Progetto europeo: Tutela dei consumatori nel settore delle telecomunicazioni

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1 Coordinato da Valeria Lai Agenzia Adiconsum - anno XIX - supplemento al n febbraio 2007 Stampato in proprio in marzo 2007 In questo numero: Speciale Progetto europeo: Tutela dei consumatori nel settore delle telecomunicazioni Telecomunicazioni - Il progetto europeo: Tutela dei consumatori nel settore delle telecomunicazioni - Conclusioni della ricerca europea Registrazione Tribunale di Roma n. 350 del Iscriz. ROC n Sped. in abb. post. D.L. 353/2003 (conv. in L. 46/2004) art. 1, comma 2, DCB Roma

2 TELECOMUNICAZIONI Il progetto europeo: Tutela dei consumatori nel settore delle telecomunicazioni Il rapporto di ricerca Adiconsum sull AGCOM italiana. Adiconsum ha collaborato in qualità di partner al progetto finanziato dalla DG SANCO (Salute e tutela dei consumatori) della Commissione europea su Tutela dei consumatori nel settore delle telecomunicazioni. Obiettivo del progetto: valutare se e in che misura le Autorità Garanti delle comunicazioni di Francia, Italia, Portogallo, Repubblica Ceca, Slovenia e Ungheria tengono nella dovuta considerazione le istanze dei consumatori nel loro processo decisionale e nel loro funzionamento. Adiconsum ha svolto una ricerca sull attività dell Autorità garante per le comunicazioni italiana (AGCOM) analizzando i problemi ancora sul tappeto nei diversi campi di interesse dell Authority: telefonia fissa e mobile, banda larga, pay-tv e digitale terrestre. Il Rapporto di ricerca Adiconsum sull Authority TLC italiana Le Associazioni Italiane dei Consumatori hanno ripetutamente denunciato al Ministero delle Telecomunicazioni, e direttamente all Autorità Garante, la profonda insoddisfazione circa l attività svolta dalla medesima Autorità. L Autorità Garante delle Telecomunicazioni (AGCOM) ha, fra i suoi compiti istituzionali, quello di tutelare i consumatori dagli atteggiamenti vessatori, e spesso truffaldini, delle Società che operano nel settore delle Telecomunicazioni in Italia. Di seguito riportiamo sinteticamente una serie di comportamenti messi in atto dalle Società di Telecomunicazioni a danno dei clienti, che, pur essendo stati puntualmente denunciati dalle Associazioni Italiane dei Consumatori all Autorità Garante, restano tuttora insoluti proprio perché le iniziative dell Autorità a difesa dei consumatori sono state insufficienti, deboli e spesso assenti. Telefonia fissa Telecom Italia è ancora l operatore dominante in Italia. Questo status di potere permette alla Società numerosi comportamenti lesivi degli interessi dei clienti. Fra i maggiori segnaliamo: Attivazione di servizi non richiesti con relativo addebito in bolletta. Si tratta del primo problema nazionale nel settore delle telecomunicazioni. In genere i servizi a pagamento non richiesti, ma attivati dalla Telecom riguardano: abbonamento flat per la navigazione internet, collegamenti ADSL, segreterie telefoniche, 4 star, etc. Traffico su numerazioni a valore aggiunto addebitati in bolletta. Per questo traffico sono state effettuate, negli ultimi 3 anni, oltre denunce all anno all Autorità Giudiziaria. La pessima qualità del servizio offerto da Telecom. I tempi e la qualità delle nuove attivazioni e delle riparazioni sono notevolmente peggiorati rispetto all epoca in cui Telecom operava in regime di monopolio. Numerosissimi sono ormai i ritardi e le difficoltà, rispetto all epoca in cui nuove attivazioni e riparazioni venivano effettuati entro le 24 ore. Test noi consumatori 2

3 La privatizzazione ha notevolmente peggiorato la qualità del servizio, senza contare i problemi di distorsione della concorrenza derivanti dalla sovrapposizione tra gestore della rete e operatore prevalente. Portabilità del numero. La carenza di regolamentazione permette a Telecom di richiedere il costo della riattivazione ai clienti che chiedono il passaggio tra 2 gestori alternativi all ex monopolista. Cannibalizzazione tra operatori. Frequentissimi sono i casi di consumatori che si sono ritrovati, del tutto inconsapevolmente, con un operatore diverso dal loro abituale. Costo eccessivo del canone telefonico. La effettiva, benché minima, diminuzione delle tariffe registrata negli ultimi tempi, rende assurdo l ammontare del costo del canone che, per molti utenti, è di gran lunga superiore al traffico consumato. Telefonia mobile I principali problemi della telefonia mobile riguardano: Costo delle ricariche. A seguito delle continue sollecitazioni delle associazioni dei consumatori, il Governo ha deciso con Decreto Legge l abolizione di questo balzello a partire dal 5 marzo 2007, nonostante le associazioni dei consumatori avessero già ripetutamente posto il problema all Autorità. Number portability. I tempi per l attuazione del cambio del gestore sono ancora molto lunghi rispetto alla media europea, arrivando in alcuni casi a 3 mesi (specie in presenza di offerte speciali); non essendoci certezza del giorno del passaggio, il consumatore fa piccole ricariche di volta in volta ed è costretto a lasciare un credito residuo, che diventa una appropriazione indebita per il gestore cedente. Cadute di linea. Eccessive cadute di linee dovute al business e al disservizio (scatto alla risposta), pertanto si premia l inaffidabilità tecnica. Roaming transfrontaliero. Nelle zone di confine spesso è impossibile effettuare e ricevere chiamate con il proprio operatore per l intrusione, dovuta al segnale più forte, di un operatore straniero con conseguente aumento del costo della telefonata. Il pagamento dello scatto alla risposta, a causa delle frequenti cadute di linea, diventa un incentivo all inefficienza. Banda larga, pay tv e digitale terrestre Banda larga. In Italia, come del resto in Europa, questa tecnologia non è ancora, purtroppo, considerata servizio universale: i contratti sono basati su presunte promesse, effettuate dai provider, in merito alla velocità di connessione e non sui reali servizi offerti; allo stato attuale non è possibile per il consumatore cambiare, liberamente gratuitamente, operatore. L approvazione, nel febbraio 2007, del DL Bersani bis, sulle liberalizzazioni dovrebbe introdurre la facoltà del trasferimento del servizio, la legge demanda i regolamenti attuativi all Agcom che vede aumentare i suoi già gravosi compiti; non c è alcuna garanzia sulla velocità di connessione, da circa 6 mesi l Agcom ha attivato un tavolo per definire la QoS di internet con modalità definite di misurazione della velocità di connessione, ancora non si è arrivati ad un risultato; è impossibile confrontare le tariffe offerte dai diversi operatori. Nonostante che il Codice dell amministrazione digitale entrato in vigore il 1 gennaio 2006 consideri un diritto l utilizzo della banda larga, tale servizio nel nostro Paese è privo di regole sia in riferimento a servizi offerti da privati che da amministrazioni pubbliche. Digitale terrestre. Attualmente il digitale terrestre è un servizio non garantito, infatti i consumatori in possesso di un decoder non possono usufruire della totalità della programmazione esclusivamente con tale modalità ma devono necessariamente ricorrere ancora all analogico. La copertura reale. Infatti, è di circa il 50% del territorio nazionale, Test noi consumatori 3

4 è a macchia di leopardo e non interessa tutte le reti televisive. Il digitale terrestre alla stato attuale non ha neanche permesso maggior pluralismo, riproducendo lo stesso mercato dell analogico, ovvero il duopolio. Solo nel territorio di Cagliari e provincia (aerea hall digital) dal 1 marzo sarà possibile vedere due reti televisive solo in digitale. Non viene garantita la neutralità tecnologica, infatti anche il digitale satellitare non garantisce la trasmissione di tutte le reti analogiche con tale modalità, che risultano in parte criptate per quei programmi privi di diritti internazionali. La trasmissione dei canali analogici con modalità IPTV viene garantita solo a pagamento di abbonamenti ai provider. In conclusione la tv digitale è completamente penalizzata dalla mancata attuazione di un completo rispetto della neutralità tecnologica che attualmente rimane solo teorica. Pay TV. Il monopolio imposto dalla Comunità Europea a SKY sul satellite ha, di fatto determinato la fine dell utilizzo libero della trasmissione da satellite. Il decoder Chiuso di SKY ha estromesso dal mercato italiano qualsiasi altro decoder satellitare e ha obbligato il consumatore a vedere le trasmissioni da satellite esclusivamente con le modalità previste dalla Pay Tv, un esempio fra tutti è l imposizione della numerazione dei canali sul proprio telecomando. Ormai in Italia tutti identificano la trasmissione da satellite con SKY impedendo lo sviluppo delle migliaia di programmi liberi e gratuiti, italiani ed esteri ricevibili da satellite. Non esiste, attualmente alcuna normativa che regolamenti tale settore permettendo al consumatore liberta di scelta. Sia dei programmi che di usa della tecnologia. La situazione viene aggravata dal comportamento di SKY che non rispetta i più elementari diritti dei consumatori grazie a un call center a pagamento, ad un contratto in molte parti vessatorio, alla mancanza di relazioni con le associazioni consumatori e all inesistenza di modalità risolutorie e conciliative delle numerosissime controversie. Il tutto avviene senza alcun intervento dell Agcom. Si stanno sviluppando nuove PAY tv su altre piattaforme trasmissive come IPTV e Digitale terrestre che offrono maggiori garanzie al consumatore perché regolamenta da norme generali proprie della piattaforma stessa ( regolamentazione di internet, telefonia fissa, ecc) Carte dei Servizi. Nonostante una recente pronuncia del Consiglio di Stato abbia confermato l obbligo di Sky di dotarsi della carta dei servizi, i gestori delle pay-tv satellitari e digitale, non si sono ancora dotati di questo strumento. Problemi generali Call Center. I servizi resi ai clienti dai call center (moltissime volte esterni ai gestori) per la stipula di contratti, la vendita o l attivazione di beni e servizi è scarsamente efficiente e spesso fonte di disguidi e prevaricazioni. Infatti, l attivazione o la vendita di servizi per telefono, senza apporre la firma per rendere valido il contratto, senza documenti scritti che permettano di verificare i costi, le modalità di pagamento, ecc., è causa di frequenti contestazioni e di difficoltà a disdire i servizi non richiesti. Gli uffici reclami. Gli uffici reclami dei gestori di telefonia fissa e mobile, in molti casi, hanno il numero del customer care con tariffa a valore aggiunto, con costi crescenti a carico del cliente, in proporzione alla durata della telefonata. Molte volte non si ottiene una risposta esauriente e quando il problema è di difficile soluzione si preferisce far cadere la linea. Le proposte di Adiconsum per una migliore funzionalità dell AGCOM italiana Come dimostrato dal rapporto di ricerca, stanti i numerosi problemi esistenti in tutti i settori delle telecomunicazioni, l Autorità delle comunicazioni italiana per garantire una maggiore tutela dei consumatori Test noi consumatori 4

5 deve muoversi secondo tre direttrici: rafforzare la propria indipendenza; potenziare l efficacia delle sanzioni comminate; dare maggior peso alle consultazioni con le associazioni consumatori. 1. Rafforzamento dell indipendenza della AGCOM. La procedura di nomina della AGCOM dovrebbe essere perfezionata. Attualmente intatti Il Senato della Repubblica e la Camera dei deputati eleggono quattro commissari ciascuno, i quali vengono nominati con decreto del Presidente della Repubblica mentre Il presidente dell Autorità è nominato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri d intesa con il Ministro delle Comunicazioni. La suddetta procedura di nomina non garantisce l indipendenza funzionale dell Autorità dal potere politico. Infatti, la designazione del Presidente e dei Commissari l Autorità da parte della maggioranza parlamentare, implica che tendenzialmente l AGCOM seguirà l orientamento politico del governo in carica. Si suggerisce una procedura analoga a quella vigente per l Autorità per l energia: la proposta di nomina del Presidente e dei Commissari dovrebbe avere obbligatoriamente il gradimento dei due terzi del Parlamento, subordinando la nomina al gradimento dell opposizione parlamentare, si avrebbe una maggiore certezza dell autorevolezza e dell indipendenza del Presidente e dei Commissari. 2. Potenziamento dell efficacia delle sanzioni. La normativa che consente all Autorità di comminare sanzioni ali operatori per eventuali comportamenti scorretti, dovrebbe essere rivista. L entità delle sanzioni deve essere commisurata, anzi superiore, all illecito profitto conseguito dagli operatori a seguito dei comportamenti illeciti o scorretti, comprendendo anche sospensione della licenza, fino all interdizione dall esercizio del servizio per gli illeciti più gravi. Inoltre dovrebbe essere eliminata la possibilità di ridurre l importo delle sanzioni amministrative, attraverso l oblazione. Attualmente invece, agli operatori colpevoli di comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori, quali quelli denunciati, la legge permette all Autorità di comminare sanzioni molto inferiore agli illeciti profitti conseguiti, vanificando il potere dissuasivo delle sanzioni medesime. 3. Consultazioni. Alcuni articoli dell atto istitutivo dell Autorità fanno esplicito riferimento alla tutela degli interessi dei consumatori. In particolare l art. 28 della legge istitutiva prevede l istituzione di un Consiglio nazionale degli utenti (CNU), che recentemente è stato costituito con la presenza di esperti designati dalle associazioni rappresentative delle varie categorie degli utenti dei servizi di telecomunicazione e radiotelevisivi, comprese le Associazioni Consumatori. Il Consiglio esprime pareri e formula proposte all Autorità, al Parlamento, al Governo e a tutti gli organismi pubblici e privati che hanno competenza in materia audiovisiva sulle questioni concernenti la salvaguardia dei diritti e le legittime esigenze dei cittadini. Il ruolo del Consiglio nazionale degli utenti, attualmente meramente consultivo, dovrebbe essere rafforzato. Inoltre l Autorità, con delibera 278/99, ha approvato una Procedura per lo svolgimento di consultazioni pubbliche nell ambito di ricerche e indagini conoscitive. Purtroppo l esperienza di questi anni ha dimostrato come tali consultazioni, seppure svolte sulla base di appositi documenti per la consultazione, siano risultate meramente formali: raramente le proposte, le osservazioni e le denunce delle Associazioni Consumatori sono state recepite dall Autorità, riproponendo con forza lo scarso livello di indipendenza dell AGCOM. Telefonia fissa e mobile, banda larga: ecco i problemi Il confronto tra i rapporti di ricerca condotti negli altri Stati hanno evidenziato numerosi problemi. Li riassumiamo qui brevemente in forma di tabella suddivisa per settore. Telefonia fissa, telefonia mobile, banda larga. Test noi consumatori 5

6 Telefonia fissa Costi elevati e/o aumento del canone Difficoltà di accesso per mancanza di informazione o per scelte regolatorie (accesso limitato alla CS/CPS (carrier-preselection), tempi troppo stretti per la sottoscrizione del contratto, Chiamate premium: tassi elevati, scarsa informazione, addebito di servizi non richiesti Problemi con la number portability (alti costi, servizi scadenti) Scarsa qualità del servizio (qualità della linea, ritardi nelle connessioni, problemi di installazione della rete) Francia Italia Portogallo Rep. Ceca Slovenia Ungheria x x x x x x x x x x x x x x Telefonia Mobile Alti costi per telefonate fisso-mobile Ostacoli per cambio gestore: contratti a lungo termine, pratiche di Simlock, difficoltà recupero credito residuo nel cambio gestore, difficoltà di copertura) Prezzi elevati dei servizi di roaming Bassa comparabilità tra i piani tariffari Francia Italia Portogallo Rep. Ceca Slovenia Ungheria x x x x x x x x x x x Banda larga Francia Italia Portogallo Rep. Ceca Slovenia Ungheria Velocità di trasmissione effettiva più bassa di quella annunciata nel contratto x x x x Mancanza di trasparenza e presenza di clausole vessatorie x x x x Prezzi alti e bassa concorrenza: accesso limitato in alcune parti del Paese x x x x Test noi consumatori 6

7 TELECOMUNICAZIONI Conclusioni della ricerca europea Tutte le best practice che le Autorità per le comunicazioni devono adottare. L e competenze delle varie Autorità sono alquanto simili in tutti i Paesi esaminati, poiché derivano dall applicazione delle direttive europee; in tutti i Paesi, la definizione di tali competenze può comportare un azione delle Autorità diretta alla tutela dei consumatori; ciò non toglie che in alcuni Paesi, il quadro legale possa portare oltre e definire misure ulteriori d intervento a favore degli interessi del consumatore: è il caso del Ungheria (rappresentanti dei diritti dei consumatori), della Repubblica Ceca (pubblicazione delle informazioni sulle tariffe e sulle condizioni), del Portogallo e dell Italia (partecipazione dei consumatori al Comitato consultivo, istituzione di un Consiglio nazionale degli utenti). In tutti i rapporti di ricerca è evidente la mancanza di consultazione e di dialogo da parte delle Autorità di regolazione con le associazioni consumatori. C è solo un Paese (l Italia), in cui esiste una struttura formale, ma il sistema non sembra funzionare meglio. In altri Paesi, le consultazioni sono nella maggior parte dei casi convocate ad hoc e sembra che quando sorga un problema piuttosto serio, le associazioni consumatori debbano battersi per ottenere l apertura di un confronto. Una proposta per risolvere il problema può essere l obbligo per le Autorità di controllo nazionali di creare una struttura formale di dialogo con i consumatori con un attività effettiva e un effettivo ruolo. In merito alla risoluzione delle dispute possono essere identificate alcune best practice, quali: la pubblicazione del numero dei reclami ricevuti e la loro classificazione in base al tipo di problema, per permettere all Autorità di intervenire, in cooperazione con le associazioni dei consumatori; la pubblicazione di moduli per reclami on line per facilitarne la presentazione da parte dei consumatori; la designazione di un responsabile della gestione dei reclami. In merito all informazione ai consumatori: anche in questo caso, le situazioni sono differenti da Paese a Paese; il confronto aiuta ad identificare i punti di forza e di debolezza in ciascuno Stato. Ecco le best practice che le Autorità possono adottare: la creazione di un portale dedicato all informazione dei consumatori su tariffe, offerte, pratiche commerciali, ecc.; la pubblicazione di dati comparativi aggiornati per aiutare i consumatori nelle loro scelte; la pubblicazione di linee-guida sugli standard generali di qualità nei servizi. In un settore come quello delle comunicazioni in cui la concorrenza è agguerrita, con offerte di nuovi servizi e nuovi piani tariffari che si susseguono senza sosta, diversificati da un operatore ad un altro, è necessario aiutare i consumatori a scegliere come trarre vantaggi da questa situazione. Questa dovrebbe essere una delle funzioni dell Autorità nazionale di regolazione. Test noi consumatori 7

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