CORRUZIONE E MAFIA A MILANO: IL CASO DUOMO CONNECTION

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1 UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI MILANO FACOLTÀ DI SCIENZE POLITICHE, ECONOMICHE E SOCIALI CORSO DI LAUREA IN SCIENZE POLITICHE CORRUZIONE E MAFIA A MILANO: IL CASO DUOMO CONNECTION Elaborato finale di: Federico Bergna Relatore: Prof. Fernando Dalla Chiesa Anno Accademico: 2012/2013

2 INDICE Prefazione 3 1 La capitale (im)morale 1.1 La capitale morale Corruzione 6 Fenomeno 6 Corruzione burocratica 12 Corruzione politica 13 Regolazione mafiosa corruzione 15 Italia 18 2 Milano, Italia 2.1 Regolazione automatica delle tangenti La finanza nera 24 Sindona 24 Calvi Tangentopoli 29 3 Cosa Nostra a Milano 3.1 Gente di passaggio Cosa Nostra 35 Origini 35 Affari 36 Via Larga Ndrangheta Scandalo dei casinò La mattanza Operazioni giudiziarie e repressione 46 4 La connection 4.1 I ragazzi del bar Nat & Johnny La famiglia Carollo L inchiesta 53 Frequentazioni 53 Associazione 55 Fase due: intercettazioni e colletti bianchi 57 Riciclaggio 60 Rapporti con Cosa Nostra 63 Assessori, funzionari e tangenti Processo 74 Conclusione 76 Bibliografia, documentazione e sitografia 78 2

3 PREFAZIONE Mafia e corruzione i due mali principali del Paese sono connessi intimamente da un filo passante per Milano. Città simbolo del potere economico e finanziario, capitale morale e nucleo della modernità. Palcoscenico del potere e cabina di regia dei giochi politici, con meccanismi talvolta spregiudicati che in pochi anni la trasformano nel feudo del malaffare e dei rapporti sottobanco. Emerge un sistema sotterraneo che per anni si era espanso autorafforzandosi. Un sistema retto su tangenti e relazioni personali, sotto la cortina di invisibilità dei meccanismi economici, politici e imprenditoriali. Ambiente al quale inevitabilmente le organizzazioni di stampo mafioso guardano e mirano come nuovo paradiso. L ambiente è fertile ed offre ai clan ciò di cui necessitano, favori, protezione e appalti in cambio dei contanti facilmente sviluppati con i traffici di droga, di cui Milano rappresenta la principale piazza, e le possibilità offerte dalla grande metropoli. Ma ancor di più il capoluogo meneghino offre l invisibilità, la copertura geografica data dal contesto, dalla distanza dai centri d origine e una ancor più forte invisibilità materiale. La mafia non esiste e qualora esistesse è un problema del sud, Milano è una capitale europea immune da fenomeni di controllo territoriali e prepotenze più o meno marcate di qualche capo. I cittadini non sono gli stessi delle aree rurali o cittadine del sud e non accetterebbero mai il controllo da parte di uno stato parallelo. Sono gettate le basi per l insediamento. Un espansione relativamente semplice sfruttando i canali tanto fatalmente diffusi nell ambiente a cui si punta, servendo la città su un piatto d argento. Palermo è sempre più vicina. Ciò che è sotto gli occhi di tutti viene alla luce solo più tardi, grazie alla determinazione di magistrati che non si piegano alle pressioni e senza timori nello scoperchiare il vaso di Pandora della società milanese e non solo. In questo lavoro mi pongo l obiettivo di portare alla luce questa sottile relazione tra i due fenomeni intimamente connessi e allo stesso tempo diversi, sulla base del saldo principio distinguere senza separare, unire senza confondere 1. Uno sguardo sulla storia recente del Paese caratterizzata da un fenomeno onnipresente di oblio, rimozione di vicende, storie, nomi che hanno segnato la vita pubblica come quella sotterranea e dimenticati. Dimenticati per la patologica brevità della memoria storica 1 Prof. Dalla Chiesa, Corso di sociologia della criminalità organizzata anno

4 dei cittadini e per una più generale indifferenza che porta a non interessarsi e guardare oltre, non vedendo e non sentendo. La domanda che mi pongo è come le organizzazioni di stampo mafioso approfittano dei meccanismi diffusi nell ambiente politico-ammnistrativo-imprenditoriale portati alla luce da Mani Pulite e come da questi sono favorite. L analisi parte da uno sguardo generale sul fenomeno della corruzione con la sua definizione, le logiche che vi stanno alla base, i meccanismi di espansione, per poi concentrarsi più nel dettaglio sulle tre fattispecie di corruzione politica, burocratica e mafiosa. La prima parte si conclude con una breve panoramica del caso italiano con le sue particolarità in relazione al fenomeno e la presentazione di due casi emblematici per descrivere i fenomeni trattati: la finanza nera e Tangentopoli. Nella seconda parte il lavoro si concentra sulla presenza mafiosa a Milano, i clan di Cosa Nostra e le attività svolte, con il supporto di due casi: L Operazione San Valentino che porta alla luce la presenza di uffici e menti di Cosa Nostra a Milano a due passi dal Duomo- e lo scandalo casinò con la regia occulta delle due principali forze politiche Dc e Psi-, oltre a quella mafiosa, nella spartizione dei principali casinò del Nord Italia, concludendo con una breve parentesi sull attività di repressione. L attenzione dell analisi e la conseguente scelta dei casi trattati- è rivolta alla realtà milanese nel periodo dal periodo di massima espansione delle tangenti sottobanco allo spartiacque di Mani Pulite e l esplosione pubblica del sistema. Il nucleo dell analisi si concentra attorno all inchiesta Duomo Connection, prima grande inchiesta a portare alla luce i legami tra clan e amministrazione comunale in un grande centro del Nord coinvolgendo funzionari, assessori (e lo stesso sindaco) ed anticipatrice del più generale scandalo che pochi mesi dopo darà vita a Tangentopoli. La scelta del tema è spinta ad approfondire il legame tra temi talvolta mischiati e confusi, altre trascurati o ignorati. Alla base vi è l amore per una città, Milano, in grado anche nei momenti peggiori della propria storia di rialzarsi e sviluppare gli anticorpi necessari per ritornare laboratorio culturale, civile e città aperta. 4

5 1 LA CAPITALE (IM)MORALE C era un paese che si reggeva sull illecito. Non che mancassero le leggi, né che il sistema politico non fosse basato su principi che tutti più o meno dicevano di condividere. Ma questo sistema ( ) aveva bisogno di mezzi finanziari smisurati e questi mezzi si potevano avere solo illecitamente. ( ) Così tutte le forme d illecito, da quelle più sornione a quelle più feroci si saldavano in un sistema ( ) nel quale moltissime persone potevano trovare il loro vantaggio pratico senza perdere il vantaggio morale di sentirsi con la coscienza a posto. Avrebbero potuto dunque dirsi unanimemente felici, gli abitanti di quel paese, non fosse stato per una pur sempre numerosa categoria di cittadini cui non si sapeva quale ruolo attribuire: gli onesti. ( )In quel paese di gente che si sentiva sempre con la coscienza a posto loro erano i soli a farsi sempre degli scrupoli, a chiedersi ogni momento cosa avrebbero dovuto fare LA CAPITALE MORALE C era una città che era il traino dell Italia, il suo cuore e la mente. Una città diversa dalle altre, seria, schiva e laboriosa, così come le strane persone che la abitavano. Laboratorio di idee e cultura che la facevano sentire lontana dal resto del Paese, vicina e simile a quelle lontane capitali europee. Centro della modernità e dell economia era spesso chiamata dai suoi abitanti capitale morale, un po nostalgicamente, come per restituirgli un titolo negato e da affibbiare per riparare a un torto subito. Moralità costruita su valori semplici, l onestà, l impegno quotidiano, la laboriosità, il dialogo, il tutto impreziosito dalla ricchezza culturale e dai personaggi che l hanno fatta grande aggiungendo un piccolo pezzo di sé. C era una volta, ora non è più. 2 Calvino, I. Apologo sull onestà nel paese dei corrotti, La Repubblica, 15 marzo

6 1.2 LA CORRUZIONE Del nostro ponte disse: O Malebranche, ecco un de li anzïan di santa Zita! Mettel sotto, ch i torno per anche a quella terra, che n è ben fornita: ogn uomo v è barattier, fuor che Bonturo; del no, per li denar, vi si fa ita 3. FENOMENO Il concetto di corruzione porta intrinsecamente in sé una certa dose di ambiguità. Ad esso sono associati fenomeni vari e dissimili che rendono il concetto vago. Secondo l organizzazione non governativa Transparency International, è corruzione l abuso di un potere delegato a fini privati. Può esso essere classificato come grande, piccolo e politico, a seconda delle quantità di denaro coinvolto e del settore in cui si verifica 4. Nelle scienze sociali la definizione del tema si è sviluppata attorno a tre criteri, che concorrono a determinare anche la sua estensione effettiva: a) le norme giuridiche -condotte devianti rispetto a un comportamento sancito da una norma giuridica-, b) l opinione pubblica -condotte confliggenti con le norme sociali e il tessuto culturale, per definizione profondamente variabili e soggettive-, c) l interesse collettivo -concetto ambiguo-. La metafora più utile ed elementare nella definizione del fenomeno è probabilmente quella del corrotto come di un Arlecchino servitore di due padroni. 5 Il corrotto è una sorta di Arlecchino, a cui il vero padrone -lo Stato o i cittadini a seconda del caso specifico- ha affidato la cura dei propri interessi, ma che all insaputa del principale vende le proprie prestazioni a un secondo padrone, il corruttore; realizzando così un gioco a tre. Più formalmente per la realizzazione della corruzione deve esservi la compartecipazione di quattro elementi: 1)violazione di norme formali o informali; 2) che essa avvenga nel corso di uno scambio che si svolge in modo clandestino tra arene politiche e mercato economico; 3) che tale violazione abbia come finalità 3 Alighieri, D., Divina Commedia, Inferno canto XXI versi da Sermonti, V., L Inferno di Dante, Milano, Bur, Trasparency International, Anti- Corruption Plain Language Guide, July Della Porta, D. e Vannucci, A., Corruption Exchanges, New York, Aldine de Gruyter,

7 l'appropriazione da parte di individui o gruppi che operano nelle arene politiche o nel mercato economico di risorse d'uso o di scambio di provenienza pubblica per una loro utilizzazione non prevista normativamente; 4) che tutto questo abbia come conseguenza a livello politico (voluta o accettata) di modificare di fatto i rapporti di potere nei processi decisionali, nonché di accrescere sempre più il divario tra potere e responsabilità, mentre, a livello sociale ed economico, all'impossibilità 'legale' di far rispettare i contratti di scambio consegue la violenza come elemento di sanzione 6. La definizione e identificazione della corruzione è di fondamentale importanza per definire il come agire, ma è resa ancora più complessa dalla natura sotterranea del fenomeno, a seguito del quale si può conoscere solo la parte affiorante in superficie attraverso la denuncia dei reati, ma che rappresenta la cima di un iceberg dalle dimensioni ignote costituito dalla sua cifra nera (i reati commessi e non denunciati). Nel mercato della corruzione merce di scambio sono le decisioni dell autorità, la carriera nella pubblica amministrazione, il tempo di risposta agli appalti, la cessione di informazioni riservate, la protezione stessa dei diritti individuali. Ogni presentino, cortesia, occhio di riguardo configura elementarmente una forma di corruzione. Il patto corruttivo produce una relazione di mercato che determina o condiziona l esito decisionale o il percorso dei processi nel settore pubblico, che sarebbero regolati da procedure e norme precise; modificando a proprio vantaggio la distribuzione di risorse soggette al controllo dello Stato. Il motore della corruzione è alimentato dalle rendite allocate a vantaggio del corruttore e restituite in parte all agente pubblico sotto forma di tangente. Questo processo può avvenire attraverso 3 tipologie di intervento pubblico: 1) l acquisto di beni e servizi offerti da privati allo Stato a prezzi superiori a quelli di mercato (appalti, forniture, servizi, consulenze); 2) vendita o assegnazione a privati di beni, servizi e diritti senza alcun corrispettivo oppure in cambio di un prezzo inferiore a quello di mercato (accelerazione pratiche, licenze, concessioni); 3) attività di controllo e applicazione di sanzioni che attribuisce agli agenti il potere di imporre costi, espropriare o ridurre il valore di risorse private (l attore evita l applicazione 6 Padioleau, J.- G., De la corruption dans les oligarchies pluralistes, in "Revue française de sociologie",

8 punitiva) 7. Alla base vi è sempre una transazione nascosta con il quale il corruttore trasmette all agente pubblico risorse nella propria disponibilità come denaro o altra utilità 8. Dietro questa formula vi può essere una vastità di prestazioni e beni, dalle tangenti sessuali assai diffuse in Italia alle tangenti canine ai regalini tecnologici per concludere con i pagamenti in natura con carni, formaggi, pesce. Le pratiche corruttive, di qualsiasi natura, comportano alti rischi riconducibili principalmente a 2 fattispecie: il rischio di venire scoperti e condannati, sempre presente vista la natura criminogena degli scambi, che può portare una perdita di prestigio e stima socio-professionale; e il rischio di venire truffati o peggio ricattati dalla controparte. Alla base dello scambio vi è infatti una promessa riguardante uno scambio di risorse e prestazioni differite nel tempo che da luogo a una obbligazione incerta fino alla sua esecuzione completa. L illegalità del rapporto amplifica l incertezza non essendovi generalmente la possibilità di agire in caso di truffa. Questa profonda incertezza è minimizzabile nel momento in cui si manifestino regolarmente pratiche di corruzione e vi è la presenza di norme di comportamento interiorizzate, prassi informali e codici, relazioni bilaterali e intermediari che rendono altamente probabile il buon esito. I meccanismi regolativi sono tanto più sofisticati e complessi quanto più il fenomeno è pervasivo e l ammontare di risorse rende conveniente la specializzazione nel fornire protezione e l espansione del fenomeno. Dall incrocio tra il tipo di risorse utilizzate e la natura degli attori coinvolti si può costruire una tipologia delle strutture di applicazione delle sanzioni adottabili per regolare e coordinare gli scambi grazie all azione di una terza parte 9 7 Vannucci, A., Atlante della corruzione, Torino, Edizioni gruppo Abele, Art.318 Codice Penale. 9 Della Porta, D. e Vannucci, A., Mani Impunite. Vecchia e nuova corruzione in Italia, Roma, Laterza,

9 Tab 1.1 -Tipi di corruzione, terze parti che garantiscono l adempimento degli scambi e principali risorse utilizzate. Risorse d autorità Risorse economiche e ideologiche e d informazione Il garante è un attore Corruzione politico-burocratica Corruzione di clan pubblico (amministratori elettivi, (boss degli enti pubblici) dirigenti burocratici) Il garante è un attore Corruzione di partito Corruzione mediata tra il settore pubblico (cassieri di partito, (intermediari, faccendieri) e quello privato leader di partito) Il garante è un attore Corruzione mafiosa Corruzione imprenditoriale privato (boss mafiosi) (imprenditori con legami politici) I centri di potere divengono garanti delle relazioni con la possibilità di commiare sanzioni e riducendo i costi attesi, regolano e stabilizzano il rapporto creando un vincolo duraturo, necessità primaria per gli attori coinvolti. Attraverso una lenta socializzazione alla corruzione si giunge all apprendimento di strumenti e tecniche per allargare e concludere gli affari, processo che porta a imparare strada facendo, tramite errori e successi, prendendo esempio dai protagonisti con più successo. La spregiudicatezza e capacità di muoversi nell ambiente creando sempre nuove reti di relazioni, chiudono il cerchio del perfetto corruttore minimizzando ulteriormente i rischi. La scelta del se corrompere o farsi corrompere è data dalla somma tra la valutazione dei costi e il calcolo dei possibili vantaggi con una inseparabile relazione alle preferenze etico-morali dell individuo. Secondo una prospettiva della scelta razionale riguardante il se -corrompere e farsi corrompere-, la scelta non è altro che un semplice calcolo tra costi -circa la possibilità di venire scoperti e sanzionati più o meno duramente- e benefici attesi dallo scambio. Da un punto di vista analitico si può rappresentare attraverso la formula: C=M+D-A 10. Posizioni monopolistiche M cioè l interventismo dello Stato e l effetto sui prezzi in economia- più la discrezionalità D -attribuita a funzionari e politici nell esercizio delle loro funzioni- meno l accountability, il dover rendere conto del proprio operato, la circolazione di informazioni, la trasparenza e l efficacia 10 Klitgaard, R., International Cooperation Against Corruption. In Finance & Development Vol. 35, n.1, 1998, p. 4. 9

10 del controllo delle attività. Quanto meno risulta trasparente l esercizio del potere, più aumentano le probabilità di corruzione, meno incisivi sono i controlli e minori le ricadute in caso di sanzione. Oltre alla scelta razionale alla base della corruzione vi è una struttura di costi morali, che riflettono le norme sociali e le preferenze etiche, potenzialmente coinvolti negli scambi corrotti. In un paese con alte barriere morali tali violazioni di valori diffusi e assimilati sono capaci di suscitare un personale senso di colpa e la riprovazione degli altri. 11 Essi si traducono infatti anche nei criteri con i quali vengono giudicate le azioni nei vari gruppi sociali, ai quali gli individui guardano per valutare le conseguenze delle azioni compiute. Spesso nell individuo vi è un dualismo tra onestà e voglia di fare carriera, ed è frequente il riferimento da parte di corruttori a buoni sentimenti e affetti che spingono al crimine necessità di soldi per la famiglia o di arrotondare il misero stipendio-. La disuguale diffusione della corruzione misurata e percepita è spiegata anche da specifici valori nazionali, diversità di credenze religiose, fiducia nello Stato e orientamenti verso la famiglia. Una prova di ciò è dato dal caso scandinavo. I Paesi del nord Europa pur essendo caratterizzati da modelli economici altamente funzionali alla corruzione elevato interventismo statale in economia e vita sociale, alti margini di discrezionalità dei funzionari, controlli allo stesso livello degli altri paesi europei e strumenti repressivi non particolarmente severi- svettano da lungo tempo in tutte le classifiche sulla trasparenza e ai più bassi livelli di corruzione 12. Capitale sociale e valori civici diffusi fanno percepire la politica come orientata al bene pubblico e sia politici che cittadini si comportano di conseguenza 13. La propensione di politici, funzionari e cittadini a ricorrere alle tangenti è legata dunque alle convinzioni interiorizzate che riflettono o meno valori positivi al rispetto della legge. Un ulteriore prova a conferma di ciò è data dallo studio di Fisman e Miguel sul legame tra numero di multe per divieto di sosta dei diplomatici stranieri a New York dotati di immunità e libertà di sosta nella metropoli- e livello percepito di corruzione nei paesi d origine. Emerge una forte correlazione tra le due variabili considerate: il tessuto dei valori ha un peso significativo nel determinare la propensione verso 11 Della Porta, D. e Vannucci, op. cit., p Vedi l indice CPI (Corruption Perception Index) di Trasparency International o i sondaggi di Eurobarometer. 13 Putnam, R., La tradizione civica nelle regioni italiane, Milano, Mondadori,

11 Bassa atteggiamenti più disinvolti riguardo al rispetto delle regole, siano del codice della strada o di condotta nel proprio operato. I Paesi che presentano livelli più alti livelli di corruzione svettano nella classifica multe, viceversa quelli più trasparenti sono in pratica immuni alla tentazione di parcheggio abusivo 14. Si può applicare allo studio della corruzione anche il concetto di familismo amorale 15 per descrivere come gli individui immersi in una particolare realtà culturale rispondono alla regola della massimizzazione dei vantaggi egoistici, per la propria famiglia o gruppo ristretto, senza avere un ottica collettiva e producendo una crescente sfiducia verso gli altri. In questo contesto la richiesta di tangenti diviene facile strumento per sopperire ai bisogni familiari. Con la stabilizzazione dei rapporti corruttivi, saldati dalla presenza di un garante, in un tessuto sociale ospitale specie se con diffuso senso di impunità così fan tutti-, la corruzione può compiere salti di qualità e autoalimentarsi allargando i suoi confini espansivi. Attraverso la classificazione in Tab 1.2 si possono distinguere i diversi tipi di corruzione basati sulle variabili frequenza degli scambi con cui i soggetti interagiscono e operano, e ammontare delle risorse in gioco, valore dei vantaggi assegnati dall autorità pubblica e delle tangenti pagate dalla controparte. Dalla combinazione di queste variabili si generano 4 modelli generali di corruzione. Tab. 1.2 Tipi di corruzione e meccanismi di regolazione Frequenza degli scambi corrotti fra gli stessi attori Alta Risorse in gioco Poche Corruzione pulviscolare (regole impersonali di reciprocità, fiducia nella buona fede della controparte) Corruzione strutturale (reputazione, reciproco potere di ricatto, minaccia di uscita dal gioco) Molte Corruzione individuale (intermediari) Corruzione sistemica ( terze parti ) Fonte: Della Porta, D. e Vannucci, op. cit., p Fisman, R. e Miguel, E., Cultures of corruption: Evidence from Diplomatic Parking Tickets, in NBER Working Paper Series, June 2006, p Banfield, E., Le basi morali di una società arretrata, Bologna, Il Mulino,

12 1) Microcorruzione (pulviscolare): Si tratta di incontri casuali e solitamente non ripetuti tra agenti pubblici e cittadini privati aventi per oggetto piccoli favori e benefici. L esigua quantità di risorse e limitatezza dei vantaggi in gioco rendono la sanzione un valido deterrente a delinquere o, almeno, reiterare la violazione. Il rapporto si caratterizza per l asimmetria di potere tra le parti specie in cui i corruttori sono più deboli (prostitute, immigrati, turisti). 2) Corruzione strutturale: La ripetizione del gioco fa si che vincoli fiduciari, gerarchici e la reputazione divengano parte integrante nel calcolo dei vantaggi attesi, determinando un espansione delle attività dei corrotti. I servizi sono richiesti in maniera ripetuta e coinvolgono generalmente funzionari ed agenti di basso livello. Ad oggetto vi è la cancellazione di multe, assenza di controlli, mancata denuncia di traffici (contrabbando) o furti minori, ovvero la richiesta di informazioni riservate su indagini o controlli. Nella maggioranza dei casi il corruttore è un piccolo criminale. 3) Corruzione individuale: Caso in cui a un aspirante corruttore si presenta un occasione estremamente lucrosa di guadagno il cui esito dipende dalla decisione di un singolo o pochi agenti pubblici. Lo scambio non avviene simultaneamente ed occorre perciò fidarsi della parola data in fase di contrattazione. L ordine di esecuzione delle prestazioni può variare a seconda del caso. Destinatari della tangente sono singoli amministratori di vertice con potere decisionale, quasi sempre coinvolti giudici o p.m.- oppure ufficiali di polizia di alto livello. 4) Corruzione sistemica: Si allarga la rete corruttiva, l illecito diventa la regola e viene premiato chi lo attua. Un complesso di regole di comportamento e ruoli permette il funzionamento del sistema con un coordinamento in ogni fase. Le relazioni si fanno frequenti e abituali e i coinvolti sono molti potenzialmente tutticomponenti dei pubblici uffici. Offerta e domanda possono essere monopolizzati da una sola industria criminale con protezione delle reciproche attività illegali. Sono previste sanzioni per chi non si adegua al sistema (es. trasferimento). CORRUZIONE BUROCRATICA Dall inchiesta mani pulite emergono essenzialmente 2 forme di coinvolgimento dei burocrati: da soli rilasciando licenze, curando iter burocratici, fornendo 12

13 informazioni in cambio di tangenti di bassa entità- oppure complici di politici nominati o eletti -con cui instaurano relazioni durature e sfruttando risorse date dalla carica duratura. Le aree di intervento sono: a)fornitura privata di beni e servizi richiesti dallo Stato rendita creata da scelta pubblica di pagare per le risorse private più del loro valore-, b) Vendita o distribuzione di beni e servizi amministrati, prodotti, o precedentemente posseduti dallo Stato si accetta meno di quanto il compratore sarebbe disposto a pagare-, c) imposizione di sanzioni o decisioni che creano costi potere dell agente di evitare punizioni o costi- 16. L applicazione di sanzioni dipende dall onestà e competenza dei funzionari e dall efficienza delle procedure. Barriere morali più deboli, controlli meno incisivi e bassi salari, rafforzano a parità di condizioni gli incentivi degli attori pubblici a vendere i loro poteri al miglior offerente. L estesa moltiplicazione di norme, la loro ambiguità e contraddizione indebolisce i diritti individuali ed aumenta la libertà di movimento per i corrotti. CORRUZIONE POLITICA Si è diffusa nel Paese, nella vita delle istituzioni e delle pubbliche amministrazioni, una rete di corruttele grandi e piccole che segnalano uno stato di crescente degrado della vita pubblica. ( ) I casi sono della più diversa natura, spesso confinano con il racket malavitoso, e talvolta si presentano con caratteri particolarmente odiosi di immoralità e di asocialità( ). Ciò che bisogna dire, e che tutti sanno del resto, è che buona parte del finanziamento politico è irregolare o illegale. I partiti, specie quelli che contano su appartati grandi, medi o piccoli, giornali, attività propagandistiche, promozionali e associative, e con essi molte e varie strutture politiche operative, hanno ricorso e ricorrono all uso di risorse aggiuntive in forma irregolare od illegale. Se gran parte di questa materia deve essere considerata materia puramente criminale, allora gran parte del sistema sarebbe un sistema criminale. Non credo che ci sia nessuno in quest Aula, responsabile politico di organizzazioni importanti, che possa alzarsi e pronunciare un giuramento in senso contrario a quanto affermo: presto o tardi i fatti si incaricherebbero di dichiararlo spergiuro Rose- Ackerman, S.,Corruption: a study in political economy, New York, Acedemic Press, Discorso di Bettino Craxi alla Camera dei Deputati, 3 luglio

14 Gli scandali politici evidenziano come i partiti si siano trasformati in macchine capaci di fornire protezione politica a svariati clienti, mobilitandosi in un mercato corruttivo. I vertici dei partiti diventano destinatari di quote di tangenti compensando la protezione di carriere ed affari. Dotati di sufficienti risorse di influenza essi divengono arbitri nell osservanza delle norme non scritte che regolano le condotte dei partecipanti, la socializzazione e l adempimento agli impegni; potendo spenderle per manipolare appalti e carriere oltre rappresentare un forte strumento di ricatto. La comune appartenenza politica cementa e spesso incoraggia le relazioni tra imprenditori, burocrati e politici allargando le reti relazionali. Il controllo degli enti pubblici da parte di nominati, rappresenta un trampolino di lancio per acquisire nuove risorse (economiche e di consenso) reinvestibili nei partiti stessi. Il consenso rappresenta la linfa di cui si nutrono i politici per garantirsi la rielezione e vengono sfruttati tutti i mezzi a disposizione come ad esempio la distribuzione di posti di lavoro specie in periodi di forte disoccupazione- oppure il controllo dei tesserati. Con i fondi illeciti riconducibili ai rapporti con gli imprenditori tangenti ottenute per protezione, concessioni, appalti, pratiche- vengono finanziate le varie sedi locali dei partiti ed acquistati pacchetti di tessere, strumento per regolare i conti interni e valido per garantirsi le cariche. Il denaro diventa strumento per avere più potere. Questo sistema distorce la democrazia e le dinamiche della competizione elettorale favorendo i corrotti. Le stesse campagne sono state spesso finanziate con i proventi illeciti. Significativo è il discorso di Bettino Craxi, politico tra i più coinvolti nelle vicende corruttive come emergerà da Tangentopoli, vi è stato per anni un tacito consenso e connivenza tra partiti formalmente contrapposti, nella spartizione di tangenti e nella successiva copertura omertosa: tutti sapevano e nessuno parlava 18. I dissidi dati dalla diversa appartenenza sono limitati attraverso due possibilità di compromesso: una divisione consensuale delle tangenti o una stabile spartizione del potere secondo sfere di influenza cementata dal silenzio sull altrui corruzione 19. Ruolo decisivo è svolto dai cassieri di partito specializzati nella raccolta e distribuzione delle tangenti, giungendo fino alla presenza di cassieri collettivi incaricati di organizzare incontri a livello nazionale, per definire di comune accordo 18 Ibidem. 19 Della Porta, D. e Vannucci, op. cit., p

15 le strategie migliori da seguire per ottenere contribuzioni dalle imprese anche al di fuori della legge sul finanziamento 20 come nel caso degli Onorevoli Balzamo e Citaristi, rispettivamente segretari amministrativi di PSI e DC. Dopo Mani Pulite le strutture dei partiti si fanno più leggere, perdono le solide ideologie alla loro base e si basano su divisioni affaristiche. Il principale incentivo all ingresso in politica è l arricchimento personale e le risorse connesse alla posizione. Emergono esponenti delle professioni abili ad utilizzare i ruoli pubblici imprenditorialmente, ponendo le basi per nuovi possibili sbocchi per la corruzione e i suoi meccanismi. REGOLAZIONE MAFIOSA DELLA CORRUZIONE I grandi lavori pubblici rappresentano indubbiamente una forte attrattiva per le organizzazioni mafiose, facilmente ottenibili grazie ai contatti politici, essi sono però afflitti dal problema della scarsa affidabilità offerta dal politico, mosso da una logica elettorale che induce a rispondere a molteplici e divergenti interessi, oltre a spendere con disinvoltura la propria parola. Alla base della regolazione mafiosa della corruzione vi è proprio il problema della fiducia e l offerta di garanzie. Le organizzazioni mafiose possono disporre di specifiche risorse (intimidazione, violenza, relazioni, informazioni) spendibili per fornire servizi di garanzia, salvaguardando situazioni e affari dall esito incerto. La richiesta può essere promossa dal mafioso ma molto spesso è lo stesso cliente a ricercarla, specie quando non è disponibile da parte di terze parti ed il suo costo è elevato o inefficace. Le differenti modalità di rapporto instaurato appartengono principalmente a due categorie: Gli imprenditori subordinati e gli imprenditori collusi 21. Ai subordinati è imposta una protezione passiva: essi sono assoggettati alla mafia attraverso un rapporto non interattivo, fondato sull intimidazione o pura coercizione e il rapporto è fondato sul meccanismo della estorsione-protezione (Catanzaro). Gli imprenditori collusi invece possono usufruire di una protezione attiva, stabilendo un rapporto interattivo con il mafioso fondato su legami personali di fedeltà o un agire motivato 20 Camera dei Deputati, domande di autorizzazione a procedere in giudizio nei confronti dell On. Craxi, XI legislatura, doc. IV, N. 210, p Sciarrone, R., Mafie vecchie mafie nuove, Roma, Donzelli,

16 razionalmente in vista di uno scopo vantaggi economici, rapporto amicizia, fede al sistema dell omertà-. I collusi godono di un certo margine di cooperazione e azione e da essi si aspettano prestazioni diffuse. Specie nelle regioni di tradizionale insediamento i costi per la protezione-estorsione sono diventati parte della routine e calcolati ancor prima dell effettivo avvio di un investimento. In alcuni contesti la mafia finisce per detenere un monopolio nell offerta di servizi protettivi fungendo da arbitro negli scambi e nella risoluzione delle controversie. La minaccia dell uso della violenza è un sufficiente deterrente e chiunque faccia il furbo sa quanto rischia quando è la locale famiglia mafiosa a svolgere la funzione di tribunale. Solidità e stabilità delle reti della corruzione sono dunque un effetto collaterale della presenza di organizzazioni criminali capaci e disposte a offrire servizi di salvaguardia di aspettative in gioco negli scambi, indirizzando ai politici corrotti i pacchetti di voti controllati 22. La necessità di ricorso alla violenza è proporzionale a un altra risorsa fondamentale, la reputazione, che crea aspettative diffuse riguardo alla sua capacità di impiegare validi strumenti di dissuasione. Grazie a questa risorsa, quando la tutela è credibile ed efficace, gli individue si adeguano automaticamente alle regole di condotta ed il mafioso si limita a riscuotere il prezzo della protezione offerta. In alcune occasioni il mafioso trova conveniente sfruttare la corruzione per allargare il proprio profitto e posizione in un mercato illecito. Pagando tangenti a politici, agenti o funzionari, si riducono i rischi e si assesta un colpo alla concorrenza. Garantendosi la diminuzione o azzeramento dei controlli si può giungere a una condizione prossima all impunità, essenziale per il mafioso -specie se latitante- e garantirsi una relativa tranquillità. La diffusa collusione nel settore degli appalti pubblici è mutata nel coso del tempo attraversando numerose fasi 23. Limitato inizialmente il coinvolgimento a una richiesta di pizzo o messa a posto, nella fase successiva all aggiudicazione della gara, viene garantita una ridotta concorrenza agli imprenditori collusi e ai cartelli di cui fanno parte, potendo così accrescere i prezzi con la spartizione. Alla base del cartello vi deve essere una fiducia reciproca tra le imprese sulla futura disponibilità a ricambiare i favori, facendo nascere una domanda di protezione. Tra la fine degli 22 Vannucci, A., Atlante della corruzione, Torino, Edizioni gruppo Abele, 2012, p Della Porta, D. e Vannucci, op. cit.. 16

17 anni 70 e inizio 80, con la fine di alcuni centri di potere su cui si fondava il sistema 24 e la vittoria dei corleonesi nella guerra di mafia (1983) 25, l organizzazione si fa garante dell applicazione delle regole sugli appalti e la loro assegnazione a turno. I corleonesi trovano in Angelo Siino l imprenditore criminale capace di combinare risorse e competenze necessarie per far funzionare la macchina e gestire gli attori coinvolti. La concorrenza è definitivamente eliminata e ogni fase del processo rigidamente stabilita grazie al metodo Siino. Le gare per i pubblici appalti sono già in precedenza assegnate e le defezioni all interno dello stesso cartello scoraggiate definitivamente. Le imprese si aggiudicano le gare con un minimo ribasso, i turni riducono l incertezza, politici e amministratori riscuotono più elevate tangenti e i mafiosi una rendita più elevata a scapito dei bilanci pubblici, aumentando le risorse. La percentuale era così divisa: 2% la mafia, 2% al gruppo andreottiano, lo 0,50% era per la commissione provinciale di controllo. ( ) Stiamo parlando del solo accordo provincia. Perché poi ce ne erano altri 26. La percentuale è intesa relativamente all importo dei lavori. Successivamente nel 1989 con l estensione del meccanismo di controllo degli appalti e le trattative con imprenditori non siciliani, su iniziativa di Bernardo Provenzano la gestione passerà ad altri soggetti Giuseppe Lipari, Giovanni Bini e soprattutto Filippo Salamone, quest ultimo ritenuto più adeguato nella gestione delle relazioni- e si ha la regolazione del tavolino come è definita dagli stessi protagonisti. Vi è inoltre l aggiunta di una quota ulteriore dello 0,8%, la tassa Riina, diretta al nucleo centrale dell organizzazione. Il meccanismo progettato pur essendo estremamente funzionante e riducendo notevolmente i problemi di coordinazione è esposto a rischi di collasso in caso di coinvolgimento in procedimenti giudiziari di imprese o mafiosi 27. Negli ultimi anni si è tornati quindi a una ridistribuzione di compiti tra più soggetti e a cartelli gestiti con più autonomia dagli imprenditori, senza coordinamento unificato di un mediatore. Nonostante 24 Primo su tutti il dominio di Ciancimino a Palermo, arrestato nel 1984: erano venuti a mancare quelli che erano i cardini su cui si basava la gestione dell'appalto mafioso che non era un fatto solo mio; c'era stato l'arresto di VITO CIANCIMINO. Tribunale di Palermo, sentenza di I grado contro Andreotti Giulio, 23 ottobre 1999, deposizione di Angelo Siino p Rilevante è il rigido accentramento del potere che annulla di fatto l autonomia delle famiglie capi mandamento su cui si reggeva precedentemente Cosa Nostra. 26 Tribunale di Palermo, sentenza di I grado contro Andreotti Giulio, p Lo stesso Angelo Siino arrestato nel 1991, nel 1997 inizia a collaborare facendo arrestare i successori. 17

18 questo nella fase di esecuzione degli appalti gli imprenditori rimangono acquirenti privilegiati della protezione da parte delle famiglie mafiose del luogo. ITALIA Con un tasso di corruzione percepita superiore a quello di molti paesi in via di sviluppo l Italia rappresenta un caso anomalo tra le democrazie occidentali e consolidate. L osservazione dei dati statistici è drammatica: - In base l indice di corruzione percepita CPI l Italia si trova al 71 del ranking su 173 paesi, con un punteggio di 42 punti (scala da 0 alta corruzione a 100 molto pulito) a pari merito con Bosnia Erzegovina e São Tome and Principe 28, con un progressivo aggravarsi della situazione nel corso degli ultimi anni. A riferimento i primi 3 paesi (Danimarca, Finlandia e Nuova Zelanda) hanno un punteggio di 90. La media UE (27 paesi) si attesta a 63,6 e al di sotto dell Italia si trovano solo Bulgaria (75 CPI 43) e Grecia al 94 posto (CPI 36). - Nella percezione di corruzione dei cittadini per istituzione, emerge questo quadro, basato su una scala da 1-5 con 1 non corrotto e 5 estremamente corrotto. Tab. 1.3 Percezione di corruzione per istituzione. POLITICAL PARTIES PARLAMENT/ LEGISLATURE MILITARY NGOS MEDIA RELIGIOUS BODIES 4,5 4,1 2,8 2,8 3,4 3,2 3,6 3,0 3,4 3,6 2,9 3,8 FONTE: elaborazione da Trasparency International, Global Corruption Barometer, Berlin 2013 BUSINESS/PRI VATE SECTOR EDUCATION SYSTEM JUDICIARY MEDICAL AND HEALTH POLICE PUBLIC OFFICIALS -Dai sondaggi Eurobarometro 29 emerge che il 95% dei cittadini intervistati ritiene vi sia corruzione nelle istituzioni nazionali, mentre il 92% in quelle regionali e locali. - Le analisi della Banca mondiale sul livello di controllo della corruzione 30 evidenziano un chiaro trend di costante peggioramento nell ultimo decennio. 28 Trasparency International, Corruption Percepition Index, Berlin, Special Eurobarometer 374, wave EB76.1- TNS opinion & social, february World Bank, Rating Control of Corruption 2011 da p.7. 18

19 Fig. 1 -Indicatori aggregati di corruzione, Italia Fonte: WorldBank La corruzione ha conosciuto uno sviluppo molto maggiore rispetto agli altri paesi occidentali ed ha avuto grazie alle indagini giudiziarie il massimo di esposizione al pubblico. Inizialmente gli scandali di Tangentopoli hanno mostrato la capacità di reazione dell opinione pubblica, di alcuni soggetti politici e istituzionali di fronte alla corruzione dilagante emersa. A questa fase è seguita negli anni successivi una sistematica rimozione del problema, partendo dai programmi elettorali di tutte le forze politiche. Si è assistito inoltre a una costante denuncia delle indagini giudiziarie che riguardano esponenti politici, come intromissione di una magistratura politicizzata in sfere legittimate dall elettorato che non le competono. Dopo le inchieste dei primi anni 90 il principale effetto nei meccanismi corruttivi è stata la lievitazione delle tangenti pagata, piuttosto che una riduzione della quantità. Si allargano i campi di penetrazione del fenomeno coinvolgendo altri ambiti: esami universitari, prescrizione di farmaci ed esami inutili, forniture medicali, primari, arbitri, partecipazioni a festival canori 31. Emerge una corruzione non solo politica ma radicata nella società civile. È da tempo che si è avuto modo di rilevare che la corruzione è divenuta da fenomeno burocratico/pulviscolare, fenomeno politico-amministrativo-sistemico. La natura sistemica ha comportato un ingigantimento del bene giuridico offeso e una rarefazione del contenuto di disvalore dei singoli comportamenti di corruzione Articoli dall archivio online de la Repubblica 32 Relazione orale del presidente della corte dei Conti Luigi Giampaolino, Inaugurazione anno giudiziario 2013, Roma, 5 febbraio

20 Emerge un quadro in cui la corruzione deborda dai suoi livelli fisiologici permeando qualsiasi ambito pubblico e per questo paragonabile solo ai paesi in via di sviluppo e alle democrazie non consolidate. Il nostro Paese gode di particolari caratteristiche vantaggiose a corrotti e corruttori, come le strutture di opportunità, la scarsa trasparenza, meccanismi deboli di controllo, incapacità di reagire al problema, presenza di un infinità di leggi talvolta contradditorie, scarsità di senso civico, istituzionale e dello Stato. Un fattore molto rilevante è l altissimo grado di impunità relativa ai reati di corruzione e concussione negli ultimi anni. Dalle statistiche giudiziarie emerge una progressiva diminuzione nel corso degli anni dei reati denunciati e delle sentenze di condanna per questi reati 33. Fig. 2- Sentenze di condanna per il reato di corruzione FONTE: Elaborazione dati da statistiche Ministero della Giustizia, Alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della corruzione ed altre forme di illecito nella PA A fronte di questo occorre considerare tre aspetti del problema: la relazione tra numero di reati denunciati e le effettive condanne, la legislazione a riguardo e il generale funzionamento del sistema giudiziario. In tema di legislazione è patologica la mancata applicazione delle prescrizioni della Convenzione di Strasburgo 34 firmata anche dall Italia nel 1999 come quella di corruzione privata e in generale la 33 Istat Statistiche giudiziarie e Rapporto della commissione per lo studio e l elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella PA, ottobre Convenzione penale sulla corruzione, Strasburgo, 27 gennaio