Aspetti giuridici e tecnici

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1 Centro Studi HFM Mauro Amadei, Michele Cozzio (a cura di) APPALTI DI SERVIZI E CRITERI AMBIENTALI Aspetti giuridici e tecnici

2 Centro Studi HFM Mauro Amadei, Michele Cozzio (a cura di) Appalti di servizi e criteri ambientali Copyright 2013 Tangram Edizioni Scientifiche Trento Gruppo Editoriale Tangram Srl Via Verdi, 9/A Trento info@edizioni-tangram.it Prima edizione: ottobre 2013, Printed in Italy ISBN Con il patrocinio di: Stampa su carta ecologica proveniente da zone in silvicoltura, totalmente priva di cloro. Non contiene sbiancanti ottici, è acid free con riserva alcalina

3 Indice Prefazione 9 Gian Antonio Benacchio Presentazione 11 Mauro Amadei, Michele Cozzio STRUMENTI GIURIDICI A FAVORE DEL GREEN PUBLIC PROCURE- MENT Le proposte di nuove direttive europee sui contratti pubblici e la valorizzazione dei criteri di sostenibilità ambientale e sociale 17 Michele Cozzio I criteri di sostenibilità ambientale secondo le più recenti indicazioni della Corte di giustizia UE 47 Paolo Patrito I criteri di sostenibilità ambientale nella legislazione e nelle decisioni di giudici italiani 65 Paola Malanetto Green Public Procurement e criminalità: contesto e tutele per amministrazioni e imprese 89 Lorenzo Segato Osservazioni critiche sull utilizzo dei criteri ambientali nei sistemi di contrattazione pubblica 113 Gianfrancesco Fidone

4 APPALTI VERDI E VALUTAZIONI DI IMPATTO AMBIENTALE NEI SERVIZI DI SANIFICAZIONE I criteri qualitativi per la valutazione degli appalti di sanificazione ambientale in ambito sanitario 145 Mauro Amadei La realizzazione di uno strumento di eco progettazione dei servizi di pulizia basato su metodologia LCA 171 Sara Franchetti, Balàzs Sàra, Marcella Volta La misurazione dell impatto ambientale del servizio di pulizia su un ospedale di grandi dimensioni 181 Luca Baracchi Gli autori 205

5 APPALTI DI SERVIZI E CRITERI AMBIENTALI Aspetti giuridici e tecnici

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7 9 Prefazione Gian Antonio Benacchio Plaudo, per molte ragioni, all interessante iniziativa promossa dal Centro Studi e Ricerche H.F.M. La Settima edizione dei Seminari di Primavera e i contributi raccolti in questo volume rappresentano, infatti, un occasione imperdibile di riflessione e approfondimento su temi caratterizzanti l evoluzione delle regole, europee e nazionali, in materia di contratti pubblici. Gli scritti proposti contribuiscono alla diffusione di quella particolare cultura comunitaria necessaria per chiunque operi nel settore degli appalti e accomunano le iniziative del Centro H.F.M. a quelle dell Osservatorio di Diritto Comunitario e Nazionale sugli Appalti Pubblici dell Università di Trento. Guardare all Europa ci aiuta a mettere in luce, con anticipo, le traiettorie giuridiche che modificheranno prassi e regole in Italia e negli altri Stati dell Unione. Così come è avvenuto con il principio di concorrenza, la cui affermazione nelle direttive del 2004 ha scardinato impianto e funzionamento del sistema di contrattazione nazionale, altrettanto potrà avvenire con gli strumenti del green procurement, che andranno a incidere significativamente sulla disciplina dell evidenza pubblica e, auspichiamo, sulla qualità del nostro ambiente. Di qui il sicuro ausilio e interesse dei contributi di questa raccolta per gli operatori, siano essi funzionari della Pubblica Amministrazione, avvocati o dirigenti di impresa. L approccio multidisciplinare, garantito dalle diverse professionalità degli autori, concorre alla ricchezza delle letture e alla completezza delle analisi. Gian Antonio Benacchio 1 1 Ordinario presso la Facoltà di Giurisprudenza dell Università di Trento Direttore dell Osservatorio di Diritto Comunitario e Nazionale sugli Appalti Pubblici.

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9 11 Presentazione Presentazione Mauro Amadei, Michele Cozzio I contributi raccolti in questo volume traggono spunto dalle discussioni e dalle relazioni presentate durante la VII edizione dei Seminari organizzati dal Centro Studi e Ricerche Hospital Facility Management, l 11 e il 12 aprile 2013 a Riccione, sul tema dei criteri ambientali nel settore degli appalti di servizi. Tanto i seminari, quanto il volume rientrano nei percorsi di formazione promossi dal Centro Studi HFM con l obiettivo di contribuire al miglioramento di tutti i servizi che, pur non configurando assistenza diretta, integrano le pratiche assistenziali fornite in forma esternalizzata negli Ospedali e nelle strutture socio-sanitarie nazionali. Nei contributi che seguono l accento è posto sul tema, estremamente attuale del green procurement. Che si tratti di interesse emergente, tanto nelle politiche europee quanto italiane, è facilmente riscontrabile: la strategia comunitaria Europa 2020, ad esempio, individua fra le priorità-guida dell Unione il perseguimento di un economia più efficiente sotto il profilo delle risorse, più verde e più competitiva. L Unione, in altri termini, intende avvalersi degli strumenti del mercato per favorire obiettivi di sostenibilità ambientale e sociale. Di qui le sollecitazioni, numerosissime, a un uso mirato degli appalti pubblici, finalizzato appunto alla realizzazione di obiettivi di tutela dell ambiente, efficienza energetica, promozione dell innovazione e inclusione sociale. Ulteriore riscontro dell importanza del tema si coglie nei contenuti delle proposte di riforma delle regole europee sugli appalti pubblici, nonché nelle scelte del legislatore italiano per l attuazione del Piano

10 12 Presentazione d azione per la sostenibilità dei consumi nel settore della pubblica amministrazione PAN GPP. Non vanno sottaciute, per altro, le criticità riscontrabili nella fase bottom down, quando le sollecitazioni green provenienti dalle Istituzioni europee si confrontano con le istanze di rilancio presenti in molte economie nazionali (fra cui quella italiana) e con le misure di revisione della spesa pubblica adottate in numerosi Stati. Rispetto a questo quadro generale, non privo di criticità, il Centro Studi HFM ha ritenuto opportuno contribuire al rafforzamento di convergenze e visioni comuni sui temi della sostenibilità ambientale e sociale, coinvolgendo tutti gli operatori interessati: le stazioni appaltanti, che devono gestire servizi di grande valore e complessità e che vedono crescere il livello delle attese demandate alle proprie funzioni istituzionali di servizio pubblico, agendo in un quadro di risorse decrescenti e in un contesto di competizione sempre più appiattito a causa delle regole degli appalti e dei ridotti stimoli all offerta; le imprese che, in un contesto di pesante crisi economica, sono alla ricerca di nuovi spazi di competitività e innovazione pur dovendo preservare difficili equilibri economico-finanziari; gli utenti fruitori dei servizi, ai quali spetta esprimere il gradimento per le prestazioni erogate, tenuto conto anche degli impatti ambientali. I contributi pubblicati in questo volume si presentano, dunque, come occasione di discussione e confronto fra quanti, nel settore pubblico e privato, applicano quotidianamente gli strumenti degli appalti pubblici e dispongono di conoscenze operative e professionali specifiche. L ambizione, in altri termini, è quella di fornire una visione il più possibile completa sulle varie problematiche, con relatori in grado di trasmettere conoscenze specifiche, interdisciplinari. In questo modo è possibile cogliere le varie sfumature sottese alle questioni in discussione: non solo quelle riferite agli aspetti giuridici, ma anche quelle che riguardano profili economici, statistici, tecnico-gestionali e ingegneristici.

11 Mauro Amadei, Michele Cozzio 13 Per tutte queste ragioni abbiamo condiviso la proposta del Centro Studi HFM di dar seguito alle sollecitazioni emerse durante i Seminari proponendo una raccolta di contributi che, per la qualità degli approfondimenti e le sensibilità degli autori, saprà cogliere l interesse degli studiosi e degli operatori. L auspicio è quello di proseguire nei prossimi anni con altre iniziative del Centro, nella speranza che il confronto delle idee faciliti la diffusione di pratiche più rispettose dell ambiente. Un ringraziamento speciale va a coloro che hanno reso possibile la realizzazione dei Seminari, in particolare al Comitato scientifico e al suo Presidente, dott. Stefano Cencetti, che con grande competenza hanno saputo individuare le aree tematiche, i contenuti e gli argomenti di maggior interesse, stimolando il confronto con partecipanti esperti e conoscitori della materia. La riuscita dei Seminari e la pubblicazione del presente volume non sarebbe stata possibile senza la presenza di qualificati attori del mercato, in primo luogo Servizi Italia S.p.A. e Coopservice Soc.coop.p.A., che da mecenati illuminati stanno interpretando il cambiamento dei processi e delle regole come un percorso caratterizzato da iniziative culturali multidisciplinari. Trento-Reggio Emilia, settembre 2013

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13 STRUMENTI GIURIDICI A FAVORE DEL GREEN PUBLIC PROCUREMENT

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15 17 Le proposte di nuove direttive europee sui contratti pubblici Le proposte di nuove direttive europee sui contratti pubblici e la valorizzazione dei criteri di sostenibilità ambientale e sociale Michele Cozzio Sommario: 1. Premesse. 2. Il processo di riforma delle direttive europee sui contratti pubblici I lavori preparatori alle proposte di nuove direttive L iter normativo europeo e lo stato dell arte. 3. Il rilievo strategico delle tematiche ambientali e sociali. 1. Premesse In questo contributo viene descritto l attuale processo di riforma delle regole europee sui contratti pubblici e vengono approfondite le soluzioni in discussione per la valorizzazione dei criteri ambientali e sociali. La conoscenza delle regole europee costituisce ormai elemento integrante l ordinaria capacità di agire degli operatori, tanto nei settori disciplinati dal diritto privato (concorrenza, società, consumatori, banche, assicurazioni ecc.) quanto dal diritto pubblico-amministrativo (ambiente, servizi di interesse generale, immigrazione, trasporti ecc.) ed altri ancora (diritto penale, del lavoro, della proprietà industriale). L ambito dei contratti pubblici, in particolare, è fra quelli che hanno sperimentato con intensità maggiore gli effetti del trapianto e dell applicazione delle disposizioni europee, in molti casi concorrendo alla definizione di concetti e principi (efficacia diretta, primazia, interpre-