Deliberazione n. 15/2010/P

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1 Deliberazione n. 15/2010/P REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione Centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato nell adunanza del 17 giugno 2010 * * * Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12 luglio 1934, n. 1214; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161 contenente modificazioni al predetto testo unico; visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni ed integrazioni; visto l art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20; visto l art. 27 della legge 24 novembre 2000, n. 340; vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, adottata nell adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti e le successive modifiche; visti i decreti dei Presidenti delle Autorità portuali di Palermo (nn /2010) e Cagliari (n. 21/2010) concernenti l attribuzione di incarichi esterni;

2 vista la nota n. 0861/6a del 9 giugno 2010 con la quale il Consigliere delegato al controllo sugli atti dei Ministeri delle infrastrutture ed assetto del territorio ha richiesto il deferimento alla sede collegiale degli atti sopra citati; vista l ordinanza in data 11 giugno 2010 con la quale il Presidente della Sezione centrale del controllo di legittimità ha convocato il Collegio per il giorno 17 giugno 2010 per l esame delle questioni proposte; vista la nota n. 239 dell 11 giugno 2010, della Segreteria della Sezione, con cui la predetta ordinanza è stata comunicata all Autorità Portuale di Palermo, all Autorità portuale di Cagliari, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti Gabinetto, al Dipartimento per la navigazione ed il trasporto marittimo ed aereo e alla Direzione generale dei porti, al Ministero dell economia e delle finanze (Ufficio di Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato); vista la memoria trasmessa dall Autorità portuale di Palermo in data 16 giugno 2010 n. 5018U/10PERS; uditi il relatore, Consigliere dott. Giorgio Putti e, in rappresentanza dell Autorità portuale di Palermo, l ing. Riccardo D AMICO, Segretario generale, in rappresentanza dell Autorità portuale di Cagliari la dott.ssa Maria Giuliana FERRARA, dirigente, assistiti dal dott. Paolo FERRANDINO, Segretario generale dell ASSOPORTI; in rappresentanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il dott. Cosimo CALIENDO, Direttore della Direzione generale dei porti del Dipartimento per la navigazione ed il trasporto marittimo ed aereo e in rappresentanza del Ministero dell economia e delle finanze Dipartimento della Ragioneria 2

3 generale dello Stato, il dott. Pietro FLORIDDIA, dirigente dell Ufficio VII I.G.F. Ritenuto in FATTO Con i decreti indicati in epigrafe le Autorità portuali di Palermo e Cagliari attribuiscono sette incarichi di collaborazione esterna. L Ufficio di controllo ha ritenuto, per motivi di correntezza, di deferire alla Sezione centrale del controllo di legittimità, allo stato degli atti, le seguenti questioni di diritto che si pongono con i decreti in argomento. Innanzitutto, appare necessario stabilire se i provvedimenti della specie siano o meno soggetti al controllo preventivo di legittimità di questa Corte, ai sensi e per gli effetti di cui all art. 3, comma 1, lettera f- bis) ed f-ter) della legge n. 20/1994. Ciò in quanto, a suo tempo, la Sezione del controllo sugli Enti, in sede di espressione del richiesto parere di competenza su provvedimenti analoghi, ebbe ad evidenziare che ai sensi della deliberazione n. 1/2010 della stessa Sezione, gli Enti sottoposti a quel controllo non venivano ritenuti assoggettabili al controllo preventivo per la tipologia di atti in questione. Sul punto, anche con riferimento alle deliberazioni della Sezione centrale del controllo di legittimità, intervenute medio tempore ed ammissive del controllo preventivo per tali atti, si sono pronunciate le Sezioni Riunite, con deliberazione n. 13/CONTR/10, nell adunanza del 26 aprile 2010, al fine di evitare l insorgere di una possibile incertezza 3

4 interpretativa. Il detto Collegio ha ritenuto che non può ragionevolmente escludersi la sottoposizione al controllo preventivo di legittimità anche degli atti e dei contratti, rispettivamente emanati o stipulati dagli enti pubblici non economici nazionali, con la conseguenza che gli atti di questi enti (assoggettati al controllo della Sezione sugli enti in base alla legge n. 259 del 1958) debbono essere sottoposti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti e inviati, secondo la voluntas legis, alla competente Sezione centrale di controllo di legittimità (art. 17, comma 30-bis, del decreto-legge n. 78 del 2009). Occorre soggiungere che, recentemente, anche la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 172/2010, ha avuto modo di pronunciarsi in sede di verifica della legittimità costituzionale dell art. 17, commi 30 e 30-bis, del decreto-legge 1 luglio 2009, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n.102. Per quanto riguarda, poi, il merito, dei provvedimenti in questione, lo stesso Ufficio di controllo ha manifestato alcune perplessità evidenziate, altresì, anche dalla Sezione del controllo sugli Enti in sede di espressione del parere di competenza. Nei casi di specie i provvedimenti rassegnati al controllo sembrano concernere attività che rientrano nelle ordinarie funzioni degli uffici e del personale assegnato, difettando, pertanto, la specificità, la complessità, la straordinarietà delle incombenze o la carenza di organico richieste dalla normativa richiamata dalla lett. f-ter) dell art. 3, comma 1, della legge n. 20/

5 In data 16 giugno 2010 è pervenuta apposita memoria della Autorità portuale di Palermo nella quale l Ente in questione, nell esprimere il disagio per l incerta situazione in merito all assoggettabilità al controllo preventivo degli atti della specie, auspica un intervento chiarificatore da parte del legislatore al fine di dirimere ogni dubbio in proposito. Per quanto concerne, invece, il merito dei provvedimenti, lo stesso Ente ha ritenuto di esporre i motivi di straordinarietà che lo hanno indotto a conferire gli incarichi de quibus. Nell odierna adunanza i rappresentanti delle Autorità portuali hanno ulteriormente ribadito le considerazioni svolte nella memoria sopra indicata. Il rappresentante del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha affermato la necessità di un intervento chiarificatore, da parte della Sezione, nella materia de qua, anche per ciò che concerne la natura giuridica delle Autorità Portuali quali enti pubblici non economici. Considerato in DIRITTO La Sezione è chiamata, in primo luogo, a decidere se gli atti all esame - concernenti il conferimento di incarichi di collaborazione esterna siano da sottoporre al controllo preventivo di legittimità, ai sensi dell art. 3, comma 1, lett. f-bis) e f-ter) della legge n. 20/1994, così come modificato dall art. 17, comma 30, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito dalla legge 3 agosto 2009, n L Autorità portuale di Palermo nella ripetuta memoria, pur auspicando, a fronte dell incertezza interpretativa delle fonti di 5

6 riferimento, un interpretazione autentica del legislatore, anche in presenza della specialità della legge n. 84/1994 di istituzione delle Autorità portuali, si è rimessa alle decisioni del Collegio in ordine alla sottoposizione, o meno, degli atti all esame al controllo preventivo di legittimità. Il rappresentante del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha, parimenti, espresso l opportunità della pronuncia della Sezione sulla sottoponibilità dei ripetuti atti al controllo preventivo, ritenendo, altresì, necessaria la pronuncia del Collegio in ordine alla natura giuridica di enti pubblici non economici delle Autorità portuali, in quanto il Consiglio di Stato, con il parere n del 25 luglio 2008 ha affermato, viceversa, la natura di enti pubblici economici delle stesse Autorità portuali. Sul primo punto si premette che la Sezione del controllo sugli enti, con i pareri di competenza richiesti su analoghi provvedimenti di conferimento di incarichi, ha richiamato la deliberazione n. 1/2010 della medesima Sezione, secondo cui gli enti sottoposti al controllo successivo sulla gestione, in base alla legge n. 259/1958, non sarebbero assoggettabili al controllo preventivo. È noto che questa Sezione con numerose delibere ha affermato la sottoponibilità al controllo preventivo di legittimità degli incarichi esterni attribuiti dagli enti pubblici. È noto, altresì, che, al fine di dirimere il possibile contrasto interpretativo, si sono pronunciate le Sezioni riunite di questa Corte con deliberazione n. 13/CONTR/10 nell adunanza del 26 aprile

7 Il detto Collegio ha ritenuto la sottoposizione al controllo preventivo di legittimità degli atti e dei contratti, rispettivamente emanati o stipulati dagli enti pubblici non economici nazionali con la conseguenza che i predetti provvedimenti (adottati da enti assoggettati al controllo della medesima Sezione Enti, ai sensi della ripetuta legge n. 259/1958) devono essere sottoposti anche al controllo preventivo di legittimità della Corte a norma dell art. 17, comma 30 e comma 30bis, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n La Corte costituzionale con la sentenza n. 172/2010, depositata il 13 maggio 2010, ha avuto modo di pronunciarsi sugli ambiti applicativi della nuova normativa in sede di esame della questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Regione Veneto. Il Giudice delle leggi, nel dichiarare inammissibile detta questione, ha sostenuto che una lettura sistematica della normativa in oggetto induce a ritenere che con l inserimento delle lettere f-bis) ed f-ter) non si sia modificato l ambito soggettivo delle Amministrazioni i cui atti sono sottoposti a controllo. Tra l altro, le due previsioni aggiuntive costituiscono un ulteriore articolazione della lettera f), la quale, incontestabilmente, si riferisce ad atti delle Amministrazioni dello Stato. Infine, la stessa intitolazione della sezione cui il controllo è attribuito, ai sensi dell aggiunto comma 1- bis, che reca la denominazione di «Sezione di controllo di legittimità sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato», è conclusivo indice della portata delle disposizioni. 7

8 La citata sentenza della Corte Costituzionale ritiene con la sua interpretazione delle disposizioni sul controllo preventivo di legittimità, che la reale portata, a livello soggettivo, delle norme che hanno introdotto le nuove tipologie di atti da sottoporre al predetto controllo, non comprende gli atti non provenienti dallo Stato o, comunque, da Amministrazioni centrali, con la conseguenza che gli atti di specie non sarebbero sottoponibili al controllo preventivo di legittimità. Tuttavia, occorre rilevare che la sentenza della Corte costituzionale è stata emessa in sede di conflitto di attribuzione con la Regione Veneto, sfociando in una dichiarazione di inammissibilità della questione posta. Ora, richiamando il noto principio di diritto secondo cui le decisioni interpretative di rigetto non hanno efficacia erga omnes, sembra evidente che tale efficacia deve essere esclusa anche per la sentenza di specie (cfr. Cassazione Sez. Unite penali 17 maggio 2004, n ). Pertanto la Sezione ritiene di non doversi discostare dall interpretazione resa in proposito dalle Sezioni Riunite di questa Corte in sede di controllo, nella ripetuta adunanza del 26 aprile 2010, nonché da questa Sezione con le delibere n. 20/2009/P e 24/2009/P. Secondo quanto affermato dalle Sezioni Riunite una lettura costituzionalmente orientata della lettera e della ratio delle norme contenute nell articolo 17, commi 30 e 30bis del decreto-legge n. 78/2009 porta a ritenere, in conformità a quanto deciso dalle Sezioni 8

9 Riunite, che non può ragionevolmente escludersi la sottoposizione al controllo preventivo di legittimità anche degli atti e dei contratti rispettivamente emanati o stipulati dagli enti pubblici non economici nazionali. Invero, la stessa rubrica dell art. 17 del decreto-legge n.78/2009 reca l espressione Enti pubblici: economie, controlli, Corte dei conti, con ciò confermando l intendimento del legislatore di riferirsi anche agli atti emanati dagli enti pubblici. Del resto, la stessa delibera delle Sezioni Riunite ha anche confermato che la disciplina di detti enti appare connotata, per taluni non irrilevanti aspetti (atti di indirizzo governativo, provvista finanziaria del bilancio dello Stato, vigilanza e regime dei controlli, responsabilità), da profili di stretta contiguità con quelli propri delle «Amministrazioni centrali». Risolta tale preliminare questione occorre, ora, esaminare la natura giuridica delle Autorità portuali al fine di qualificarle quali enti pubblici economici o non economici. Si richiama, a tale riguardo, il parere reso al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti dal Consiglio di Stato, Sez. II, nell adunanza del 25 luglio 2008, in merito all applicazione di talune disposizioni della legge n. 244/2007 (legge finanziaria 2008) alle Autorità portuali. L Organo consultivo ha affermato che le Autorità in questione possiedono la natura di ente pubblico economico e, a seguito dell excursus della normativa di settore, ha concluso che le Autorità 9

10 portuali non possono annoverarsi tra le amministrazioni statali cui fa riferimento l articolo 1, comma 2, del d.lgs. n. 29/1993 (oggi n. 165 del 2001). In effetti, l art. 1, comma 2, del richiamato d.lgs n. 165/2001, accanto alle Amministrazioni dello Stato, tra le altre, annovera tutti gli enti pubblici non economici nazionali, per cui restano sottratti a tale disciplina gli enti pubblici economici. Tale prospettazione, secondo l Organo consultivo, non viene inficiata dalla disposizione normativa recata dall art. 1, comma 993, della legge n. 296/2006 (legge finanziaria 2007), secondo cui gli atti di concessione demaniale rilasciati dalle Autorità portuali sono assoggettati alla sola imposta proporzionale di registro, in ragione della natura giuridica di enti pubblici non economici delle Autorità medesime. La qualificazione incidentale anzidetta non è apparsa al Consiglio di Stato dirimente e significativa in quanto, in primo luogo, si tratterebbe di disposizione non precettiva ma meramente giustificativa ed, in secondo luogo, in quanto la legge n. 468/1978 impedisce alla legge finanziaria di contenere norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio. La tesi esposta dall Organo consultivo non è condivisibile. Infatti, il dato letterale contenuto nella legge finanziaria anzidetta assume una chiara connotazione di interpretazione autentica. Né il ritenuto carattere di disposizione non precettiva ma meramente giustificativa che l Organo consultivo attribuisce a tale disposizione può 10

11 far ritenere come non apposta o non cogente la norma stessa. Inoltre, come è stato evidenziato dal rappresentante del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, costituisce jus receptum nell attività di gestione ritenere le Autorità portuali quali enti di regolazione non forniti di connotazioni imprenditoriali ai quali, proprio per la natura non economica, non vanno applicate imposte erariali (con la sola eccezione dell imposta proporzionale di registro). Pertanto, il Collegio conclude sul punto, riconoscendo la natura giuridica di ente pubblico non economico alle Autorità portuali, con la conseguente riconducibilità delle stesse nell ambito soggettivo delle amministrazioni pubbliche ex art.1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, cui si riferiscono le nuove norme in tema di controllo preventivo (art. 3, comma 1, lett. f-bis) ed f-ter) della legge n. 20/1994, introdotte dall art. 17, comma 30, del decreto-legge n. 78/2009, convertito dalla legge n. 102/2009). A questo punto il Collegio si dà carico di esaminare il merito dei provvedimenti. Gli atti de quibus, secondo quanto esattamente rilevato dall Ufficio di controllo, riguardano attività che rientrano nelle ordinarie funzioni degli Uffici e del personale assegnato, non sussistendo i requisiti della specificità, della complessità, della straordinarietà delle incombenze o della carenza di organico richieste dalla normativa vigente (art. 7, comma 6 e comma 6-bis del d.lgs. n. 165/2001; art. 1, comma 9, della legge 23 dicembre 2005, n. 266; art. 1, comma 11, della legge 30 dicembre 2004, n. 311; lett. f-bis) ed f-ter) dell art. 3, comma 1, 11

12 della legge n. 20/1994). In particolare nonostante l ampia esposizione resa dall Autorità portuale di Palermo con la ripetuta memoria contenente prevalentemente illustrazioni dell attività programmatoria gestionale dell ente non appare oggettivamente dimostrata attraverso idonea documentazione l eventuale carenza di professionalità interne, non ritenendosi sufficiente la mera, apodittica attestazione apposta dall ente nelle premesse dei provvedimenti, né la straordinarietà della situazione contingente che ha indotto a conferire gli incarichi in questione. Inoltre, la durata annuale degli stessi, in qualche caso in rinnovo di precedenti incarichi, non può ritenersi corrispondente ad una esigenza temporanea e straordinaria. La sostanziale insufficienza probatoria sulla sussistenza dei requisiti anzidetti va rilevata anche per l incarico esterno conferito dall Autorità portuale di Cagliari che, peraltro, non ha presentato alcuna memoria illustrativa. Conclusivamente, in base alle motivazioni esposte, la Sezione ribadito l indirizzo già affermato con le delibere 20/2009/P e 24/2009/P, ritiene non conformi a legge i provvedimenti in argomento. P.Q.M. Ricusa il visto e la conseguente registrazione ai decreti in epigrafe. Il Presidente Fabrizio Topi Il Relatore Giorgio Putti 12

13 Depositata in Segreteria il 16 luglio