DOCUMENTO DI LAVORO DELLA COMMISSIONE. collegato alla COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

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1 Bruxelles, SEC(2009) 1053 DOCUMENTO DI LAVORO DELLA COMMISSIONE collegato alla COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE Il futuro quadro normativo di concorrenza applicabile al settore automobilistico SINTESI DELLA VALUTAZIONE D IMPATTO {COM(2009) 388 final} {SEC(2009) 1052}

2 SINTESI 1. BACKGROUND 1. I costruttori di autoveicoli abitualmente distribuiscono e garantiscono la riparazione e la manutenzione dei propri prodotti attraverso le reti dei concessionari e dei riparatori autorizzati, sulla base di un insieme di accordi verticali similari che possono richiedere una valutazione ai sensi dell articolo 81. I regolamenti d esenzione per categoria creano delle zone di sicurezza per le categorie di accordi che rientrano nel divieto dell articolo 81(1), sollevando le parti contraenti dalla necessità di valutare individualmente se tali accordi possono beneficiare dell'eccezione prevista dall'articolo 81(3). Le esenzioni per categoria contribuiscono quindi alla coerente applicazione delle regole di concorrenza comunitarie. 2. PERCHE IL PROBLEMA DA AFFRONTARE 2. Gli accordi di distribuzione e dei servizi post-vendita degli autoveicoli sono soggetti allo specifico regolamento d esenzione per categoria per il settore automobilistico n. 1400/2002, che scadrà il 31 maggio La Commissione ha preso posizione sul quadro normativo che potrebbe applicarsi agli accordi verticali di settore dopo questa scadenza. 3. Quasi tutte le parti interessate concordano sulla necessità di continuare ad avere per il settore un regolamento d esenzione per categoria, generale o specifico, poiché questo consentirebbe loro di concludere accordi che si può presumere essere in linea con le regole di concorrenza comunitarie. 4. La Relazione di Valutazione di Impatto ("Impact Assessment Report, in breve IAR") tiene conto degli sviluppi che si sono verificati sul mercato dall entrata in vigore del Regolamento e, in particolare, della crisi attuale. La Relazione mostra che le condizioni sul mercato della vendita di veicoli sono diverse rispetto a quelle sul mercato del post-vendita. Il primo mercato è molto più competitivo, mentre sul secondo esistono barriere per una concorrenza efficace che possono agire in contrasto rispetto agli interessi dei consumatori. Per migliorare l efficienza della catena di fornitura, il settore dovrebbe beneficiare di un esenzione per categoria che rifletta le diverse condizioni su questi mercati. 3. CHE COSA OBIETTIVI DELLA POLITICA DI CONCORRENZA PER IL SETTORE 5. L obiettivo principale della politica della Commissione in tema di accordi verticali è di garantire una effettiva sorveglianza dei mercati, semplificando il controllo amministrativo e riducendo gli oneri sostenuti dalle imprese, conformemente all articolo 83(2)(b) del Trattato. 6. Per quanto riguarda l effettiva sorveglianza dei mercati, la Valutazione di Impatto riconosce che gli specifici obiettivi del Regolamento 1400/2002 rimangono validi e possono essere sintetizzati qui di seguito: 2

3 evitare l esclusione dei costruttori di veicoli concorrenti e salvaguardare il loro accesso al mercato; garantire la concorrenza tra i concessionari all interno della stessa marca; rendere i riparatori indipendenti capaci di competere efficacemente con i riparatori autorizzati, assicurando un accesso non discriminatorio alle informazioni tecniche per la riparazione, e consentire agli operatori dell aftermarket l accesso ai ricambi originali e di qualità corrispondente; proteggere la concorrenza tra i riparatori autorizzati, garantendo l accesso alle reti dei costruttori sulla base di standard qualitativi; proteggere la concorrenza sul mercato dei pezzi di ricambio, evitando restrizioni che impediscano ai produttori di parti di ricambio l accesso all aftermarket; mantenere l effetto dissuasivo dell articolo 81, così da evitare che l esenzione per categoria venga utilizzata dai costruttori per ostacolare il comportamento indipendente pro-competitivo dei concessionari e dei riparatori autorizzati. 7. Qualsiasi opzione scelta dovrebbe esentare solo gli accordi che soddisfano le quattro condizioni dell articolo 81(3), prendendo in considerazione gli specifici obiettivi sopra menzionati. Allo stesso tempo, la portata dell'esenzione per categoria non dovrebbe essere limitata a tal punto che i costi amministrativi sostenuti dalle autorità di controllo e i costi di conformità alla normativa sostenuti dalle imprese aumentino indebitamente a causa della necessità di valutare individualmente gli accordi che probabilmente non avranno effetti anticoncorrenziali. 4. LE OPZIONI POLITICHE IL COME 8. La Valutazione di Impatto non considera le opzioni che potrebbero peggiorare gli svantaggi dell attuale Regolamento o non rispettare l'articolo 83(2)(b). Quindi non valuta l'effetto potenziale di un'esenzione per categoria più dettagliata, che potrebbe ostacolare la diversità nella vendita al dettaglio, ampliare il gap con la politica generale nel campo delle restrizioni verticali, porre delle limitazioni ingiustificate ai costruttori automobilistici e determinare crescenti costi di adeguamento per le imprese. La Valutazione di Impatto non considera la possibilità di non avere alcun regolamento di esenzione per categoria per il settore automobilistico. A prima vista questa opzione sembrerebbe indesiderabile data l'esistenza di oltre accordi verticali per distribuzione degli autoveicoli ed i servizi aftersales, che altrimenti dovrebbero essere valutati singolarmente dalle parti. 9. Invece, la Commissione ha messo a fuoco quattro opzioni che comportano l adozione di un regolamento di esenzione per categoria per tutti i tipi di accordi verticali riguardati la distribuzione degli autoveicoli e relativi servizi aftersales e che possono beneficiare dell esenzione a seconda della soglia(e) di quota di mercato che riflette il potere di mercato delle parti. 3

4 10. In tutte e quattro le opzioni, l'esenzione non si applica agli accordi contenenti determinate restrizioni fondamentali (cioè, l imposizione di prezzi di rivendita, restrizioni alle vendite passive nei territori o ai gruppi attribuiti ad altri distributori, restrizioni alle vendite attive e/o passive ad utilizzatori finali nei mercati in cui è applicata la distribuzione selettiva, restrizioni alla facoltà dei fornitori di ricambi originali di vendere i pezzi di ricambio ai riparatori indipendenti). Analogamente, tutte e quattro le opzioni contengono condizioni specifiche che escludono dal beneficio dell'esenzione per categoria gli obblighi di non concorrenza superiori a cinque anni, gli obblighi che impedicono ai distributori autorizzati la vendita di prodotti di fornitori particolari e determinati obblighi di non concorrenza al termine del contratto. 11. Tuttavia, le quattro opzioni differiscono per alcuni aspetti. 12. L Opzione 1 prevede il mantenimento dello status quo ed è particolarmente restrittiva per quel che riguarda il mercato primario. Include clausole specifiche per il settore, non esentando gli obblighi che limitano la facoltà dei concessionari di subappaltare i servizi di riparazione, gli obblighi di esclusività indipendentemente dalla loro durata, gli obblighi che vietano ai concessionari di vendere fino a tre marche concorrenti in uno stesso salone espositivo, gli obblighi che limitano la facoltà dei concessionari di aprire punti supplementari o di trasferire il contratto ad altro concessionario della stessa rete di marca, gli obblighi che non rispettano determinate durate minime del contratto e/o periodi minimi di preavviso e che limitano l'obbligo di ricorre all arbitrato. 13. L'Opzione 1 prevede un'esenzione molto ampia per l aftermarket, coprendo sistemi di distribuzione selettiva qualitativa indipendentemente dalla quota di mercato delle parti. Tutti gli accordi che influenzano la concorrenza sull aftermarket sarebbero considerati legali, a meno che contengano le restrizioni inserite in una black list (per esempio, pratiche che restringono l'accesso dei riparatori indipendenti alle informazioni tecniche, limitazioni alla facoltà dei fornitori di ricambi originali di vendere i pezzi di ricambio ai riparatori autorizzati, restrizioni alla facoltà dei riparatori autorizzati di vendere le parti ai riparatori indipendenti, obbligo per i riparatori autorizzati di vendere anche i veicoli nuovi). 14. L'Opzione 2 prevede di abbandonare il regolamento specifico per il settore degli autoveicoli e di applicare le regole generali sugli accordi verticali, attualmente stabilite nel Regolamento 2790/1999. L attuale progetto preliminare di revisione del regolamento generale 1 conserva la maggior parte delle disposizioni del Regolamento 2790/1999, comprese tutte e cinque le limitazioni per oggetto, e introduce alcuni miglioramenti (soglia del 30% applicabile anche alla quota di mercato dell acquirente ed indicazioni specifiche per il commercio elettronico) che non cambiano sostanzialmente l'analisi dell Opzione L'Opzione 2 riflette l approccio secondo cui le restrizioni verticali possono determinare svantaggi per il consumatore soltanto in determinate circostanze, in particolare quando la concorrenza inter-marca sul mercato rilevante è debole, esistono elevate barriere all'entrata e le parti contraenti godono di un potere di mercato significativo. Questa opzione, pertanto, implica un approccio meno rigido per il mercato primario altamente competitivo. Per esempio, gli obblighi di non concorrenza potrebbero essere esclusi se durassero più di cinque anni ed 1 Progetto preliminare approvato dalla Commissione l 8 luglio

5 impedissero ai concessionari di vendere una seconda marca. Qualsiasi problema di esclusione potrebbe essere trattato anche con la revoca del beneficio dell'esenzione per categoria. 16. Le clausole di localizzazione sarebbero coperte dall'esenzione e gli aspetti di equilibrio contrattuale non sarebbero coperte da condizioni aggiuntive. 17. Sui mercati della riparazione e della distribuzione di pezzi di ricambio, le reti dei costruttori hanno generalmente quote di mercato ben al di sopra dell unica soglia di quota di mercato del 30% prevista dall Opzione 2. Questo implica che le Autorità di concorrenza potrebbero esaminare un numero più ampio di pratiche potenzialmente anticoncorrenziali (includendo le pratiche che limitano l accesso degli operatori indipendenti alle informazioni tecniche o ai ricambi originali e/o di qualità corrispondente). L approccio non sarebbe per oggetto (cioè basato sul metodo della lista fondamentale) ma piuttosto per effetto (cioè richiedendo la prova empirica di reali o potenziali pregiudizi per il consumatore). 18. L Opzione 3 è costruita sull Opzione 2, ma prevede delle Linee guida specifiche per il settore in relazione all applicazione delle regole generali. Queste Linee guida potrebbero trattare le restrizioni che influenzano la concorrenza sui mercati della riparazione e distribuzione dei pezzi di ricambio (per esempio, la disponibilità di informazioni tecniche per la riparazione agli operatori indipendenti, l accesso alle reti di riparazione autorizzata, l accesso ai pezzi di ricambio di marche concorrenti), ma fornire anche determinati chiarimenti riguardanti il mercato primario. 19. Anche l Opzione 4 è costruita sull Opzione 2, ma prevede l adozione di una più mirata esenzione per categoria che conterebbe tutte le disposizioni fondamentali volte a proteggere la concorrenza sull aftermarket, attualmente contenute nel Regolamento 1400/ In sostanza, le Opzioni 2-4 differiscono dall Opzione 1 tenendo conto delle diverse condizioni competitive sul mercato primario e quello secondario dell aftermarket. Quindi forniscono a) un approccio meno restrittivo per quel che riguarda l'esenzione degli accordi sul mercato primario, il quale è altamente competitivo e b) un'esenzione più rigorosa sull aftermarket attraverso un unica soglia di quota mercato del 30%. 5. ANALISI DI IMPATTO 21. Ogni opzione è stata valutata secondo quattro gruppi di criteri. Il primo si riferisce agli specifici obiettivi di politica, menzionati nella sezione 3, e misura la capacità delle opzioni di assicurare una effettiva protezione della concorrenza. 22. Il secondo gruppo di criteri economici verifica l effetto di ogni opzione in relazione a (i) i prevedibili costi di conformità alla normativa per le imprese, (ii) il livello di investimenti per le PMI e l accesso al credito, (iii) la competitività dell industria automobilistica europea e (iv) i benefici per i consumatori e le famiglie. 23. Il terzo gruppo di criteri è volto a valutare il probabile impatto delle opzioni sulla pubblica amministrazione relativamente (i) all'uso delle risorse per la sua attuazione e (ii) alle conseguenze per il budget comunitario. 5

6 24. L ultimo gruppo riflette i potenziali effetti di ogni opzione (i) sull occupazione e la qualità del lavoro, (ii) la pubblica sicurezza e (iii) la salute e l'ambiente. 25. L'impatto atteso è stato valutato soprattutto in termini qualitativi, con le Opzioni 2-4 che hanno preso un punteggio da meno tre a più tre rispetto ad ogni criterio, prendendo come punto di riferimento lo scenario base (Opzione 1). Sono state usate delle ponderazioni per riflettere l'importanza di ogni criterio. 6. SINTESI DELLA VALUTAZIONE DEGLI IMPATTI 26. I principali risultati della Valutazione di Impatto sono sintetizzati qui sotto Effetti economici: criteri relativi alla protezione della concorrenza effettiva 27. Le Opzioni 3 e 4 sarebbero migliori rispetto all Opzione 1 nell'affrontare i problemi della concorrenza, mentre l'opzione 2 potrebbe peggiorare la situazione. 28. In particolare, l Opzione 1 e l Opzione 3 hanno la stessa valenza per quanto riguarda l'obiettivo di proteggere la concorrenza sul mercato primario della vendita di veicoli nuovi, con l Opzione 1 che presenta un leggero vantaggio dovuto allo specifico trattamento degli obblighi di esclusività, ma con un ritardo relativamente all innovazione e alla diversità dei formati distributivi. Le Opzioni 2 e 4 mostrano un risultato più debole, dovuto in particolare alla ridotta certezza giuridica sul modo in cui possono essere affrontate determinate limitazioni sul commercio parallelo. 29. Le Opzioni 3 e 4 migliorerebbero l attuale livello di protezione della concorrenza sull aftermarket, focalizzando l attenzione su determinate pratiche che rischiano di escludere i riparatori indipendenti (per esempio, l uso improprio delle garanzie da parte dei costruttori di veicoli) ed offrendo una protezione permanente contro le pratiche che limitano l accesso degli operatori indipendenti alle informazioni tecniche. L'Opzione 4 ha una valenza maggiore rispetto all'opzione 3 relativamente alla protezione della concorrenza sul mercato dei pezzi di ricambio. Al contrario, l'opzione 2 dà meno certezza giuridica sul modo in cui le regole di concorrenza potrebbero essere applicate rispetto alle restrizioni per accedere alle reti dei riparatori autorizzati e alla fornitura dei pezzi di ricambio concorrenti Altri effetti economici 30. Con riferimento ad altri effetti economici, le Opzioni 2-4 hanno una valenza maggiore rispetto all'opzione base, con l Opzione 2 che resta dietro le Opzioni L Opzione 3 ha un risultato migliore in tema di effetti sulle PMI e costi di conformità alla normativa. Applicando le regole generali, che sono molto più semplici di quelle del Regolamento 1400/2002, l'opzione 2 ridurrebbe il rischio che le imprese incorrano in inutili costi di adeguamento. Tuttavia, l'opzione 3 sarebbe migliore dell Opzione 2 perché fornirebbe alle imprese le indicazioni su fin dove si estendono i confini del porto sicuro e quindi diminuirebbe i costi connessi a controversie ed errori. L'Opzione 4 si posizionerebbe fra le 6

7 Opzioni 2 e 3 poiché, sebbene le supercomplesse disposizioni sul mercato primario non sarebbero contemplate, ci sarebbe una certa mancanza di certezza giuridica. Inoltre, i costi connessi a controversie ed errori sarebbero ridotti in misura paragonabile all Opzione Nessuna delle opzioni inciderà significativamente sulla posizione delle PMI o la promozione dell imprenditorialità. Le Opzioni 3 e 4 avrebbero un impatto positivo sull accesso agli elementi essenziali, quali i pezzi di ricambio e le informazioni tecniche. L'Opzione 3 affronterebbe nuovi aspetti che possono interessare le PMI dei riparatori indipendenti, come l'uso abusivo delle garanzie da parte dei costruttori di veicoli, mentre l'opzione 4 avrebbe una valenza maggiore in tema di miglioramento per accedere ai pezzi di ricambio. 33. Fornendo un regime più flessibile, le Opzioni 2-4 permetterebbero ad un insieme più ampio di accordi di distribuzione di beneficiare dell esenzione per categoria, dando in questo modo ai costruttori maggiore possibilità di adeguarsi ai cambiamenti delle condizioni economiche e migliorare la competitività complessiva dell industria automobilistica europea. 34. E improbabile che le Opzioni 2-4 aumentino le barriere all'entrata per i costruttori concorrenti. Il multimarchismo all interno dello stesso salone porterebbe, inoltre, benefici trascurabili per i consumatori. Le Opzioni 2-4 potrebbero accrescere la scelta dei riparatori da parte dei consumatori, rendendo più semplice per la Commissione esaminare le pratiche che rischiano di escludere i riparatori indipendenti. L'Opzione 4 sarebbe migliore delle Opzioni 2 e 3, includendo disposizioni fondamentali che consentirebbero ai riparatori autorizzati di offrire ai consumatori una scelta di pezzi di ricambio Impatto sulla Pubblica Amministrazione 35. Con riferimento alla pubblica amministrazione, le Opzioni da 2 a 4 hanno una valenza superiore rispetto all'opzione base, in quanto permetterebbero un impiego migliore delle risorse incentrandosi sulle infrazioni più gravi alle regole di concorrenza comunitarie. 36. L'Opzione 3 ha un punteggio più elevato, poiché le linee guida potrebbero chiarire in che modo determinati aspetti specifici del settore automobilistico possono essere trattati con le regole generali. L'Opzione 4 avrebbe, inoltre, un effetto moderatamente migliore rispetto allo scenario base, in quanto consentirebbe alla Commissione di incentrare meglio le proprie attività di esecuzione sulle questioni più problematiche dell aftermarket. 37. Le Opzioni 2-4 non avrebbero effetto sul budget comunitario, poiché tutti i vantaggi derivanti da una migliore applicazione ridurrebbero semplicemente le contribuzioni da parte degli Stati membri Effetti sociali ed ambientali 38. Le Opzioni 3 e 4 sarebbero migliori rispetto all Opzione base, dal punto di vista degli effetti sociali ed economici. Nessuna opzione avrebbe un effetto secondario sull occupazione, considerato il vago legame fra i cambiamenti del quadro normativo di concorrenza e qualsiasi possibile variazione nel numero degli impiegati nei settori della vendita degli autoveicoli e servizi di assistenza post-vendita. 7

8 39. In particolare, facilitando l'accesso alle informazioni tecniche, le Opzioni 3 e 4 potrebbero migliorare la pubblica sicurezza e contribuire alla riduzione dell'inquinamento. 7. L OPZIONE PREFERITA 40. La Valutazione di Impatto indica che l'opzione 3 ha le maggiori potenzialità per conseguire gli obiettivi identificati e sembra essere l'opzione migliore per soddisfare l'obiettivo principale di trovare un equilibrio tra l effettiva sorveglianza dei mercati ed il bisogno di semplificazione amministrativa e minimizzazione dei costi di conformità alla normativa. Inoltre, tale opzione risponde meglio agli obiettivi specifici del settore e produce, sulla base dell insieme dei criteri, l'impatto più favorevole. Tuttavia, in termini generali, l'opzione 4 è abbastanza vicina all Opzione 3 e quindi non è possibile stabilire definitivamente che l'opzione 3 avrebbe un effetto migliore dell Opzione 4. Entrambe le opzioni avrebbero effetti positivi per concorrenza e, in definitiva, per i consumatori. 8. CONTROLLO E VALUTAZIONE 41. Successivamente all'approvazione della suddetta Comunicazione che definisce l'orientamento di base per la futura normativa di concorrenza applicabile al settore degli autoveicoli, la Commissione proseguirà il processo di consultazione con gli operatori privati, le Istituzioni ed i professionisti esperti, al fine di tracciare il quadro giuridico. 8