L INIQUA POLITICA FISCALE DEL GOVERNO BERLUSCONI, SCONTI AI RICCHI E PIU EVASIONE

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1 L INIQUA POLITICA FISCALE DEL GOVERNO BERLUSCONI, SCONTI AI RICCHI E PIU EVASIONE Premi a chi evade e attenuazione del prelievo per i più ricchi. Dall'eliminazione totale dell'ici sulla prima casa alla riduzione delle sanzioni per chi aderisce all'accertamento, le misure adottate dal governo Berlusconi hanno reso il sistema più iniquo. Ormai il 75% dell Irpef arriva da dipendenti e pensionati. Nei due anni e mezzo trascorsi dal 29 aprile 2008, data di inizio della XVI Legislatura, la politica fiscale del Governo si è caratterizzata per l iniquità di molte delle decisioni adottate, spesso manifestamente ispirate alle logiche dello scambio di favori con questa o quella parte dell elettorato piuttosto che al perseguimento del bene comune e alla creazione delle condizioni per favorire la ripresa economica e il progresso sociale. Alcune misure come la riduzione delle sanzioni al 12,5% delle sanzioni nei casi di adesione bonaria all'accertamento collegate all'eliminazione di efficaci strumenti di contrasto dell evasione, idonei a far emergere le basi imponibilii quali gli elenchi clienti fornitori, si sono rivelate un vero e proprio incentivo all'evasione. Il tutto accompagnato da condoni mascherati, come la chiusura delle liti pendenti davanti alla Cassazione. Prima di esaminare le tappe più rilevanti di questo percorso involutivo che sta facendo arretrare sempre più l Italia nel confronto con gli altri stati europei, è bene ricordare alcuni essenziali aspetti della finanza pubblica italiana. L Italia è un paese fortemente indebitato 1,caratterizzato da una spesa pubblica che nella sua entità lorda sarebbe sostanzialmente in linea con quella degli altri paesi sviluppati. I problemi sul fronte della spesa nascono dalla spesa per interessi passivi, notevolmente più elevata di quella degli altri stati 2, e dalla qualità della spesa, storicamente affetta da gravi fenomeni corruttivi e finalizzata più alla ricerca del consenso elettorale che alla crescita morale, culturale ed economica della comunità. Il sistema tributario italiano è, sul piano teorico, molto simile a quello adottato dai principali paesi sviluppati e si basa su una articolata serie di tributi che colpiscono prevalentemente i redditi (Irpef, Ires, Imposte sostitutive, ecc.) e gli scambi (Iva, Registro, Accise, ecc.). Elementi peculiari del nostro sistema sono la presenza di un imposta sulla produzione (Irap) e la marginale tassazione del patrimonio statico (Ici). Ma la principale differenza con gli altri paesi è 1 Il debito pubblico alla fine del 2009 è risultato pari a milioni di euro (116,0 per cento del Pil). Rispetto al 2008 il rapporto tra il debito e il Pil è aumentato di 9,7 punti percentuali (cfr. Istat, Notifica dell indebitamento netto e del debito delle Amministrazioni Pubbliche secondo il Trattato di Maastricht, 22 ottobre 2010). Secondo le previsioni contenute nella Decisione di Finanza Pubblica nel 2010 il debito aumenterà al 118,5 per cento del Pil. 2 Secondo quanto certificato dall Istat, nel 2009 la spesa per interessi nella versione Procedura per i Disavanzi Eccessivi (PDE), che considera l impatto delle operazioni di swap, è stata pari al 4,7% del Pil, in riduzione di circa 0,5 punti percentuali rispetto al Sempre nel 2009 il saldo primario (indebitamento netto al netto della spesa per interessi) è risultato negativo e pari allo 0,6 per cento del Pil, in peggioramento rispetto all anno precedente di circa tre punti percentuali. Secondo le previsioni contenute nella Decisione di Finanza Pubblica per il 2010 l indebitamento netto e il saldo primario dovrebbero collocarsi rispettivamente al 5,0 e a -0,3 per cento del Pil. 1

2 data dall entità dell evasione, di gran lunga più elevata in Italia 3. E poiché l evasione non si distribuisce uniformemente su tutti i contribuenti, anno dopo anno si è determinato un sempre più forte squilibrio tra l effettivo carico fiscale sopportato dalle diverse attività produttive. Basti ricordare che nel 2009 le ritenute sui redditi da lavoro dipendente e di pensione hanno costituito circa il 75% dell intera Irpef versata a fronte di un dato di contabilità nazionale che valuta nel 54% del Pil il peso di tali attività. Tale stato di cose, insieme ad una politica previdenziale irresponsabile nei decenni passati, ha fatto sì che il costo del lavoro raggiungesse livelli particolarmente elevati a fronte di retribuzioni nette tra le più basse in Europa. Naturalmente l anomala incidenza dell evasione da una parte e le disinvolte politiche assistenziali e previdenziali del passato dall altra, hanno contribuito ad indebitare progressivamente lo Stato e ad incrementare la ricchezza privata. I benefici, tuttavia, non si sono distribuiti uniformemente sulla popolazione, tanto che oggi il 10% delle famiglie possiede quasi la metà della ricchezza privata nazionale 4. In uno scenario così deteriorato ed anomalo rispetto alla situazione internazionale, le scelte di politica fiscale all inizio della legislatura avrebbero dovuto essere tutte orientate a proseguire nell azione di riequilibrio dei conti annuali (deficit) e di riduzione progressiva del debito avviata dal precedente Governo, favorendo al contempo lo sviluppo economico e la crescita. Per fare ciò la strada era praticamente obbligata: forte contrasto dell evasione fiscale e parziale spostamento del prelievo dalle attività di lavoro, eccessivamente gravate, alle rendite e ai patrimoni, soggetti a prelievi ingiustificatamente attenuati. Al contrario, molte delle decisioni di politica fiscale adottate nel corso di questi due anni e mezzo sono andate nella direzione opposta, preoccupate di conseguire un facile consenso politico piuttosto che di perseguire il bene del Paese. Vediamo, dunque, cosa concretamente è avvenuto. 1. L abolizione dell Ici sull abitazione principale e i suoi riflessi paradossali sul c.d. federalismo municipale Il primo atto di politica fiscale del Governo Berlusconi è stato quello della completa esenzione dall Ici dell abitazione principale (d.l. 27 maggio 2008, n. 93). Occorre ricordare che già nella precedente legislatura il Governo di centro-sinistra aveva stabilito una parziale detassazione ai fini Ici dell abitazione principale. Lo aveva fatto, però, con un meccanismo che salvaguardava elementari esigenze di equità e di giustizia sociale. Il nuovo Governo ha cancellato le norme precedenti e ha stabilito l esenzione totale dall Ici di tutte le abitazioni dichiarate dai 3 Secondo le stime dell Istat nel 2006 l economia sommersa potrebbe aver raggiunto i 250 miliardi di euro, cui corrisponderebbero almeno 100 miliardi all anno di tributi evasi. Secondo altre analisi l ammontare dell evasione in Italia raggiungerebbe importi ancora più elevati. 4 Secondo le analisi della Banca d Italia, nel 2008 la ricchezza netta delle famiglie italiane, cioè la somma di attività reali (abitazioni, terreni, ecc.) e attività finanziarie (depositi, titoli, azioni, ecc.), al netto delle passività finanziarie (mutui, prestiti personali, ecc.), risultava pari a circa miliardi di euro. Nello stesso 2008 la metà più povera delle famiglie italiane deteneva il 10 per cento della ricchezza totale, mentre il 10 per cento più ricco deteneva il 44 per cento della ricchezza complessiva (cfr. Banca d Italia, La ricchezza delle famiglie italiane, 2008). Per un approfondimento del tema delle disuguaglianze si veda Maurizio Franzini. Ricchi e poveri. L Italia e le disuguaglianze (in)accettabili. Egea ed., aprile

3 contribuenti come abitazioni principali, con l unica eccezione delle abitazioni di lusso 5 e di quelle nelle ville e nei castelli (complessivamente abitazioni a fronte di 32,5 milioni di unità abitative esistenti in Italia al dicembre ). Con tale misura tanto maggiore è il valore catastale del fabbricato abitato, tanto maggiore è il beneficio per il contribuente. Complessivamente si sono sacrificati sull altare della demagogia elettorale circa 3,3 miliardi di euro ogni anno. Tutto ciò con buona pace di chi la casa non la possiede, costretto a pagare il canone di locazione senza alcun significativo intervento dello Stato. Ancora va ricordato come la riduzione delle imposte sull abitazione principale ha aggravato la condizione delle finanze comunali 7 ed e ha, conseguentemente, contribuito all innalzamento delle tariffe. In pratica si è dato ai ricchi e si è tolto ai poveri. Non male per un Paese che ha nel principio di capacità contributiva uno degli elementi fondanti della Carta costituzionale! Ma la scelta di esentare l abitazione principale sta assumendo profili paradossali in rapporto all attuazione del federalismo fiscale. Va ricordato che uno dei postulati della legge 5 maggio 2009, n. 42, recante la delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione è costituito dalla tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa; continenza e responsabilità nell'imposizione di tributi propri (art. 2, comma 2, lett. p). Tale principio, in sé opinabile, viene ora sostanzialmente disatteso con il decreto legislativo sul c.d. federalismo municipale che, istituendo l imposta municipale propria, ne esclude esplicitamente l abitazione principale e le pertinenze della stessa 8 (art. 4, comma 3). Conseguentemente buona parte della nuova imposta sarà corrisposta da contribuenti che non dimorano abitualmente nel comune, e per i quali la correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso al funzioni esercitate risulterà alquanto labile. Con ciò smentendo una delle principali motivazioni addotte a giustificazione del processo federalista. Quanto alla nozione di abitazione principale lo schema di decreto tenta di arginare gli abusi già ora dilaganti precisando che si intende per effettiva abitazione principale l immobile, iscritto nel catasto edilizio urbano come unica unità immobiliare, nel quale il possessore dimora abitualmente e risiede anagraficamente. Prescindendo dalla imprecisione della formula legislativa (che sembra ignorare il fatto che per legge i concetti di residenza e di 5 La categoria delle abitazioni A1 nominalmente fa riferimento alle abitazioni signorili. In realtà si tratta di abitazioni con caratteristiche di lusso (dati 2009). 6 Per maggiori dettagli è possibile consultare le statistiche catastali annualmente pubblicate dall Agenzia del Territorio. 7 L Ici sull abitazione principale costituiva quasi il 30% dell Ici totale; con la sua abolizione i comuni sono tornati a dipendere maggiormente da trasferimenti statali, trasferimenti peraltro insufficienti a coprire integralmente la perdita negli anni successivi al 2008 in quanto la certificazione è rimasta quella relativa al 2008 a fronte di una base imponibile in costante evoluzione. 8 Singolarmente la norma contiene un forzato e improprio richiamo all art. 47 della Costituzione che, come è noto concerne la tutela del risparmio (La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l'esercizio del credito. Favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprietà dell'abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del Paese). 3

4 dimora abituale devono coincidere e che il cittadino deve essere iscritto nel registro anagrafico del comune ove ha la dimora abituale) è evidente come tale formulazione ben difficilmente sarà in grado di contrastare i comportamenti evasivi realizzati attraverso l intestazione di seconde case a figli o a coniugi apparentemente separati (sul punto Di Iorio, Arriva il quoziente fai da te, meno Irpef con separazione fittizia). 2. L abolizione dei più efficaci strumenti di contrasto dell evasione, idonei a far emergere le basi imponibili Subito dopo l indiscriminata abolizione dell Ici sull abitazione principale, il Governo Berlusconi ha provveduto a smantellare, con il d.l. 25 giugno 2008, n. 112, gli strumenti messi a punto dal Governo Prodi per contrastare l evasione e favorire l emersione delle basi imponibili. Ci si riferisce alla ingiustificata soppressione degli elenchi telematici clienti e fornitori, alla tracciabilità dei compensi professionali, alla trasmissione telematica dei corrispettivi, all abbassamento della soglia antiriciclaggio per l uso del contante, ecc. Si trattava, infatti, di strumenti strategici non tanto per rafforzare la repressione delle evasioni quanto, piuttosto, per prevenirle favorendo la progressiva emersione naturale delle transazioni economiche. In particolare, va rilevato come l incrocio telematico dei rapporti clienti e fornitori risulti di grande efficacia sia per contrastare le frodi (false fatturazioni, caroselli, ecc.), sia per individuare i più abituali e frequenti fenomeni di occultamento di costi e ricavi. Ed è dipesa, probabilmente, proprio dall efficacia di questi strumenti la necessità di sopprimerli prontamente, corrispondendo anche in questo caso ad aspettative assecondate nella fase elettorale, proprio nel momento in cui essi avevano iniziato a dare i loro frutti sia sul piano dell incremento della compliance che della repressione dell evasione. Va, peraltro, dato atto che dopo due anni, di fronte al dilagare dell evasione, lo stesso Governo ha cercato di porre parziale rimedio al gravissimo errore commesso, prevedendo, con l art. 21 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, l obbligo di trasmissione telematica all Agenzia delle Entrate delle fatture di importo superiore a euro. Ma si tratta di un obbligo del tutto parziale e non ancora concretamente attuato, il cui adempimento sarà paradossalmente più complesso della semplice e più efficace trasmissione annuale dei dati di sintesi relativi ai rapporti con clienti e fornitori. 3. La ingiustificata riduzione delle sanzioni nei casi di definizione bonaria degli accertamenti Un altra decisione governativa che ha gravemente indebolito il contrasto dell evasione è quella che ha ridotto del 50% le sanzioni dovute in caso di definizione bonaria dei rilievi formulati in sede di controllo. Attuata in due tempi per evidente superficialità nella tecnica legislativa (art. 83, comma 18, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, e art. 27 del d.l. 29 novembre 2008, n. 185) questo intervento ha abbassato dal 25% al 12,5% la misura delle sanzioni applicabili in caso di definizione dei verbali, degli inviti al contraddittorio e di acquiescenza agli accertamenti non preceduti da processi verbali o da inviti. L intento di questa misura è stato evidente: favorire la definizione dell attività di accertamento in corso, migliorando, apparentemente, le performance dell attività di controllo. Naturalmente la misura ha prodotto, come era del tutto prevedibile, una abbassamento dei livelli di adempimento spontaneo, data la maggiore convenienza ad evadere prontamente colta dagli operatori interessati all evasione. E evidente, infatti, che per bilanciare il dimezzamento delle sanzioni sarebbe stato necessario incrementare notevolmente la frequenza dei controlli, cosa che non è avvenuta (i controlli, o almeno quelli approfonditi, sono, al contrario, diminuiti). 4

5 Anche in questo caso, dopo due anni, il Governo sembra aver avuto un momento di parziale ravvedimento, con l inserimento nel disegno di legge di stabilità di cui è prossima l approvazione da parte del Parlamento, di una disposizione (art. 1, comma 18) che eleva da ¼ ad 1/3 la misura della sanzione applicabile nel caso di accertamento con adesione e di acquiescenza. Per effetto di tale innalzamento la misura della sanzione nei casi di definizione bonaria dei verbali e degli inviti al contraddittorio passerà dal 1 febbraio prossimo dal 12,5% al 16,66%. 4. La rottamazione delle vertenze che avrebbero potuto concludersi favorevolmente per il fisco Con l art. 3, comma 2-bis, del d.l. 25 marzo 2010, n. 40, convertito dalla legge 22 maggio 2010, n. 73, è stata prevista la possibilità di estinguere gratuitamente i giudizi pendenti davanti alla Commissione tributaria centrale e di estinguere, con il versamento del 5% e senza applicazione di sanzioni e interessi, i giudizi pendenti innanzi alla Corte di cassazione, se relativi a ricorsi iscritti a ruolo in 1 grado da più di 10 anni, per i quali risulti soccombente in 1 e 2 grado l'amministrazione finanziaria. In sostanza, con tale disposizione (chiamata dai media salvamondadori, con riferimento ad una delle società maggiormente beneficiate) è stata consentito ai contribuenti che ne abbiano interesse la possibilità chiudere unilateralmente, senza oneri o con oneri ridottissimi, vertenze coltivate dal fisco nei gradi superiori di giudizio. Si tratta di una disposizione, che già altre volte si era cercato di inserire in veicoli legislativi, finalizzata a favorire senza alcuna giustificazione poche centinaia di soggetti quasi tutti con vertenze di particolare rilevanza, probabilmente timorosi di incappare nella più rigorosa giurisprudenza della Cassazione e della Commissione centrale in materia di elusione e di abuso del diritto. In sostanza si è trattato di una sorta di condono personalizzato, privo di ogni giustificazione. Ravvisando profili di illegittimità nella disposizione, sia la Corte di cassazione che la Commissione centrale hanno già proposto alla Corte di giustizia europea varie questioni interpretative che sottendono a altrettanti profili di presunta illegittimità del provvedimento (per maggiori approfondimenti si rinvia a O.Saccone, A rischio condono liti tributarie, la Cassazione si rivolge alla Corte Ue). 5. La cedolare secca sugli immobili Un altra misura che aggrava le disparità di trattamento presenti nel nostro ordinamento tributario è costituita dall introduzione della cedolare secca sugli affitti nell ambito del decreto legislativo sul federalismo municipale in corso di esame da parte dell apposita Commissione parlamentare. Secondo quanto prevede l art. 2 dello schema di decreto, a decorrere dall anno 2011 il canone di locazione relativo ai contratti ad uso abitativo percepito dai proprietari persone fisiche potrà essere facoltativamente assoggettato ad un imposta sostitutiva dell Irpef, delle relative addizionali e dell imposta di bollo e, dal 2014, anche dell imposta di registro (nel caso di contratti a canone concordato l assorbimento dell imposta di registro opera sin dal 2011). La misura dell imposta sostitutiva è fissata nel 20%. Per effetto della nuova normativa i proprietari immobiliari con redditi medio-alti potranno beneficiare di una forte riduzione d imposta che, con ogni probabilità, avrà scarsi riflessi sulla misura del canone corrisposto dal locatore. 5

6 La normativa viene presentata come l arma vincente per combattere l evasione nel settore e il relativo onere, stimato in ben 3 miliardi di euro, trova incerta copertura proprio nel maggior gettito determinato dall emersione di buona parte della base imponibile evasa, grazie anche al forte inasprimento delle sanzioni. E inutile dire che se vi fosse stata una effettiva volontà di perseguire l evasione e le distorsioni nel settore delle locazioni immobiliari, altri avrebbero potuto essere gli interventi. In primo luogo l introduzione di un obbligo di pagamento dei canoni mediante sistemi tracciati (bonifico bancario, ecc.), che avrebbe ridotto notevolmente le occasioni di pagamento in nero. Inoltre, avrebbero potuto sostituirsi le attuali detrazioni Irpef accordate agli inquilini sulla base della sola stipulazione del contratto con detrazioni subordinate alla misura dei canoni effettivamente corrisposti. Ancora, avrebbe potuto eliminarsi il trattamento fiscale ingiustificatamente favorevole (si tratta di una quasi esenzione) riservato ai redditi derivanti dal possesso e dalla locazione degli immobili soggetti a vincolo storico-artistico (art. 11, comma 2, legge n. 413 del 1991, secondo l interpretazione datane dalla giurisprudenza), e si sarebbe potuto intervenire differenziando il meccanismo di maggiorazione della rendita catastale per le abitazioni che vengono dichiarate a disposizione. In realtà è evidente come anche questa misura, come già quella sull esenzione dell abitazione principale, si tradurrà in una rilevante redistribuzione del prelievo a favore dei possessori di redditi più elevati, i quali avranno la possibilità di optare di volta in volta per il trattamento più conveniente. Se proprio si avevano risorse da restituire ai contribuenti non sarebbe stato più equo e più efficace ridurre nella stessa misura l onere sul lavoro (dipendente e indipendente) piuttosto che premiare i rentier? 6. Il limitato contrasto dell evasione del c.d. popolo delle partite Iva Un altro aspetto dell azione governativa che merita di essere segnalato è costituito dall attenuazione dell attività di contrasto dell evasione riferibile a quella parte dei contribuenti che può avere maggior peso in termini di consenso elettorale. Due esempi sono sufficienti per dimostrarlo: invocando a giustificazione della crisi economica, si è consentita la progressiva delegittimazione degli studi di settore senza approntare serie misure alternative (non può essere considerato certamente tale il nuovo redditometro, che per forza di cose non potrà che avere un impatto molto più contenuto ed impreciso); i controlli sui corrispettivi si sono rarefatti e non si è più avuta alcuna notizia della chiusura di esercizi commerciali, tanto che ormai scontrino e ricevuta per certi tipi di attività ove maggiore è l evasione sui ricavi sono diventati opzionali. Tutto ciò si è tradotto, come ormai è evidente, in una riduzione dell adempimento spontaneo che si è tentato di dissimulare sottolineando i buoni risultati conseguiti dall azione di accertamento. Ma è facile costatare che tali risultati sono stati conseguiti essenzialmente per l impegno e la professionalità del personale civile e militare dell amministrazione finanziaria, che ha continuato la doverosa azione di contrasto delle grandi evasioni ed elusioni intrapresa già negli anni precedenti, e grazie all accelerazione della riscossione del magazzino di irregolarità formali e sostanziali esistente, anche con misure inique come quella del dimezzamento delle sanzioni di cui si è parlato al punto novembre

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