5. La comunicazione pubblica dell ente locale

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1 5. La comunicazione pubblica dell ente locale 5.1 «La distanza sociale» Rappresentando il primo momento di contatto con le istituzioni, è proprio al comune che i cittadini si rivolgono per ottenere le risposte più elementari, eppure spesso più importanti. Ne consegue che una doverosa e corretta comunicazione fa parte integrante dell attività dell ente locale. Le difficoltà, ovviamente notevoli, sono rappresentate dalla presenza di una burocrazia selezionata in modo non certo funzionale all efficienza; da una mentalità che confonde «diritti» con «favori» e che ritiene concessioni graziose dell apparato fornire notizie che invece è un diritto del cittadino ricevere; da una babele di competenze e di leggi che assegnano agli enti locali compiti e funzioni senza garantire risorse e strumenti adeguati. Ed è facile rilevare come, soprattutto all interno dei comuni, è possibile riscontrare la «distanza sociale», intesa sia come «una differente conoscenza delle opportunità (norme, servizi, ecc.) disponibili, sia una diversificata oppor - tunità di accesso (conoscenza generale, procedure, modi amministrativi, ecc.)» PORRO R., Comunicazione pubblica ed enti locali: un primo scena - r i o, in ARENA G. (a cura), La comunicazione di interesse generale, cit., pag Ancora più specifica è la spiegazione che prosegue nel testo: «Più in generale per «distanza sociale» possiamo intendere una diversa capacità del singolo o di particolari gruppi sociali di stabilire rapporti di scambio e di re l a - zione con l articolata rete istituzionale e amministrativa. Al tempo stesso essa è, frequentemente, sinonimo di una «p o v e r t à» di rapporti interpersona - li, di una condizione di modesta «densità re l a z i o n a l e». Questi due fattori 48

2 Occorre, allora, rimuovere tutti quegli ostacoli che mantengono le diseguaglianze di fatto all interno del corpo sociale. Come pure è davvero necessario invertire l attuale concezione, spostando l attenzione dai s o g g e t t i che promuovono la comunicazione pubblica ai d e s t i n a t a r i. Ciò significa, altresì, «s o t t o l i n e a re la necessità di una elevata coerenza tra l agire amministrativo e la strategia comunicativa re a l i z z a t a» 6 0. Ma, soprattutto, incentrare l attenzione sul cittadino significa che «il destinatario del messaggio comunicativo rap - presenta al tempo stesso uno strumento e una fonte per ride - finire e migliorare l immagine dell ente o dell apparato, per verificare la congruenza dell agire amministrativo, per valuta - re il significato della strategia comunicativa» 61. Prima della nuova legge sull ordinamento delle autonomie locali e delle successive norme sul procedimento amministrativo, le attività informative comunali erano scarne ed abbastanza tradizionali, affidate a qualche sporadica pubblicazione o in alcuni casi, pochi per la verità, all istituzione della figura del difensore civico 62. È indubbio, però, che negli anni Novanta vi sia stato un notevole salto di qualità nell azione informativa dei comuni 6 3, come in tutti gli ambiti della pubblica amministrazione. Ciò è stato possibile in quanto è risultato maggiormente chiaro l indirizzo legislativo che ha assecondato la richiesta sociale in atto, e che considera giustamente l informazione una r i s o r s a. rendono più difficoltoso l agire individuale quotidiano, non favoriscono il superamento di una crescente frammentazione del sociale e l affermazione di meccanismi e di pratiche di solidarietà, contribuiscono a cre a re un clima di estraneità, se non di insofferenza, tra il cittadino e l ente locale». 60 IDEM, pag IBIDEM. 62 ZURLA P., Cittadini e pubblica amministrazione locale: diritti di informazione e nuove prestazioni informative, in ZUANELLI E. (a cura), Il Diritto all informazione in Italia, Presidenza del Consiglio dei Ministri, D.I.E., Roma, 1990, pag In P. MANCINI, Manuale di comunicazione pubblica, cit., c è un capitolo dedicato a «L aria nuova delle amministrazioni locali» (pagg ). 49

3 Si è avvertita, cioè, una forte esigenza di trasformare la comunicazione da immagine in servizio, fornendo alla pubblica amministrazione gli strumenti necessari per sviluppare la capacità di ascolto 64. In questo modo sono stati messi sullo stesso piano cittadini e burocrati, per dare corpo ad un amministrazione che sa parlare, ma che sa pure recepire, dialogare, assicurare risposte immediate e concrete. Si diceva nel capitolo precedente che l intervento più sistematico e capillare per promuovere la comunicazione pubblica è costituito dagli URP. Queste strutture sono operanti in molti comuni. Ci sono però dei limiti, perché «in alcuni casi si è pensato al - l URP solo come garante della trasparenza, in altri dell acces - so, in altri ancora come un moderno ufficio reclami o una sofi - stica struttura di informazione elettronica» 65. Questo determina una «concezione parziale e limitata, qualche volta strumentale o volutamente riduttiva dell URP» «Cases histories» Pur dimostrando limiti vistosi, i comuni hanno dimostrato di essere più solleciti dell amministrazione centrale a promuovere l innovazione e le nuove tecnologie, tanto che finora sono state promosse oltre 40 reti civiche, attraverso le quali viene dato l accesso alle informazioni degli stessi comuni e di altri enti 67. Inoltre, molte sono le iniziative intraprese dai comuni per promuovere la cultura della comunicazione, comprese le cosiddette città digitali IDEM, pag La definizione è di M. Crozier. 65 A. ROVINETTI, Gli «sportelli al cittadino», in AA.VV., La comuni - cazione pubblica in Italia, cit., pag IBIDEM. 67 A livello europeo, il progetto Socrate rivolge consistenti investimenti in tale direzione, mentre un ruolo molto attivo lo sta svolgendo la Telecom Italia. Tra i Comuni che si stanno particolarmente distinguendo c è anche Torino. 68 Tra le 105 più importanti città italiane, sono oggi presenti sulla rete internet in 66, pari al 62,9% del totale. 50

4 Nel complesso di queste attività, si riscontra come «le amministrazioni comunali...sono destinate ad avere un ruolo di primo piano nella transizione della società italiana verso un economia a prevalente produzione immateriale» 69. Tra gli esperimenti più innovativi, ne ricordiamo soprattutto due: «Cento progetti al servizio del cittadino» e «Il Comune ideale». Il primo è un programma promosso dal Dipartimento della funzione pubblica 70 e finanziato nel 1993 per migliorare la qualità dei servizi e le prestazioni della pubblica amministrazione 71. I progetti presentati dalle varie amministrazioni pubbliche sono stati oltre e tra questi ne sono stati selezionati appunto cento. La Lombardia, in termini numerici, è stata la più ricettiva con 230 proposte avanzate. I comuni ne hanno presentati complessivamente 503, così suddivisi: 131 da quelli con oltre abitanti; 133 da quelli compresi tra e abitanti; 211 da quelli fino a abitanti. Ne sono stati finanziati complessivamente 33, suddivisi secondo la ripartizione sopra riportata in 10, 11 e 9. Come si vede, si è trattato quasi esattamente di un terzo di tutti i progetti scelti. L obiettivo è di creare l «albero della qualità del servizio pubblico», composto da quattro fattori descritti in ordine di approccio ai servizi: facilitazione dell accesso (che comprende l informazione, l accoglienza e la trasparenza); migliora - mento della fornitura (velocità, comodità, chiarezza, gestione delle attese, personalizzazione); controllo e correzione 69 Sito internet cliccare su Municipia, cap Nuovi strumenti per i Comuni italiani. 70 «Cento progetti» è uno degli esperimenti pilota previsti dalla legge 11 marzo 1988, n. 67 e successive modificazioni. 71 Un resoconto esauriente e completo di questa iniziativa è stato pubblicato nel volume «Cento progetti al servizio dei cittadini - Come migliorare gli uffici pubblici», edito a cura del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri nel marzo del 1995 e si riferisce alla situazione esistente all aprile del L introduzione è firmata dal Ministro della funzione pubblica Franco Frattini. Tutti i dati che seguono sono ripresi dal volume citato. 51

5 (affidabilità, standard, prontezza di risposta, ascolto); inno - vazione ed evoluzione (arricchimento, utenze particolari, innovazione). Come sottolineato, sono interventi indirizzati a migliorare le prestazioni della pubblica amministrazione e non per nulla il primo momento che viene affrontato è proprio l informazione. Giustamente, si ritiene che fare conoscere i servizi all utenza costituisca il preventivo e necessario approccio da cui partire, «ma gli uffici pubblici non sempre dedicano una suf - ficiente attenzione a far sapere all utente cosa fare, dove anda - re, se e quanto pagare, se esistono alternative. Tendono inve - ce a dare per scontato che i cittadini siano già al corrente di tutto, conoscano indirizzi, orari, documenti da portare, moda - lità di fruizione del servizio» 72. Da sottolineare il progetto «TuttoBologna», promosso dal comune, che ha predisposto un sistema di informazione, composto da decine di videostazioni self-service ubicate in luoghi centrali e che possono essere consultate direttamente dai cittadini attraverso tastiere semplificate. Vengono forniti tipi di informazioni sul capoluogo romagnolo e sui 59 comuni dell area metropolitana. L altra iniziativa molto interessante è «Il Comune idea - le», promossa da Anci, Ancitel e dal Forum P.A. e che è stata presentata nell ambito del Forum P.A. svoltosi a Roma nel maggio del Si tratta di 22 progetti incentrati sulle innovazioni realizzate dai comuni tra i ed i abitanti e che riguardano otto tipologie di attività: territorio e ambiente; anagrafe e gestione delle pratiche; tributi; politiche sociali; reti civiche e sportelli di informazione per i cittadini; politiche culturali; efficienza interna; polizia municipale. Si è inteso ipotizzare, attraverso questi servizi, «il comu - ne ideale in cui ciascuno di noi vorrebbe vivere» 73. Sono esperienze interessanti, che andrebbero meglio 72 IDEM, pag «Il Comune ideale» in Quaderni URP n. 5, luglio 1996, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Roma, pagg

6 conosciute e praticate, perché se un servizio è stato migliorato in un comune significa che è possibile, creandone le condizioni, attuarlo in tanti altri. Anche in questo, l informazione riveste un ruolo essenziale, in quanto consente un flusso costante di esperienze tra le varie amministrazioni. Tra i progetti de «Il Comune ideale», disponibili pure su un sito internet 74, non caso ben 8 riguardano l informazione e tutti sono stati realizzati in comuni del centro-nord, tanto che non se ne trova nessuno al di sotto della Toscana. Pure questo è un sintomo indicativo della diversa sensibilità inevitabilmente riscontrata nelle differenti aree del Paese, sui temi che caratterizzeranno sempre di più la società del prossimo millennio. Ed al momento non si può non constatare la conferma delle storiche differenze civili ed economiche esistenti tra le regioni italiane. Infatti, le città meridionali sono ai margini della comunicazione digitale, in una fase decisiva degli assetti dell economia europea e mondiale. Bisognerà quindi investire molto per recuperare soprattutto su questo terreno, magari facendo perno sulle iniziative di Napoli e di Bari, dove è in atto una potente cablatura del territorio. 5.3 La Rete Urbana delle Rappresentanze (RUR) 75 Le città sono state definite come luoghi privilegiati per la circolazione delle informazioni 76, dove vi si sperimentano le esperienze più innovative. Tra queste, un posto a parte merita la Rete Urbana delle Rappresentanze (RUR), promossa dal Censis nel 1989 con l adesione di altri soggetti, compresa la Telecom Italia. Lo scopo della RUR è di valorizzare le città attraverso l innovazione, ricercando concrete forme di collaborazione 74 I progetti relativi all informazione sono stati raccolti dal sito internet ( ideale.html) stampati ed allegati in appendice al presente volume 75 Per collegarsi tramite internet alla RUR l indirizzo è 76 A. MELA, Innovazione tecnologica, città e comunicazioni sociali, in M. C. BELLONI-M. R. RAMPAZI (a cura), Luoghi e reti, Rubbettino, Soveria Mannelli, 1996, pag

7 di tutti i soggetti sul modello dei Patti territoriali promossi dallo stesso Censis e già operativi in più regioni. Il mezzo per raggiungere questi obiettivi è la rete telematica attraverso la quale scambiare esperienze e attivare relazioni in tempo reale. Essa è riservata per ora alle città con più di abitanti, che in Italia sono 153. Da meno di un anno è stato promosso il consorzio internazionale Municipia (Multilingual Urban Network for the Integration of City Planners ad Involved local Actors) attraverso il quale il collegamento in rete consente non solo di avere a disposizione uno strumento particolarmente efficace di dialogo con tutti i soggetti della comunità locale, ma altresì una maggiore visibilità internazionale, oltre alla ormai indispensabile conoscenza in tempo reale di tutte le iniziative che l Unione Europea svolge a favore delle città. Si consideri che l 80% degli abitanti dell Unione Europea risiede nei centri urbani, all interno dei quali viene stimolato lo sviluppo economico e promossa l integrazione sociale. La RUR si può considerare un tentativo di comunicazione pubblica di grande spessore, che induce all innovazione, promuove i teleservizi, sollecita la formazione per acquisire la cultura telematica, rafforza i sistemi informativi delle amministrazioni comunali in vista di un accesso diretto dei cittadini, delle altre istituzioni e delle aziende private. In questo modo, si creano sinergie fondamentali tra pubblico e privato, coinvolgendo da una parte le amministrazioni locali e dall altra le università, gli istituti di ricerca e le imprese. I risultati raggiunti attraverso le tecnologie avanzate vanno poi costantemente fatti conoscere perché si traducono in vantaggi indubbi per la collettività. Realmente, e velocemente, i sistemi telematici possono trasformare la comunicazione della pubblica amministrazione da virtuale, quale allo stato praticamente è, a reale, cioè davvero utilizzabile e fruibile per il cittadino. Finora, a partire dal 1990, la RUR sta realizzando interessanti iniziative, per promuovere una nuova cultura dell informazione. 54

8 Tra queste, ricordiamo libri, ricerche, convegni e seminari di notevole interesse, che si possono trovare descritti ampiamente sul sito internet relativo alla RUR, dove tra l altro ci sono dati sempre aggiornati sullo sviluppo telematico delle città e delle regioni italiane, oltre a riferimenti di estremo interesse locale, nazionale ed internazionale. Alla fine di queste considerazioni, in cui vengono evidenziate le «meraviglie» delle reti informatiche, per completezza non si può non rilevare come sull impatto e le conseguenze delle nuove tecnologie all interno delle realtà urbane ci sia un ampio dibattito in corso, con posizioni molteplici. Riassume a riguardo Alfredo Mela che «nonostante lo sviluppo delle telecomunicazioni renda possibile la costruzio - ne di autostrade informatiche e di piazze virtuali, queste ulti - me non potranno mai sostituirsi alle forme fisiche della città «reale» sviluppatesi nei secoli con una sedimentazione di forme e di significati e - soprattutto - atte a promuovere la relazione diretta, faccia-a-faccia, la quale, a sua volta, non potrà mai essere soppiantata nel suo ruolo sociale dalle rela - zioni telematiche» IDEM, pag

9 6. Le Regioni e la comunicazione 6.1 Un tentativo degli albori: il difensore civico Prima di tutto va detto che le Regioni hanno concretizzato prima dello Stato il diritto all informazione, che nel nostro Paese si è affermato in modo singolare 7 8. E non casualmente in tutti gli statuti sono previste delle forme di consultazione e di partecipazione degli enti locali, delle associazioni e dei cittadini. Inoltre, risorse considerevoli sono state dirette verso le attività editoriali e gli uffici stampa. La presenza del difensore civico è sintomatica di un modo diverso di porsi della pubblica amministrazione rispetto ai cittadini, tanto che è stata prevista addirittura negli statuti del Lazio, della Toscana e della Liguria 79 e progressivamente in quasi tutte le regioni d Italia «Il diritto all informazione ha avuto, nel nostro paese, una matrice giurisprudenziale. Forse più che in qualsiasi altro settore del diritto pubbli - co, in questa materia, durante tutto l arco dell esperienza repubblicana, la giurisprudenza (e in particolare la giurisprudenza costituzionale) ha antici - pato ed orientato la scelta del legislatore...il fatto è che, in questi settori, il legislatore è arrivato sempre con molto ritardo, dopo che la giurisprudenza costituzionale e ordinaria avevano già ripetutamente indicato i valori da rispettare e gli indirizzi da seguire. Le ragioni di questo fatto - che ha inver - tito l ordine naturale delle cose proprio in un paese a diritto scritto - vanno ricercate nelle vicende che hanno caratterizzato la storia della nostra Repubblica nel campo dei diritti di libertà». E. CHELI in G. CORASANITI, Diritto dell informazione, CEDAM, Padova, 1995, pag.ix 79 M.R. FERRAGINA, Il difensore civico, Rubbettino, Soveria Mannelli, 1991, pag Nel volume c è un intero capitolo dedicato al difensore civico nelle regioni (pagg ). 80 Le leggi istitutive del difensore civico in ordine cronologico sono le seguenti: Regione Toscana (legge 21 gennaio 1974 n. 8); Liguria (legge 6 giugno 1974 n. 17); Regione Campania (legge 11 agosto 1978 n. 23); 56

10 Ad oggi, solo la Valle d Aosta, l Abruzzo, il Molise e la Sicilia non hanno proceduto ad istituire formalmente tale figura. Dove invece è stato prevista o non è stata addirittura mai nominata (come nel caso della Calabria, la cui legge risale al 1985) oppure svolge un ruolo di basso profilo. Peraltro, la stessa esperienza introdotta anche a livello comunale, risulta essere contraddittoria e senza alcun risultato di rilievo, tranne episodici casi locali. Infatti, nei contesti regionali e comunali, dove è operante, il difensore civico non è praticamente di alcuna utilità. In primo luogo perché viene scelto di norma dal consiglio, ed è espressione di un maggioranza, qualificata o meno che sia. Ne consegue che chi è individuato non entra mai in contrasto con chi lo sceglie. In secondo luogo, quasi sempre non ci sono né risorse e né strutture. In definitiva, allo stato non smentibile dei fatti, il tentativo del difensore civico come strumento di comunicazione della pubblica amministrazione non ha prodotto risultati apprezzabili. Ciò era prevedibile, considerato che tale figura è stata mutuata da sistemi politici ed istituzionali che hanno poco in comune con l Italia 81. E attualmente le funzioni assegnate al difensore civico sono in larga parte ricomprese tra quelle degli URP, che, a questo punto, sarebbe più vantaggioso promuovere. Regione Umbria (legge 22 agosto 1979); Lombardia (legge 18 gennaio 1980 n. 7); Regione Lazio (legge 28 febbraio 1980 n. 17); ); Regione Friuli Venezia Giulia (legge 23 aprile 1981); Puglia (legge 9 luglio 1981); Regione Marche (legge 24 ottobre 1981 n. 29); Piemonte (legge 9 dicembre 1981 n. 50); Regione Trentino - Alto Adige - Provincia Autonoma di Trento (legge 20 dicembre 1982 n. 28); Trentino - Alto Adige - Provincia Autonoma di Bolzano (legge 9 giugno 1983); Regione Emilia Romagna (legge 6 luglio 1987); Regione Calabria (legge 16 gennaio 1985 n. 4); Regione Basilicata (legge 14 giugno 1986 n. 11); Veneto (legge 6 giugno 1988); Regione Sardegna (legge 17 gennaio 1989 n. 4). 81 Il difensore civico nasce in Svezia all inizio del Per un inquadramento esauriente del sistema politico svedese c è una pregevole tesi di laurea non pubblicata (E. CHIODO, Forma di governo e struttura istituzionale in Svezia, Università della Calabria, Facoltà di Scienze Economiche e Sociali, anno accademico 1989/90). 57

11 6.2 L editoria regionale come comunicazione: un occasione sprecata Nel corso dell ultimo quarto di secolo, le regioni hanno investito molte risorse nell informazione, con particolare riferimento all editoria, poichè anche con tale strumento si è inteso comunicare in modo più ampio con le rispettive comunità regionali. Però, tranne qualche eccezione 8 2, tale attività ha rappresentato un modello quasi da manuale su cosa non bisogna assolutamente fare nel campo della comunicazione pubblica 8 3. Nonostante vengano editi centinaia di titoli e finanziate collane, i risultati della comunicazione risultano spesso scadenti e disorganici: si pubblica di tutto ed a tutti, senza prefiggersi alcun obiettivo e senza conseguire un effettiva utilità informativa per i cittadini. Per esempio, quasi nessuna regione d Italia ha un catalogo dei volumi che pubblica o che sovvenziona, come non esiste una strategia coerente per fornire ai cittadini ed alle istituzioni operanti nel territorio delle informazioni adeguate rispetto alle attività dell Ente Regione. Un caso emblematico è il mancato utilizzo dei fondi europei da parte di quasi tutte le regioni italiane, e soprattutto di quelle meridionali 84. Questo avviene, oltre che per una serie di motivi 85, anche per mancanza di programmazione e di progetti. Il pri- 82 L esperienza della Regione Toscana sembra distaccarsi dal quadro generale. Cfr. R. DINI, L editoria delle regioni, tra identità e relazioni cul - turali. «Il caso della Toscana», in AA.VV., La comunicazione pubblica in Ita - lia, cit., pagg R. VECCHIET (a cura), Regioni, editoria, enti locali, Atti Istituto Gramsci Friuli Venezia Giulia, Trieste, Soprattutto R. VECCHIET, Tra letteratura grigia, carta patinata e legislazione regionale: una biblioteca sconosciuta in cerca di lettori, pagg «Nel Mezzogiorno la debolezza della politica regionale comunitaria si è maggiormente evidenziata a causa della complessità dei problemi di svilup - po dell area, non aggredibili con meccanismi d intervento uniformi, che pre - scindono dalla natura delle diverse problematiche territoriali». L a b o r a t o r i territoriali, Un futuro per il Mezzogiorno, C N E L, Roma, 1996, pag IDEM, pag

12 mo aspetto riguarda la struttura interna dell Ente Regione che non è sufficientemente formata ed informata; l altro è invece rappresentato dall assenza di conoscenze degli enti locali, delle istituzioni, delle stesse università e dei privati. Tutti soggetti ai quali non viene indirizzata una comunicazione adeguata. È ovvio che questo rappresenti solo un lato del problema, però certo il meno rilevante. Pure da tali constatazioni, si può evidenziare come un adeguata azione di comunicazione pubblica sia estremamente opportuna e possa avvenire finanche attraverso una mirata azione editoriale ed informativa sostenuta dalle Regioni. Diventa proficuo predisporre delle normative regionali che disciplinino le attività editoriali all interno di un più vasto disegno che riguardi la comunicazione 86. Tra queste, molto suggestiva è la proposta di Elvio Guagnini, il quale ritiene che potrebbe essere «utile un gran - de progetto unitario riguardante il finanziamento come pure l organizzazione della distribuzione, del marketing e dei ser - vizi di consulenza alle piccole case editrici» 87. Inoltre, si è pure riscontrata la «necessità di una politica regionale di investimento a lungo termine per finanziare iniziative di ricer - ca che producano testi scientifici di livello, che siano frutto di lavoro svolto in sede regionale, o di una cooperazione tra enti di ricerca regionali, nazionali ed internazionali di grande autorevolezza scientifica» 88. È evidente che, per una efficace azione delle Regioni, e della pubblica amministrazione in genere, il rapporto tra aziende editoriali ed istituzioni universitarie può costituire uno strumento privilegiato anche per elaborare nuove tecniche di comunicazione a vantaggio dei cittadini. Ovviamente, preponderante attenzione dovrà essere assegnata all editoria elettronica ed alle informazioni che viag- 86 E. GUAGNINI, Regione per l Editoria, editoria in Regione. Alcune considerazioni, in R. VECCHIET (a cura), Regioni, editoria, enti locali, cit., pagg IDEM, pag IDEM, pag

13 giano su internet o reti similari e che rappresentano, già da ora, pur con tutti i rischi 89, il presente della comunicazione. 6.3 L esperimento della Lombardia Una delle regioni finora più attente ai problemi della comunicazione istituzionale è senza dubbio la Lombardia 90. Oltre a garantire l informazione come uno dei principi istitutivi all atto della sua costituzione, la Regione ha sollecitamente messo in pratica i contenuti previsti nella L. 241/90, istituendo nello stesso anno un agenzia della Giunta regionale per la comunicazione, l editoria e l immagine. La Legge Regionale n. 33/90 comprende tutta una serie di interventi organizzativi ed innovativi. Apre con la costituzione di un agenzia, che ha il compito di fornire un informazione tempestiva ed efficace sull attività della Giunta regionale. Prosegue, poi, individuando una Commissione, che ha il compito di coordinare, programmare ed esprimere 89 «La questione dell elettronica applicata alle tecnologie comunicati - ve si presenta alla fine del secolo XX aperta di aspettative inaudite e nello stesso tempo irta di interrogativi inquietanti». F. FERRAROTTI, La perfe - zione del nulla, Laterza, Roma-Bari, 1997, pag. VII. Un altra regione assai attenta e sollecita verso i temi della comunicazione pubblica è stata il Piemonte che il 30 luglio 1990 ha approvato la legge regionale n. 52 dal titolo «Interventi per l informazione locale». All art. 5 della citata legge specifica che tutte le iniziative pubblicitarie dell Ente sono rivolte a: a ) alla promozione dell immagine e delle attività regionali; b ) alla conoscenza da parte dei cittadini dei servizi pubblici e delle modalità di accesso ai medesimi; c ) a l l a sensibilizzazione dei cittadini su argomenti specifici di comportamento civico, sociale ed economico; d ) all informazione su normative regionali o di interesse regionale o su atti regionali quando, per l importanza o la particolarità delle norme e degli interessi su cui esse si riferiscono, non sia sufficiente la pubblicazione ufficiale ovvero occorra assicurare la più ampia e diffusa conoscenza. Le iniziative pubblicitarie di qualsiasi genere non devono essere personalizzate né avere forma di interviste o di dichiarazioni di singoli amministratori o funzionari regionali. Esse sono destinate ai vari strumenti informativi senza discriminazioni e con criteri di equità, obiettività ed econ o m i c i t à. (Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte n. 32 dell ). 90 F. FERRARIO-S. TAMBORINI, Riorganizzazione delle funzioni di comunicazione. Il caso della Lombardia, in AA.VV., La comunicazione pub - blica in Italia, cit., pagg

14 un parere obbligatorio su tutte le attività riguardanti la comunicazione, l editoria e l immagine condotte dall Ente. Inoltre, gestito dalla Presidenza della Giunta, è istituito in bilancio un unico capitolo di spesa, in cui vengono però escluse le materie del turismo e della sanità, che invece usufruiranno di fondi dei rispettivi assessorati. Infine, viene costituito all interno della struttura burocratica, un ufficio di coordinamento della comunicazione e dell editoria per la gestione di tutti gli interventi predisposti dall Ente. Alla luce di questo, la comunicazione, compresa la promozione dell immagine, viene assunta quale compito istituzionale della Regione. Alcuni significativi indirizzi sono stati introdotti dalla Commissione per la comunicazione, l editoria e l immagine. Per esempio: privilegiare i testi editi direttamente che informano sulle attività della Regione; il divieto di apporre le firme degli assessori sulle pubblicazioni; la raccomandazione di produrre una dettagliata relazione sui risultati delle varie campagne di comunicazione intraprese. In questo modo, si è inteso dare risposta ad almeno due degli aspetti maggiormente negativi che si sono verificati, in Lombardia come altrove, relativamente alle iniziative di comunicazione istituzionale: l assenza di una strategia organica di comunicazione, che determina sprechi e risultati modesti; e l uso prevalente del materiale a stampa, che tiene solo parzialmente conto delle nuove tecnologie. Nel frattempo, sono stati individuati dei progetti che rappresentano un tentativo concreto ed ordinato di comuni - care la Regione in modo efficace. Prima di tutto, si sta elaborando un Centro informativo regionale, con il compito di dare notizie precise su come funziona la Regione: modalità di accesso ai servizi, procedure, responsabili, ubicazione e compiti degli uffici. Questa iniziativa viene diretta ai cittadini, agli enti locali, agli imprenditori, alle associazioni, pertanto a chi intende conoscere sia le attività promosse e sia le opportunità garantite dall Ente. Poi, è stata riservata grande attenzione al riordino dell editoria regionale, considerato che oltre libri sono 61

15 stati prodotti dal 1970 in poi. Dopo la predisposizione di un catalogo informatizzato, si passerà alla fase di promozione di queste pubblicazioni, che, senza entrare in competizione con l editoria privata, intendono avere un carattere divulgativo e costituire una seppur modesta fonte di entrata, che potrà essere reinvestita successivamente per sostenere la stessa attività editoriale. Infine, tramite una società specializzata, si è avviata una ricerca sui processi di comunicazione interna, che rappresentano un aspetto fondamentale della comunicazione pubblica. Da qui, si è prevista anche un adeguata formazione del personale e dei dirigenti, che verrà effettuata tramite l Istituto regionale della formazione. La formazione allora «si pone come condizione necessa - ria sia per la creazione e la diffusione di una cultura della comunicazione all interno dell ente e come premessa per la qualità di tutte le iniziative di comunicazione in atto e sia per lo sviluppo delle iniziative future» 91. Ed appartiene proprio alla Lombardia il primo tentativo di regolamentare la comunicazione pubblica regionale. Infatti, il 27 febbraio 1995 il Consiglio Regionale ha approvato un apposita legge, che però è decaduta perché il Commissario di Governo ne ha evidenziato alcune imperfezioni 9 2. Essa è stata di nuovo tempestivamente ripresentata il 6 luglio 1995 ed attende di essere discussa dal Consiglio Regionale, dopo l esame della I Commissione ed il parere consultivo del Comitato Regionale Radiotelevisivo 93. Questo testo, ovviamente adattato a tutte le varie realtà, potrebbe rappresentare una valida base per le altre Regioni che intenderebbero affrontare l argomento in modo sistematico. 91 IDEM, pag Il testo della legge regionale (n. 292/95), unitamente alle deduzioni del Commissario di Governo della Regione Lombardia, è contenuto nelle Appendici. 93 Si tratta del progetto di legge numero 24/95 riguardante la «Disciplina del sistema di comunicazione pubblica regionale», sottoscritto dai consiglieri regionali Adamo, Danuvola, Baruffi, Agostinelli, Monguzzi e Crippa. 62

16 Nella definizione di comunicazione pubblica regionale contenuta all interno della proposta, sono inseriti gli elementi essenziali per inquadrare il servizio nel modo più adeguato 94. In tutto il progetto di legge si colgono aspetti molto interessanti. Infatti, si intende valorizzare il ruolo degli enti locali (art. 3), costituire un comitato di coordinamento che propone il piano annuale della comunicazione pubblica regionale (art.4), prevedere strutture con apposite figure professionali (art. 5), formare adeguatamente gli addetti (art. 8), istituire l albo regionale delle imprese di informazione e comunicazione e l osservatorio sull informazione regionale (art. 9). Oltre a quanto rilevato dal Commissario di Governo 95, sarebbe proficuo approfondire: il rapporto con l apparato burocratico; la definizione della figura professionale dei 94 La definizione di comunicazione pubblica regionale è contenuta nell art. 2 che è suddiviso nei seguenti 3 commi: «1) La comunicazione pubblica regionale è un servizio di interesse pubblico. 2) È considerato comunicazione pubblica qualsiasi atto di comunicazione destinato a diffon - dere un messaggio di interesse pubblico e diretto all esterno dell ammini - strazione, utilizzando le tecniche pubblicitarie di informazione e comunque ogni azione comunicativa afferente al campo della pubblicità. 3) Le iniziati - ve della comunicazione pubblica regionale sono rivolte a: a) far conoscere l attività legislativa, amministrativa e di programmazione della regione e in particolare l applicazione da parte della stessa delle leggi e degli altri atti di rilevanza sociale, dei programmi e dei piani di sviluppo, nonché delle diret - tive comunitarie e degli altri atti della Comunità Economica Europea (CEE); b) promuovere e tutelare l immagine della Regione; c) migliorare la conoscenza dei servizi pubblici prestati in ambito regionale e delle modalità di accesso ai medesimi; d) realizzare, nell ambito delle competenze regiona - li, azioni di comunicazione sociale dirette a stimolare comportamenti fun - zionali ad obiettivi di crescita civile della società; e) sensibilizzare i cittadi - ni alla difesa della salute, dell ambiente, del patrimonio culturale ed artisti - co e dei beni pubblici; f) promuovere le attività istituzionali, culturali, arti - stiche, sociali, ambientali e produttive della società lombarda». 95 Le osservazioni del Commissario di Governo attengono il personale, le consulenze e la quantizzazione degli oneri derivanti dalla legge. Detti rilievi sono in gran parte superabili se si è provveduto alla «ridefi - nizione complessiva delle strutture organizzative della Regione e della dota - zione organica del personale», come prevede la legislazione vigente. 63

17 comunicatori regionali; un efficace conservazione e diffusione cartacea ed informatica di quanto prodotto; il potenziamento della comunicazione tra pubbliche amministrazioni e quella interna. Dall insieme di tali considerazioni, emerge l importanza della comunicazione pubblica regionale, in quanto, anche a questo livello, devono trovare attuazione quegli inderogabili principi informativi che, ci si augura, si affermeranno presto in Italia. 6.4 Altri casi: il Trentino Alto Adige e l Emilia Romagna Per avere uno spaccato più completo della comunicazione pubblica regionale, è opportuno esaminare, pur se molto brevemente, le esperienze del Trentino Alto Adige e dell Emilia Romagna. In Trentino Alto Adige, sulla base di una ricerca empirica di qualche anno fa 96, si sono evidenziate alcune tendenze che, in linea di massima, sono comuni a tutte le altre Regioni, come a gran parte delle articolazioni della pubblica amministrazione. Prima di tutto, non si rinviene alcuna raccolta, archivio o censimento della comunicazione pubblica realizzata. Non esiste alcuna cultura della conservazione di quanto è stato prodotto, né tanto meno può esservi un qualsiasi riscontro dei risultati ottenuti con le varie campagne di comunicazione. Ci si affida, quando va bene, al ricordo di qualche funzionario. In alcuni casi, poi, non esiste neppure la collezione completa delle riviste pubblicate dalla Giunta, dal Consiglio e dai vari assessorati F. ZENI, La comunicazione istituzionale. Alcune esperienze nella regione Trentino Alto Adige, in AREAN G. (a cura), La comunicazione di interesse generale, cit., pagg In Calabria, per esempio, c è solo qualche numero sporadico delle riviste prodotte: «Calabria» (Mensile del Consiglio Regionale), «La Regione» (Mensile della Giunta), «Agricoltura Calabria» (Assessorato all Agricoltura), «Turismo Calabria» (Assessorato al Turismo), «Calabria Emigrazione» (Assessorato all Emigrazione). 64

18 Inoltre, sarebbe difficile riuscire ad individuare l attività di comunicazione attraverso l esame dei bilanci, in quanto queste voci sono disseminate per ogni dove, non essendoci un capitolo unitario di spesa neanche per i singoli assessorati. Infine, è difficile compiere un censimento sulla produzione del settore nel contesto regionale, in quanto oltre all Ente Regione esistono centinaia di altre istituzioni pubbliche che comunque avrebbero il dovere di comunicare e di informare. Il complesso di questi elementi è ulteriormente indicativo della scarsa considerazione nella quale è stata finora considerata la comunicazione pubblica nel nostro Paese. Ma tutto ciò ha, com è noto, aspetti storici e culturali. Spiega Paolo Mancini che il ritardo riscontrato in Italia «ha radici lontane e molto complesse. La cultura del segre t o, opposta alla cultura della trasparenza, è un dato storico che risale alla stessa formazione dello stato italiano, alla debolezza e contraddittorietà dei soggetti che l hanno promosso, alle tra - versie che la nostra democrazia ha attraversato, alla diffusione di un forte «familismo amorale» come lo definì Banfield» 9 8. Un altro caso indicativo, ma per motivi esattamente opposti, è quello della Regione Emilia Romagna, che si è nel tempo dotata di una legislazione piuttosto avanzata. Infatti, anche recentemente ha approvato un provvedimento significativo che è la Legge n. 63, approvata dal Consiglio regionale il 21 novembre 1996 e che ha per titolo «Disciplina del comitato regionale per i servizi radiotelevisivi. Istituzione del - l osservatorio regionale sul sistema comunicativo». Infatti, in questo provvedimento vi sono due articoli di sicuro interesse. Il primo (art. 10) riguarda l istituzione dell osservatorio permanente sul sistema comunicativo regionale, che funziona presso la Presidenza del Consiglio regionale e che ha un compito conoscitivo del sistema dell informazione e della comunicazione. 98 P. MANCINI, Manuale di comunicazione pubblica, cit., pagg La definizione di Banfield è contenuta nel discusso Una comunità nel mezzogiorno, Il Mulino, Bologna, 1961 (l edizione americana è del 1958). 65

19 In particolare, l osservatorio si interessa: dell informazione locale; della produzione multimediale orientata alla comunicazione pubblica; del mercato del ramo; dell innovazione e delle tecnologie collegate alla comunicazione ed all informazione. Il successivo articolo attiene alla «Comunicazione di pubblica utilità del Consiglio regionale». Nella norma si prevede l individuazione di programmi che determinino obiettivi, tipologie di comunicazione, destinatari e strumenti. Inoltre comprende pure le convenzioni con le emittenti locali ed il servizio pubblico radiotelevisivo. Quello dell Emilia Romagna è un altro tentativo per dare contenuti normativi ed operativi alla comunicazione pubblica in una regione che, come si è visto, è particolarmente attenta a questi temi 99. Sarebbe ora assai interessante verificare i risultati di questa azione, come anche della proposta di legge della Regione Lombardia, descritta nel paragrafo precedente. 6.5 Un esempio recente: la Calabria In una lunga inchiesta di qualche anno fa, apparsa appunto su una rivista istituzionale 100, veniva evidenziata l immagine negativa che la regione aveva nel resto d Italia e del mondo. In effetti, la Calabria «portava e porta il marchio di regione meno dotata di senso civico, con la sua struttura sociale feudale, frammentaria, alienata e isolata» 101, a cui si aggiungono, solo per citare i più clamorosi, fenomeni sociali particolarmente devastanti quali i sequestri di persona, gli 99 L Emilia Romagna è stata la prima regione ad interessarsi di comunicazione pubblica con la legge 20 ottobre 1992, n. 39, avente per oggetto: «Norme per l attività di comunicazione della regione e per il soste - gno del sistema dell informazione operante in Emilia Romagna». Il testo si trova nel Bollettino Ufficiale dell Emilia Romagna n. 113 del e consta di 15 articoli. 100 Si tratta del mensile del Consiglio Regionale, «Calabria», dicembre 1991, pagg R.D. PUTNAM, La tradizione civica nelle regioni italiane, Mondadori, Milano, 1993, pag

20 omicidi efferati che hanno fatto il giro del mondo, l inefficienza prevalente dei pubblici servizi. Eppure, nella regione esistono risorse notevoli: dal turismo ai beni culturali, dalle strutture universitarie alle iniziative imprenditoriali. La comunicazione pubblica regionale su cui intendiamo soffermarci, e che potrebbe rappresentare nel suo genere un caso esemplare, è la promozione dei beni ambientali, turistici e culturali calabresi condotta dall assessorato regionale al turismo nel , e che può considerarsi, a tutti gli effetti, come si vedrà, non una semplice campagna di propaganda. Infatti, anche presentando notevoli punti di contatto con la comunicazione aziendale, essa costituisce una vera e propria azione di comunicazione pubblica i n t e g r a t a Tanto per cominciare, attraverso mirate scelte strategiche, si sono individuate alcune iniziative che hanno fatto si che la regione riscontrasse, nella stagione turistica appena conclusa, un incremento di presenze del 30% in più rispetto all anno precedente: caso unico nel settore contrassegnato al contrario in Italia da un netto regresso. L unica condizione mutata rispetto agli anni precedenti è stata appunto la significativa azione di promozione dell immagine predisposta dalla regione ed è appunto esclusi- 102 M. CALIGIURI, Un attenta politica dell immagine rende allo svi - luppo della Calabria, in Pitagora, n.4, 1996, pagg «In realtà, non dovrebbe neppure essere necessario qualificare la comunicazione con il termine «integrata». L integrazione delle varie attività di comunicazione di un impresa dovrebbe essere sottintesa. Qualsiasi azio - ne di comunicazione, infatti, se non possiede il requisito dell integrazione con le altre azioni e, più in generale, con la generale politica di comunica - zione dell impresa, rischia, quantomeno, di risultare scarsamente efficace ed efficiente. Non raramente, l assenza di integrazione comporta l insorgere di effetti negativi, mentre un comportamento dettato da adeguati livelli di integrazione tende ad arricchire i risultati ottenibili innescando sinergie di effetti sui vari pubblici di riferimento. Da un certo punto di vista, quindi, non si dovrebbe parlare di comunicazione integrata come di un concetto diverso di quello di comunicazione, perché quest ultima, per essere consi - derata tale, deve essere integrata». R. FIOCCA, Comunicazione integrata, in R. FIOCCA (a cura), La comunicazione integrata nelle aziende, EGEA, Milano, 1994, pag