L ORIGINE DELLE MERCI NEL COMMERCIO INTERNAZIONALE E NEL MERCATO UNICO

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1 Sede Amministrativa: Università degli Studi di Padova Dipartimento di Diritto Comparato SCUOLA DI DOTTORATO DI RICERCA IN DIRITTO INTERNAZIONALE, PRIVATO E DEL LAVORO INDIRIZZO INTERNAZIONALE ALBERICO GENTILI CICLO XXIII L ORIGINE DELLE MERCI NEL COMMERCIO INTERNAZIONALE E NEL MERCATO UNICO Direttore della Scuola: Ch.ma Prof.ssa Manuela Mantovani Coordinatore d indirizzo: Ch.ma Prof.ssa Alessandra Pietrobon Supervisore: Ch.mo Prof. Andrea Gattini Dottoranda: Arianna Vettorel

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3 SOMMARIO ESPOSIZIONE RIASSUNTIVA DEL LAVORO... 9 ABSTRACT INTRODUZIONE Scopo della ricerca e rilevanza dei diritti fondamentali nel diritto internazionale dell economia Il contenuto della ricerca I termini del problema: il significato di merce e di origine L approccio Law and Economics PARTE I L ORIGINE GEOGRAFICA A FINI DOGANALI INTRODUZIONE ALLA PRIMA PARTE CAPITOLO I L ORIGINE COME OSTACOLO NON TARIFFARIO Il libero scambio tra diritto umano e obiettivo strumentale del commercio internazionale Segue: analisi degli obiettivi perseguiti dall International Trade Organization alla World Trade Organization I principi materiali del commercio internazionale Il principio di non discriminazione: la clausola della Nazione più favorita Segue: la clausola del trattamento nazionale Il principio di reciprocità Gli ostacoli tariffari e il principio di protezione doganale esclusiva Le regole d origine come ostacoli non tariffari Regole d origine e misure di salvaguardia Regole d origine e appalti pubblici Regole d origine e restrizioni quantitative Regole d origine e marchi d origine Regole d origine e statistiche commerciali I limiti di compatibilità delle RoO preferenziali e non preferenziali con la normativa WTO CAPITOLO II L ARMONIZZAZIONE DELLE REGOLE D ORIGINE NEL CONTESTO DEL DIRITTO INTERNAZIONALE CONVENZIONALE L armonizzazione delle Regole d origine III

4 1.2. La Convenzione di Kyoto del Il criterio della trasformazione sostanziale Il cambiamento di voce tariffaria Gli elenchi delle trasformazioni o delle lavorazioni La regola della percentuale ad valorem o del valore aggiunto L Agreement on Rules of Origin Finalità e ambito di applicazione dell Accordo La disciplina prevista per il periodo transitorio e successivamente a tale periodo: i principi a cui deve uniformarsi la normativa nazionale Segue: la gestione delle RoO Segue: norme istituzionali e procedurali Il programma di armonizzazione Segue: le problematiche riguardanti il coordinamento con altri accordi La mancata armonizzazione delle RoO preferenziali CAPITOLO III L ORIGINE DOGANALE NEL CONTESTO DEL MERCATO UNICO EUROPEO L unione doganale e le regole d origine L origine non preferenziale La fonte normativa Questioni interpretative Origine territoriale dei prodotti della pesca Criterio dell ultima trasformazione sostanziale Origine non preferenziale e marchio d origine L origine preferenziale La fonte normativa Il sistema del cumulo Le Preferenze Generalizzate Le preferenze accordate agli Stati ACP Le problematiche legate alle norme di origine nei regimi commerciali preferenziali La qualificazione e il controllo delle merci nella giurisprudenza della Corte di giustizia. Il problema dei prodotti provenienti dai territori occupati CAPITOLO IV L ECONOMIA DELLE RULES OF ORIGIN Scopo dell analisi economica L analisi economica delle regole d origine preferenziali L emergere delle teorie economiche relative alla trattazione delle regole d origine I costi delle regole d origine I motivi dell introduzione delle ROO: un analisi di political economy Le importazioni preferenziali: risultati di un indagine statistica CONCLUSIONI ALLA PRIMA PARTE IV

5 PARTE II L ORIGINE DEI PRODOTTI A FINI COMMERCIALI INTRODUZIONE ALLA SECONDA PARTE CAPITOLO V LA TUTELA DELL ORIGINE COMMERCIALE NEL CONTESTO DEL DIRITTO INTERNAZIONALE PATTIZIO L origine nell ambito delle c.d. IP conventions La Convenzione di Parigi per la protezione della proprietà industriale del 20 marzo L Accordo di Madrid sulla repressione delle false o ingannevoli indicazioni di provenienza del 14 aprile L Accordo di Lisbona per la protezione e la registrazione internazionale delle denominazioni d origine L Accordo TRIPs Il rapporto intercorrente tra l Accordo TRIPs e le altre convenzioni in materia di proprietà intellettuale L origine geografica nell Accordo TRIPs Le indicazioni geografiche indirette e la c.d. biopirateria La tutela dei consumatori legata all esatta individuazione dell origine nell articolo IX del GATT CAPITOLO VI L ORIGINE COMMERCIALE NEL CONTESTO DEL MERCATO UNICO Problematiche connesse alla valorizzazione dei prodotti agroalimentari nel mercato unico L informazione del consumatore L etichettatura dei prodotti Il marchio d origine Le denominazioni di vendita Le denominazioni d origine e le indicazioni geografiche protette I Regolamenti su DOP e IGP Il Regolamento (CEE) n. 2081/ Il Regolamento (CEE) n. 2082/ Il Regolamento (CE) n. 509/ Il Regolamento (CE) n. 510/ Analisi della giurisprudenza comunitaria relativa alle denominazioni d origine Sul potere degli Stati membri di disciplinare autonomamente le denominazioni d origine Denominazioni d origine e misure di effetto equivalente Denominazioni composte e denominazioni generiche Denominazioni e obbligo degli Stati di perseguire d ufficio le violazioni La disciplina contenuta nei trattati preesistenti L origine geografica e la tutela della libera concorrenza V

6 5.1. Il marchio collettivo comunitario Il pacchetto qualità e gli sviluppi futuri dell attuale normativa CAPITOLO VII IL RAPPORTO TRA I MARCHI COMMERCIALI E LE DENOMINAZIONI GEOGRAFICHE L origine del problema Il fattore culturale Verso il superamento del tradizionale principio first in time, first in right La disciplina contenuta nel diritto internazionale pattizio La disciplina contenuta nelle IP Conventions La disciplina contenuta nell Accordo TRIPs Le proposte di modifica Il rapporto tra trademarks e appelations of origin nell ambito della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell uomo La soluzione adottata in ambito comunitario La disciplina contenuta nel Regolamento (CEE) n. 2081/92 e Regolamento (CE) n. 510/ La giurisprudenza comunitaria in tema di rapporto tra marchi commerciali e denominazioni geografiche Marchi commerciali e denominazioni qualificate marchi commerciali e denominazioni semplici Marchio comunitario e denominazioni di origine I due Panels del 2005 e l apertura a ipotesi di coesistenza CAPITOLO VIII L ANALISI ECONOMICA DELL ORIGINE COMMERCIALE I riflessi economici della normativa sull origine commerciale L economia delle indicazioni geografiche I costi delle denominazioni d origine e delle indicazioni geografiche I benefici delle denominazioni d origine e delle indicazioni geografiche L economia dei marchi d origine CONCLUSIONI ALLA SECONDA PARTE CONCLUSIONI BIBLIOGRAFIA VI

7 Abbreviazioni AER = The American Economic Review AJIL = American Journal of International Law Brook. J. Int l L = Brooklyn Journal of International Law California LR = California Law Review Chicago JIL = Chicago journal of international law Chicago-KENT LR = Chicago-Kent Law Review Cambridge LJ = The Cambridge Law Journal CMLR = Common Market Law Review Cont. impr. eur. = Contratto e impresa/europa Cornell Int l L. J. = Cornell International Law Journal DCSI = Diritto comunitario e degli scambi internazionali Dir. giur. agr., alim. = Diritto e giurisprudenza agrarian, alimentare e ambientale amb. Dir. giur. agr. = Diritto e giurisprudenza agraria Dir. pubbl. comp. eur. = Diritto pubblico comparato e europeo DUE = Il Diritto dell Unione europea ECJILTP = Estey Centre Journal of International Law and Trade Policy EER = European Ecomic Review EIPR = European Intellectual Property Review EJIL = European Journal of International Law EL Reporter = European Law Reporter ELR = European Law Review Enc. giur. = Enciclopedia giuridica ERAE = European Review of Agricultural Economics Ezw Fordham ILJ = = Europa ische Zeitschrift fu r Wirtschaftsrecht Fordham International Law Journal Giur. it. = Giurisprudenza italiana Georgia JICL = The Georgia Journal of International and Comparative Law ITLR = International Trade Law and Regulation ICC = International Review of Intellectual Property and Competition Law JCMS JCP = = Journal of Common Market Studies Journal of Consumer policy JDE = Journal of Development Economics JDI = Journal du droit international JIEL = Journal of International Economic Law JIP = Journal of Intellectual Property JRS JWIP = = Journal of Rural Studies Journal of World Intellectual Property VII

8 JWT LIEI MIPLR RDA RDAI RDI RDIDC RDR REDE RIDA RIPI Riv. dir. agr. Riv. ec. agr. RMCUE Studi integraz. eur. TL&CP TR WBER WE WTL YR = Journal of World Trade = Legal Issues of economic Integration = Marquette Intellectual Property Law Review = Revista de Derecho Alimentario = Revue de Droit des Affaires Internationales = Rivista di diritto internazionale = Revue de droit international et de droit comparé = Revue de droit rural = Revista espanõla de derecho Europeo = Revue internationale de droit africain EDJA = Revue International de la propriété industrielle = Rivista di diritto agrario = Rivista di Economia Agraria = Revue du marché commun et de l Union européenne = Studi sull integrazione europea = Trasnational Law & Contemporary Problems = Trademark Reporter = World Bank Economic Review = The World Economy = World Trade Review = The Yale Review VIII

9 ESPOSIZIONE RIASSUNTIVA DEL LAVORO L origine delle merci nel commercio internazionale e nel Mercato unico La tesi si compone di due parti, la prima dedicata all origine geografica delle merci a fini doganali (Regole d origine) e la seconda dedicata all origine geografica delle merci a fini commerciali, le quali si suddividono ciascuna in quattro capitoli. Il lavoro si propone di analizzare l obiettivo cui sono finalizzate le normative che disciplinano l origine, evidenziando l importanza che la provenienza dei beni, dapprima funzionale solamente all individuazione della tariffa doganale applicabile, ha assunto in termini di qualità dei prodotti, la quale ha poi condotto all adozione, sia a livello internazionale che europeo, di importanti norme disciplinanti le indicazioni geografiche. Quest ultima accezione riveste un importante ruolo nell ambito della tutela dei diritti e degli interessi dei consumatori, sui quali incide tuttavia anche la normativa doganale, a causa dell utilizzo delle Regole d origine anche per l eventuale applicazione dei marchi d origine. Oltre ai consumatori, poi, la normativa sull origine, indirizzando le scelte commerciali, assume una particolare importanza anche sul versante dello sviluppo delle economie deboli. Le importanti implicazioni legate all esatta individuazione della provenienza dei beni rendono indispensabile la verifica della coerenza e dell efficacia dei dati normativi vigenti, anche alla luce di un analisi economica del diritto, oggetto di due appositi capitoli alla fine rispettivamente della prima e della seconda parte. Nella prima parte, dunque, si analizzerà la prospettiva doganale dell origine. Nel primo capitolo, dedicato all inserimento di tali regole fra gli ostacoli non tariffari, si evidenziano in primo luogo i principi informatori del diritto del commercio internazionale, sottolineando come lo sviluppo dei popoli costituisca l obiettivo principale di tale sistema, mentre il libero scambio riveste solamente il carattere di obiettivo strumentale. Si tratta di una considerazione che riveste particolare importanza per la valutazione di compatibilità di Regole d origine restrittive. Dopo le prime brevi osservazioni, si cercherà di comprendere più analiticamente i fini perseguiti da tale disciplina, il cui dispiegarsi sarà messo in luce nel secondo capitolo, nel quale si studieranno i criteri tecnici di attribuzione dell origine. Nel terzo capitolo, poi, si analizzerà la disciplina dell origine doganale nel contesto dell Unione europea, ove particolare attenzione merita la proposta di Regolamento c.d. Made in, volta a istituire un sistema obbligatorio di marchi d origine per i prodotti importati, adeguando il diritto dell Unione europea al diritto dei principali partners commerciali mondiali. L ultimo capitolo della prima parte, infine, affronta come si è detto la problematica da un punto di vista di Law and Economics, che costituisce un metodo molto utilizzato in tale disciplina normativa. Nel contesto doganale, lo studio evidenzia l incapacità dell attuale formulazione delle regole d origine di garantire un adeguata tutela a determinati diritti, come il diritto allo sviluppo e i diritti dei consumatori, nel cui ambito emerge il diritto all informazione. 9

10 Nella seconda parte si analizzerà l origine legata alla qualità dei prodotti. A tal fine, nel quinto capitolo si studieranno gli strumenti di diritto internazionale pattizio rilevanti, mentre nel sesto capitolo lo studio si concentrerà sugli strumenti giuridici a tal fine elaborati in seno all Unione europea. Nel settimo capitolo, sarà, poi, affrontata la questione relativa alla tensione esistente fra i marchi commerciali e le indicazioni geografiche. In questo contesto, merita particolare attenzione il rilievo di permanenti profili di criticità, anche in seguito al Panel Report del 2005 EC-Protection of Trademarks and Geographical Indications for Agricultural products and Foodstuffs. Infine, anche l ultimo capitolo della seconda parte darà conto dell approccio economico a quest ambito del diritto. Anche in relazione a questa seconda parte, e senza voler abbracciare necessariamente i risultati cui conduce l analisi economica del diritto, deve rilevarsi che gli attuali strumenti normativi non si dimostrano pienamente efficaci in relazione all auspicato fine di garantire, da un lato, un effettivo contributo allo sviluppo, e, dall altro, un effettiva tutela dei diritti dei consumatori, la quale potrà forse solamente in ambito europeo vedere qualche miglioramento, qualora venisse approvata la nuova proposta di Regolamento presentata recentemente dalla Commissione e volta a sistematizzare l attuale disciplina nel tema ivi considerato. 10

11 ABSTRACT The Origin of Goods in International Trade and in the Common Market This dissertation focuses on the Origin of Goods and it is structured in two Parts. The first one is related to customs Rules of Origin (ROO) and the second one is related to Geographical Indications (GI). Both Parts are divided in four Chapters. The analysis highlights that at the beginning the origin was related to customs purposes only; it was only later that it was gradually linked to the quality of goods. This phenomenon fostered the adoption of International as well as European rules concerning the geographical indications in order to grant consumers rights and interests. Actually, also custom rules of origin influence consumers rights, since they establish the necessary conditions for the application of marks of origin. Then, besides consumers protection, the origin of goods is relevant also for the developing countries, since it is necessary for the functioning of Free Trade Agreements and the Generalized Systems of Preference. The importance of the rights and interests that are influenced by these rules requires to verify the coherence and the effectiveness of the current legal framework, also from a perspective of Law and Economics, which is used in the final Chapter of each Part. The First Part concerns the Rules of Origin (RoO) from the perspective of international and European rules on customs. The First Chapter looks at the Rules of Origin as non tariff barriers. After an analysis of the fundamental principles of international trade law, we reach the conclusion that the primarly purpose is the world development, while the establishment of free trade is a secondary goal only. This consideration is particularly relevant in order to evaluate if the restrictive Rules of Origin meet the WTO rules. After analytically considering the goals of ROO, the second Chapter focuses on the technical criteria and on the requirements imposed by the ROO regime. Then, in the Third Chapter, the Rules of Origin will be studied within the European Union Law, where one can find an interesting debate concerning the new Proposal for a Regulation, whose aim consists in establishing the mark of origin for goods imported from third countries. This Proposal would adapt European Law to the rules that are enforced in many of its main trade partners countries. In the last Chapter of the First Part the issue of the origin of goods will be presented from a Law and Economics point of view. The dissertation shows that, within custom law, the rules in force do not reach either the goal of development, nor the consumers rights, first and foremost the right of information. The Second Part will review the origin of goods related to their quality. For this reason, the argument of the fifth Chapter are the international agreements in force, which assure the protection of quality of goods, while the sixth Chapter will focus on the European legal framework concerning this matter. The seventh Chapter deals with the contrast between trademarks and geographical indications, with a special reference to 11

12 the problems that have not been solved by the WTO Panel Report of 2005 EC-Protection of Trademarks and Geographical Indications for Agricultural products and Foodstuffs. The last Chapter, will focus on the Economics of geographical indications. Also the analysis of the Second Part will reveal that the International and European framework at issue is not able to promote the development agenda, which actually would require an improvement of the normative asset on geographical indications within the context of WTO law. Moreover, even consumers rights do not seem to be protected enough by the framework concerning geographical indications in force. This aspect will probably be best achieved only in the European context, in the case of the adoption of the Proposal for a new Regulation. 12

13 INTRODUZIONE SOMMARIO: 1. Scopo della ricerca e rilevanza dei diritti fondamentali nel diritto internazionale dell economia. 2. Il contenuto della ricerca. 2.1 I termini del problema: il significato di merce e di origine. 3. L approccio Law and Economics. 1.Scopo della ricerca e rilevanza dei diritti fondamentali nel diritto internazionale dell economia Negli ultimi anni l attenzione posta sul consumatore quale nuovo soggetto di diritti ha dato avvio a una cospicua produzione normativa di c.d. terza generazione. Nonostante l irriducibilità della persona a mero soggetto che consuma, sembra condivisibile la necessità di guardare ai bisogni di coloro che operano nel mercato in un momento storico in cui la velocità e la facilità degli scambi tende a far dimenticare che anche il commercio è funzionale allo sviluppo della persona complessivamente considerata. In tale contesto meritano attenzione anche le norme che tutelano uno dei modi d essere della persona, ovvero il suo agire quale soggetto che acquista e consuma i beni offerti sul mercato. Nell ambito di tali norme una particolare rilevanza è assunta da quelle volte a tutelare la sicurezza e qualità dei prodotti. Il raggiungimento di tale obiettivo è inteso, in alcuni sistemi giuridici, come strettamente legato alla tutela dell origine geografica dei beni. Si tratta, però, di un approccio che, oltre a essere assai controverso, presenta altresì notevoli aspetti di complessità. L individuazione dell esatta origine dei prodotti, infatti, presenta un duplice rilievo. Da un lato, tale problematica è entrata nel dibattito contemporaneo per il fatto di essere considerata da molti lo strumento essenziale a garanzia del valore territoriale aggiunto dei prodotti; dall altro lato, essa si è da sempre resa necessaria al fine di individuare la tariffa doganale, o un eventuale altra misura restrittiva, applicabile alle merci importate da altri Paesi. In entrambi i casi, essa incide indirettamente sulla concretezza della tutela dei diritti sociali e degli individui, inserendosi nel dibattito legato all emersione dei diritti fondamentali nel contesto del diritto internazionale del commercio 1. 1 T. COTTIER, J. PAUWELYN, E. BÜRGI, Human Rights and International Trade, Oxford,

14 Il tema, oggetto di una vivace discussione dottrinale, è stato organicamente sviluppato, seppur in maniera criticabile, da Ernst-Ulrich Petersmann, che lo ha affrontato prendendo le mosse dalle conseguenze della human rights revolution per il diritto internazionale pubblico. L autore sottolinea, seguendo l impostazione kantiana, come l universale riconoscimento di tali diritti richieda la costituzionalizzazione del diritto internazionale, a garanzia della libertà degli individui dagli abusi del potere. Il costituzionalismo era, infatti, considerato da Kant quale strumento idoneo a garantire il più possibile la libertà umana, secondo regole di diritto che assicurassero la coesistenza delle libertà di ciascun individuo con quelle di altri. Se la tutela dei diritti sociali e individuali ha effettivamente trovato espressione nell adozione delle costituzioni degli Stati nel secondo dopoguerra, nel contesto del diritto internazionale la tematica si pone in termini differenti a causa della diversità strutturale del sistema giuridico in questione. Invero, in relazione al diritto del commercio internazionale, Petersmann sottolinea come il passaggio dal GATT 1947 al WTO costituisca an example of a successful costitutionalisation of international trade law based on constitutional principles such as: rule-of-law ; compulsory adjudication; checks and balances between legislative, executive, and judicia powers; and the legal primacy of the WTO Constitution vis-à-vis the Agreements listed in the Annexes to the WTO Agreement and vis-à-vis secondary WTO law 2. Mentre le costituzioni statali impongono solitamente il divieto di discriminazione nei confronti delle minoranze, dei lavoratori, delle donne, dei bambini, degli stranieri, etc., la normativa WTO impone il divieto di discriminazione nei confronti dei prodotti, dei servizi, degli investimenti e degli operatori economici stranieri, delineando così un punto di svolta rispetto alle politiche protezionistiche praticate per secoli da parte dei governi nazionali. L autore, inoltre, aggiunge che following the democratic grass-root devolution of 1989, economic and legal globalization (including the global integration law of the WTO) offer the possibility for another human rights revolution in favor of non-discriminatory open markets, global competition and more effective protection of human rights as we have already seen on the regional level in Ec law 3. Da questo punto di vista ci si è chiesti se il libero commercio, nel quale troverebbe espressione il diritto allo sviluppo, possa ricevere protezione quale diritto umano, oppure se tale libertà debba arrestarsi alle frontiere nazionali. Al quesito Petersmann risponde affermativamente, sottolineando come il libero scambio sia la 2 E.-U. PETERSMANN, Human Rights and International Economic Law in the 21 st Century. The need to clarify their interrelationships, in JIEL, 2001, pp. 3-39, p. 24. Il tema della costituzionalizzazione del diritto del commercio internazionale anima da tempo un vivace dibattito tra coloro che si occupano della materia. La teoria non è condivisa unanimemente, come evidenzia, ad esempio, J. L. DUNOFF, Constitutional Conceits: The WTO s Constitution and the Discipline of International Law, in EJIL, Vol. 7 no. 3, 2006, , secondo il quale neither WTO texts nor practice suggest that the WTO is a constitutional entity. 3 Ibidem, p

15 condizione necessaria per garantire lo sviluppo dei popoli e degli individui 4, tra i quali un ruolo centrale è assunto dai consumatori, attualmente ancora poco ascoltati in quella che potrebbe essere definita l organizzazione degli interessi imprenditoriali, pubblici e privati. Secondo Petersmann, The numerous protectionist biases in WTO rules indicate that the self-interests of producers and also of trade bureaucracies in discretionary import protection may be inconsistent with the human rights interests of consumers in maximum equal liberty and open markets 5. Se il pensiero di Petersmann non è accolto in modo unanime in dottrina, come dimostrano le severe critiche di Philip Alston 6 e di Robert Howse nei confronti della standard faith of the ideological free traders 7, l importanza di porre l attenzione sulla libertà di scelta dei consumatori sembra rispondere a un interesse meritevole di tutela. La possibilità di sviluppare il consumers welfare potrebbe costituire un tassello per superare l attuale limitata finalizzazione del WTO alla tutela del producers welfare 8, inserendosi, inoltre, nella più vasta tematica della legittimazione dell organizzazione mondiale del commercio 9, questione divenuta ormai improrogabile e alla cui realizzazione potrebbe giungersi prevedendo la partecipazione nelle istituzioni del 4 The human rights objective of maximum equal liberty, empowerment, and self-development of citizens across frontiers clearly require freedom of trade, ibidem, p Ibidem, p P. ALSTON, Resisting the Merger and Acquisition of Human Rights by Trade Law: A Reply to Petersmann, in EJIL, 2002, pp V. anche P. ALSTON, The Myopia of the Handmaidens: Internationale Lawyers and Globalisation, in EJIL, 1997, pp Secondo Robert Howse, infatti, la teoria di Petersmann non riuscirebbe a reggere il confronto con la realtà considerata nella complessità della sua concretezza. V. R. HOWSE, Human Rights in the WTO: Whose Rights, What Humanity? Comment on Petersmann, in EJIL, 2002, , p L autore sottolinea che in the real world, policy-makers have a limited and constrained tool kit available to them to fulfil social and other human rights. Labelling may be more efficient than a ban on a toxic substance with industrial uses. But what if those handling the substance are mostly illiterate? Adjustment and training and education subsidies to workers may be more efficient than trade restrictions, but what if a country has had fiscal restraint imposed on it by the IMF and the capital markets (as a condition for future access to those markets)?. V. anche S. PEERS, Fundamental Rights or Political Whim? WTO Law and the European Court of Justice, in G. DE BÚRCA, J. SCOTT, The EU and the WTO, 2001, pp P. C. MAVROIDIS, Come together? Producer Welfare, Consumer Welfare and Wto Rules, in E.-U. PETERSMANN, Reforming the World Trading System: Legitimacy, Efficiency and Democratic Governance, Oxford, 2005, pp. 277 ss. 9 La problematica della legittimazione dell organizzazione mondiale del commercio è oggetto di un ampio dibattito dottrinale. V., fra gli altri, J. PAUWELYN, The Transformation of World Trade, Duke Law School Legal Studies Research Paper No. 66, 2005, ove l autore sottolinea che To survive as a legitimate organization, the WTO must extend its base to include consumers and citizens, p

16 WTO di nuovi attori, rappresentanti della società civile, fra cui gli stessi consumatori, attualmente poco tutelati. Il right to know dei consumatori, infatti, è strettamente legato al basso livello di protezione per la salute accordata dal diritto internazionale del commercio a tale categoria di soggetti, fattore che rende necessario promuovere una normativa che consenta loro di conoscere le caratteristiche dei beni, così da poter esercitare liberamente le scelte d acquisto. Garantire la conoscenza è necessario, poiché la normativa internazionale non impone agli Stati il rispetto di elevati standard qualitativi. Gli organismi di normalizzazione, infatti, cui fanno riferimento le legislazioni nazionali, non sono tenuti ad agire nel rispetto di un alto grado di protezione, perché le norme ISO-IEC o quelle adottate dal Codex Alimentarius 10 sono frutto di un compromesso tra le disposizioni dei vari Stati che fa scendere il livello di protezione verso il basso. Considerata, all opposto, la fiorente produzione normativa elaborata nel contesto euopeo a protezione dei consumatori 11, vi è chi ritiene necessario modellare la normativa internazionale prendendo come riferimento la normativa dell Unione europea, che in relazione ai prodotti agroalimentari ha sviluppato una copiosa disciplina legata alla provenienza dei beni stessi, quale sinonimo di qualità. Nei capitoli che seguono, dunque, si vedrà come i diritti a cui si è fatto riferimento possano trovare una tutela maggiormente adeguata, anziché nel binomio protezionismoliberismo, in una serie di altri strumenti, come l elaborazione di un efficace sistema armonizzato di etichettatura, che permetta di conferire effettività alla libertà auspicata da Petersmann. 2. Il contenuto della ricerca Gli obiettivi delineati richiedono l implementazione dell attuale panorama giuridico, internazionale, ma anche europeo, il quale presenta diversi profili di criticità, che nell attesa di un intervento normativo, dovranno essere risolti dall interprete, mediante una lettura del 10 La raccomandazione di tali standard, linee guida e raccomandazioni internazionali è il compito primario della Commissione del Codex Alimentarius, una istituzione creata nel 1962 sulla base di una iniziativa congiunta della FAO e dell Organizzazione Mondiale della Sanità. Il compito della Commissione è essenzialmente quello di guidare e promuovere l elaborazione e l adozione di standard relativi alle sostanze destinate all alimentazione e di fornire assistenza nel processo di armonizzazione a livello internazionale. Sul tema v. M. A. ECHOLS, Institutional Cooperation and Norm Creation in International Organizations: The FAO-WHO Codex Alimentarius, in T. COTTIER, J. PAUWELYN, E. BÜRGI, Human Rights and International Trade, cit., pp Al contrario, non si rinviene nel contesto del Nafta alcuna particolare attenzione per i consumatori, v. J. P. NEHF, Principles of consumer protection in the North American Free Trade Agreement, in T. BOURGOIGNIE; J. A. RUBIO, L intégration économique régionale et la protection du consommateur, Blais, 2009, pp

17 dato normativo che tenga in considerazione il contesto in cui le singole disposizioni si collocano. A tale scopo, si individueranno i criteri giuridici stabiliti a livello internazionale ed europeo per attribuire una determinata provenienza ai beni scambiati nelle operazioni commerciali internazionali, tenendo in considerazione i principi che governano la materia. In un secondo momento, si cercherà di comprendere l effettivo dispiegarsi di tali norme nel tessuto socio-economico. Il complesso intreccio normativo, dovuto in gran parte alle varie esigenze che ne sono alla base, rende indispensabile suddividere l analisi in due parti. La prima parte sarà dedicata allo studio dei principi e delle norme doganali, mentre nella seconda parte si studierà la c.d. origine commerciale dei beni. Nell ambito della prima parte, si cercherà di introdurre il tema mettendo in evidenza i principi a cui esso si deve informare (capitolo I), per poi studiare i criteri concreti di individuazione dell origine doganale elaborati a livello internazionale (capitolo II) e a livello europeo (capitolo III). Nell ultimo capitolo della prima parte si cercherà, invece, di analizzare l impatto economico dell insieme delle regole in precedenza esaminate. Quest ultimo aspetto si rivela di importanza fondamentale per comprendere se le normative volte a consentire un accesso preferenziale alle merci dei Paesi in via di sviluppo abbiano, o meno, un effetto positivo sull aumento di produttività e sulla ricchezza di tali Paesi, costituendo un effettivo strumento di sostegno delle loro economie (capitolo IV). La seconda parte si svilupperà in altri quattro capitoli. Inizialmente si studierà come trae origine il problema della tutela commerciale della provenienza delle merci e le soluzioni seguite nell ambito del diritto internazionale pattizio (capitolo V) e del diritto dell Unione europea (capitolo VI). Il successivo capitolo VII sarà dedicato all analisi di un delicato problema determinato dall incontro degli scambi commerciali tra Paesi appartenenti al Vecchio e al Nuovo mondo, che pone in conflitto la normativa a tutela delle denominazioni geografiche con i diritti legati ai trademarks comprese le prospettive future di sviluppo della tutela, mediante l analisi delle proposte presentate dai Paesi membri della World Trade Organisation (WTO). Infine, si analizzerà il contributo della scienza economica in relazione al secondo obiettivo perseguito dalle norme sull origine per comprendere se la trasparenza commerciale, accordata dalla tutela del milieu géographique, aumenti gli acquisti dei prodotti tutelati e dunque sostenga le produzioni legate a un determinato territorio o meno. Sempre con riferimento al secondo obiettivo, inoltre, si cercherà di comprendere quali siano i possibili effetti che un eventuale estensione della tutela comporta con riguardo alle esportazioni dei Paesi del Nuovo mondo e delle economie deboli (Capitolo VIII). L analisi, dunque, si propone di sistematizzare la normativa sovranazionale che incide sull origine delle merci, evidenziando la linea lungo la quale dovrebbe procedere lo sviluppo del quadro giuridico, allo scopo di contribuire al rafforzamento della tutela dei diritti dei singoli e allo sviluppo delle popolazioni. Il raggiungimento di tale scopo sembra richiedere che i requisiti per stabilire l origine siano formulati in modo restrittivo. Come si è accennato e come si vedrà in seguito, però, requisiti eccessivamente stringenti rischiano di porsi in contrasto con i principi che regolano il sistema del commercio internazionale. Se, tuttavia, una disciplina restrittiva forse potrebbe trovare giustificazione nelle eccezioni contemplate 17

18 dai covered agreements e attraverso una lettura delle norme elaborate in seno al WTO che tenga conto delle norme di diritto internazionale esterne, si ritiene che una tale modulazione dei criteri idonei a conferire l origine debba essere funzionale a un efficace esercizio della libertà di scelta, nel contesto di un quadro istituzionale più ampio di quello attuale, volto a tutelare soltanto il producers welfare. La partecipazione e l informazione consentirebbero di rispondere più efficacemente allo scopo a cui è preordinata l organizzazione del commercio internazionale, non necessariamente attraverso la corsa alla maggiore costituzionalizzazione del sistema del commercio internazionale 12, ma attraverso un recupero più incisivo dello scopo cui è preordinato, che non è costituito dalla mera tutela di un God of Free Trade 13 servile rispetto alle istanze protezionistiche dei forti centri d interesse, ma è volto a promuovere lo sviluppo dell intera comunità internazionale I termini del problema: il significato di merce e di origine Prima di iniziare l analisi della normativa sull origine delle merci è utile soffermarsi brevemente sulla nozione di merce a cui tale disciplina si riferisce. I due obiettivi perseguiti mediante l individuazione dell origine, infatti, sottendono anche due diverse categoterie di beni. Da un lato, infatti, le regole volte ad accordare un accesso preferenziale, o meno, ai mercati esteri comprende tutti i beni che potenzialmente possono essere oggetto di scambio. Da questo punto di vista, infatti, la nozione giuridica di merce si rifà alla nozione economica, secondo cui la merce è qualsiasi bene che può essere scambiato, comprese dunque anche le materie prime come l energia 15. In tale contesto, l origine è legata alla nomenclatura tariffaria del Sistema Armonizzato 16. Diversamente, le regole volte a tutelare i produttori e i consumatori sono legate alla nuova concezione che il valore aggiunto della merce dipende dal luogo geografico in cui 12 V. supra, nota L espressione è tratta da J. H. H. WEILER, Cain and Abel Convergence and Divergence in International Trade Law, in J. H. H. WEILER, The Eu, the Wto, and the Nafta. Towards a Common Law of International Trade?, Oxford, 2000, p Sul tema v. P. PICONE, A. LIGUSTRO, Diritto dell organizzazione mondiale del commercio, Padova, 2002, pp In proposito è interessante notare che secondo l articolo 58 (2) della Direttiva 2004/17/CE i software impiegati negli impianti delle reti di telecomunicazione sono considerati prodotti, così dando una risposta alla questione, non ovvia, del se considerare i software come un prodotto o come un servizio. V. Direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, in GU L 134 del , pp V. infra cap. II, par

19 essa è stata prodotta. Tale assunto restringe inevitabilmente il novero delle categorie merceologiche che possono essere tutelate da una normativa che collega l origine alla qualità dei beni, i quali saranno costituiti per lo più dai prodotti agroalimentari e, eventualmente, dai prodotti legati all industria tessile-manifatturiera. Da questo punto di vista, nei vari testi normativi, come si vedrà, l origine è indicata utilizzando svariate espressioni, quali indicazioni geografiche, denominazioni d origine, indicazioni di provenienza, marchi d origine, le quali non sono però mai accompagnate da una chiarezza definitoria, alla cui mancanza deve necessariamente supplire il lavoro dell interprete. Sembra utile evidenziare sin d ora che la dottrina 17 è concorde nel ricollegare i c.d. marchi d origine ai prodotti di un certo Paese, mentre, all opposto, le altre nozioni identificherebbero soltanto la zona geografica, la località, di provenienza del bene, senza dire nulla in merito allo Stato di provenienza. Un altra differenza, poi, è stata sottolineata in relazione al regime di tutela apprestato a tali segni identificativi. La maggioranza degli autori che si occupano del tema ritengono, infatti, che le denominazioni geografiche, la cui disciplina è sorta, in primis, nell ambito di convenzioni a tutela della proprietà industriale, possono ragionevolmente essere qualificate quale diritto di proprietà, dato che l acquisizione dello status di indicazione geografica è subordinato alle particolari caratteristiche qualitative del prodotto originario della zona evocata, nonché alle modalità con cui quel particolare prodotto è solito essere realizzato in quell area 18. Tale diritto di esclusiva, invece, non sarebbe accordato ai c.d. marchi di origine, solitamente preceduti dalla dizione made in. Il presente lavoro, per i fini che persegue e che sono stati delineati nel paragrafo precedente, non sarà limitato all analisi della normativa riferita solamente a una determinata categoria di beni e, quindi, di norme, ma cercherà di considerare il complesso della normativa in tema di origine, così da poter fornire un quadro generale che costituisca una base solida funzionale allo sviluppo di un contributo ai negoziati futuri. 3. L approccio Law and Economics. Nel delineare il percorso della ricerca si è detto che dopo aver analizzato la normativa rilevante, internazionale e europea, si darà conto dell approccio c.d. Law and Economics alla problematica relativa all origine dei prodotti. 17 GERMANÒ, Le indicazioni geografiche nell accordo TRIPs, in Riv. dir. agr., 2000, p Sul tema v. anche GOEBEL, Geographical Indications and Trademarks. The Road from Doha, in TR, 2003, p. 982 ss. 18 A dire il vero, anche nell ambito della disciplina relativa alle denominazioni geografiche non è sempre richiesto il collegamento della zona geografica con determinate qualità, anzi, si tratta di un requisito aggiunto contemplato soltanto negli ultimi accordi che sono intervenuti nella materia, come si vedrà in seguito. 19

20 Si tratta di una metologia di studio che ha avuto origine negli Stati Uniti in relazione alla sfera del diritto interno e che solamente negli anni più recenti si è fatta strada nell ambito del diritto internazionale, prendendo avvio proprio in seno al diritto internazionale del commercio. Invero, se l applicazione di tale metodologia sembra avere il merito di contribuire positivamente al dibattito sulla qualificazione del diritto internazionale come ordinamento giuridico, dal momento che l applicazione di tale metodo presuppone necessariamente tale qualificazione 19, deve sottolinearsi come la valutazione delle norme basata sulla mera analisi costi-benefici non tenga conto di tutta una serie di altri fattori, riducendo il bene della comunità internazionale e degli individui che di essa fanno parte al mero benessere, inteso quale sinonimo di wealth, secondo visione che non può che ritenersi parziale, come mette in luce Mark D. White 20. Nonostante tale aspetto di criticità, non sembra però potersi tralasciare il fatto che tale metodo si sta facendo sempre più strada nel campo del diritto internazionale del commercio e del fatto che si riscontrano numerosi scritti sull utilità di rafforzare la tutela della provenienza delle merci. Si ritiene pertanto doveroso dare conto di tali studi, mettendo tuttavia in luce gli aspetti riduttivi a cui conducono. Essi, infatti, nella materia di cui ci si occupa finiscono per considerare la società come il luogo della mera contrapposizione di interessi economici, determinando importanti conseguenze sia sulla valutazione delle Rules of Origin che delle indicazioni geografiche. In relazione alle prime, la valutazione costi-benefici non sembra considerare la totalità degli aspetti relativi allo sviluppo delle economie più deboli, con riferimento alle seconde invece tralasciano di considerare il bagaglio di valori, spesso legati alla tradizione produttiva, di cui la normativa vuole essere espressione. 19 Secondo Eric A. Posner, il ritardo nell utilizzo di tale metodo nel diritto internazionale è dovuto, in primo luogo, alla difficoltà diqualificare il diritto internazionale quale diritto, v. E. A. POSTNER, Economics of Public International Law, Glos, V. anche J. P. TRACHTMAN, The Economic Structure of International Law, Harvard University Press, Cambridge, Massachussets, London, M. D. WHITE, Theoretical Foundations of Law and Economics, Cambridge, V., in particolare, M. TUNICK, Efficiency, Practices, and Moral Point of View: Limits of Economic Interpretations of Law, in M. D. WHITE, Theoretical Foundations cit., pp

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