MATURITÀ ORGANIZZATIVA E CAPACITÀ INNOVATIVA DELLE SOCIETÀ MISTE IN SANITÀ

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1 MATURITÀ ORGANIZZATIVA E CAPACITÀ INNOVATIVA DELLE SOCIETÀ MISTE IN SANITÀ Caterina Galdiero Parole chiave: maturità organizzativa, analisi dei processi, partnership pubblico private. 1. Introduzione e obiettivo della ricerca Nel contesto italiano con lo strumento delle sperimentazioni gestionali si fa riferimento ad una vasta gamma di forme di collaborazione tra soggetti pubblici e privati. In particolare, è possibile ricondurre le tipologie di sperimentazione a differenti varianti di relazioni contrattuali: società per azioni o società a responsabilità limitata, o società consortile; fondazione di partecipazione; contratto di un associazione in partecipazione; contratto di concessione di costruzione e gestione; contratto di concessione di costruzione e gestione con project finance; contratto di sponsorizzazione. La disciplina di riferimento ha subito una significativa evoluzione dal 1991, con l art. 4 comma 6, della Legge. n , e con l art. 10 del Decreto Legislativo 19 1

2 giugno 1999, n. 229 che ha modificato l art. 9 bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Faillace 2005, Amatucci, Lecci 2006, ASSR 2004). La forma prevalentemente utilizzata e che presenta particolare e specifiche caratteristiche è la Società a capitale misto pubblico-privato. Questa forma consente in linea teorica di perseguire tutti i vantaggi tipici di un soggetto imprenditoriale privato con la necessaria flessibilità riscontrabile sia nel reperimento di risorse finanziarie, sia nella gestione del personale che nella gestione patrimoniale e nei processi di approvvigionamento. Tra le forme di società mista quelle prevalentemente adottate sono la società per azioni e la società responsabilità limitata. L obiettivo della ricerca è stato misurare la maturità organizzativa delle forme di partnership private pubblico in sanità attraverso l analisi, valutazione e misurazione dei processi chiave rilevati per il perseguimento degli obiettivi della sperimentazione. Il lavoro si focalizza sull analisi del livello di maturità dei processi clinici e gestionali di dieci casi di società miste. La maturità organizzativa è direttamente collegata alla accountability e reliability della stessa nei confronti del socio pubblico. 2. Metodologia di ricerca Le società miste pubblico privato, oggetto di indagine, nella fase di rilevazione sul campo sono state 10. I dieci casi oggetto di indagine rappresentano l universo delle forme di società miste pubblico private costituite nell ambito delle sperimentazioni gestionali 1. Per l assessment del grado di maturità organizzativa il gruppo di lavoro ha elaborato un sistema di indicatori costituito dalla presenza e dal grado di reliability e accountability dei meccanismi adottati per il governo e la regolazione dei processi clinici e gestionali. 1 Dati al

3 I processi oggetto di analisi sono quelli rilevanti, dove per grado di rilevanza si intende l importanza assegnata a specifici processi nella definizione di un assetto gestionale innovativo all interno del quadro istituzionale che contraddistingue le sperimentazioni gestionali che assumono la forma giuridica delle società miste. La scala di valutazione del grado di rilevanza adottata è la seguente: - basso grado di rilevanza: il processo è regolato da norme e prescrizioni predefinite dal sistema istituzionale e non è suscettibile di innovazioni significative; - medio grado di rilevanza: il processo presenta alcune possibilità di innovazione nelle modalità sue di gestione e controllo da parte della società mista; - alto grado di rilevanza: il processo è potenzialmente gestibile e controllabile secondo modalità innovative e originali specifiche di una singola società mista. Una volta individuati i processi rilevanti, per ciascun processo si valuta il grado di maturità organizzativa obiettivo, inteso quale il livello di consapevolezza e accountability con cui uno specifico processo si ritiene vada gestito e formalizzato all interno dell assetto societario ed organizzativo delle sperimentazioni gestionali. La presenza di un adeguato livello di maturità organizzativa viene ritenuto un meccanismo importante al fine di incrementare la capacità di controllo del sistema regolatorio regionale e delle ASL (Zucker, 1977, Blau e Schoenherr, 1971). Il grado di maturità organizzativa obiettivo è stato formalizzato e schematizzato in 5 livelli di maturità, così distinti: Livello 1 - Performed: un processo si mantiene a questo livello quando consegue i suoi obiettivi attraverso l esecuzione delle necessarie attività. L esistenza del processo è rilevata solo mediante la presenza di risultati evidenti. Livello 2 Managed: un processo si mantiene a questo livello quando è pianificato, controllato e modificato mediante indicatori che misurino i suoi risultati ex post. Livello 3 Estabilished: un processo si mantiene a questo livello quanto il suo svolgimento è stato formalizzato e standardizzato in specifiche procedure note e conoscibili ex ante. 3

4 Livello 4- Predictable: un processo si mantiene a questo livello quando la misurazione dei risultati conseguiti e l acquisizione di informazioni relative al suo scostamento rispetto agli standard di riferimento consentono di effettuare stime e previsioni sull andamento futuro delle performance dell organizzazione. Livello 5 Optimizing: un processo si mantiene a questo livello quando si mettono in atto interventi continui rivolti al suo miglioramento per adeguarlo alle nuove esigenze organizzative. L assessment è stato costruito a seguito di visite presso le sedi delle società miste e interviste con vertici dei cda, con i dirigenti (direttore generale, amministrativo, sanitario) e con i vertici delle Asl di riferimento. Oltre all analisi dei bilanci e dei risultati economici sono stati analizzati i meccanismi di governo e regolazione dei processi a maggior rilevanza: procedure, manuali, regolamenti, certificazioni, sistemi informativi, sistemi contabili, sistemi di governance (statuti e patti parasociali), report gestionali, carte dei servizi, modelli organizzativi, ecc.. Inoltre sono stati intervistati anche i dirigenti delle amministrazioni regionali competenti per la autorizzazione, controllo e consolidamento delle sperimentazioni, analisi dei bandi per la scelta del socio privato, delle delibere di autorizzazione, dei sistemi di rendicontazione, controllo e accreditamento. Durante e successivamente agli incontri, le società e le amministrazioni regionali hanno fornito al gruppo di progetto la documentazione integrativa richiesta. 3. Livelli di maturità nel governo dei processi Dall analisi del livello di maturità dei processi clinici e gestionali dei dieci casi emerge come la maturità organizzativa della società miste è direttamente collegata alla accountability e reliability della stessa nei confronti del socio pubblico. Inoltre, emerge, anche una relazione positiva tra maturità organizzativa del socio privato e capacità innovativa della sperimentazione ed una relazione negativa tra maturità organizzativa, intesa come capacità di programmazione e di indirizzo del socio pubblico, e capacità innovativa della sperimentazione. In particolare: 4

5 - Maggiore è la maturità organizzativa del socio privato maggiore è la maturità organizzativa della società e maggiore e la sua capacità innovativa - Maggiore è la capacità programmatoria e di indirizzo del socio pubblico, maggiore è la maturità organizzativa della società ma minore è la sua capacità innovativa: La relazione tra capacità innovativa e maturità organizzativa determina tre differenti condizioni (punto A,B,C). Dall analisi dei casi, quindi, emerge che un elevato grado di maturità organizzativa del socio pubblico è correlato ad una maggiore capacità innovativa della sperimentazione (punto A). In questo caso è giustificata la sperimentazione gestionale dato che la normativa sulle sperimentazioni gestionali 2 sottolinea l originalità ed innovazione del modello organizzativo che differenzia le società miste sia dalle strutture pubbliche sia dalle strutture private. Per l istituzione di società miste pubblico privato con compiti diretti di tutela della salute (ai sensi dell art. 9 bis comma 4 d.lgs n. 502 del 1992), originalità e innovazione sono elementi fondamentali, oltre a motivazioni relative alla convenienza economica, al miglioramento della qualità dell assistenza. L altro aspetto che emerge dall analisi è che nel caso in cui il socio pubblico interviene con una forte spinta nella programmazione e nell indirizzo organizzativo e gestionale questo favorisce la maturità organizzativa delle società miste ma limita fortemente la sua capacità innovativa (punto B). In questo caso è messa in discussione la convenienza del ricorso alla società mista perché riduce la possibilità di sfruttare la flessibilità procedurale ad esempio su appalti e forniture, obbligandola al rispetto della normativa pubblica, riducendo la possibilità di ottenere un particolare recupero di efficienza in termini di organizzazione della attività amministrative e di risparmio in fase di negoziazione con i fornitori. Invece (punto C) nel caso in cui si verifica una bassa maturità organizzativa del socio privato e una bassa capacità di monitoraggio del socio pubblico viene messa in discussione la convenienza del ricorso alla forma della 2 Art. 9 bis comma 4 d.lgs n. 502 del

6 società mista favorendo il ricorso alla forma privata accreditata. In questo caso manca completamente la condizione di innovazione. 3. Considerazioni conclusive e step futuri della ricerca Dalla ricerca è emerso come sia stato utile poter confrontare le diverse esperienze nate su tutto il territorio italiano e come sia necessario mettere in evidenza alcune difficoltà, che a sorpresa sembrano essere comuni a quasi tutte le esperienze. Emerge dagli incontri con le Regioni che il più delle volte sono state autorizzate società miste senza però definire prima un attenta pianificazione strategica, spesso non rispondendo a nessuna esigenze del piano sanitario regionale, ma solo come strumento per evitare la chiusura di ospedali inefficienti o per sopperire a esigenze specifiche. Questo ha creato, a volte, una reale impreparazione delle Regioni a gestire le inevitabili conseguenze che lo strumento genera rinviando ogni risoluzione dei problemi all atto costitutivo, che è sembrato non essere sufficiente a gestire tutte le problematiche che sorgono dalle relazioni tra la società mista e l ente pubblico. Per lo stesso motivo la Regione di competenza e l ASL non sempre si sono dotate di strumenti di controllo efficienti, trovandosi ad affrontare enormi difficoltà al termine dei tre anni, termine della sperimentazione in attesa di una decisione di stabilizzazione da parte della Regioni. Le criticità emerse dall analisi come riportato rappresentano un utile strumento per procedere ad eventuali azioni normative correttive sia a livello regionale che nazionale così come auspicano i soggetti coinvolti. Questo passo è di sicuro indispensabile se la volontà è quella di utilizzare lo strumento delle sperimentazioni gestionali. Una maggiore chiarezza normativa è necessaria per ridurre l incertezza che aleggia sul fenomeno e scoraggia i soggetti privati ad investire in partnership con un soggetto pubblico ed per evitare comportamenti dissuasivi dell ente pubblico che ne limita l utilizzo. 6

7 La ricerca intende analizzare altre forme di partnership pubblico privato in sanità per poter effettuare un confronto tra i vari modelli organizzativi e la loro capacità innovativa. Bibliografia Berni A., Cicellin M., Galdiero C. (2009) Partnership pubblico-private nel settore sanitario italiano. Tra opportunità di cambiamento e integrazione di logiche Proceedings del X Workoshop dei Docenti e Ricercatori di Organizzazione Aziendale, Università degli Studi di Cagliari, aprile Canonico P., De Nito E., Mangia G., Mercurio R. e Esposito V., Interpreting projects: bureaucratical mechanisms to enforce control or lever for change?, Organizacja I Zarzadanie, n 3 (7), 2009, 26. Cicellin M., Consiglio S., Galdiero C. (2011), Does the employment contract make them different? Diversity management and identity of temporary agency nurses in the Italian healthcare, Proceedings della 7th International Critical Management Studies Conference, Napoli, luglio 2011, ISBN: Cicellin M. (2009), Dall approccio teorico del New Public Management all approccio critico della Public Governance, pp ; Lo stato attuale delle public utilities in Italia, pp.28-32, in (a cura di) Mercurio R., Martinez M. Modelli di governance e processi di cambiamento nelle public utilities, FrancoAngeli, ISBN Cooke-Davies, T. J. (2004). Project management maturity models. in J. K. Pinto & P. Considine M., Lewis J. (a cura di) (2003), «Bureaucracy, Network or Enterprise? Comparing Models of Governance in Australia, Britain, the Netherlands and New Zealand», Public Administration Review, 63(2), pp de Vita P., Mercurio R., Testa F. (a cura di) (2007), Organizzazione aziendale: assetto e meccanismi di relazione, Giappichelli, Torino. 7

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