Breve riflessione sull'idea di federalismo

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1 Commissione di formazione alla politica Breve riflessione sull'idea di federalismo A cura di Luca Thomas Valgoi 1. Cenni generali sulla nozione di federalismo Con l'espressione federalismo si fa generalmente riferimento alla particolare modalità di ripartizione del potere di decisione politica tra stato centrale ed enti territoriali che si concreta in una combinazione di auto-governo e di governo condiviso. I lineamenti di tale approssimativo concetto possono essere individuati, più precisamente, facendo riferimento ai seguenti elementi. Anzitutto, viene in rilievo il procedimento di formazione della Costituzione, il quale, come noto, è rilevatore della reale collocazione del potere. Negli ordinamenti nati all'esito di un processo centripeto di aggregazione di enti pre-esistenti allo stato federale il potere dello stato centrale deriva storicamente e logicamente da quello degli enti territoriali, i quali, in genere, cedono soltanto le competenze che non siano in grado di esercitare autonomamente. Un processo centripeto di aggregazione è sintomo rilevatore di un assetto federale, nel quale coesistono, appunto, l'autogoverno ed il governo condiviso. Viceversa, la ripartizione territoriale del potere delineata da un processo di disaggregazione di tipo centrifugo sottintende un'allocazione storica del potere prioritariamente in capo allo stato centrale, il quale eventualmente lo trasferisce agli enti territoriali. In questo caso siamo di fronte ad un ordinamento di tipo accentrato, in cui il potere delle comunità locali non spetta loro in modo originario ma deriva dallo stato centrale. Un altro indice rilevatore dell'assetto federale di un dato ordinamento è l'esistenza dei cosiddetti istituti di compensazione, generalmente molto forti negli ordinamenti nati all'esito di un processo centripeto-aggregativo. Si tratta di particolari caratteri istituzionali dell'ordinamento, introdotti per compensare la cessione di sovranità operata dagli stati originari. Nell'ambito del processo centripeto di aggregazione sovranazionale dell'unione Europea, per esempio, la chiara affermazione del principio di sussidiarietà rappresenta una clausola di compensazione in favore degli Stati membri a fronte della loro cessione di sovranità. Altri esempi di istituti di compensazione sono il potere di

2 concludere trattati condiviso tra Senato federale statunitense e Presidente,oppure la composizione del Bundesrat tedesco, i cui membri sono nominati e revocati dai rispettivi Lander. In terzo luogo, contribuisce a delineare la struttura federale di un ordinamento la previsione di strumenti politici e giurisdizionali di risoluzione delle controversie tra stato centrale ed enti territoriali, quale può essere un organo giudiziario federale che vigili sul sul rispetto delle sfere di competenza degli stati membri e dello stato federale oppure il criterio di leale collaborazione costantemente elaborato dalla giurisprudenza costituzionale di ogni ordinamento composito. Infine, altro carattere proprio degli ordinamenti federali è la clausola sui poteri residui, ovverosia la previsione espressa in ordine all'attribuzione dei poteri non espressamente previsti dalla Costituzione. 2. L'esperienza statunitense La costituzione degli Stati Uniti, formatasi nel 1787 in seguito ad un processo centripeto di aggregazione delle diverse colonie, disciplina un ordinamento a struttura federale; si tratta di una costituzione scritta e rigida, in quanto la procedura per la sua modifica è più complessa e gravosa rispetto al procedimento legislativo ordinario. I padri fondatori, di fronte al problema della ripartizione dei poteri tra la Federazione e gli Stati membri, scelsero di affidare ad un organo federale il Congresso le competenze indicate nella sezione 8 dell'art. 1, suddivise in enumerated powers, in virtù della loro esplicita menzione nel testo costituzionale, ed in implied powers. Tra i primi rientrano le seguenti facoltà: imporre e percepire tasse, diritti,imposte e dazi; provvedere alla difesa comune ed al benessere generale degli Stati Uniti; regolare il commercio con gli altri paesi, fra i diversi Stati membri e con le tribù indiane. La clausola sui poteri impliciti, invece, permette al Congresso di fare tutte le leggi necessarie ed adatte per l'esercizio sia degli enumerated powers che di tutti gli altri poteri di cui è investito il governo. In base al X emendamento, peraltro, i poteri non delegati dalla Costituzione agli Stati Uniti, o da essa non vietati agli Stati, sono riservati ai rispettivi Stati,ovvero al popolo. La forma di governo è di tipo presidenziale, nella quale il Presidente, contemporaneamente capo dello Stato e capo dell'esecutivo, assume un ruolo preponderante rispetto a tutti gli altri organi. Egli deriva la sua legittimazione dal voto popolare, non è sottoposto ad alcun vincolo di natura fiduciaria rispetto al Congresso, di cui in nessun modo può provocare lo scioglimento anticipato. La netta separazione tra potere esecutivo e legislativo va in realtà valutata alla luce di una serie di

3 «interferenze» tra i due poteri che contribuiscono a creare un reticolo di pesi e contrappesi (c.d. checks and balances). In tale ottica si collocano il potere presidenziale di apporre il proprio veto alle leggi approvate dal Congresso, nonché il potere del Senato di approvare le nomine presidenziali o la ratifica dei trattati internazionali. Il Congresso è composto dalla Camera dei Rappresentanti, composta da 435 deputati eletti a suffragio diretto in collegi uninominali con sistema maggioritario per due anni e dal Senato, composto da due senatori per ogni Stato, eletti per un periodo di sei anni e tenuti a rappresentare lo Stato di provenienza. Il federalismo statunitense si riflette anche nel sistema di organizzazione dell'apparato giurisdizionale: accanto all'ordinamento giudiziario di ogni Stato vi sono i Tribunali Federali, competenti a giudicare, in linea di massima, in ordine alle controversie riguardanti le materie che gli Stati hanno delegato alla Federazione. La Corte Suprema, composta da nove giudici nominati a vita dal Presidente con l'approvazione del Senato, è il vertice del sistema giudiziario statunitense. E' interessante notare, inoltre, che il controllo di costituzionalità delle leggi, non previsto espressamente dalla Costituzione, è esercitato da ciascun Giudice. 3. L'esperienza tedesca L'attuale ordinamento tedesco, delineato a seguito di un processo di aggregazione delle diverse zone di influenza delle potenze uscite vittoriose dalla seconda guerra mondiale, è sicuramente di tipo federale e maggiormente razionalizzato rispetto a quello statunitense. Il più evidente istituto di compensazione per la perdita della sovranità dei singoli Lander è il Bundesrat, seconda camera del parlamento tedesco alla quale sono attribuite diverse funzioni relative allo Stato Federale. L'art. 51 della Costituzione prevede che il Bundesrat è composto da membri dei governi dei Lander, che li nominano e li revocano, impostando così una forte configurazione intergovernativa dell'organo in esame. La prevalenza della logica intergovernativa è indirettamente confermata anche dall'art. 53A della Costituzione, il quale stabilisce che in sede di commissione comune il rappresentate del Land non è soggetto a mandato imperativo: se ne desume, a contrario, che nel contesto generale, ovverosia al di fuori della commissione comune, il rappresentante del Land è vincolato ad un mandato imperativo. Sul punto è interessante notare la prevalenza di una dinamica di tipo istituzionale rispetto alla predominanza delle dinamiche di carattere politico proprie della composizione e del funzionamento del Senato statunitense.

4 Altro elemento di particolare interesse nell'assetto istituzionale tedesco è offerto dall'art. 23, il quale consente il trasferimento di diritti di sovranità per la realizzazione di un'europa unita previa apposita autorizzazione del Bundesrat ed introduce il principio per cui il governo federale non può esercitare nell'ambito dell'unione Europea una competenza che non potrebbe esercitare nell'ordinamento tedesco perché espressamente riservata dalla Costituzione ai Lander. In quest'ultimo caso pertanto, è prevista la presenza di rappresentanti dei Lander nelle sedi decisionali europee ogni qualvolta siano interessate competenze legislative del Lander. Significativa appare anche la previsione dell'art. 28 della Costituzione: l'ordinamento costituzionale dei Lander deve essere conforme ai principi dello stato di diritto repubblicano, democratico e sociale ai sensi della presente Legge fondamentale. Ne segue che le Costituzioni dei singoli Lander non sono espressione di un potere costituente strutturalmente libero nei fini ma sono esercizio di autonomia. Siamo di fronte, in altri termini, ad ordinamenti indipendenti e sovrani a titolo originario che precedono storicamente l'ordinamento federale e che si trasformano in ordinamenti con autonomia derivata con la nascita dello Stato federale. Conferma, infine, la struttura federale dell'ordinamento tedesco la previsione per cui i poteri non espressamente attribuiti dalla Costituzione allo Stato federale, in via esclusiva o concorrente, spettano ai Lander. Peraltro, a seguito di alcune revisioni costituzionali, tra cui in particolare quella del 1969, si è registrata un'espansione delle materie ascritte alla legislazione comune Federazione- Lander. E' stato previsto, inoltre, che la Federazione collabori all'assolvimento dei compiti dei Lander se tali compiti rivestono importanza per la generalità dei cittadini, in particolar modo per il miglioramento delle strutture economiche. 4. La riforma del Titolo V della Costituzione in Italia Come noto, con Legge costituzionale n. 3/2001 il Parlamento italiano ha modificato quasi integralmente il Titolo V della parte seconda della Costituzione. Si tratta di una riforma che chiude un percorso durato molti anni, fornendo un esplicito riconoscimento costituzionale ad un processo di decentramento che ha portato la nostra Repubblica ad abbandonare l'impostazione centralista e a ridisegnare lo scenario che caratterizza il rapporto tra Stato ed enti territoriali. La riforma è intervenuta profondamente sul ruolo e sulle funzioni delle autonomie territoriali evidenziando la profonda radice territoriale e l'autonomia del Comune, l'ente locale più vicino ai cittadini e

5 garantendo altresì l'autonomia alle Province, alle Città Metropolitane ed alle Regioni. Di notevole rilevanza è la nuova formulazione dell'art. 116 nella parte in cui permette alle regioni a statuto ordinario di ottenere più competenze rispetto a quelle attribuite loro dall'art. 117 tramite un'apposita legge dello Stato da approvarsi su iniziativa della Regione interessata, la quale deve ovviamente essere in grado di affrontarne i relativi oneri finanziari ai sensi dell'art Si consolida dunque la tradizione di c.d. regionalismo assimmetrico che caratterizza l'esperienza italiana: accanto alle regioni a statuto ordinario ed a quelle a statuto speciale, potranno configurarsi regioni a statuto ordinario con competenze ulteriori ai sensi dell'art. 116 della Costituzione. Tra le novità di maggior rilievo va evidenziato poi il nuovo sistema di riparto delle competenze delineato dall'art. 117: il secondo comma elenca le materie di competenza esclusiva dello Stato, il terzo comma le materie di competenza c.d. concorrente, nelle quali lo Stato stabilisce i principi fondamentali e le Regioni la legislazione di dettaglio ed il quarto comma che pone in capo alle Regioni la competenza residuale ed esclusiva sulle materie non espressamente menzionate. Prima della riforma, invece, l'art. 117 elencava un numero chiuso di materie nelle quali le Regioni potevano legiferare nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato ed in modo da non contrastare con l' interesse nazionale e con quello di altre regioni ; tutte le materie non richiamate dall'art. 117, inoltre, erano di competenza esclusiva dello Stato. Anche il sistema di approvazione degli statuti regionali ordinari e delle leggi regionali la riforma ha introdotto significative novità. Se prima del 2001, infatti, lo statuto regionale veniva adottato dal Consiglio regionale e poi approvato tramite legge ordinaria del Parlamento, ora esso è approvato in doppia deliberazione dal solo Consiglio regionale con legge regionale. Quanto alle leggi regionali, prima della riforma esse, prima dell'entrata in vigore erano sottoposte al controllo preventivo del governo, il quale poteva rimandare la legge al Consiglio regionale per motivi di legittimità costituzionale, per contrasto con leggi cornice dello Stato o per motivi di merito, di contrasto con l' interesse nazionale. Ove il Consiglio regionale avesse approvato la stessa legge senza apportare alcuna modifica, il governo poteva impedire l'entrata in vigore della legge stessa impugnandola di fronte alla Corte costituzionale per motivi di legittimità costituzionale, oppure dinnanzi al Parlamento per motivi di merito. Da quanto sin qui osservato risulta evidente che l'autonomia degli enti territoriali, a seguito della riforma del 2001, sia considerevolmente aumentata. Ora occorre dare piena attuazione alla riforma attraverso opportune leggi ordinarie del parlamento; in questo contesto si inserisce la normativa di sul c.d. federalismo fiscale alla quale sta attualmente lavorando il governo.