Convegno Assonime - Dipartimento Politiche europee. Le nuove regole europee sui servizi pubblici:

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1 Convegno Assonime - Dipartimento Politiche europee Le nuove regole europee sui servizi pubblici: il pacchetto aiuti di Stato e la disciplina del public procurement Roma, 7 marzo 2012 Intervento introduttivo Ginevra Bruzzone Nel giugno dello scorso anno, quando il nuovo pacchetto sugli aiuti di Stato ai servizi di interesse economico generale era ancora allo stadio di progetto, Assonime ha organizzato insieme al Dipartimento Politiche europee della Presidenza del Consiglio un incontro di studio e discussione sulle proposte della Commissione. Nel dicembre 2011 il nuovo pacchetto è stato adottato e dal 31 gennaio di quest anno è operativo; manca solo l adozione formale del nuovo regolamento de minimis, che avverrà in tempi brevi. Sempre in dicembre la Commissione ha adottato una proposta di revisione della disciplina europea del public procurement (due direttive sugli appalti pubblici nei settori ordinari e speciali che sostituiranno le direttive 18/2004/CE e 17/2004/CE e una proposta di direttiva interamente nuova sulle concessioni) che interessano da vicino il settore dei SIEG. In questa nuova fase abbiamo ritenuto utile incontrarci nuovamente per analizzare nel dettaglio le nuove regole e le loro implicazioni pratiche. Perché questa attenzione per il tema, con due workshop di approfondimento in meno di un anno? La ragione è semplice: i servizi che le autorità pubbliche degli Stati membri considerano di interesse generale e pertanto sono oggetto di specifici obblighi di servizio pubblico, che si tratti o meno di attività economiche, sono oggi al centro della politica pubblica sia nei singoli Stati membri, sia a livello europeo. L attuale situazione economica contribuisce ad accentuare la centralità dei servizi di interesse generale almeno per tre profili. 1

2 Il primo è il contributo che la prestazione dei servizi di interesse generale (SIG) può dare alla crescita: si pensi al ruolo centrale del sistema scolastico e della formazione, ma anche al contributo alla competitività che può derivare dalla disponibilità di servizi di interesse economico generale (ad esempio nel settore dei trasporti) di qualità e a prezzi contenuti. Il secondo profilo di interesse è il sostegno che i SIG possono dare alla coesione sociale, assicurando in tempi di crisi l accessibilità dei servizi essenziali nei vari ambiti, tra cui quello della sanità e dell assistenza. Il terzo profilo è quello della finanza pubblica. In genere la prestazione dei servizi di interesse generale è finanziata, almeno in parte, attraverso le risorse pubbliche. In una fase in cui il consolidamento dei conti pubblici è un esigenza prioritaria, occorre che le scarse risorse a disposizione per finanziare i SIG siano gestite in modo efficiente, per trarne il massimo beneficio per la collettività. Sappiamo che il diritto europeo lascia discrezionalità alle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare i SIG. Ma, qualsiasi sia la modalità adottata per lo svolgimento del servizio, è chiaro che, se non sul piano formale, almeno sul piano sostanziale gli Stati membri devono costantemente verificare se i singoli modelli prescelti comportino il migliore utilizzo delle risorse pubbliche. La discrezionalità delle scelte va accompagnata, nell ottica del controllo della finanza pubblica, da forme adeguate di spending review. Vediamo allora come incide, in questo contesto, la politica europea sui servizi di interesse generale in attuazione dei principi contenuti nel protocollo n. 26 introdotto dal Trattato di Lisbona, degli articoli 14 e 106 del Trattato e dell articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell UE, che dopo Lisbona ha lo stesso valore giuridico dei Trattati. La Commissione europea ha ben presenti i diversi aspetti. Ne è prova l adozione pressoché contestuale, nello scorso dicembre, di una comunicazione sulla disciplina della qualità per i SIG in Europa [COM(2011)900 def.], del pacchetto Almunia sugli aiuti di Stato ai SIEG e delle proposte sul public procurement. Anzi, una delle principali caratteristiche della strategia della Commissione sul tema sembra essere proprio il tentativo di creare collegamenti e migliorare la coerenza tra le varie politiche europee che incidono sulla materia. Non vado nei particolari, che saranno oggetto di una circolare Assonime sul nuovo pacchetto della Commissione (cfr. circolare n. 7/2012). Il mio compito oggi è solo 2

3 quello di fornire alcuni spunti di riflessione per la successiva discussione. In questa prospettiva credo sia importante evidenziare alcune linee generali di tendenza del diritto europeo che hanno un influenza determinante sul contenuto delle nuove misure che andiamo oggi a discutere. La prima linea direttrice è quella della semplificazione degli adempimenti, soprattutto per i servizi di minore dimensione e le amministrazioni locali. Come osservava Mario Monti a un Convegno su questi temi che si è tenuto al Collegio d Europa di Bruges lo scorso autunno, per rafforzare l accettazione all interno degli Stati membri delle misure europee in materia di concorrenza e apertura dei mercati la semplificazione è indispensabile. La seconda linea direttrice, strettamente collegata, è quella della focalizzazione dell azione europea sulle misure potenzialmente più distorsive della concorrenza e degli scambi: in un contesto di risorse scarse occorre scegliere le priorità. La terza linea di sviluppo che mi sembra si possa identificare è il crescente coinvolgimento diretto delle amministrazioni degli Stati membri nell attuazione della politica europea. Lo abbiamo visto con la modernizzazione del diritto antitrust, lo stiamo vedendo con le nuove autorità europee e le reti di autorità nei settori regolati e ora la stessa tendenza appare anche nel public procurement e negli aiuti di Stato. Anche in queste materie si va verso un sistema in cui alle amministrazioni nazionali è richiesto un ruolo attivo di collaborazione ai compiti di controllo della Commissione europea. Ci sono in nuce i segnali di un processo di creazione di un amministrazione pubblica integrata a livello europeo. Vengo ora a qualche riflessione più specifica sul nuovo pacchetto sugli aiuti di Stato ai SIEG. Anzitutto, la Commissione si è proposta di chiarire alcuni concetti fondamentali dell applicazione della disciplina aiuti di Stato ai SIEG; ha preso come riferimento e vincolo la giurisprudenza della Corte di giustizia, ad esempio sulla nozione di attività economica. Ha attribuito un ruolo centrale come già nel pacchetto Monti Kroes alla sentenza Altmark del 2003 che indica le condizioni in presenza delle quali la compensazione di un SIEG non costituisce aiuto di Stato e ha cercato di fornire chiarimenti pratici su come interpretare ciascun requisito. Inoltre, con il nuovo pacchetto la Commissione ha effettivamente adottato misure di semplificazione: sono state introdotte soglie de minimis più elevate per gli aiuti ai SIEG; 3

4 l esenzione dall obbligo di notifica senza soglie quantitative, prima riservata solo agli ospedali e all edilizia sociale, è stata estesa a tutti i servizi sociali. Infine, la Commissione si è proposta di introdurre un trattamento rigoroso per gli aiuti potenzialmente più distorsivi, in particolare quelli di importo superiore a 15 milioni di euro che devono esserle notificati, indicando nel nuovo framework i criteri che utilizzerà nella valutazione. Il nuovo pacchetto riesce a trovare il giusto equilibrio tra le varie esigenze? Il dibattito farà emergere le diverse opinioni. Penso che si debba prendere atto del fatto che la Commissione ha condotto un esercizio delicatissimo, che va a toccare una serie di interessi ed equilibri consolidati ed ha modificato in punti importanti le proposte per tenere conto dei risultati della consultazione; il bilancio, mi sembra, è ampiamente positivo. Ci sono certo ancora punti applicativi da chiarire ed è soprattutto su questi profili che dobbiamo concentrarci in questa fase. Qualcuno degli aspetti più innovativi del framework si presta ad essere oggetto di discussione e l applicazione andrà seguita per verificare se la direzione presa sia quella giusta. Menziono, in particolare: a) la creazione di un collegamento diretto tra il rispetto delle norme in materia di public procurement e la compatibilità dell aiuto; b) la scelta di subordinare la valutazione di compatibilità dell aiuto all introduzione nell atto di affidamento di incentivi all efficienza nella prestazione del servizio; c) la possibilità in via eccezionale, laddove siano formalmente soddisfatte le condizioni del framework ma vi sia un problema di distorsione della concorrenza con un impatto significativo sugli scambi tra Stati membri, di imporre ulteriori condizioni volte ad attenuare il problema (ad esempio, riducendo la durata dell affidamento o il novero delle attività incluse, o imponendo obblighi sull accesso all infrastruttura). Durante la consultazione, con riferimento a questi profili è emerso in generale l interrogativo se l applicazione delle regole del Trattato sugli aiuti di Stato debba mantenersi strettamente all interno dei confini della disciplina (inibire solo gli aiuti che distorcono la concorrenza e gli scambi) o sia opportuno fare uno sforzo interpretativo per ottenere, tramite la disciplina degli aiuti, anche la riduzione di altri ostacoli alla concorrenza e migliorare la gestione delle risorse pubbliche. Ma non mi dilungo. 4

5 Da ultimo va sottolineato che, al di là dei vincoli che discendono per gli Stati membri dalle nuove regole, il pacchetto del dicembre 2011 indica un modello per l affidamento dei SIEG che dovrebbe essere attentamente considerato, almeno nei principi, anche negli ambiti locali in cui il diritto europeo non pone obblighi cogenti. Menziono alcuni dei principi rilevanti: a) va attribuita importanza alla sussidiarietà orizzontale, già riconosciuta nell articolo 118 della Costituzione italiana. L azione pubblica anche relativa alla fornitura dei SIG - dovrebbe limitarsi alle ipotesi in cui l azione dei soggetti e delle aggregazioni della società civile non è sufficiente a raggiungere l obiettivo. E importante non dare per scontata la necessità dell intervento pubblico. Questo va previsto solo dove è davvero necessario; b) similmente, prima di introdurre obblighi di servizio pubblico si dovrebbe verificare se essi siano necessari e in che termini, non in astratto ma nel concreto contesto economico di riferimento; c) occorre prestare attenzione alla scelta relativa all oggetto dell affidamento (durata e insieme delle attività) perché questa scelta può avere un impatto significativo sul mercato; d) è opportuno identificare chiaramente sin dall inizio gli obblighi di servizio e le condizioni di compensazione; e) si dovrebbero evitare le sovracompensazioni. La gara che assicura che l offerta avvenga al minor costo per la collettività è la strada più diretta ma non l unica. Tuttavia, le modalità alternative di affidamento del servizio richiedono sempre, in qualche misura, un esercizio di benchmarking e il compito è difficile. Le nuove regole europee danno una forte spinta ad adottare scelte più consapevoli riguardo all affidamento e alla compensazione dei SIEG ispirate a questi principi. Esse non sono, a parte il de minimis, di facile applicazione e richiederanno, almeno nella prima fase, un dialogo con la Commissione per chiarire alcuni aspetti. Occorrerà uno sforzo da parte delle amministrazioni interessate. Servirà inoltre la cooperazione tra amministrazioni diverse, incluso il possibile contributo consultivo dell autorità di concorrenza sui profili relativi al mercato e quello delle autorità di settore nella predisposizione dei bandi e nell esercizio di benchmarking sulle caratteristiche economiche della prestazione. 5

6 Il compito è certo difficile e oneroso Ma, anche se non ci fossero i vincoli europei, è un compito al quale non possiamo sottrarci se vogliamo perseguire il buon funzionamento di questo settore. Il recente riordino della disciplina italiana dei servizi pubblici locali mi sembra vada nella giusta direzione. 6