Ministero dello Sviluppo Economico Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica

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1 [14/03/2013 Prot. 647] Ministero dello Sviluppo Economico Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica Programmazione Tavolo tecnico B Valorizzazione, gestione e tutela dell ambiente Obiettivo tematico 4. Energia sostenibile e qualità della vita AUDIZIONE PARTENARIATO 8 marzo 2013 Tema di discussione: Efficienza energetica PREMESSA Federcasa è l associazione nazionale che riunisce e rappresenta 108 soggetti pubblici (gli Istituti Autonomi per le Case Popolari, IACP comunque denominati e trasformati dalle Regioni in aziende società ed enti) che operano sul territorio italiano e gestiscono la parte più importante del patrimonio di edilizia residenziale pubblica in Italia: vale a dire alloggi in affitto oltre a altre unità immobiliari assegnati a nuclei familiari con basso reddito, un terzo dei quali con redditi inferiori 10 mila euro l anno. Oltre la metà di tali abitazioni, circa alloggi, sono classificate ad elevato consumo energetico (classi E, F e G). Quindi le famiglie che abitano in questo stock edilizio impegnano più del 10% del loro reddito per l energia. Il potenziale di intervento nell edilizia residenziale pubblica, nonostante le modeste dimensioni del patrimonio (circa il 5% del patrimonio residenziale nazionale occupato e il 20% di quello in affitto) è di grande rilevanza ai fini dell avvio di un massiccio piano di riqualificazione energetica sul settore residenziale nel suo complesso, per i seguenti motivi: perché è il patrimonio è di proprietà e gestito da organismi pubblici (IACP comunque denominati e Comuni) e quindi rientra negli obiettivi europei di attribuire un ruolo dimostrativo agli interventi sul patrimonio pubblico; perché ha un potenziale di intervento maggiore rispetto a quello del resto del settore residenziale, in quanto caratterizzato da maggior presenza di impianti centralizzati; perché, a seguito del processo di dismissioni, è frammentato in oltre condomini misti pubblico/privato, e ha quindi un potenziale di investimento per ulteriori 500 mila alloggi privati. Esistono tuttavia una serie di ostacoli all avvio di significativi programmi di efficientamento energetico riconducibili principalmente, ma non solo, alla mancanza di risorse economiche, che impediscono un intervento che sfrutti appieno questo potenziale, non limitandosi alla mera sostituzione della parte impiantistica ma che coinvolga anche il miglioramento dell involucro. Tali ostacoli sono rappresentati principalmente dall insufficienza delle entrate dei canoni (in media 100 euro/ mese) a coprire costi di investimento elevati unitamente all impossibilità di trasferire i costi su chi fruisce del risparmio di energia prodotto e, non ultima, la difficoltà di ricorso alle ESCO e a schemi di EPC (Energy Performance Contract) a causa della mancanza di adeguate garanzie.

2 federcasa 2 TEMI DI DISCUSSIONE 1. Quali tipologie di intervento di efficientamento sono suscettibili di produrre le maggiori ricadute sul sistema produttivo nazionale? In Italia il settore civile è responsabile del 35% dei consumi energetici di cui il 21% circa è rappresentato dal settore residenziale. Tra le tipologie di intervento che possono produrre maggiore ricaduta sul sistema produttivo nazionale vi è di sicuro la riqualificazione energetica degli edifici di edilizia residenziale pubblica esistenti. 2. Quali barriere al consolidamento del sistema? Tra le barriere sono da annoverare principalmente l insufficienza dei finanziamenti volti al miglioramento energetico nel settore dell edilizia residenziale pubblica e l assenza di programmazione e coordinamento tra le diverse forme di finanziamento e di incentivazione, quando esistenti. 3. Quali misure si sono rivelate più efficaci per favorire l'adozione di processi produttivi più efficienti da punto di vista energetico? Su quali settori conviene puntare in Italia? Il settore dell alloggio sociale è particolarmente adatto per rispondere alla sfida che l Europa ha lanciato al settore pubblico con la Direttiva 27/2012, sull efficienza energetica, che affida al settore pubblico un ruolo di guida e quindi rientra negli obiettivi europei che attribuiscono un ruolo dimostrativo agli interventi sul patrimonio pubblico; perché ha caratteristiche che facilitano l intervento più che nel patrimonio privato, in quanto presenta una maggior presenza di impianti centralizzati ed è composto da edifici plurifamiliari, che consentono maggiori economie di scala. Sono possibili quindi interventi a scala maggiore, piccole reti di teleriscaldamento di quartiere o di complessi di edifici, combinazioni di interventi per migliorare il comportamento passivo dell involucro associati ad interventi di ottimizzazione degli impianti e all uso di energie rinnovabili. Il settore dell alloggio sociale può assumere un ruolo di sperimentazione di metodi, tecnologie innovative anche grazie alla possibilità di monitoraggio dei risultati e di intervento sui comportamenti sia del gestore che dell utente. Attraverso l intervento sul settore pubblico sono possibili: lo sviluppo e implementazione di modelli urbani, edilizi e costruttivi a basso consumo; lo sviluppo e l innovazione nel settore dell impiantistica nell alloggio sociale per contenere i consumi energetici così come favorire la ricerca dei materiali per aumentarne la durevolezza con la conseguente riduzione dei costi di gestione; la realizzazione di interventi pilota ad Energia quasi Zero destinati ad edilizia residenziale pubblica su cui attivare azioni di monitoraggio costante con risultati da utilizzare come buone pratiche e contribuire alla diffusione dell edilizia sostenibile anche nel mercato privato; il trasferimento di modelli procedurali al settore in affitto anche privato. 4. Che tipo di sostegno può efficacemente complementare il sistema di incentivi previsto dalla normativa ordinaria? A completare il sistema di incentivi previsti dalla normativa ordinaria (tipo Conto Termico per le PA e gli IACP comunque denominati) bisognerebbe porre l accento su un sistema di finanziamento che punti alla riqualificazione generale dalla scala di quartiere alla scala di edificio privilegiando un sistema di finanziamento diretto rispetto a quello delle detrazioni fiscali.

3 federcasa 3 Per quanto riguarda la specificità della riqualificazione energetica il meccanismo di finanziamento o incentivazione potrebbe essere modulato in base all obiettivo. Ovvero: incentivo minimo quando l intervento riguarda la riqualificazione del solo impianto di climatizzazione; incentivo massimo per l intervento a pieno edificio (involucro e impianto). Questo per premiare quegli interventi che maggiormente incidono sulla valorizzazione dell ambiente e che hanno un maggior peso in termini di risparmio energetico ma che necessitano, proprio per questo, di investimenti maggiori. In particolare, nel caso dell alloggio sociale, è necessaria una quota di fondi adeguata da utilizzare come cofinanziamento al fine di ridurre i tempi di ammortamento dell investimento ad un massimo a 10 anni e di consentire un immediata diminuzione della bolletta energetica dell utente. I Fondi Strutturali potrebbero garantire questa quota mentre la rimanente parte dell investimento può essere assicurata da una ESCO con un meccanismo di Finanziamento tramite Terzi oppure mediante un intervento diretto dell Ente gestore con risorse proprie o attraverso un prestito bancario. Al fine di ammortizzare l investimento, l Ente gestore dovrà comunque provvedere a mettere in atto un accordo con gli inquilini per la partecipazione al rimborso dell investimento secondo quanto esposto al successivo punto Quale esperienza nell'uso di strumenti di ingegneria finanziaria nel settore energetico? L esperienza degli Enti di edilizia residenziale pubblica e in generale del settore residenziale nell uso di strumenti di ingegneria finanziaria è ancora molto scarsa, poiché mancano modelli consolidati di contrattualistica EPC (Energy Performance Contrac) e perché il sistema degli affitti del settore pubblico non consente di trasferire agli utenti le spese di investimento sostenute della proprietà. Occorre dunque diffondere le buone pratiche e promuovere nelle singole Regioni modifiche normative o accordi volontari, come specificato al punto 7). 6. Quali opportunità e quali vincoli per l'efficienza energetica nell'illuminazione pubblica? 7. Quali i vincoli alla diffusione del modello di finanziamento tramite ESCO per l'efficientamento degli edifici della PA e quali possibili soluzioni? Il problema maggiore negli interventi di riqualificazione energetica nel settore dell edilizia residenziale pubblica è costituito principalmente dalla separazione tra chi fa l investimento (l Ente gestore/proprietario degli alloggi) e chi beneficia degli effetti della riqualificazione (gli inquilini). Gli ostacoli legali alla diffusione del modello di finanziamento tramite ESCO sono legati principalmente alla necessità di ottenere una maggioranza condominiale per deliberare e al ruolo decisionale affidato agli inquilini che devono accettare di partecipare con una quota al rimborso dell investimento, rinunciando a una parte dei risparmi conseguibili in bolletta, in considerazione del fatto che non vi è possibilità di modificare il canone di affitto dopo interventi di miglioria. In particolare questo aspetto, che allo stato attuale della normativa si può risolvere solo attraverso un accordo specifico fra proprietario ed inquilini, richiederebbe un intervento normativo che introduca (come è stato fatto in Francia) una specifica voce nella bolletta dell affitto relativa all ammortamento dell investimento in risparmio energetico. Una volta ottenuto un accordo con gli utenti, l Ente, in qualità di unico interlocutore con la ESCO, deve anche assumersi il rischio della possibile morosità nel pagamento del conto energetico da parte degli inquilini che, nel settore dell edilizia residenziale pubblica, rappresentano le fasce di popolazione con i redditi più bassi e appartengono a classi di disagio sociale. Una possibile soluzione è rappresentata dall introduzione di un fondo di garanzia regionale, che potrebbe essere costituito anche con l uso dei Fondi Strutturali, con notevole effetto moltiplicatore. Infine si sottolinea la necessità di finanziamenti pubblici per audit estesi a tutto il patrimonio residenziale in gestione che consentano di individuare le priorità di intervento anche in base alla programmazione degli interventi di manutenzione straordinaria.

4 federcasa 4 8. Quali interventi possono garantire un elevato rapporto costo beneficio in funzione delle tipologie di edifici e delle opzioni tecnologiche? Gli interventi che finora hanno mostrato il più alto rapporto costo/beneficio sono quelli sugli impianti termici meglio se abbinati a piccoli interventi sull involucro, del tipo isolamento dei solai inferiori e superiori dell edificio. Questo per via dei tempi di ritorno dell investimento più brevi (12-15 anni) rispetto agli interventi a pieno edificio (maggiori di 18 anni) 9. Quale modello (organizzazione e procedure) per gli interventi di ristrutturazione e/o di efficientamento dell'edilizia residenziale pubblica. Quale la tempistica. L intervento di miglioramento dell efficienza energetica nel settore dell edilizia residenziale pubblica si svolge in condizioni particolari dovute: alle caratteristiche dell utenza composta da soggetti deboli, soggetta a variazioni del nucleo familiare, con grande diversità dei modelli d uso (presenza di immigrati, anziani, disabili, ed altre particolari categorie di utenza). Vi è la necessità di operare sia su edifici abitati, limitando il disagio per i residenti, sia di costruire nuove abitazioni con prestazioni energetiche elevate che contribuiscano a ridurre in maniera significativa i costi per l utenza. Si tratta dunque di interventi che comportano un aumento considerevole dei costi di realizzazione; alla necessità di abbinare alla realizzazione degli interventi, programmi di formazione dell utenza volti all ottimizzazione dell uso dell edificio e al conseguimento del massimo risparmio e comfort possibile; alla composizione proprietaria spesso mista, a seguito del processo di dismissione del patrimonio, con la difficoltà per i proprietari ex-inquilini di pagare l investimento per la riqualificazione energetica e quindi con la conseguente impossibilità di accesso ai benefici del 55% di detrazione fiscale a causa dell incapienza. Nei complessi di edilizia residenziale pubblica servirebbero quindi garanzie pubbliche anche per i proprietari privati. Occorre che gli interventi sul patrimonio edilizio conseguano riduzioni di emissioni elevate e quantificabili; devono quindi essere preceduti da audit energetici e da analisi preliminari che consentano di individuare gli interventi più efficaci in rapporto ai costi e seguite da verifiche dei risultati conseguiti. In questo quadro vanno incentivati in particolar modo gli interventi a pieno edificio, cioè estesi all involucro, all impianto e ai sistemi di regolazione, che siano in grado di conseguire risparmi energetici dal 40% in su. La diffusa mancanza di risorse finanziarie spinge gli Enti di edilizia residenziale pubblica a programmare l attuazione degli interventi di efficientamento energetico degli alloggi mediante il modello di finanziamento tramite terzi, che moltiplica i soggetti in campo (non solo ESCO, e proprietario utilizzatore, ma anche gli utenti che pagano l ammortamento dell investimento) e comporta una serie di attenzioni specifiche per questo settore, ma che è anche trasferibile a qualsiasi intervento sul patrimonio privato in affitto. Il modello procedurale ipotizzabile può essere il seguente: 1. Piano strategico di riqualificazione del patrimonio degli Enti di edilizia residenziale pubblica e deliberazioni con l individuazione degli edifici/complessi edilizi con i maggiori margini di risparmio. 2. Audit preliminare e scelta dell intervento ottimale in relazione ai costi, nonché raccolta dei dati reali di consumo degli ultimi tre anni. 3. Calcolo dei risparmi ottenibili e dei tempi di ammortamento secondo varie ipotesi (ammortamento a totale carico della quota di risparmio, riduzione della bolletta energetica attuale del 10% fin dal primo anno, ecc.) e calcolo della quota iniziale di cofinanziamento che è necessario anticipare da parte della proprietà al fine di ottenere tempi di ammortamento contenuti entro i anni e un piano finanziario che risponda agli obiettivi da conseguire,

5 federcasa 5 4. In caso di proprietà mista pubblico/privato, assemblea di condominio in cui presentare le proposte e le ipotesi di piani di ammortamento. In questa fase i proprietari privati devono impegnarsi a versare una quota iniziale pari a quella anticipata dalla proprietà pubblica (circa il 30% dell investimento, per esempio). Assistenza da parte dell Ente ai privati per le pratiche di ottenimento degli aiuti fiscali (55% o 36%) e per eventuali necessità di prestiti. 5. Assemblea con gli inquilini in cui ottenere la sottoscrizione dell impegno a pagare le rate di investimento alla ESCO unitamente alla bolletta per il servizio di riscaldamento. 6. Reperimento delle risorse da anticipare da parte della proprietà pubblica (fondi regionali per manutenzione straordinaria, ricavi da vendite, mutui ecc.) 7. Predisposizione del contratto di EPC per la selezione della ESCO che si farà carico di finanziare la quota residua di opere, recuperando l investimento su un periodo di gestione adeguato (contratto misto di opere e servizi). Normalmente l ente proprietario deve farsi garante delle eventuali morosità degli inquilini nei confronti della ESCO. 8. Affidamento dei lavori e del servizio calore alla ESCO selezionata. 9. Redazione del progetto definitivo ed esecutivo dei lavori da parte della ESCO. 10. Esecuzione dei lavori di riqualificazione energetica. 11. Gestione. Durante la gestione sarà messo in atto un monitoraggio della prestazione energetica conseguita e quindi della rispondenza dei risultati alle previsioni. Sarà opportuno continuare a coinvolgere gli inquilini anche attraverso forme di premialità per i comportamenti virtuosi. Nel caso in cui l Ente gestore provveda direttamente all attuazione dell intervento attraverso risorse proprie o mediante prestito bancario, il modello dovrà essere adeguato di conseguenza. 10. Quali vincoli alla diffusione della cultura e delle iniziative di efficientamento nella PA? Quali le iniziative di accompagnamento e di sensibilizzazione che si sono rivelate più efficaci? Quando si effettuato interventi di miglioramento dell efficienza energetica, soprattutto nel settore residenziale, è importante che siano accompagnati da campagne informative rivolte agli utenti pre e post intervento per una maggiore consapevolezza e condivisione e per un corretto uso dell edificio. Di sicuro la dove ci sono state queste misure di accompagnamento si sono ottenuti i risultati migliori. Non dovrebbero essere trascurate le misure di informazione e sensibilizzazione anche nei confronti degli amministratori e dei dirigenti degli Enti al fine di una migliore programmazione degli interventi. 11. Quali le richieste in termini di nuove professionalità nel settore energetico? E importante che ci siano le giuste competenze tecniche non solo per quanto riguarda gli aspetti progettuali ma anche quelli di diagnosi energetica, passo fondamentale per la programmazione e quindi l attuazione degli interventi che meriterebbe un finanziamento dedicato.

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