neanche nel bilancio dello Stato. Nel periodo , in media, la spesa per l università ha rappresentato circa il 15% della spesa per istruzione (inclusa l università). Nel 2007, anno in cui il Ministero che gestiva l istruzione scolastica (il Ministero della pubblica istruzione) e quello che gestiva l università (Ministero dell università e della ricerca) erano distinti la spesa per l università era pari a circa il 17% della spesa per istruzione (inclusa l università). Nell uso dei CPT e della spesa statale regionalizzata rimane qualche cautela solo nei dati per il Lazio. La spesa statale destinata a questa regione include la spesa del Ministero dell istruzione e dell università e di tutti gli enti e le istituzioni che pur offrendo servizi a livello nazionale operano all interno della regione (è questo ad esempio il caso dell Invalsi). Se si vuole valutare quanto le risorse spese abbiano prodotto in termini di risultati scolastici, questa attribuzione non può essere considerata corretta. In ogni caso, la spesa di questi enti nazionali è talmente limitata rispetto al totale che non è sembrato conveniente tenerla separata e quindi non inficia le analisi contenute nei paragrafi 2 e 3. Infine, va precisato che la spesa per istruzione dei CPT non include la spesa per la formazione professionale e parte della spesa in ricerca e sviluppo per l istruzione che sono correttamente trattate in modo distinto nel settore Formazione professionale e nel settore Ricerca e Sviluppo. Quindi il settore istruzione nei CPT non è coincidente con la funzione istruzione della Cofog ma a questa può ricondursi mediante apposite estrazioni. La spesa statale regionalizzata si riferisce invece all intera funzione Cofog e quindi include la formazione professionale. Per tale ragione è preferibile il riferimento ai CPT. tabella Comparazione tra i dati di spesa per istruzione riportati dal Rendiconto generale dello Stato, dai CPT e dalla Spesa statale regionalizzata. Pagamenti in milioni di euro correnti. Anno CPT Rendiconto generale Spesa statale regionalizzata Fonte: Conti pubblici territoriali, Rendiconto generale vari anni e Spesa statale regionalizzata. La tabella riporta i dati di spesa per istruzione aggregati a livello nazionale relativi alle tre fonti. Come si nota, la spesa statale regionalizzata fa riferimento esattamente alla spesa per istruzione riportata nel Rendiconto generale. I CPT si discostano leggermente dalla serie e questo è attribuibile, come si è detto, al fatto che la definizione di istruzione per i CPT non coincide con la funzione obiettivo istruzione e con la funzione Cofog (sono escluse ricerca e sviluppo e formazione professionale). Particolare è il dato CPT per il 2006 che è molto più basso degli altri due. Come si nota, la spesa statale per istruzione è cresciuta di quasi il 40% dal 2000 al Gli incrementi maggiori si sono avuti nel 2001, 2003 e nel Per quanto riguarda la distribuzione regionale della spesa (tabella 1.1.2), i CPT evidenziano che la quota maggiore di risorse statali finisce in Lombardia (il 13,6% del totale nel 2008) seguita dalla Campania (12,1%) e dalla Sicilia (10,2%). Le quote minori si registrano in Valle d Aosta e nella Provincia autonoma di Bolzano in ragione, evidentemente, della minore dimensione della popolazione scolastica in quelle aree. Negli anni considerati (dal 2000 al 2008) la Lombardia è la regione che ha visto aumentare in modo più consistente la propria quota percentuale sul totale delle risorse statali destinate all istruzione (dal 12,8% al 13,6%) seguita dall Emilia Romagna (5,9% nel 2000, 6,5% nel 2008)

12 Al contrario il Lazio e la Campania sono le regioni che hanno subito la diminuzione percentuale maggiore (dello 0,7% in entrambe le regioni). La spesa statale in Puglia è stata di milioni di euro nel 2008 e rappresenta circa il 7,6% della spesa statale complessiva in quell anno. Nel 2008 è cresciuta del 5,8% rispetto all anno precedente e del 36,8% dal 2000 anche se gli aumenti sono sostanzialmente concentrati nel 2001, 2003, 2007 e Le tendenze delineate sono sostanzialmente analoghe a quelle della spesa statale regionalizzata riportate nella tabella cambiano solo gli importi assoluti, rispetto ai CPT, perché parte della spesa statale non è stata regionalizzata. Circa tre quarti della spesa statale è destinata al pagamento del personale e questa quota è rimasta sostanzialmente stabile nei nove anni considerati fatta eccezione per il 2006 (tabella 1.1.3). Per questo anno il valore anomalo è da attribuire ai maggiori oneri connessi al rinnovo contrattuale. In quell anno sono stati contabilizzati gli arretrati e gli incrementi a regime e questo ha fatto salire sino a quasi il 90% l incidenza della spesa di personale sul totale. La parte restante della spesa è rappresentata prevalentemente da trasferimenti correnti e da acquisto di beni e servizi. I primi, tra cui rientrano i contributi alle scuole private e quelli alle famiglie, rappresentano circa il 16% della spesa mentre i secondi, una percentuale variabile, nel periodo considerato, tra il 3% nel 2000 e l 1,2% nel La distribuzione della spesa a livello regionale (tabella 1.1.4) non muta sostanzialmente se si limita l analisi alle sole regioni in cui lo Stato amministra direttamente i servizi di istruzione (tutte le regioni tranne la Valle d Aosta e le due province autonome del Trentino Alto Adige). In alcune regioni è molto più consistente l erogazione dei trasferimenti correnti (Emilia Romagna, Umbria, Lazio Toscana, Friuli Venezia Giulia). La Lombardia è la regione in cui è maggiore la quota di risorse statali destinata alle scuole private. Si può notare come sia pressoché nulla la spesa statale in conto capitale per le strutture scolastiche (sia beni immobiliari sia beni mobili). In aggregato si tratta di circa 66 milioni su una spesa complessiva di oltre 55 miliardi nel In Puglia è più elevata della media la quota di spesa statale destinata al personale (l 81,1% della spesa) che è inferiore solo a quella della Basilicata, tabella Spesa complessiva dello Stato per istruzione per regione. Anni , milioni di euro correnti. Regione Piemonte V d'aosta Lombardia Veneto Friuli VG Liguria Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania PUGLIA Basilicata Calabria Sicilia Sardegna PA Trento PA Bolz Italia Fonte: Conti pubblici territoriali. Calabria e Molise. Inoltre, tra le regioni in cui il servizio è gestito direttamente dal Miur, è quella in cui è più elevata la quota di spesa per beni e servizi (l 1,6% del totale)

13 tabella Composizione percentuale della spesa dello Stato per istruzione per categoria economica. Anni , milioni di euro correnti. tabella a Composizione percentuale della spesa dello Stato per istruzione, per regione e per categoria economica. Anno 2008, migliaia di euro correnti. Categorie economiche Spese di personale 76,3 74,5 74,7 74,7 73,9 75,1 89,7 74,9 77,3 Acquisto di Beni e Servizi 3,0 2,4 1,5 2,0 2,6 2,4 2,2 2,5 1,2 Trasferimenti in conto corrente 16,1 15,7 17,1 16,8 17,0 16,8 2,1 17,4 16,1 Trasf. in conto corrente a famiglie e istituzioni sociali 1,7 1,5 1,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,3 0,0 Trasf. in conto corrente a imprese private 0,0 0,0 0,0 1,7 1,6 1,2 1,2 1,4 1,1 Interessi passivi 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Poste correttive e compensative delle entrate 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Somme di parte corrente non attribuibili 3,1 5,7 4,9 4,7 5,3 4,7 5,7 4,7 4,8 TOTALE SPESE CORRENTI 98,5 98,3 98,2 98,2 98,8 99,0 99,7 99,5 99,4 Beni e opere immobiliari 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 Beni mobili 0,0 0,2 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Trasf. in conto capitale 1,4 1,5 1,6 1,6 0,8 0,9 0,2 0,4 0,5 Trasf. in conto capitale a famiglie e istituzioni sociali 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 Trasf. in conto capitale a imprese private 0,0 0,3 0,6 0,7 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Partecipazioni azionarie e conferimenti 0,0 0,0 0,0 0,2 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 Concessioni di crediti 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Somme in conto capitale non attribuibili 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 TOTALE SPESE IN CONTO CAPITALE 1,5 1,7 1,8 1,8 1,2 1,0 0,3 0,5 0,6 TOTALE SPESE 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: Conti pubblici territoriali. Categorie economiche Piemonte Valle D aosta Fonte: Conti pubblici territoriali. Veneto Friuli V. Giulia Liguria Lombardia Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Spese di personale 79,0 0,0 77,8 78,5 73,8 76,0 69,1 72,7 71,2 76,5 73,4 Acquisto di Beni e Servizi 1,4 3,1 1,4 1,0 0,8 1,0 0,9 1,5 0,5 0,9 0,3 Trasferimenti in conto corrente 14,2 81,2 15,6 14,9 20,5 17,8 25,1 20,7 23,5 16,7 20,9 Trasf. in conto corrente a famiglie e istituzioni sociali 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 Trasf. in conto corrente a imprese private 0,8 63,4 2,6 1,5 0,8 1,1 1,1 0,8 0,4 0,4 1,3 Interessi passivi 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Poste correttive e compensative delle entrate 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Somme di parte corrente non attribuibili 4,8 0,0 4,8 4,8 4,5 4,7 4,3 4,5 4,4 4,7 4,5 TOTALE SPESE CORRENTI 99,5 84,3 99,6 99,2 99,6 99,5 99,4 99,4 99,6 98,9 99,2 Beni e opere immobiliari 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Beni mobili, macchinari, etc. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Trasferimenti in conto capitale 0,4 15,7 0,3 0,6 0,3 0,3 0,4 0,5 0,3 1,0 0,7 Trasf. in conto capitale a famiglie e istituzioni sociali 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Trasf. in conto capitale a imprese private 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Partecipazioni azionarie e conferimenti 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Concessioni di crediti, etc. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Somme in conto capitale non attribuibili 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 TOTALE SPESE IN CONTO CAPITALE 0,5 15,7 0,4 0,8 0,4 0,5 0,6 0,6 0,4 1,1 0,8 TOTALE SPESE 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,

14 tabella b Composizione percentuale della spesa dello Stato per istruzione, per regione e per categoria economica. Anno 2008, migliaia di euro correnti. Categorie economiche Abruzzo Molise Campania PUGLIA Basilicata Calabria Sicilia Sardegna PA Trento PA Bolzano Spese di personale 76,2 82,0 79,5 81,1 86,7 83,5 80,1 78,6 0,3 2,1 Acquisto di Beni e Servizi 1,4 0,9 1,6 1,6 0,9 1,3 1,4 0,8 0,3 2,5 Trasferimenti in conto corrente 17,2 11,5 13,4 11,9 6,6 9,4 13,1 15,4 96,2 79,7 Trasf. in conto corrente a famiglie e istituzioni sociali 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 Trasf. in conto corrente a imprese private 0,5 0,4 1,3 0,7 0,3 0,5 0,3 0,6 5,0 34,6 Interessi passivi 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Poste correttive e compensative delle entrate 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Somme di parte corrente non attribuibili 4,7 5,0 4,9 5,0 5,3 5,1 4,9 4,8 0,0 0,1 TOTALE SPESE CORRENTI 99,4 99,4 99,4 99,6 99,6 99,3 99,6 99,5 96,8 84,4 Beni e opere immobiliari 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 Beni mobili, macchinari, etc. 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Trasferimenti in conto capitale 0,4 0,4 0,5 0,3 0,3 0,6 0,3 0,4 3,2 15,6 Trasf. in conto capitale a famiglie e istituzioni sociali 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Trasf. in conto capitale a imprese private 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Partecipazioni azionarie e conferimenti 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Concessioni di crediti, etc. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Somme in conto capitale non attribuibili 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 TOTALE SPESE IN CONTO CAPITALE 0,6 0,6 0,6 0,4 0,4 0,7 0,4 0,5 3,2 15,6 TOTALE SPESE Fonte: Conti pubblici territoriali. 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 La tabella riporta la spesa statale per istruzione, nel periodo , come risulta dal Rendiconto generale dello Stato distintamente per sottofunzione Cofog. La ripartizione per sottofunzioni, che sarebbe di grandissima utilità per conoscere la spesa per ciascun livello di istruzione, è in verità tutt altro che affidabile. Infatti, la spesa per studente si ripartisce tra i livelli Cofog in modo apparentemente irragionevole: la scuola primaria e quella superiore presentano un ammontare di spesa identico, pur essendo noto che i docenti della scuola superiore percepiscono una retribuzione più alta e che l organizzazione della didattica richiede un maggior numero di docenti per classe. La ragione di ciò è riconducibile alle difficoltà di riuscire ad avere una contabilità distinta per ciascun livello di istruzione. Queste sono legate da un lato a fattori oggettivi (la presenza di istituti comprensivi che operano su più livelli di istruzione) dall altro a difficoltà derivanti dalla gestione duale del personale che è organizzato, reclutato e gestito dal Ministero dell istruzione ma pagato dal Ministero dell economia. Questa divisione di compiti rende da sempre molto complessa la quantificazione della spesa per il personale e soprattutto la sua coincidenza con la consistenza numerica del personale. Per questa ragione il Ministero dell istruzione ha sempre calcolato la spesa per livelli di istruzione dividendo la spesa complessiva per tutti i livelli di istruzione per il numero di studenti totali assegnandola poi ai diversi livelli in base agli iscritti a ciascun livello. L analisi per sottofunzioni della spesa statale va quindi considerata con cautela. Un dato che comunque emerge dall analisi della tabella è che la quasi totalità della spesa statale per istruzione è allocata nei quattro livelli di istruzione tradizionali (oltre all università) mentre poco è destinato all istruzione post-secondaria e alla ricerca così come sono relativamente limitate le risorse spese per l amministrazione generale dell istruzione (incluse nella voce istruzione non altrimenti classificabile)

15 tabella Spesa dello Stato per istruzione per sottofunzione di spesa. Anni , milioni. Elaborazioni da Rendiconto generale dello Stato. Anno Stanziamento Iniz. di Comp. Stanziamento Def. di Comp. Impegni Pagamenti totali Istruzione prescolastica e primaria Istruzione prescolastica Istruzione primaria Istruzione secondaria Istruzione secondaria inferiore Istruzione secondaria superiore Istruzione post-secondaria non superiore Istruzione superiore Ricerca e sviluppo per l'istruzione Istruzione non altrimenti classificabile Totale istruzione Istruzione prescolastica e primaria Istruzione prescolastica Istruzione primaria Istruzione secondaria Istruzione secondaria inferiore Istruzione secondaria superiore Istruzione post-secondaria non superiore Istruzione superiore Ricerca e sviluppo per l'istruzione Istruzione non altrimenti classificabile Totale istruzione Istruzione prescolastica e primaria Istruzione prescolastica Istruzione primaria Istruzione secondaria Istruzione secondaria inferiore Istruzione secondaria superiore Istruzione post-secondaria non superiore Istruzione superiore Ricerca e sviluppo per l'istruzione Istruzione non altrimenti classificabile Totale istruzione Nell ambito dell amministrazione statale sono diversi i Ministeri che si occupano di istruzione, come mostra la tabella La quota maggiore della spesa per istruzione è erogata dal Ministero dell istruzione, dell università e della ricerca sul cui bilancio finisce la spesa per il personale del Ministero e delle scuole. A causa delle aggregazioni e disaggregazioni succedutesi negli ultimi anni tra l amministrazione dell istruzione (il Ministero dell istruzione in senso stretto) e l amministrazione dell università (il Ministero per l università e la ricerca) i dati non sempre risultano comparabili negli anni. A questo fine la tabella riporta in nota la componente di spesa che in qualche modo può essere attribuita all amministrazione dell università 3 per gli anni 2005 e 2006, anni in cui era stato costituito un unico Ministero. Accanto al Miur operano anche altri Ministeri che attuano programmi variamente finalizzati all educazione. Il Ministero degli affari esteri finanzia l istruzione degli italiani all estero e la cooperazione culturale; il Ministero dell economia e delle finanze finanzia principalmente interventi per il diritto allo studio e le infrastrutture scolastiche; il Ministero delle infrastrutture finanzia alcuni interventi per l edilizia scolastica; il Ministero delle comunicazioni destina le sue risorse all istruzione superiore che attiene alle sue competenze (ha finanziato l Istituto superiore delle comunicazioni e delle tecnologie dell informazione che dal 2008 è passato sotto la competenza del Ministero dello Sviluppo economico). La spesa dei ministeri diversi dal Miur è come si nota, sistematicamente di importo piuttosto limitato relativamente al complesso della spesa statale per istruzione. 3 Questa componente è stata stimata sulla base della spesa assegnata al centro di responsabilità del Ministero che si è occupato della gestione dell università. Per quanto questa costituisca una approssimazione ragionevole non rappresenta un dato ufficiale. Fonte: Rendiconto generale dello Stato, vari anni

16 tabella Spesa dello Stato per istruzione per Ministero di competenza (milioni). Anni , milioni di euro correnti. Anno Ministero Stanziamento Iniziale di Competenza Stanziamento Definitivo di Competenza Fonte: Rendiconto generale dello Stato, vari anni e bilancio di previsione per il 2008 e Impegni Pagamenti totali 2005 Pubblica istruzione, univ. e ricerca sc Affari esteri Economia e delle finanze Infrastrutture Comunicazioni Totale Pubblica istruzione Affari esteri Economia e delle finanze 14 Infrastrutture Comunicazioni Università e ricerca Totale Pubblica istruzione Affari esteri Economia e delle finanze Infrastrutture Comunicazioni Università e ricerca Totale Pubblica istruzione Affari esteri 103 Economia e delle finanze 1 Infrastrutture 0 Comunicazioni 0 Università e ricerca Totale Istruzione, università e ricerca Economia e finanze 120 Totale Per questa ragione può essere utile guardare la tabella che riporta la spesa del Miur nel 2008 disaggregata per centri di responsabilità (Cdr). L analisi di questi può approssimare, in qualche modo, la spesa statale per istruzione scolastica per regione. Tra i Cdr, infatti, vi sono gli Uffici scolastici regionali che costituiscono l articolazione del Ministero sul territorio e che gestiscono le risorse statali nelle diverse regioni. Nel bilancio del Ministero vi è quindi una naturale allocazione delle risorse che facilita la ripartizione della spesa erogata dallo Stato a livello regionale. I vantaggi di guardare il bilancio del Miur sono: fornisce un dato anche per gli impegni; è possibile escludere la spesa per l università (che è invece inclusa nella spesa statale regionalizzata e nei CPT anche se, in questi ultimi può essere scorporata); è possibile escludere la spesa dell amministrazione centrale del Miur dalla spesa destinata alla regione Lazio. Gli svantaggi sono che: si trascura la spesa per l istruzione degli altri Ministeri anche se di importo limitato; non si riesce a quantificare la spesa per l istruzione in alcune Regioni a statuto speciale (Valle d Aosta, Provincia autonoma di Trento, Provincia autonoma di Bolzano) che, come detto, gestiscono il sistema scolastico in modo autonomo; parte delle spese imputate ai Dipartimenti centrali del Ministero sono poi effettivamente trasferite a livello regionale ma nel bilancio risultano inserite in fondi indistinti. Con riferimento all ultimo punto, la componente più rilevante, nel 2007, era allocata al Dipartimento per la programmazione (quindi non ripartita per Ufficio scolastico regionale) e riguardava due fondi che il Ministero assegnava direttamente alle istituzioni scolastiche. Si tratta del fondo per le competenze dovute al personale delle istituzioni scolastiche, con esclusione delle spese per stipendi (capitolo 1203) e il fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche (capitolo 1204) 4. I dati per il 2008 sono sostanzialmente in linea con quelli delle altre due rilevazioni (CPT e spesa statale regionalizzata). Da notare che se alla spesa degli Uffici regionali, considerata in aggregato, si sommano le componenti di spesa non ripartite nel bilancio agli uffici territoriali si ottiene un valore di spesa che è circa il 15% più basso di quello dei CPT. Quindi un valore molto 4 Questi due fondi si riferiscono alla spesa per: a) le supplenze brevi e saltuarie; b) i compensi e le indennità pagate al personale per il miglioramento dell offerta formativa (quelle legate allo sviluppo dell autonomia scolastica e pagate direttamente dalle scuole); c) le scuole sedi di esami di Stato conclusivi dei corsi di istruzione secondaria superiore e degli esami di idoneità per l abilitazione all esercizio della libera professione; d) la fruizione della mensa da parte del personale docente nelle scuole dell infanzia, primarie e secondarie di I grado. La spesa complessiva per questi due fondi nel 2007 è stata pari, in termini di pagamenti, a milioni di euro

17 tabella Spesa del Ministero dell Istruzione per istruzione scolastica per centro di resposnabilità, nel 2008 (milioni di euro). tabella Spesa del Ministero dell istruzione: variazioni percentuali della spesa del 2008 rispetto al 2007 per centro di responsabilità. Centro di Responsabilita (CDR) Stanziamento Iniziale di Competenza Fonte: Rendiconto generale dello Stato, Stanziamento Definitivo di Competenza Impegni Pagamenti totali Gabinetto ed Uffici di diretta collaborazione all'opera del Ministro Dipartimento per la programmazione ministeriale e per la gestione ministeriale del bilancio, delle risorse umane e dell'informazione Dipartimento per l'istruzione Uff. scol. reg. Lombardia Uff. scol. reg. Piemonte Uff. scol. reg. Liguria Uff. scol. reg. Veneto Uff. scol. reg. Emilia Romagna Uff. scol. reg. Friuli Venezia Giulia Uff. scol. reg. Toscana Uff. scol. reg. Umbria Uff. scol. reg. Lazio Uff. scol. reg. Marche Uff. scol. reg. Molise Uff. scol. reg. Abruzzo Uff. scol. reg. PUGLIA Uff. scol. reg. Campania Uff. scol. reg. Basilicata Uff. scol. reg. Calabria Uff. scol. reg. Sardegna Uff. scol. reg. Sicilia Totale Ministero Centro di Responsabilita (CDR) Impegni Pagamenti Gabinetto ed Uffici di diretta collaborazione all'opera del Ministro 12,3 10,1 Dipartimento per la programmazione ministeriale e per la gestione ministeriale del bilancio, delle risorse umane e dell'informazione -12,0-17,3 Dipartimento per l'istruzione -8,3-11,3 Ufficio scolastico regionale per la Lombardia 13,1 11,3 Ufficio scolastico regionale per il Piemonte 13,8 12,0 Ufficio scolastico regionale per la Liguria 11,8 10,3 Ufficio scolastico regionale per il Veneto 13,4 11,1 Ufficio scolastico regionale per l'emilia Romagna 14,5 12,6 Ufficio scolastico regionale per il Friuli- Venezia- Giulia 12,4 11,6 Ufficio scolastico regionale per la Toscana 12,9 11,6 Ufficio scolastico regionale per l'umbria 12,7 11,7 Ufficio scolastico regionale per il Lazio 12,7 11,6 Ufficio scolastico regionale per le Marche 12,6 11,5 Ufficio scolastico regionale per il Molise 11,1 9,8 Ufficio scolastico regionale per l'abruzzo 13,5 11,1 Ufficio scolastico regionale per la PUGLIA 11,1 9,7 Ufficio scolastico regionale per la Campania 10,0 8,9 Ufficio scolastico regionale per la Basilicata 10,4 9,9 Ufficio scolastico regionale per la Calabria 10,9 10,2 Ufficio scolastico regionale per la Sardegna 10,0 9,2 Ufficio scolastico regionale per la Sicilia 11,4 10,3 Totale Ministero 10,0 8,5 Fonte: Rendiconto generale dello Stato. vicino a quello effettivo dell istruzione scolastica (che è molto simile a quello dei CPT al netto della spesa per l università, pari a circa il 15% del totale). La tabella mostra che tra il 2007 e il 2008 gli Uffici scolastici delle regioni del Centro-Nord hanno ricevuto l incremento maggiore di risorse. In particolare l Emilia Romagna (12,6%) seguita dal Piemonte (12%) e Umbria (11,7%). In quasi tutte le regioni del Meridione le risorse assegnate dal Miur sono cresciute meno del 10%. In termini di pagamenti, la Puglia è la regione che nel 2008 ha avuto l incremento di risorse minore (9,7%) dopo la Campania (8,9%) e la Sardegna (9,2%)

18 tabella Spesa del Ministero dell Istruzione per categorie economiche. Anni 2007, 2008 e 2009 (milioni di euro). tabella Spesa del Ministero dell Istruzione per missioni e programmi. Anni 2007, 2008 e 2009 (milioni di euro). Categoria economica Impegni Pagamenti Impegni Pagamenti Impegni Pagamenti Redditi da lavoro dipendente Consumi intermedi Imposte pagate sulla produzione Trasf. corr. ad Amm. Pubbliche Trasf. corr. a famiglie e istit. sociali private Trasf. corr. a imprese Trasf. corr. all'estero 3 3 Interessi passivi e redditi da capitale Poste correttive e compensative Altre uscite correnti Totale spese correnti Investimenti fissi lordi e acquisti di terreni Contributi agli investimenti Contributi agli investimenti ad imprese Contributi agli investimenti all'estero Altri trasf. in c/capitale 2 2 Acquisizioni di attività finanziarie Totale spese in conto capitale Totale spesa Fonte: Rendiconto generale dello Stato 2007 e Nota: nel 2008 il Ministero includeva anche centri di responsabilità la cui spesa era destinata all istruzione universitaria. Tali CDR sono stati esclusi dall analisi riportata. Missione Programma L'Italia in Europa e nel mondo Impegni Pagamenti Impegni Pagamenti Impegni Pagamenti Cooperazione culturale e scientificotecnologica Cooperazione in materia culturale Totale Ricerca e innovazione Ricerca scientifica e tecnologica applicata Istruzione scolastica Ricerca scientifica e tecnologica di base Ricerca per la didattica Totale Programmazione e coordinamento dell'istruzione scolastica Istruzione prescolastica Istruzione elementare Istruzione secondaria inferiore Istruzione secondaria superiore Istruzione post-secondaria Istruzione degli adulti Diritto allo studio Istituzioni scolastiche non statali Istruzione primaria Istruzione secondaria di I grado Istruzione secondaria di II grado Interventi in materia di istruzione Totale Istruzione universitaria Diritto allo studio nell'istruzione univ Istituti di alta cultura Sistema univ e formazione post-univ Totale Servizi istit. e gen. AP Indirizzo politico Servizi e affari generali per le Amm Totale Fondi da ripartire Fondi da assegnare Totale Totale generale Fonte: Rendiconto generale dello Stato 2007 e Nota: i dati si riferiscono per il 2007 al Ministero della pubblica istruzione mentre dal 2008 al Ministero dell istruzione, dell università e della ricerca. Nel 2008 e 2009, quindi, i dati includono anche la spesa per l Università

19 tabella Spesa delllo Stato per istruzione regionalizzata. Anni 2000/2008, (milioni di euro correnti). Regione Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Friuli Venezia Giulia Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte PUGLIA Sardegna Sicilia Toscana Umbria Valle d'aosta Veneto Trento Bolzano SPESA REGIONALIZZATA Erogazioni ad Enti e Fondi Spesa non regionalizzabile TOTALE SPESE Fonte: spesa statale regionalizzata, RGS, MEF la spesa regionale Per conoscere la spesa in istruzione delle Amministrazioni regionali la fonti migliori sarebbero i bilanci degli Enti. Le Regioni hanno però modelli di bilancio diversi tra loro e quindi non immediatamente comparabili. L Istat procede ad una riclassificazione di tipo economico delle voci ma non fornisce più (dal 2000) l analisi della spesa per funzioni. I Conti pubblici territoriali invece, rielaborano i bilanci delle Regioni sulla base del criterio della localizzazione dei pagamenti e ne forniscono i risultati disaggregati per categoria economica e per settore. Al pari di quanto mostrato in precedenza i CPT includono anche la spesa universitaria che però è erogata, a livello regionale, principalmente dagli enti per il diritto allo studio universitario la cui spesa è possibile tenere separata dalla spesa diretta delle Amministrazioni regionali. Come in precedenza, i CPT consentono di tenere separata sia la formazione professionale che viene considerata un settore diverso sia la spesa per ricerca e sviluppo nell istruzione. La spesa è espressa in termini di pagamenti. Per confronto si riportano, solo per il 2007, anche i dati di spesa che risultano dai bilanci delle Regioni riclassificati sulla base dei codici con cui li ha classificati l Istat sino al 2000 per ottenere la disaggregazione funzionale. Questi dati escludono la spesa per la formazione professionale e quella per servizi culturali e sono espressi sia in termini di impegni che di pagamenti. I dati CPT sono preferibili a quelli rielaborati sulla base dei codici Istat perché la riclassificazione Istat mostra alcuni problemi nella disaggregazione per categoria economica. Il confronto tra la tabella e la tabella mostra una quota di spesa per il personale decisamente diversa. Presumibilmente la riclassificazione Istat sottostima la spesa per il personale ma non si tratta di una sottostima della spesa complessiva in quanto le due fonti mostrano comunque valori molto simili. La spesa per istruzione delle Regioni secondo i CPT, calcolata escludendo le Regioni non incluse nell altra fonte, per il 2007, è pari a 1,369 miliardi, molto vicina a 1,3 miliardi riportati nella tabella La spesa delle Regioni per istruzione riguarda: l assistenza scolastica 5, competenza che fu assegnata dal D.P.R. 616/77 (di attuazione dell originario testo costituzionale); i contributi alle scuole non statali (competenza assegnata dal 5 L assistenza scolastica riguarda tutte le strutture, i servizi e le attività destinate a facilitare l assolvimento dell obbligo scolastico nonché, per gli studenti capaci e meritevoli ancorché privi di mezzi, la prosecuzione degli studi

20 decreto legislativo del 31 marzo 1998 n. 112, in attuazione della delega contenuta nella legge 15 marzo 1997 n. 59, la cosiddetta legge Bassanini ); la ripartizione dei fondi per la gratuità, totale o parziale, dei libri di testo in favore degli alunni meno abbienti delle scuole dell obbligo e secondarie superiori tra i Comuni della regione (competenza assegnata dalla legge 23 dicembre 1998, n. 448); diverse tipologie di interventi, integrativi dell intervento statale, provinciale o comunale, adottati autonomamente dalle Regioni per fronteggiare esigenze particolari avvertite a livello territoriale. Si tratta dei numerosi provvedimenti adottati da alcune Regioni per l integrazione degli alunni portatori di handicap, per il miglioramento delle strutture scolastiche, ecc.. Questi interventi trovano legittimazione nell esercizio della competenza legislativa integrativa o di attuazione di leggi statali prevista dal testo originario della Costituzione (potere di emanazione di norme secondarie). La spesa per istruzione delle Regioni, secondo i dati CPT, ammontava complessivamente, nel 2008, a circa 3 miliardi (tabella 1.2.1). Al netto della spesa della Valle d Aosta e delle province autonome di Trento e Bolzano, la spesa scende a circa 1,4 miliardi. Si tratta di un ammontare di risorse molto contenuto rispetto alla spesa statale per istruzione che nello stesso anno è stata pari a oltre 55 miliardi (tabella ). La spesa complessiva di tutte le Regioni è aumentata del 42% rispetto al Particolarmente consistente è l incremento registrato nel 2001 rispetto al 2000 (+15,1%) e nel 2005 rispetto al 2004 (+9,9%). Al netto delle tre Amministrazioni che gestiscono direttamente il servizio e che per questa ragione hanno valori di spesa molto superiori alle altre Regioni (la Valle d Aosta e le province autonome di Trento e Bolzano), l aumento tra il 2000 e il 2008 è stato di oltre il 45%. La regione che ha speso di più nel 2008 (escludendo le tre che gestiscono direttamente il servizio) è stata la Sicilia (204 milioni) seguita dalla Lombardia (192 milioni) e dalla Sardegna (133 milioni). Nel periodo la Regione Calabria è quella che ha accresciuto maggiormente le risorse destinate all istruzione (+348%), seguita dalla Basilicata (+226%) e dal Piemonte (+216%). Al contrario quattro regioni hanno ridotto la spesa per istruzione persino in termini monetari: la Campania del 45% e il Lazio del 36,5% e in misura molto inferiore anche la Puglia (-1,8%) e il Veneto (-0,2%). tabella Spesa delle Regioni per istruzione scolastica e per regione. Anni 2000/08, milioni di euro correnti. Regione Piemonte V d'aosta Lombardia Veneto Friuli VG Liguria E Romagna Toscana Umbria Marche Lazio Abruzzo Molise Campania PUGLIA Basilicata Calabria Sicilia Sardegna PA Trento PA Bolzano Italia Fonte: dati CPT