Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione

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1 Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione L orchestra burocratica Modelli, metodi e strumenti per la e-administration (Parte seconda) a cura di Giuseppe Traversa, Maurizio Potente contributi di: Franco Archibugi,Gianni Baldeschi Colini, Gorge Beard, Giampaolo Boccaccini, Ariana Cepani, Massimo Bianchi, Lois Bronfman, Mario Collevecchio, Gabriella Delle Monache, Srecko Devjak, Rose Marie Drexler, Sebastiano Fadda, Giovanni Fontana, Francesca Gagliarducci, Alessandro Gasbarri, Rosa Gigante, Gaetano Guglielmi, Cesare Iani, Chiara Immordino, Luca Introini, Roberta Lommi, Sergio Masini, Roberto Mazzotta, Giovanni Minio Paluello, Paola Orlandini, Giovanni Padroni, Giorgio Panizzi, Bojan Pecek, Dario Petrella, Sebastiano Piana, Davide Poli, Maurizio Potente, Licia Prezioso, Manuela Priolo, Laura Prislei, Gennaro Razzino, Walter Scherrer, Antonella Sinapi, Maria Andrea Tardiola, Giuseppe Traversa, Marco Traversa. Risultati del progetto di ricerca: E-government nelle amministrazioni dello Stato: learning by doing Roma, Febbraio 2004

2 PARTE 2. ESPERIENZE DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO IN RETE IN ALCUNE TIPOLOGIEI DI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE 5. Il processo di pianificazione e controllo nelle amministrazioni centrali dello Stato: la struttura, il processo, le criticità, le prospettive Il caso Presidenza del Consiglio dei Ministri (Francesca Gagliarducci) 5.2. Il caso Ministero degli Affari Esteri (Roberto Mazzotta) 5.3. Il caso Ministero della Salute ( Gaetano Guglielmi, Dario Petrella) 5.4. Il caso Ministero della Difesa (Rossella Gigante, Licia Prezioso) 5.5. Il caso Ministero del Lavoro (Andrea Tardiola, Roberta Lommi) 5.6. Il caso Ministero delle Risorse Agricole (Gabriella Delle Monache, Davide Poli) 5.7. Il caso Ministero dei Rapporti con il Parlamento (Sergio Masini, Chiara Immordino) 6. La pianificazione strategica nei Comuni 6.1. Il caso del Comune di Velletri (Gennaro Razzino) 6.2. Il caso del Comune di Rozzano (Dario Petrella) 6.3. Il caso del Comune di Lerici (Davide Poli) 6.4. Il caso dei Comuni Emiliani (Massimo Bianchi, Manuela Priolo) 7. Esperienze di gestione economica in rete in alcune istituzioni culturali 7.1. Il processo di pianificazione e controllo nell ambito delle Istituzioni della cultura: il caso della Galleria Nazionale d Arte Moderna, della Direzione Generale per l Architettura e l Arte Contemporanee (Luca Introini) 7.2. Il caso dell Accademia dei Lincei (Giuseppe Traversa, Alessandro Gasbarri) 7.3. Il livello di maturità del processo di pianificazione e controllo presso il Formstat (Giorgio Panizzi) 8. Alcune esperienze di e-government nel settore sanitario 8.1. La pianificazione territoriale nella salute (Gaetano Guglielmi) 8.2. Pianificazione e progettazione nel reparto di radiologia dell ASL Santo Spirito (Giovanni Minio Paluello) 8.3. La pianificazione strategica e il controllo direzionale presso l unità operativa di terapia antalgica invasiva dell azienda ospedaliera San Giovanni Addolorata (Gianni Baldeschi Colini, Marco Traversa) 8.4. Pianificazione e controllo nel reparto di neurologia dell ospedale Sant Eugenio (Cesare Iani) 8.5. Un progetto di comunicazione in rete con i cittadini: limiti e potenzialità (Giovanni Paolo Fontana) Appendice La tecnologia orchestra CMV : la formulazione della mission e la vision PING PONG La pianificazione strategica CIRCE: La contabilità analitica ICARO: i risultati del sistema di monitoraggio

3 PARTE 2. ESPERIENZE DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO IN RETE IN ALCUNE TIPOLOGIE DI AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE: 6. La pianificazione strategica nei Comuni 6.1. Il caso del Comune di Velletri 1 Introduzione e obiettivi L organo preposto alla pianificazione strategica e al controllo direzionale è il Nucleo di Valutazione esso è stato istituito con delibera G.C. n. 85 del e ha iniziato i suoi lavori il La delibera citata ha approvato il regolamento che disciplina l istituzione e il funzionamento dei controlli interni dell ente. Il processo di pianificazione si diffonde all interno del comune attraverso la distribuzione della direttiva, in copia cartacea, ad ogni dirigente affidando, ai dirigenti dei vari settori, obiettivi strategici e operativi con i relativi tempi e, di conseguenza, le relative responsabilità. Il monitoraggio per il raggiungimento degli obiettivi è scomposto in due momenti Il primo è intermedio, di solito viene effettuato dopo il 1 semestre ed è un controllo in corso d opera mirato alla verifica dell andamento dell attività dei vari settori e agli eventuali scostamenti dalle previsioni fatte. E finalizzato a correggere o modificare le varie attività predisposte per il raggiungimento degli obiettivi. Il secondo momento è finale e ha lo scopo di verificare il raggiungimento dell obiettivo preposto al dirigente responsabile del settore. Sia la direttiva che le successive verifiche vengono effettuate con schede o relazioni, a seconda del dirigente; dette schede/relazioni vengono successivamente rielaborate dal nucleo, secondo uno schema più o meno standardizzato, e sottoposto all attenzione del sindaco. A fine anno vengono, inoltre organizzati incontri individuali, tra il Nucleo di valutazione e i singoli Dirigenti, per verificare, attraverso documentazione presentata da questi ultimi, il raggiungimento degli obiettivi e le prestazioni del dirigente ai sensi del piano dei criteri generali per la disciplina del sistema di valutazione delle prestazioni e dei risultati del personale dirigenziale e/o incaricato di funzioni dirigenziali ai sensi degli artt. 107 ss del T.U.E.L approvato con D.lgs n. 267 Il sistema è stato utilizzato in modo omogeneo e costante in tutti settori; sperimentalmente per l anno 2000 e a regime dal 2001 sempre in tutti i settori. Per la direttiva, per il monitoraggio intermedio e per la valutazione finale dei dirigenti si utilizzano schede in excel elaborate a cura del nucleo; non sono ad oggi previsti programmi specifici come ad esempio il Ping Pong proposto e sperimentato in questa ricerca. Non è quindi previsto l utilizzo di reti intranet o di internet per l agevolazione del lavoro del nucleo di valutazione. Gli obiettivi della ricerca nel contesto specifico L amministrazione, rappresentata nell esercizio specifico di ricerca dal nucleo di valutazione, sostiene che l introduzione di strumenti informativi-gestionali quali il Ping Pong possano agevolare tutto il processo di pianificazione e controllo semplificando lo scambio di informazioni interessate attraverso l utilizzo di un linguaggio comune specifico filtrato dal programma. Questo permetterebbe al nucleo di elaborare in modo immediato i dati necessari al controllo senza doverli desumere dalle relazioni descrittive o dalle schede personalizzate dei vari dirigenti. Attraverso questi strumenti si migliorerebbe anche la trasparenza delle responsabilità e dell effettivo raggiungimento degli obiettivi preposti. Il processo del controllo direzionale e i risultati della sperimentazione Il nucleo di valutazione ha avuto modo di verificare l efficienza dello strumento Ping Pong ma, non ha potuto avviare la sperimentazione effettiva all interno dei vari settori perché impegnato su attività di maggior urgenza e che mostrano più criticità.

4 Inoltre si riscontra che alcuni dirigenti sono poco fiduciosi nello strumento informatico e soprattutto del canale sul quale esso è sviluppato, ovvero internet. Sono state inserite in rete (sul sito della SSPA protette da password) le direttive relative al 2002 e al 2003; si era ipotizzato di renderle visibile al cittadino tramite il sito comunale e di utilizzarle per effettuare il monitoraggio, ma per i motivi suddetti non è stato possibile realizzarlo. 2.1 La formulazione della mission e della vision (delle DG coinvolte); Prima di utilizzare il programma di pianificazione strategica è stata fatta una riflessione sulla metodologia CMV che ha dato, attraverso l esplicitazione della Mission e della Vision del Nucleo di Valutazione, consapevolezza del proprio ruolo. Mission: Garantire una gestione efficace ed efficiente dell intero comune attraverso l ausilio alle attività di indirizzo dell azione amministrativa e per la gestione e organizzazione dell ente.mediante un attività di revisione e verifica dell attività dei vari settori Vision: Un ente gestito in modo razionale e produttivo in una visione di miglioramento continuo finalizzato al raggiungimento degli obiettivi predisposti per il benessere del cittadino in un ottica di efficacia, efficienza ed economicità. 2.2 La pianificazione strategica e la direttiva: Il processo di pianificazione per la stesura della direttiva nasce con delle proposte cartacee che i dirigenti di ogni settore propongono al nucleo di valutazione su richiesta dello stesso. Dopo essere state visionate e rielaborate sotto forma di schede dal nucleo durante una serie di incontri individuali con i dirigenti proponenti, queste proposte, così modificate vengono accorpate in un documento unico, la direttiva, che viene visionata, approvata e firmata dal Sindaco. Attualmente non si utilizza il programma PING PONG per la redazione della direttiva ma lo si è utilizzato solamente a titolo sperimentale come un esercizio mirato alla comprensione dello strumento. Se il suddetto programma fosse utilizzato a regime permetterebbe di agevolare i diversi passaggi grazie all utilizzo di internet.

5 6.2. Il caso del Comune di Rozzano (Dario Petrella) 1 Introduzione e obiettivi Le importanti riforme, che nel corso degli anni Novanta hanno investito gli enti locali, hanno determinato nuovi equilibri tra gli organi di governo e soprattutto tra questi e la struttura amministrativa, conferendo agli apparati politici un ruolo di indirizzo e delegando ai dirigenti la gestione per l'attuazione delle linee programmatiche definite dagli Amministratori. Nel Comune di Rozzano questo importante cambiamento legislativo ha fatto nascere la necessità da parte dei politici, e in primis della Giunta, di dotarsi di strumenti adeguati per poter adempiere alla nuove funzioni istituzionali. Infatti, se da un lato la Giunta, e di riflesso il Consiglio, si vedeva costretta al momento dell'insediamento a pianificare la propria azione individuando le linee programmatiche e i progetti di mandato, dall'altro si trovava di fatto ad esercitare principalmente un ruolo di indirizzo essendo la gestione, intesa tout court, affidata ai Dirigenti. Quindi la Giunta ha iniziato a voler essere informata dell'andamento della gestione, soprattutto in rapporto al programma di mandato, sia perché improvvisamente "spodestata" di poteri gestionali e di conseguenza della diretta conoscenza delle azioni della macchina comunale sia per poter ri-tarare le proprie scelte strategiche (e di conseguenza il proprio programma di mandato), in funzione delle scelte operative attuate e contemporaneamente per renderne conto alla cittadinanza e al Consiglio Comunale. Per questi motivi nella seconda metà degli anni Novanta nasce all'interno della struttura del Comune una prima cellula di ufficio pianificazione e controllo. Compiti dell'ufficio sono: la redazione della Relazione Previsionale e Programmatica rielaborazione per "direttrici" -aree tematiche- del programma di mandato, ma con un orizzonte temporale ridotto a tre anni; la redazione il Piano Esecutivo di gestione (introdotto per la prima volta nel 1998), la verifica, alle scadenze individuate dal legislatore e dal regolamento, dello stato di attuazione principalmente dei programmi della RPP e del programma di mandato, interfacciandosi con i vari Dipartimenti, un ruolo di supporto alla Giunta Comunale nei rapporti con la struttura e nella verifica delle scelte strategiche. Proprio per questi motivi e di conseguenza per i compiti assegnati il servizio Pianificazione e controllo è sempre dipeso gerarchicamente dal direttore Generale. Nel corso degli anni e soprattutto dopo l'introduzione del Peg il ruolo dell'ufficio si è ampliato, affiancando al compito di controllo strategico, tutt'ora esercitato, anche il ruolo di controllo di gestione, così come intesi dall'artt. 196 e 197 del TUEL, svolgendo altresì un'intensa attività di supporto al Direttore Generale quale presidente del Nucleo di Valutazione Attualmente il processo di pianificazione e controllo nel Comune di Rozzano inizia da qualche anno con un vertice politico "informale" cui partecipa la Giunta intera, il Presidente del Consiglio Comunale, i capigruppo di maggioranza, il Direttore Generale, il responsabile del settore pianificazione e controllo e il presidente della società per azione interamente a capitale pubblico (che gestisce per il Comune un gran numero di servizi). Questo incontro, che avviene temporalmente prima dell'impostazione del bilancio di previsione annuale e pluriennale, è anzitutto un momento di verifica politica. Infatti, sulla base anche dei risultati elaborati dall'ufficio pianificazione e controllo, si analizza lo stato di attuazione del programma di mandato e si definiscono le linee di azione e le scelte future, elaborando macro progetti e precisandone le priorità. Infatti sarà sulla base degli indirizzi e soprattutto delle priorità emerse in quella sede che saranno allocate le risorse nel bilancio annuale e pluriennale, individuati gli obiettivi del piano dettagliato degli obiettivi e negoziato il Peg. Subito dopo la realizzazione di questo incontro politico, il Direttore Generale riferisce in via ufficiale (principalmente convocando una Conferenza dei Dirigenti) le direttive e le decisioni prese durante la seduta. Si apre in questo momento il ciclo di bilancio e di Peg. Da questo momento inizia tutta una serie di incontri tra Dirigenti, Assessori di riferimento e Direttore generale, in cui il vertice politico esprime le proprie idee e la dirigenza ne analizza la fattibilità, quantificando le risorse necessarie per raggiungere l'obiettivo.

6 Una volta terminato questo confronto diretto tra Assessori e Dirigenti, con la mediazione del direttore generale, si sono a grandi linee individuati gli obiettivi strategici per l'amministrazione e soprattutto si è proceduto ad una prima verifica della fattibilità tecnica degli indirizzi politici e quantificate le risorse necessarie. A questo punto il settore finanziario raccoglie le prime previsioni di Peg e verifica la compatibilità tra le richieste pervenute da ciascun dipartimento e gli equilibri complessivi di bilancio. Qualora fosse necessario una riallocazione delle risorse, si riapre un'altra sessione di incontri in cui vengono ricontrattati gli obiettivi e quindi rideterminate le risorse necessarie. Alla fine del processo è pronta la parte finanziaria del Piano esecutivo d gestione che viene aggregata per la predisposizione del bilancio di previsione annuale e pluriennale. Contemporaneamente il Direttore generale, attraverso il servizio Pianificazione e Controllo, negozia con i Dirigenti gli obiettivi definiti di eccellenza, ossia quelli strategici (sulla base del raggiungimento dei quali i Dirigenti saranno valutati) predisponendo il Piano dettagliato degli obiettivi, che nel nostro ente appunto individua gli obiettivi strategici per l'amministrazione, ne esplicita il risultato atteso e la coerenza rispetto gli obiettivi di mandato, predispone, in accordo con la ragioneria,la parte relativa ai programmi della Relazione previsionale e programmatica, così come previsto dal TUEL, redige una relazione della Giunta, ormai diventata consuetudine nel nostro Comune, di accompagnamento alla presentazione del bilancio di previsione in Consiglio Comunale, in cui si motivano le scelte di allocazione delle risorse e se ne stabilisce la priorità, esamina le proposte dei Dirigenti circa gli altri obiettivi di Peg (quelli non strategici) che afferiscono ai responsabili dei vari settori, negoziando coi Dirigenti eventuali modifiche o necessità non emerse dalla loro proposta. È sulla base di questi obiettivi che vengono valutati a fine anni tutti i dipendenti dell'ente che sono coinvolti in obiettivi di Peg. Il servizio Pianificazione e Controllo nel momento della negoziazione del Piano esecutivo è presente, avendo un ruolo di supporto anzitutto al Direttore Generale ma anche dell'intera struttura, collaborando con i Dirigenti e con i responsabili dei servizi, alla redazione del Peg e soprattutto alla compilazione delle schede di progetto che lo stesso ha predisposto, in particolare, in accordo con la struttura, esplicitando il risultato atteso e quantificando le risorse necessarie per il raggiungimento degli obiettivi Quindi, da regolamento interno, entro un mese dalla data di approvazione in Consiglio Comunale del bilancio di previsione, la Giunta Comunale approva il Piano Esecutivo di Gestione, in cui sono individuati e assegnati gli obiettivi e attribuite le risorse strumentali e finanziarie. Nel corso dell'anno inoltre il servizio Pianificazione e controllo verifica trimestralmente lo stato di attuazione degli obiettivi strategici affidati ai Dirigenti dandone comunicazione al Nucleo di Valutazione, in quanto oggetto di valutazione dei Dirigenti, dal 2002 semestralmente anche lo stato di attuazione degli altri obiettivi di Peg. Il controllo viene fatto attraverso la compilazione di schede del tutto simili a quelle di presentazione ad inizio anno, redatte dai singoli dirigenti e responsabili e verificate dal servizio Pianificazione e controllo. Si intuisce quindi come nel Comune di Rozzano il Peg sia il momento centrale di programmazione, controllo e valutazione sia delle scelte strategiche politiche, che si sono tradotte in obiettivi d'eccellenza affidati ai dirigenti, sia dell'attività progettuale o ordinaria dell'intera macchina esplicita in quelli che noi definiamo "gli altri obiettivi di Peg". Attualmente il Comune di Rozzano non dispone di un applicativo informatico per l'elaborazione e la gestione del Peg. Quest'impostazione del lavoro forse rappresenta un limite agli sviluppi del processo di controllo di gestione, in quanto probabilmente l'introduzione di un applicativo per il controllo di gestione consentirebbe l'applicazione di nuovi strumenti di analisi; tuttavia si è scelto di continuare ad adottare strumenti "domestici" per alcuni motivi: anzitutto si vorrebbe avere pronto un software agganciato direttamente con l'applicativo per la gestione della contabilità finanziaria, che al momento la nostra software house non dispone. Nonostante il mercato offra applicativi adattabili si è ritenuto che gli sforzo richiesti all'amministrazione, soprattutto in termini finanziari, per l'utilizzo di questi prodotti non siano controbilanciati dai benefici che se ne potrebbero trarre. Si vuole dare tempo alla struttura per creare una cultura della gestione per progetti, indipendentemente dal formato dello strumento operativo.

7 Si vuole arrivare ad ottenere un sistema di contabilità analitica in modo da applicare più correttamente gli strumenti che, se utilizzati selo sulla base completamente di stime ed ipotesi, non riflettono la situazione reale. Per questi motivi si è ritenuto di rinviare l'introduzione di applicativi informatici ad un secondo stadio dello sviluppo del controllo interno, quando l'intera macchina sarà maggiormente pronta, in termini operativi ma anche culturali, al loro utilizzo. Attualmente la gestione del Piano esecutivo di gestione avviene attraverso semplici schede di Word, sia per l'elaborazione di inizio anno che per la verifica dello stato di attuazione dei progetti. Queste schede sono messe a conoscenza dell'intera struttura attraverso la nostra Intranet, ma per loro natura sono statiche e non modificabili dai singoli utenti ma solo dal servizio Pianificazione e controllo. Per quanto riguarda il controllo finanziario del Peg, in corso d'anno è possibile effettuare una verifica degli impegni e dei pagamenti dei capitoli affidati ad ogni centro di costo. Queste informazioni vengono ufficialmente distribuite dal settore finanziario o dalla Pianificazione e controllo ai Dirigenti periodicamente. Dall'anno scorso invece, a fine anno il servizio Pianificazione e controllo, in collaborazione con la ragioneria ed intervistando i singoli Dirigenti e responsabili di servizio redige un report in cui ripartisce le entrate e le spese di bilancio per servizio, il più possibile indipendentemente dall'allocazione a bilancio e dall'attribuzione del capitolo ad un centro di costo, cercando di verificare l'effettiva provenienza o destinazione delle risorse, del tutto in modo extracontabile. Naturalmente il lavoro richiede qualche giorno di dedizione pressoché totale e, in assenza di una contabilità analitica per costi, qualche possibilità di errore nella stima dei fenomeni. Tuttavia si ritiene che la richiesta da parte del vertice politico di questo lavoro di allocazione delle spese per servizio sia testimonianza di un cambiamento di cultura verso una gestione "manageriale" delle risorse pubbliche. Anche la macchina sta recependo con il tempo questo importante cambiamento di orizzonte. Infatti da quest'anno il Comune si è dotato di una contabilità generale, integrato con la finanziaria, e sta progettando di partire nel prossimo futuro con la contabilità analitica, derivata dalla generale, inizialmente partendo da un dipartimento pilota. Gli obiettivi della ricerca nel contesto specifico Le attese dell'amministrazione nel partecipare a questa ricerca vertevano principalmente sulla possibilità di formare e aggiornare il proprio personale addetto al controllo interno, permettendogli di venire in contatto con strutture esperte nei processi di programmazione e controllo, nonché di entrare in "rete" con altre amministrazioni per lo scambio di esperienze. Questo perché sia la Giunta che il Direttore Generale credono nell'investimento nelle risorse umane e credono nella diffusione delle esperienze, in modo da poter attivare circoli virtuosi tra Amministrazioni, applicando, adattate alla realtà dell'amministrazione, soluzioni innovative sperimentate in maniera positiva in altre strutture. Aderire ad una ricerca sulla Pianificazione e controllo è stato un momento per il Comune di fare il punto sullo stato di fatto dello sviluppo dei controlli interni, rendere maggiormente visibile quanto fin qui realizzato, conoscere nuovi strumenti e ideare possibilità di sviluppo. 2. La struttura, gli uffici dell amministrazione La struttura presente e gli uffici coinvolti nell esercizio Attualmente il Comune di Rozzano è così organizzato:

8 ORGANIZZAZIONE 2002 AMA SPA SINDACO GIUNTA GABINETTO DEL SINDACO E DELLA GIUNTA DIREZIONE GENERALE SEGRETARIO GENERALE UNITA' PROGETTI SPECIALI STAFF AFFARI GENERALI SETTORE SETTORE AMMINISTRATIVO COORDINAMENTO DIPARTIMENTO (1) FINANZIARIO PRESIDENZA C.C. STAFF TECNICO e FACILITY MANAGEMENT DIP. SPORTELLO UNICO AI CITTADINI E ALLE IMPRESE DIP. POLITICHE SOCIALI E GIOVANILI DIPARTIMENTO FINANZIARIO (2 - ENTRATE) DIP. SERVIZI CULTURALI DIP. PROGRAMMAZIONE E GESTIONE DEL TERRITORIO DIP. POLIZIA MUNICIPALE La restante struttura è organizzata per Dipartimenti, quali: il Dipartimento Sportello Unico ai Cittadini e alle imprese, che comprende i servizi di sportello, i demografici, il commercio, l'ecologia, le politiche per il lavoro. il Dipartimento Politiche sociali e giovanili che comprende da un lato tutti i servizi connessi all'area welfare e dall'altro tutti quelli legati all'istruzione e ai giovani. il Dipartimento Finanziario - che ha una duplice funzione, essendo anche un organo di staff a tutta la struttura, che comprende la ragioneria, l'ufficio entrate e il provveditorato ed economato. il Dipartimento Servizi Culturali che comprende il settore iniziative culturali e il settore mediateca / biblioteca. il Dipartimento Programmazione e gestione del territorio che si occupa dell'urbanistica, dei lavori pubblici, dei trasporti e delle manutenzioni al patrimonio comunale. il Dipartimento Polizia Municipale che comprende anche il costituendo servizio di protezione civile. Al vertice della struttura amministrativa esiste un Direttore Generale a capo del Dipartimento affari Generali e organizzazione composto da uno staff "unità progetti speciali": al Direttore Generale viene affidato il compito, da parte della Giunta, di implementare alcuni servizi strategici non esistenti all'interno della struttura. Una volta che il Direttore Generale ha avviato il servizio esso torna in linea in dipendenza gerarchica di uno dei sei dipartimenti esistenti. Organi di staff sono: "affari generali" che comprende tutti i servizi interni a carattere amministrativi e uno staff di coordinamento che comprende anche l'informatica e ha il compito di omogeneizzare le conoscenze negli uffici; "staff tecnico e facility management". Il settore staff tecnico comprende il servizio personale e rapporti con le organizzazioni sindacali e il servizio pianificazione e controllo, mentre il 9

9 settore facility management tutti quei servizi di ausilio all'attività dell'intera struttura (quali la sorveglianza, il centro stampa, il servizio autisti, la squadra manutenzioni interne, ecc). 3 Il processo del controllo direzionale e i risultati della sperimentazione Il contributo del Comune di Rozzano alla ricerca ha riguardato la sperimentazione di una sezione. Il lavoro si è sostanziato principalmente nella riproduzione del nostro Piano Esecutivo di gestione secondo il modello riprodotto sul sito. Devo ammettere che il modello presente sul sito riproponeva abbastanza fedelmente le schede che il servizio controllo di gestione del comune di Rozzano utilizza, minimizzando quindi lo sforzo di inserimento. Infatti, come più volte accennato, la volontà di questo ufficio è sempre stata quella di "costringere" i Dirigenti e responsabili di servizi a lavorare per progetto, quindi definendo in maniera più puntuale possibile le fasi del lavoro, il risultato atteso ed indicatori di raggiungimento del risultato. 3.1 La formulazione della mission e della vision (delle DG coinvolte); Come più ampiamente commentato al punto 1, il servizio di pianificazione e controllo nasce sulla scia di un'esigenza di natura politica, nata soprattutto dopo l'introduzione legislativa della separazione tra politica e gestione e legata alla necessità di conoscere dove la macchina sta andando. Quindi scopo del costituito servizio pianificazione e controllo è da un lato quello di quello di riuscire a misurare l'impatto delle scelte politiche e delle dipendenti azioni poste in essere per il soddisfacimento dei bisogni espressi dalla cittadinanza e dall'altro di verniciare contemporaneamente la gestione si è svolta secondo efficienza. Col passare del tempo l'aspetto legato all'analisi dell'efficienza sta assumendo un ruolo sempre più rilevante, in quanto la scarsità delle risorse costringe il recupero di economie nell'erogazione dei servizi. È in questa direzione che si sta ampliando all'interno della struttura comunale il ruolo del servizio pianificazione e controllo, affianco ad una ormai consolidata attività di controllo strategico e una in evoluzione di controllo direzionale. Quindi in prospettiva il ruolo dell'ufficio controllo interno sarà maggiormente indirizzato verso l'utilizzo della contabilità analitica come strumento essenziale al controllo di gestione, che quindi riuscirà a valutare sempre meglio il grado di raggiungimento dei singoli progetti, ma soprattutto il loro costo e quantificare più puntualmente il volume dei servizi erogato e ancora una volta soprattutto il loro costo effettivo La valutazione del dirigente Il processo di individuazione e negoziazione degli obiettivi esplicitato al punto 1 ha come prodotto, oltre alla redazione del Piano Esecutivo di gestione, anche l'inizio del processo di valutazione dei Dirigenti. Infatti i Dirigenti saranno valutati sulla base degli obiettivi definiti d'eccellenza o strategici (in quanto di diretta formulazione delle scelte politiche rilevanti), formalizzati nel piano dettagliato degli obiettivi e dettagliati nel Piano Esecutivo di gestione. Una volta definiti gli obiettivi, il Nucleo di Valutazione, presieduto dal direttore Generale e composto da altri due membri interni, si riunisce per prenderne visione e procedere alla pesatura degli stessi secondo la strategicità per l'amministrazione (rappresentata dal Direttore generale) e secondo la difficoltà dello stesso. Circa ogni tre/quattro mesi i Dirigenti redigono report al Nucleo di Valutazione sullo stato di attuazione di obiettivi d'eccellenza, chiedendo, ove le circostanze lo riedano una rinegoziazione o dell'intero obiettivo o del risultati atteso o dei tempi di realizzazione. Quindi il processo di valutazione è un processo aperto nel corso dell'anno, che segue il processo di assegnazione degli obbiettivi e della loro fattibilità. 10

10 Il raggiungimento degli obiettivi ha un peso rilevante nella valutazione della prestazione dirigenziale. Infatti attualmente il sistema di valutazione dei dirigenti si basa su tre assi che complessivamente valgono punti. Essi sono: Asse 1:Il contenimento delle spese. Quest'asse vale 200 punti e viene definito asse comune a tutti, ovvero viene raggiunto solo se tutti i dirigenti contemporaneamente riescono a contenere la spesa loro assegnata nei parametri prestabiliti; se anche uno solo dei dirigenti non raggiunge quest'obiettivo nessun dirigente avrà una valutazione positiva circa quest'asse. Anche nel 2003 è stato mantenuto quest'asse comune, perché si ritiene che rafforzi lo spirito di squadra nei Dirigenti, tuttavia l'obiettivo è stato spostato verso le entrate, ovvero i parametri di raggiungimento di quest'asse sono stati parametrati sul raggiungimento di una certa realizzazione delle previsioni di entrata. Asse 2:Il raggiungimento degli obiettivi Quest'asse rappresenta da solo la parte più corposa della valutazione in quanto vale 500 punti sui mille a disposizione. La valutazione del raggiungimento degli obiettivi viene effettuata dal Nucleo di Valutazione che, sulla base dei report prodotti dagli stessi dirigenti e sui risultati dell'ufficio controllo interno, sotto la diretta supervisione del direttore Generale, definisce una percentuale di realizzazione dell'obiettivo. La somma dell'applicazione di queste percentuali al massimo punteggio attribuito a ciascun progetto attraverso la pesatura determina il punteggio complessivo ottenuto in quest'asse. Anche per il 2003 è stato mantenuto quest'asse con l'aggiunta di un obiettivo di ufficio a tutti i Dirigenti, ovvero il raggiungimento di tutti gli altri obiettivi di Peg. Asse 3 : Gli skill manageriali Quest'asse, che vale 300 punti, riguarda una valutazione, da parte del Direttore generale e del Nucleo di Valutazione, degli atteggiamenti e dei comportamenti adottati dai Dirigenti per raggiungere i loro obiettivi. Anche per il 2003 è stato confermato quest'asse ma con alcune innovazioni. Infatti una parte della valutazione dei comportamento manageriale comprenderà anche la collaborazione al servizio controllo di gestione e all'introduzione di strumenti di customer satisfaction. Criticità, opportunità, prospettive. La prospettiva del servizio pianificazione e controllo è di riuscire ad introdurre nel breve periodo sviluppi negli strumenti che sono stati sperimentati per poter effettivamente procedere ad una gestione per progetti ed ad una completa conoscenza del grado di assorbimento delle risorse da parte di progetti e servizi, per poter riposizionare l'intera macchina sul recupero di economie o sul rafforzamento di servizi efficienti. In questa logica il servizio di controllo interno svolge e svolgerà un'azione principalmente di recupero ed elaborazione dei dati, sulla base dei quali il vertice politico e i dirigenti possano riorientare la propria azione. 11

11 6.3. Il caso del Comune di Lerici (Davide Poli) Introduzione e obiettivi L esigenza di realizzare una nuova governance rivolta ai cittadini-utenti-clienti e finalizzata al soddisfacimento dei loro bisogni, ha trovato una prima definizione istituzionale con la presentazione al Consiglio Comunale del programma amministrativo del Sindaco nel quale fu indicato la necessità di migliorare la qualità dei servizi erogati dal Comune in ragione non solo di un miglioramento quali/quantitativo delle prestazioni rese dal Comune. L attenzione dell Amministrazione fu volta a promuovere il cambiamento del rapporto tra cittadini e gli Enti Locali, eliminando le inutili lentezze burocratiche che fino ad ora hanno reso difficile, se non conflittuale, il rapporto cittadini/comune la necessità d innovazione dell organizzazione della struttura operativa dell Ente e la qualità dei servizi erogati fu concepita come risorsa da impiegare nel cambiamento del rapporto con la cittadinanza. L impegno assunto allora dall amministrazione fu volta alla realizzazione di una pubblica amministrazione efficiente, moderna e trasparente e di dotarsi di tutti gli strumenti necessari per fornire la riqualificazione del personale le cui energie migliori sono, oggi, spesso sprecate e frustrate. Ed infine di rispondere all esigenza sempre maggiore d informazione da parte dei cittadini e di comunicazione da parte delle Amministrazioni. L attenzione fu puntata inizialmente più sulla strategia e sulla metodica del cambiamento che sulla attuazione pratica del cambiamento in quanto le criticità emerse e le resistenze rilevate indussero a rivolgere l attenzione verso l adeguamento delle normative interne alle riforme legislative. Da ciò la necessità di adeguare immediatamente lo Statuto ed il Regolamento Generale di Organizzazione dei Servizi e degli Uffici al fine di disciplinare il riparto delle competenze tra organi di governo ed organi di gestione e di introdurre il P.E.G. (non obbligatorio per gli Enti delle dimensioni demografiche inferiori a quindici mila residenti, come nel caso di Lerici) come strumento operativo che potesse rendere pienamente operativa la gestione delle risorse strumentali, finanziarie e di personale in capo ai Responsabili dei Servizi. Successivamente fu attivato un sistema di introduzione graduale dei controlli interni così previsto dal Testo unico degli Enti Locali ed incominciò un processo di diffusione della nuova metodologia di lavoro per tutta l organizzazione generale del Comune ricorrendo alla applicazione operativa di learning organizzation attraverso l attivazione di un circolo virtuoso di circolarità delle informazioni, condivisione degli obiettivi e di introduzione al concetto di e- administration. La circolarità del ciclo di apprendimento esperienza-riflessione-generalizzazionesperimentazione ha evitato il disperdersi di energie e di contributi ed a consentito, al contrario, la contribuzione dell apparato burocratico alla produzione di effetti costruttivi e positivi. L avvicendamento degli organi di governo, a seguito della recente consultazione elettorale del 2002, ha comportato la necessità di una verifica della corrispondenza della pianificazione strategica. L Amministrazione neoeletta ha dato nuovo impulso al precorso intrapreso rimarcando l opportunità di continuare nel cammino percorso. La nuova amministrazione comunale, insediatasi a fine maggio 2002, confermava nelle linee programmatiche del Sindaco l obiettivo di concludere il processo di cambiamento strutturale dell Ente comunale con una nuova metodologia di programma, nuove tecniche di gestione di controllo con il completamento della riorganizzazione della macchina comunale al fine di maturare nella struttura dell Ente una mentalità orientata all efficienza, all economicità e alla puntualità del servizio offerto ai cittadini. Inoltre nello stesso programma era affermato che Altro obiettivo sarà quello di realizzare l interscambio di informazione tra tutte le Amministrazioni centrali e locali al fine di rendere possibile l emissione di servizi integrati di sportello ai cittadini e alle imprese e realizzare l accesso telematico alle informazioni ai servizi di tutte le Pubbliche Amministrazioni (e-government), concludendo il processo di aggiornamento del sistema informatico comunale con la sua messa in rete totale. In attuazione di quanto previsto nel programma elettorale del Sindaco la nuova Amministrazione si è dotata del Piano Strategico pluriennale sulla base del quale, già dall esercizio 2002, è stata pianificata e programmata l attività del Comune e con essa sono state fornite le direttive per la gestione all apparato burocratico del Comune. L approccio innovativo ha permeato i rapporti tra uffici interni, accentuandone gli aspetti collaborativi e promovendo il superamento della logica delle funzioni chiuse, rendendo operativo il concetto di attività collegate ed espletate da più funzioni 12

12 operative e non più concepite come espressione di un'unica funzione organizzativa. Il tutto nell ottica di un vero e proprio work in progress basato principalmente sulla filosofia del learning by doing. Gli obiettivi della ricerca nel contesto specifico La partecipazione al progetto pilota da parte del Comune di Lerici ha come obiettivo l ampliamento del processo di cambiamento ed il confronto con altre realtà operative sia per l analisi di benchmarking sia per conseguire un benchlearning. In particolare l amministrazione si attende l attivazione del controllo strategico ed il monitoraggio dei risultati della gestione nei confronti degli obiettivi fissati nel piano strategico ed inoltre intende attivare un percorso per l attivazione dell egovernment che al momento non è ritenuta soddisfacente. Il Comune di Lerici, in ragione dello scenario di riferimento ed in relazione al rinnovo conseguente alla consultazione elettorale del 27 maggio 2002, si è posto come obiettivo qualificante nel programma di amministrazione l implementazione, lo sviluppo e l ottimizzazione del controllo strategico come strumento di valutazione dell attuazione del programma amministrativo e per consentire una coerente pianificazione e programmazione delle attività comunali. A tal fine l obiettivo politico è stato tradotto in obiettivi strategici con valenza pluriennale (ed aggiornato di anno in anno in ragione degli esercizi finanziari) ed approvato con deliberazione della Giunta Comunale. La strategia di fondo sulla quale sono pianificate le azioni di miglioramento che si stanno avviando, è quella di integrare ogni attività che si intraprende all interno della Pianificazione Strategica nella quale poi sono definiti gli obiettivi gestionali del Piano Esecutivo di Gestione. In tal modo, ogni singola opera realizzata risulta in armonia con l ambiente circostante e con le priorità stabilite dall organo di governo ed ogni struttura organizzativa può far interagire il proprio contributo in sinergia con le azioni intraprese dalle altre strutture dell ente, per seguire, nel complesso, un cammino unitario ed armonico. Il processo di cambiamento in atto è quindi fortemente caratterizzato dalla necessità di consolidamento di una metodologia di lavoro per obiettivi. L idea strategica fondante è quindi caratterizzata dalla ricerca del consolidamento di una nuova cultura di lavoro che si basa sul grado di conseguimento degli obiettivi strategici fissati, sull analisi dei punti di criticità definiti ex ante ed in corso di attuazione, e sul superamento degli stessi. Il Comune dei Lerici ha programmato una serie di interventi di valutazione e di correzione miranti a rendere coerente l azione amministrativa con la pianificazione strategica dell Ente. A tal fine i programmi di azione che si compongono della definizione della tempistica di completamento, della identificazione delle fasi e delle priorità attribuite costituiscono strumenti operativi atti a consolidare la gestione del project management. La struttura, gli uffici dell amministrazione Il sistema di organizzazione adottato è definito a matrice e si articola in una struttura organizzativa con logica doppia basata sia sulla specializzazione funzionale, sia sull integrazione tra le funzioni orientata e specializzata per servizio e per attività. Gli elementi caratterizzanti il modello di organizzazione sono: a) la semplificazione delle strutture operative (individuazione solamente di servizi e di uffici con abolizione della vecchia ripartizione tra aree/settori/ servizi/uffici ecc., ecc.); b) l elencazione delle attività amministrative di competenza per ciascun servizio (e non più l individuazione di singoli atti amministrativi o di singole mansioni per operatore) inclusa l individuazione dei responsabili e degli addetti per ciascun servizio; c) l individuazione dei centri di responsabilità per attività di competenza (Responsabili di Servizio); d) la doppia appartenenza dei singoli addetti sia al servizio di specializzazione funzionale sia all area degli interventi dei vari centri di responsabilità; e) l individuazione dei centri di costo; f) la flessibilità delle prestazioni; g) l elasticità della struttura che prevede, tra l altro, l aggiornamento costante in ragione dei cambiamenti strategici. Dal punto di vista delle dotazioni strumentali il Comune oggi è dotato di un sistema di collegamento interno di intranet (in corso di potenziamento ulteriore), sono in dotazione n 74 personal 13

13 computer su n 85 posizioni di lavoro, sono attivate n 32 posizioni di lavoro in collegamento internet e n 23 con casella individuale di posta elettronica. I principali servizi comunali sono informatizzati (ragioneria, tributi, segreteria, u.r.p., servizi demografici ed elettorali, urbanistica, polizia municipale, politiche sociali, lavori pubblici, ecc.,ecc.). Ciò premesso la struttura operativa del Comune di Lerici, in base alle determinazioni assunte con il Regolamento Generale di organizzazione dei Servizi e degli uffici attualmente in vigore, si articola in sei servizi i quali a loro volta si compongono di diversi uffici come meglio specificato nell allegato organigramma 3. Il processo del controllo direzionale e i risultati della sperimentazione 3.1 La pianificazione strategica e la direttiva Il processo di pianificazione strategica prende spunto dal programma elettorale del Sindaco e dal programma di amministrazione presentato al Consiglio Comunale il 10 settembre Sulla base di tali indicazioni programmatiche, il Direttore Generale, avvalendosi la collaborazione della S.S.P.A. e con l adozione della metodologia ping-pong, ha presentato alla Giunta Comunale il piano strategico aggiornato per l anno 2002, piano che è stato approvato con deliberazione n 240 del 11 settembre 2002 di cui si allega copia. In relazione all esercizio finanziario 2003, la Giunta Comunale ha già provveduto all approvazione dei necessari adeguamenti ed aggiornamenti del piano strategico Il piano presenta obiettivi con valenza determinante sia per il bilancio di competenza 2003 (la cui approvazione è prevista per il 31 marzo 2003) sia per l approvazione del P.E.G i cui obiettivi saranno oggetto di negoziazione con i Responsabili di Servizio ed approvati dalla Giunta Comunale successivamente alla approvazione del bilancio. La logica che ha guidato il processo di pianificazione quindi è stata caratterizzata dalla definizione delle linee strategiche definite dall organo politico (Sindaco e Consiglio Comunale) ed, in un secondo luogo, dalla Giunta Comunale che esercitando la propria competenza di alta amministrazione definirà (su proposta del Direttore Generale) il piano degli obiettivi operativi e, previa negoziazione, attribuirà ai responsabili della gestione il compito di conseguire tali obiettivi attraverso l impiego delle risorse umane, strumentali e finanziarie definite del P.E.G L Attività dell Ufficio Staff del Direttore Generale nella predisposizione del piano strategico. L Ufficio Staff del Direttore Generale, in particolare, viene coinvolto e presta il proprio supporto al Sindaco nel processo di programmazione strategica che si conclude con l emanazione dei piani strategici annuali. La collaborazione dell Ufficio di Staff si è intensificata a decorrere dall emanazione del piano strategico per il L Ufficio, infatti, sulla base delle priorità politiche indicate dal Sindaco e dalla Giunta, raffrontandosi con i responsabili di servizio (che corrispondono alla dirigenza dell Ente), partecipa attivamente al processo di costruzione degli obiettivi strategici e poi a cascata degli obiettivi operativi e dei programmi di azione. Per quanto riguarda, in particolare, il piano strategico 2003, approvato con deliberazione n 72 del 26/03/2003, l attività svolta dall Ufficio Staff è la seguente: Predisposizione dell aggiornamento della pianificazione strategica; Relazione al Sindaco ed alla Giunta sulle modifiche e le prospettive di sviluppo ulteriore della pianificazione strategica dell Ente. Preso atto delle priorità politiche indicate dalla Giunta, si è proceduto in più fasi all individuazione in dettaglio degli obiettivi strategici settoriali. L elaborazione del documento finale tiene conto delle osservazioni formulate dal Direttore Generale e dalla Giunta Comunale, a seguito delle quali si è pervenuti ad un successivo affinamento degli obiettivi strategici e nel contempo alla predisposizione degli elaborati contenenti gli obiettivi operativi, i programmi d azione e la relativa tempistica. Per quanto riguarda invece il lavoro che l Ufficio Staff dovrà svolgere, dopo l approvazione del bilancio di previsione 2003, sono state individuate le seguenti attività: 14

14 predisposizione degli obiettivi P.E.G. come naturale emanazione degli obiettivi operativi del piano strategico; gestione e monitoraggio del controllo strategico durante l esercizio finanziario; Indicazione delle criticità che possono manifestarsi nel corso dell anno; eventuali attività connesse al superamento delle criticità; analisi sui dati di fine esercizio e relazione al Sindaco ed alla Giunta Comunale Il monitoraggio della direttiva annuale Il monitoraggio e l esercizio del controllo strategico attraverso la metodologia PING-PONG sarà esercitato nel corso dell anno attraverso il lavoro dello staff del Direttore Generale. Le modalità di presidio del Piano prevedono una verifica quindicinale dello stato avanzamento lavori in sede di Conferenza dei Responsabili dei Servizi. Il monitoraggio invece potrà essere seguito giornalmente on-line con il sistema orchestra tramite il sito in modo tale che ogni responsabile di servizio potrà essere artefice del conseguimento delle fasi in corso di attuazione e di incidere sull andamento del processo. L utilizzo del sistema di controllo strategico gestito on-line e potrà diventare strumento con il quale monitorare l andamento delle attività amministrative ed un vero e proprio cruscotto che indica all organo politico i vari livelli e gradi di conseguimento degli obiettivi strategici concordati. 4. Criticità, opportunità, prospettive. Le criticità rilevate ex ante sono state evidenziate nell autoanalisi dell organizzazione interna dell Ente. Ad oggi è stato rilevata la presenza, seppure di residuale, di una metodologia di lavoro sedimentata nel corso degli anni antecedenti al processo di cambiamento. In effetti prima dell avvio del processo di cambiamento l organizzazione del Comune di Lerici si basava su un sistema che si richiamava il modello burocratico con organigramma piramidale, caratterizzato da rapporti gerarchici, legato funzionalmente ed esclusivamente al settore di competenza, e volto alla produzione d atti amministrativi ed alla cura della legittimità degli stessi. Tale sistema organizzativo, per altro, era viziato dalla mancata attuazione della ripartizione tra compiti di pianificazione e programmazione e compiti di gestione. Di fatto, gli organi di governo dell Ente interferivano, talvolta, nelle funzioni tipicamente gestionali e viceversa gli organi di gestione assumevano funzioni di pianificazione non propri. L introduzione graduale di un nuovo sistema gestionale basato sulla condivisione degli obiettivi, sul controllo dei risultati attesi e/o conseguiti, sul grado di soddisfazione dei bisogni dell utenza e della cittadinanza in ragione degli obiettivi fissati, sulla valutazione costi/benefici in rapporto alle risorse (finanziare, umane e strumentali) risente in parte degli strascichi di tale impostazione. La Pianificazione Strategica adottata ora coglie l opportunità fornita dal progetto pilota e si inserisce in tale ottica con l intento di coinvolgere l intera azione amministrativa in un piano a medio-lungo termine che vede il Comune stesso come l organo propulsore e mediatore di un processo di sviluppo armonizzato dell ambiente circostante L analisi del contesto organizzativo e le modifiche apportate alla struttura operativa hanno motivato la decisione di non disperdere il patrimonio di esperienze professionali e amministrative fino ad oggi maturate all'interno dell'ente, ma al contrario si pone l obiettivo di sviluppare e di implementare tali attività e per stimolare il raggiungimento dei nuovi standard qualitativi. Il processo di cambiamento in atto consente di ottenere una più ampia partecipazione e condivisione agli obiettivi strategici all interno della struttura operativa del Comune promovendo il processo di cambiamento culturale degli operatori addetti alla gestione. Lo strumento della pianificazione strategica quindi si inserisce in un contesto di cambiamento già in atto e consente di realizzare con più efficienza ed efficacia i propositi dell Amministrazione e ciò si concretizza con l ottimizzazione di un organizzazione per processi che lavora tramite i principi del Management by Objective da un lato, ma che favorisce nello stesso tempo la circolazione delle informazioni a tutti i livelli e che incentiva il lavoro di tutto l apparato burocratico secondo un sistema premiante basato sul raggiungimento degli obiettivi di progetto. La prospettiva ulteriore sviluppo coinvolgerà quindi anche 15

15 il sistema di controllo dei risultati attraverso la valutazione delle performance del job dei responsabili di servizio fin dall inizio, ma che si prevede debba necessariamente estendersi a tutti i dipendenti in ragione del grado di autonomia operativa/responsabilità secondo le previsioni della contrattazione collettiva decentrata. Inoltre l introduzione della contabilità economica sui progetti permetterà di affinare le prestazioni del sistema premiante e del controllo strategico. In definitiva le prospettive che il Comune di Lerici si attende dalla partecipazione all iniziativa della S.S.P.A. possono essere sintetizzati nei seguenti punti: 1. rendere il processo di cambiamento culturale e di lavoro comune a tutto l Ente uscendo dall ambito ristretto del servizio di appartenenza per approdare ad una logica di lavoro per processi già introdotta, ma non ancora ben assimilata; 2. favorire il decentramento della responsabilità e di alcune fasi della programmazione ai diversi livelli dell organizzazione; 3. intensificare il processo di comunicazione interno ed esterno con l implementazione delle strumentazioni informatiche (in corso di potenziamento); 4. focalizzare l attenzione dei responsabili della gestione operativa sullo stato del processo di conseguimento degli obiettivi e sui vantaggi derivanti dall applicazione di tale metodologia; 5. dotare l organo di governo di strumenti operativi on-line (sistema orchestra di che siano in grado di velocizzare il controllo sulla realizzazione degli obiettivi strategici rendendo il controllo strategico concreto; tale sistema consente la fissazione di obiettivi operativi, la definizione della tempistica delle fasi e la verifica del graduale conseguimento degli stessi attraverso la lettura di indicatori monitorabili sullo svolgimento delle attività gestionali. La Pianificazione Strategica adottata dal Comune di Lerici si pone l obiettivo e l intento di coinvolgere in un piano a medio-lungo termine ed attraverso il cambiamento della metodologia di lavoro della c.d. macchina comunale l intera comunità amministrata dove l Ente Comune svolge il ruolo di propulsore e mediatore di un processo di sviluppo armonizzato dell ambiente amministrato. La prospettiva di evoluzione consente di accrescere il valore aggiunto nella erogazione dei servizi comunali aumentando la visibilità e conoscenza dell'attività amministrativa del Comune di Lerici diffondendo nella comunità un nuovo concetto di amministrazione partecipata e condivisa, volta all'attività di ascolto dell utenza e finalizzata all'attivazione dei processi di verifica e miglioramento dei servizi e di sviluppo qualitativo e quantitativo delle attività svolte. 16

16 6.4. Il caso dei Comuni Emiliani (Massimo Bianchi, Manuela Priolo) Le prospettive e la sperimentazione condotta presso il Comune di Cattolica per la introduzione di un Sistema Integrato di Controllo di Gestione 1. Massimo Bianchi, Manuela Priolo 2 Questo contributo è legato alla sperimentazione di un sistema di e-government legato all introduzione di un Sistema Integrato di Controllo di Gestione promossa dalla Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione Tale sperimentazione ha comportato la rilevazione di numerosi dati strutturali e di processo di alcuni settori dell Ente con l obiettivo di realizzare una mappa organizzativa che fosse utile per orientare il lavoro di progettazione ma anche la presa di coscienza, da parte dei partecipanti, del significato e del valore degli strumenti informatici in rete come guida ai nuovi criteri di gestione amministrativa. Il punto di partenza, legato all impiego delle tecnologie più avanzate per la gestione informatizzata ed in rete delle attività dell Ente, è stato quello della convergenza di molteplici sistemi utili alla applicazione della Normativa a riguardo (in particolare il D.Lgs. 286 del 1999 sul Riordino e Potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell attività svolta dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59 ) nell ambito di un unico sistema che coordini in modo integrato diversi sottosistemi informativi e di gestione in parte da progettare e realizzare ex novo e in parte già esistenti e da perfezionare. La mappatura aveva lo scopo di mettere in evidenza da un lato la macro e microstruttura degli organi, settori, servizi e unità organizzative e dall altro gli aspetti più rilevanti del processo strategico e di gestione connesso agli obiettivi da raggiungere, alle risorse da impiegare ed ai risultati da ottenere o ottenuti. La sperimentazione del sistema Orchestra ha riguardato il metodo CMV ( Contesto, Mission e Valore ) avente lo scopo di prendere coscienza della ragion d essere dell Ente e delle sue principali unità organizzative, il metodo PING PONG rivolto a definire obiettivi e priorità, obiettivi operativi, linee di attività e relativi indicatori di performance delle singole unità organizzative dell Ente e il metodo CIRCE per il calcolo dei costi analitici. L'occasione offerta dalla sperimentazione condotta in Cattolica, ha consentito di rilevare che i metodi e gli strumenti del sistema Orchestra - nell'ambito di applicazione dell'ente locale rappresentano da una parte la esemplificazione della nuova macchina gestionale in rete, dall altra mettono in luce il tipo di salto culturale che occorre operare per rendere concretamente operativo il nuovo modello gestionale. Alla luce della prospettata integrazione fra più enti del progetto PANEXT 3 si dovrà procedere ad ulteriori semplificazioni delle procedure che consentano però una immediata trasferibilità delle conoscenze e una comparazione delle rilevazioni dei comportamenti organizzativi. 1 Lo sviluppo di questo materiale è avvenuto nell ambito del Settore Organizzazione-Formazione e Centro di Formazione del Cattolica di cui è Dirigente il Dr. Agostino Bizzochi ed è avvenuto in collaborazione con i Settori/Servizi Interessati ( Rag. Marco Nanni-Servizio Farmacie, Sig.ra Fulvia Monachese-Ufficio Pensioni, Dott. Mario Sala, Dott.ssa Nicoletta Gabellini-Settore Ambiente e Patrimonio) ed è stato supportato da incontri e seminari rivolti ad approfondire gli aspetti metodologici ed applicativi. 2 M.Bianchi, Professore Associato, Università degli Studi di Bologna sede di Forlì : mbianchi@spfo.unibo.it; M.,Priolo, Responsabile Formazione-Centro di Formazione Comune di Cattolica, manuelap@cattolica.net 3 Il progetto "PA NEXT: NUOVI MODELLI PER UN TERRITORIO IN RETE", organizzato da ECIPAR Rimini e coinvolge i Comuni di Cattolica, Riccione e San Giovanni in Marignano ed è rivolto all impiego di modelli per la messa in rete del territorio attraverso l integrazione fra Sistemi Informativi di Gestione e Sistemi Informativi Territoriali. 17

17 Tav. n. 1 - Sintesi dei settori presso i quali è stata svolta la ricerca e dati inseriti. Settore Ambiente e manutenzione urbana (Giardinieri) Mappa organizzativa Supporto schede CMV PING PONG CIRCE SI Nessuno NO NO NO Farmacie Comunali SI Sito Orch./Excel SI-Sito SI-Excel SI-Excel Organizzazione e Risorse e Servizi Informativi (Formazione Professionale) Organizzazione e Risorse Umane (Presenze Pensioni) SI Sito Orch./Excel SI-Sito SI-Excel SI-Excel SI Sito Orch. /Excel SI-Sito SI-Excel SI-Excel Tenuto conto di queste doverose premesse, per quanto riguarda le rilevazioni ed analisi svolte, poiché il livello di elaborazione dei diversi settori non è stato omogeneo in relazione al materiale e al tipo di collaborazione forniti all estensore del presente rapporto, la tabella che segue dà conto di tale differenziazione. Per quanto riguarda la situazione complessiva del Comune di Cattolica possiamo mettere in evidenza, anche alla luce delle considerazioni metodologiche che seguono, le seguenti constatazioni che allo stato attuale rendono problematica l'implementazione di un sistema di Controllo di Gestione ( Tav. n. 1 ). Non esiste un adeguato sistema di programmazione esecutiva ( PEG ). La documentazione prodotta come PEG non è altro che una riedizione del Bilancio Preventivo di Esercizio integrata in alcuni casi da una non omogenea e sommaria descrizione degli obiettivi e delle risorse. La tempistica è praticamente assente ed in alcuni casi al posto degli obiettivi e delle attività vengono indicati o i titoli dei capitoli di spesa o le mansioni. Non esiste un sistema di monitoraggio delle attività né un omogeneo e predeterminato sistema di indicatori che in qualche modo possano essere ricondotti al sistema di obiettivi della amministrazione ed alle sue strategie. Non esiste una corrispondenza dei centri di responsabilità, centri di costo e capitoli di spesa con le strutture organizzative dell ente. La logica della struttura contabile è indipendente dalla logica con la quale si è evoluta la struttura organizzativa dell ente. Più Servizi pescano dagli stessi centri di costo o capitoli di spesa rendendo impossibile o estremamente soggettivo il calcolo dei costi delle attività e dei prodotti e ciò anche in mancanza di un adeguata mappatura dell organizzazione e delle attività svolte dalle singole unità. Lo sviluppo del sistema informativo e la messa in rete dell Ente presenta, almeno per quanto ha potuto rilevare l estensore del presente, alcuni aspetti problematici. Ad esempio nel lavoro svolto con alcuni Servizi si è potuto constatare la impossibilità dei singoli uffici di inviare il proprio Homework in rete non essendo gli stessi servizi abilitati o in grado di connettersi con l esterno. La partecipazione agli incontri non è stata distribuita in modo omogeneo rispetto alla struttura organizzativa e questo limita grandemente la significatività generale di queste considerazioni. Questa scarsa partecipazione potrebbe essere interpretata come concomitanza di altri impegni di lavoro con l Ente altrimenti indifferibili ma, nel caso rappresentasse una testimonianza del limitato interesse per la proposta di innovazione insita nel progetto, necessiterebbe di un analisi più approfondita 4. Ricordiamo che un elemento indubbiamente fondamentale per l'applicazione di 4 I test somministrato in occasione del Seminario Intercomunale sulla definizione degli orientamenti strategici del progetto formativo PA NEXT del 28 Novembre 2002 a Riccione, cui per il Comune di Cattolica hanno partecipato 9 su 22 alcuni dei quali frequentanti gli incontri in oggetto, ha dato in proposito risultati incoraggianti indicando la maggioranza del personale ( oltre il 67 % ) orientato a collaborare alla sperimentazione di nuove tecnologie di gestione. 18

18 sistemi di programmazione, pianificazione e monitoraggio delle attività è la forte motivazione e partecipazione del management dell'ente. Per quanto riguarda le mappe organizzative prodotte seguendo la metodologia che è esposta in altre parti di questo lavoro 5, esse possono ben rappresentare la base di una futura e più estesa progettazione di base. Per quanto riguarda le schede del programma Orchestra ci sembra utile suggerire di diminuire il livello di complessità, in modo che l inserimento dei dati in rete possa avvenire autonomamente dai referenti del controllo distribuiti nelle diverse aree e settori dell Ente e non richiedere l intervento esterno. La programmazione esecutiva, il controllo strategico e di gestione, la valutazione delle performance e le implicazioni di responsabilità, decisione ed azioni correttive saranno così più evidenti e permetteranno una reale gestione e condivisione di obiettivi, ipotesi, valori e linee di azione nonché una misurazione trasparente dei risultati. Sono questi di conseguenza i criteri che verranno seguiti nel report sia per quanto riguarda il sistema informativo di gestione, sia nel tutoraggio del lavoro di progettazione da svolgere nell ambito del progetto PA NEXT -sottoprogetto "Servizio di Controllo Interno" di cui ho la responsabilità scientifica e rispetto al quale la presente sperimentazione ha rappresentato uno step propedeutico fondamentale. La mappa organizzativa dei settori rilevati. Negli Allegati che seguono sono esposte le mappe organizzative rilevate con l avvertenza che esse sono solo uno strumento di analisi di carattere progettuale e non la codifica di una struttura ufficiale che abbia avuto una qualche formalizzazione. Mappa Organizzativa del Comune di Cattolica ( All. A ) del Settore Ambiente ( All. B ) del Settore Farmacie (All. C ) del Settore organizzazione, risorse umane e servizi informativi ( Per i servizi pensioni e formazione ) ( All. D ) Schede CMV, PING PONG, CIRCE. Per quanto riguarda le schede compilate nel sito LABPA si rinvia ad esso per la consultazione. Qui di seguito sono presentate le schede sinora compilate e/o in corso di elaborazione fuori dal sito specificando che le stesse rappresentano solo un elemento di verifica e sviluppo Settore Farmacie PING PONG Scheda 2 - Linee guida ( ALL. E 1) Scheda 3 - Obiettivi strategici ( ALL. E 2 ) Scheda 4 - Piano strategico (ALL. E 3 ) CIRCE Scheda 1 - Unità org. e prodotti (ALL. E 4 ) Scheda 2 - Personale (ALL. E 5) Scheda 3 - Attività e impegno del personale (ALL. E 6 ) Scheda 4 - Voci di costo (ALL. E 7) Ufficio Formazione PING PONG Scheda 2 - Linee guida ( ALL. F1) Scheda 3 - Obiettivi strategici ( ALL. F 2 ) 5 Cfr. punto

19 Scheda 4 - Piano strategico (ALL. F 3 ) CIRCE Scheda 1 - Unità org. e prodotti (ALL. F 4 ) Scheda 2 - Personale (ALL. F 5) Scheda 3 - Attività e impegno del personale (ALL. F 6 ) Scheda 4 - Voci di costo (ALL. F 7) Ufficio Pensioni PING PONG Scheda 2 - Linee guida ( ALL. G 1) Scheda 3 - Obiettivi strategici ( ALL. G 2 ) Scheda 4 - Piano strategico (ALL. G 3 ) CIRCE Scheda 1 - Unità org. e prodotti (ALL. G 4 ) Scheda 2 - Personale (ALL. G 5) Scheda 3 - Attività e impegno del personale (ALL. G 6 ) Scheda 4 - Voci di costo (ALL. G 7) Conclusioni. Per quanto riguarda il processo di pianificazione strategica ed il rapporto con le attività dirigenziali ed operative, dalla ricerca svolta emerge che l Ente si muove su distinti piani: quello strategico in cui vengono decisi gli obiettivi e negoziate le risorse e quello operativo in cui gli obiettivi prefissati e le risorse messe a disposizione vengono utilizzate. Il processo concreto non segue tuttavia questo approccio lineare in quanto mancano organi o procedure di integrazione fra i due piani né la stessa macrostruttura, in corso di ristrutturazione, può per il momento, dare garanzie in proposito. Ne consegue che ogni settore si muove secondo logiche differenziate che pur consentono un accettabile perseguimento degli obiettivi dell Ente ( il caso della sperimentazione attuata è esemplare ) ma senza che al momento sia possibile o si manifesti l esigenza di una formalizzazione che consenta un approccio complessivo e visibile. Una utilizzazione sistematica degli strumenti di e-administration sperimentati dovrebbe promuovere un processo di integrazione tra il livello strategico e quello operativo e accrescere la qualità del contributo dei protagonisti nei diversi uffici. Bibliografia. M.Bianchi, Il sistema organizzativo e le funzioni aziendali, Giappichelli, Torino 2001 (2^ ed.) M.Bianchi I nuovi assetti organizzativi in M.Bianchi ( A cura di ) " Enti Locali. Il Personale. Organizzazione, Gestione, Amministrazione", IPSOA, Milano M.Bianchi, L evoluzione della riforma della pubblica amministrazione dal punto di vista della problematica organizzativa e dell applicazione di nuovi strumenti aziendali. In M.Bianchi ( A cura di ) Enti pubblici e competitività, Ed. Il Ponte Vecchio, Cesena M.Bianchi, Autorita' e negoziazione. Il nuovo ruolo del Dirigente Pubblico nella gestione dei collaboratori, nella Riv. Azienditalia, IPSOA, Milano, n. 1, Giugno M. Bianchi, La riforma del controllo nella P.A. fra normazione e sperimentazione in M.Bianchi ( A cura di ) Problematiche organizzative ed esperienze applicative di managerializzazione della pubblica amministrazione, Vol. III, CEDAM, Padova 2001 M.Bianchi, La resistenza alle Bassanini. Strategie attive per la disapplicazione della Riforma della Pubblica Amministrazione, nella Riv, Azienda Pubblica, Maggioli, Rimini, n. 6, 1999, p. 675 e ss. M.Bianchi, L autoanalisi del lavoro e delle procedure negli Enti Locali. Un modello possibile. IPSOA, Milano, n. 2, Luglio

20 M. Bianchi, Un test per valutare i sistemi di controllo, valutazione e incentivazione delle performance negli Enti Locali, Azienditalia, IPSOA Ottobre 2002 Contesto,Mission e Vision nei programmi esecutivi per lo Sportello Unico degli enti locali. I Comuni di Forlì, Cesena e Cervia. Sandra Fanelli 6 1.Premessa Nell ultimo decennio, la pubblica amministrazione è stata investita da un radicale e profondo cambiamento, che ha avuto riflessi non solo sul sistema organizzativo ma anche sulla mentalità e sulla cultura dell ente pubblico. Il legislatore, con i numerosi interventi normativi, ha voluto rinnovare completamente non solo l organizzazione del sistema pubblico, ma anche le regole di comportamento e la gestione stessa. L opera di riassetto ha riguardato, quindi, non solo l attività svolta, ma anche le fonti, l organizzazione, il regime del rapporto di lavoro, la documentazione e la comunicazione pubblica. Con questo quadro legislativo, il legislatore ha proposto una visione diversa dell ente locale, riconoscendolo come principale protagonista non solo dello sviluppo dell economia locale, ma anche del rilancio dell intero paese. In quest ottica, l introduzione dello sportello unico ha rappresentato, quindi, un tassello fondamentale, proponendosi come strumento per migliorare l offerta dei servizi pubblici relativi all impresa. In passato, infatti, la pubblica amministrazione era spesso vissuta come un impedimento alla propria attività, distante dal mondo dell impresa, che si muoveva secondo standard d efficienza e tempi radicali. Con il decreto legislativo 112/98, il legislatore ha cercato di superare questa concezione, conferendo ai Comuni le funzioni amministrative relative alla localizzazione, realizzazione ed ampliamento d impianti produttivi, e suggerendo l istituzione di uno sportello unico, in grado di garantire l accesso degli interessati a tutte le informazioni concernenti le procedure autorizzatorie e le attività di servizio ed assistenza alle imprese. In questo senso, la pubblica amministrazione si prospettava di: avvicinarsi all impresa, apparire più efficiente e moderna, avvicinarsi agli standard privati avere un approccio attento alla customer satisfaction 7 Lo sportello unico, infatti, secondo il decreto deve garantire una serie di servizi mirati a: semplificare ed accelerare le procedure amministrative; rendere trasparente l azione amministrativa e la sua apertura alla partecipazione dei cittadini; promuovere lo sviluppo economico locale anche mediante la diffusione delle informazioni concernenti le attività promozionali e di assistenza tecnica di interesse delle imprese. Lo sportello si offre, quindi, come fondamentale strumento di rinnovamento per la pubblica amministrazione, capace di portare elementi di flessibilità nel mondo burocratico, in quanto permette la ricerca di un equilibrio tra la complessità dell amministrazione e le esigenze di flessibilità8. Tale strumento rappresenta, quindi, non un innovazione tra le altre, ma una scommessa di grande importanza per i comuni, se s intende vincere la competizione economica tra aree territoriali e garantire conseguentemente opportunità di lavoro ai propri cittadini.9 6 Università degli Studi di Bologna sede di Forlì, E.mail: sandrafanelli@libero.it Ervet, Rapporto finale di monitoraggio degli sportelli unici, Bologna Aprile G. Labarlie, Sportello Unico, una partenza in salita da non trasformare in occasione mancata, Guida agli enti locali 21/

21 2. Punti di forza e debolezza dello sportello Unico Lo sportello unico, in questi ultimi anni, ha acquistato sempre più rilevanza all interno dell organizzazione degli enti locali e, soprattutto, nei rapporti interni ed esterni degli enti. La crescente importanza di tale struttura è facilmente intuibile anche ad una prima visione dei documenti programmatici gestionali. Se si osservano e si confrontano, infatti, i piani esecutivi di gestione di diverse amministrazioni locali, si può osservare come lo sportello non solo ha acquisito con il tempo una posizione ben precisa, ma soprattutto ha assunto negli ultimi anni sempre maggiore spazio. Il piano esecutivo di gestione è un importante strumento di programmazione operativa attraverso il quale la Giunta comunale, prima dell inizio dell esercizio, determina gli obiettivi gestionali e li affida, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili di servizio. Tale documento è fondamentale per la gestione dell ente locale, non solo perché individua gli obiettivi gestionali di ciascun servizio, responsabilizzando i relativi dirigenti, ma anche perché li inserisce in un quadro ben preciso. Accanto al piano degli obiettivi di ciascun centro di responsabilità, infatti, sono identificati sia il quadro dell assegnazione delle risorse sia l autorizzazione di spesa10. In sostanza, quindi, il peg rappresenta lo strumento cardine della programmazione a breve periodo, attraverso il quale vengono tradotti in termini operativi ed annuali i programmi e gli eventuali progetti della relazione revisionale che, a sua volta rappresenta lo strumento principale della pianificazione strategica11 È importante sottolineare, però, come il piano esecutivo di gestione nel determinare gli obiettivi specifici individui automaticamente anche il contesto di riferimento, la missione e la prospettiva futura. Ciascun obiettivo, infatti, rappresenta un semplice e piccolo tassello di una visione ben più ampia. Mission e vision. L esplicitazione della mission e della vision in un organizzazione ha perciò un ruolo essenziale sia nella gestione corrente delle attività di un amministrazione pubblica sia nella partecipazione al progetto di rinnovamento. Tale progetto attribuendo un ruolo di centralità al cittadino consente di: rafforzare e comunicare l identità dell amministrazione; dare significato agli obiettivi, ai prodotti-servizi, alle attività, al ruolo del personale dell amministrazione, condividere la ragion d essere dell amministrazione anche con la comunità; stimolare un processo di rinnovamento improntato alla collaborazione con amministrazione, cittadini, imprese. Governare il territorio e promuovere processi di consolidamento e di sviluppo impongono all ente la messa a fuoco di una visione di medio/lungo periodo, un efficace posizionamento strategico, la capacità di mobilitare e valorizzare tutte le energie presenti nel territorio, alti livelli di specializzazione, un organizzazione dinamica ed efficiente 12 In questo senso, lo sportello unico diventa uno strumento indispensabile non solo per semplificare ma, in primis, per qualificare le relazioni tra imprese e pubbliche amministrazioni, in termini di sviluppo economico del territorio. Il D.lgs 112/98 e il Dpr 447/98, infatti, individuano lo sportello unico come uno strumento di regia e d erogazione di servizi e non come semplice interfaccia burocratica delle imprese. 13 Partendo, quindi, proprio dalla considerazione che lo sportello unico può rappresentare un importante tappa per l evoluzione del ruolo dell ente da amministratore a regista delle dinamiche del territorio, è necessario approfondire il contesto e la vision di tale strumento. Diventa fondamentale, quindi, per ciascuna organizzazione individuare da subito la mission dello sportello unico, tenendo conto che nelle intenzioni del legislatore, è stato predisposto per creare un valore aggiunto sia sotto il profilo della valorizzazione del territorio, sia del miglioramento del rapporto con l impresa. Da un punto di vista prettamente operativo, è necessario che ciascun ente 10 G. Morri,. e S.Foschi, Peg, controllo di gestione e informatizzazione: tre elementi inscindibili, in Azienditalia n 6/2001, Ipsoa, Milano. 11 G. Morri, S. Foschi, S. Tagliabue, Il piano esecutivo di gestione: Principi, metodologie e procedure per la direzione dell Ente Locale, Maggioli, 2001 Rimini 12 G. Valotti, Definire la mission e i contenuti dello sportello unico in L. Caccia, G. Valotti, Lo sportello unico per le imprese. Una guida in sei mosse, 2002, Etas, Milano 13 L. Caccia, Lo sportello unico nell esperienza dei progetti pass, in M. Bianchi, Enti pubblici e competitività, 2001, Il ponte vecchio, Cesena 22

22 dopo aver analizzato il contesto e la collocazione dello sportello unico, stabilisca la mission. Inizialmente, infatti, occorre decidere la configurazione per lo sportello in base ad alcune caratteristiche (Vedi tav. 1), quali: le caratteristiche socio-economiche del contesto di riferimento; la tipologia e le aspettative delle imprese già insediate sul territorio attrazione di nuove sinergie imprenditoriali; le scelte strategiche per lo sviluppo locale 14 Successivamente, dopo aver identificato gli interlocutori del sistema, le informazioni scambiate e gli elementi di valore, che il sistema è in grado di generare per i suoi interlocutori, è necessario cercare un opportuno equilibrio tra le diverse funzioni che può assumere uno sportello. Tavola n 1- I fattori che influenzano la mission dello sportello unico PARTIRE DAI BISOGNI Contesto socioeconomico Aspettative imprese insediate MISSION SPORTELLO UNICO Attrazione di nuove energie imprenditoriali Strategia di sviluppo economico locale Fonte: Guida agli Enti Locali n 23/1999 In altre parole, la mission dello sportello unico deve adeguarsi al contesto di riferimento e in particolar modo agli interlocutori. Una volta, analizzato il contesto, definito la missione e predisposto l organizzazione interna, è fondamentale che ciascuna organizzazione guardi anche al futuro. Ciascun ente, infatti, deve individuare la propria vision, vale a dire la realtà augurata. La vision è una descrizione sintetica di cosa ci si auspica il soggetto e il suo contesto diventino grazie al perseguimento della mission; è la rappresentazione della "visione" di quello che potrà essere realizzato, indipendentemente da ruoli, risorse e vincoli di varia natura. L analisi effettuata in Cervia, Cesena e Forlì. L analisi effettuata si è proposta di analizzare e confrontare nella realtà la mission e il contesto di alcuni sportello unici e, successivamente la loro prospettiva futura per poter esaminare il comportamento di alcuni enti locali di fronte all innovazione di tale strumento. In particolare, si è voluto verificare se le singole amministrazioni stanno sfruttando l opportunità offerta dalla riforma legislativa per migliorare la competitività territoriale e cambiare radicalmente la cultura pubblica. Per effettuare la ricerca, sono stati presi in considerazione il Comune di Forlì, di Cesena, di Cervia G. Valotti, Parte in comune la strada dello sviluppo, Guida agli Enti Locali n 23/ Tale ricerca s inserisce in un progetto della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione denominato E- Government Learning by doing. 23

23 Tavola n 2- La collocazione dello sportello unico nei Comuni di Forlì, di Cesena, di Cervia. Comuni Comune di Forlì Comune di Cesena Comune di Cervia Centro di Responsabilità Settore Economia del Territorio Settore Sviluppo Economico Settore Interventi Economici Fonte: nostra elaborazione L indagine, in particolare, si è proposta di analizzare i documenti programmatici di tali organizzazioni per individuare gli obiettivi, il contesto di riferimento e, in più in generale, la visione dello sportello unico nei diversi enti anche con l impiego del programma Orchestra. Dall analisi è stato riscontrata una similarità nella visione della mission da parte dei tre comuni, orientati all obiettivo di garantire al cliente la piena soddisfazione, connessa alla semplificazione e alla certezza dei tempi di conclusione del procedimento e al miglioramento continuo, che deve essere assicurato per realizzare uno sportello unico gradualmente più completo. Però se nel caso dei Comuni di Cervia e Forlì la decisione è stata quella di realizzare lo sportello per fasi progressive, avendo come obiettivo finale quello di costruire una struttura che svolga tutte le funzioni inerenti alle esigenze delle imprese, il Comune di Cesena ha optato per una struttura che si rivolgesse immediatamente alle imprese nelle loro globalità. La scelta del Comune è stata un evoluzione naturale dopo l analisi del contesto di riferimento e, in particolare della situazione territoriale, nella quale operano migliaia di piccole e medie imprese. In particolare, il Comune ha voluto configurarlo non come sportello unico delle attività produttive, ma come sportello per le imprese, rivolgendosi all eterogeneo mondo nella sua completezza. Lo strumento, in questo senso, non rappresenta semplicemente l individuazione di una linea di semplificazione delle procedure, ma di una struttura che modifica i rapporti fra privato, imprenditore e pubblica amministrazione attraverso una riorganizzazione di questa ultima. Il Comune di Cesena, non vuole, quindi, offrire un servizio aggiuntivo alle imprese, ma vuole far funzionare diversamente la pubblica amministrazione. Obiettivo dell amministrazione comunale, infatti, consiste nella creazione di un soggetto, al quale le imprese si possano rivolgere per tutte le esigenze e necessità di un impresa. 16 Un ufficio che non ha le competenze per poter istruire direttamente le pratiche e si limita a trasferire le pratiche da un ufficio all altro, infatti, non da alcun valore. L attivazione dello sportello unico rappresenta, in questo senso, un occasione importante per riordinare l organizzazione interna dell amministrazione comunale, ponendo al centro della propria attività le imprese, quale patrimonio dell intera collettività ed elemento di coesione sociale. 17 Comparazioni e conclusioni. Nel Peg del comune di Cesena, al contrario degli altri due comuni presi in considerazione, in cui lo sportello unico ha acquisito uno spazio minore, il ruolo per l anno in corso è fondamentale. L amministrazione comunale, infatti, parte dal presupposto che per ottenere risultati concreti bisogna contare su un sistema efficiente, nel quale pubblico e privato possano collaborare e risolvere insieme i problemi. In questa direzione, si pone lo sportello unico per le imprese, volto a semplificare e snellire le procedure e a garantire tempi certi e modalità di attuazione ben definite. In particolare, le assegnazioni devono avvenire più rapidamente, in relazione alle esigenze di un mercato in continua trasformazione e le scelte di piano devono essere in grado di proiettarsi in un ambito di riferimento più ampio di tipo comprensoriale. 18 Proprio in questo quadro, si pone l obiettivo della completa attivazione dello sportello unico per le imprese. Gli obiettivi del piano di gestione in relazione a tale servizio sono rivolti a : 16 G.Gualdi, La customer satisfaction nell esperienza dello sportello unico per le imprese del Comune di Cesena in Enti Pubblici e competitività (a cura di M. Bianchi) Il Ponte Vecchio, Cesena, Relazione Previsionale e Programmatica del Comune di Cesena per l anno

24 Aggiornamento sito internet su per le imprese per attivazione servizi on line. Sportello unico per le imprese Comprensoriale: convenzioni per la gestione associata dei procedimenti; Attribuzione competenze relative a collaudi, agibilità e controlli conseguenti, con assunzione di personale idoneo; Ulteriore fase di attuazione del front office. Dopo la prima fase di strutturazione dei collegamenti fra lo sportello ed enti terzi, favorita dall erogazione del contributo regionale per la realizzazione della piattaforma tecnologica comune ai partecipanti al progetto, occorre procedere, secondo la relazione revisionale, alla definizione dei rapporti e funzioni fra i vari comuni partecipanti ed il Comune capofila, indicando le diverse esigenze, riferite alle diverse dimensioni territoriali e demografiche. Inoltre, occorre procedere alla ristrutturazione del sito internet, per rispondere alle esigenze d efficacia, efficienza dei servizi erogati e ottenere una maggiore trasparenza sull attività svolta al fine di rispondere pienamente agli obiettivi della normativa e del progetto iniziale ed ottenere uno snellimento degli accessi diretti degli utenti agli uffici ed i servizi erogati. Questo fa riferimento anche all idea del Governo, che si è deciso a fare scomparire lo sportello unico per sostituirlo con sportelli virtuali on line in cui l impresa farà da se. 19 Lo sportello unico del Comune di Forlì, istituito a fine novembre 1999 con una determina del dirigente, svolge la veste di Capofila della rete di sportelli unici per le attività produttive nell ambito forlivese. 20 Inquadrato a livello di Servizio, dipende dal Settore centro di responsabilità Economia del territorio. Da un questionario 21 effettuato nel 2001, è risultato come l attività dello sportello unico fosse centrata principalmente sulla funzione informativa. Le informazioni date riguardavano principalmente: autorizzazioni necessarie per l avvio, trasferimento di attività produttive, avvio per procedimento unico. La mission del Comune di Forlì, quindi, era identificabile nel ruolo di coordinatore e informatore. In primo luogo, infatti, lo sportello era orientato alla semplificazione amministrativa e al coordinamento tra i diversi comuni, che hanno aderito alla convenzione. In secondo luogo, grazie all assetto del territorio e alla situazione imprenditoriale esistente, il Comune aveva deciso di promuovere lo sviluppo locale mediante la diffusione delle informazioni concernenti le attività promozionali e di assistenza all esigenze delle imprese. Nonostante questa collocazione iniziale, il Comune di Forlì ha poi ampliato la propria visione in merito al suo funzionamento e al suo ruolo. Ad un analisi del piano esecutivo di gestione in riferimento agli obiettivi per l anno 2002, notiamo come l obiettivo principale fissato per questo servizio consista nel miglioramento del servizio al cliente-impresa, mediante allargamento dell ambito di attività della struttura. Da ciò è facilmente intuibile, come vi è stato un naturale e necessario sviluppo del ruolo, della missione e del contesto. Il Comune di Cervia, a differenza dei comuni esaminati precedentemente, ha costituito uno sportello unico all interno della rete degli sportelli unici del Comune di Ravenna. Mentre nei Comuni di Forlì e di Cesena, infatti, lo sportello unico svolge un ruolo di coordinatore di una serie d altri comuni della zona, nel Comune di Cervia, invece, ha assunto un ruolo minore. La ragione di tale ruolo è dovuta non solo alla grandezza del comune, ma anche e soprattutto alle caratteristiche e alla bassa percentuale di insediamenti produttivi del territorio. 19 Il sole 24 ore: Il tramonto degli sportelli unici Lunedi 29 Aprile La convenzione per la gestione comprensoriale in forma associata della rete di sportelli unici per le attività produttive è leggibile sul sito La convenzione comprende i Comuni di Bertinoro, Castrocaro Terme e Terra del Sole, Civitella di Romagna, Dovadola, Forlimpopoli, Galeata, Meldola, Modigliana, Portico di Romagna, Predappio, Premilcuore, Rocca S.Casciano, S.Sofia e Tredozio, la Comunità montana dell appenino forlivese, la Comunità montana Acquacheta e il Comune di Forlì che risulta il Capofila. 21 Il Questionario è stato utilizzato dall Unità di ricerca Università di Bologna sede di Forlì nell ambito della ricerca Murst Innovazione nei servizi degli enti locali per rispondere alle richieste di rafforzamento della competitività delle PMI. 25

25 Ad un analisi del piano esecutivo di gestione di tale Comune, si evidenzia come il ruolo scelto per lo sportello unico corrisponda principalmente a quello d informatore. In conformità all ambito di collocazione all interno del Settore Pianificazione Territoriale, lo sportello unico deve concorrere alla definizione delle procedure per semplificare il rapporto con l utenza sul versante dell avvio dell attività aventi carattere economico. Inoltre, lo sportello si prefigge di accordarsi anche con gli altri Servizi interessati, per svolgere un ruolo attivo nell informazione alle categorie ed agli operatori economici delle opportunità di sviluppo, che si riscontrano a livello territoriale. Tavola n 3- Obiettivi gestionali per lo sportello unico COMUNI ESAMINATI OBIETTIVI GESTIONALI 22 COMUNE DI FORLI COMUNE DI CESENA COMUNE DI CERVIA Miglioramento del servizio al cliente-impresa mediante allargamento dell ambito di attività della struttura. Aggiornamento del sito internet dello sportello unico per l attivazione di servizi online; A livello comprensoriale: convenzioni per la gestione associata dei procedimenti; Attribuzione competenze relative a collaudi, agibilità e controlli conseguenti, con assunzione di personale idoneo; Ulteriore fase di attuazione del front-office. Concorrere alla definizione delle procedure per semplificare il rapporto con l utenza sul versante dell avvio dell attività aventi carattere economico, in accordo con altri servizi interessati a svolgere un ruolo attivo nell informazione alle categorie e agli operatori economici delle opportunità di sviluppo, che si riscontrano a livello territoriale. Fonte: nostra elaborazione Concludendo, dopo aver analizzato i piani esecutivi di gestione e gli altri documenti, si può affermare come sia presente da parte dei singoli enti una certa volontà di arrivare ad un cambiamento degli approcci passati. Senza dubbio, la costituzione dello sportello unico rappresenta un importante punto di partenza per lo sviluppo di un nuovo orientamento, legato al rapporto tra imprese e pubblica amministrazione. Per potere diventare, però, il vero promotore del sistema pubblico, capace di porsi veramente al servizio della competitività territoriale e del relativo sviluppo, è necessario che lo sportello unico non si limiti solo a rispondere alle informazioni ma assuma sempre di più e con maggiore efficacia un ruolo pro-attivo. 23 Solo in questo modo, lo sportello può rappresentare in futuro uno strumento di marketing d area, che promuove lo sviluppo locale. 24 BIBLIOGRAFIA F. Aiazzi, E la burocrazia il rischio-italia, in Il sole 24 ore, 5/2/1999. L. Caccia, Lo sportello unico nell esperienza dei progetti pass, in M. Bianchi, Enti pubblici e competitività, 2001, Il ponte vecchio, Cesena Ervet, Rapporto finale di monitoraggio degli sportelli unici, Bologna Aprile 1999 G. Gualdi, La customer satisfaction nell esperienza dello sportello unico per le imprese del Comune di Cesena in Enti Pubblici e competitività (a cura di M. Bianchi) Il Ponte Vecchio, Cesena, G. Labarlie, Sportello Unico, una partenza in salita da non trasformare in occasione mancata, Guida agli enti locali 21/1999. G. Morri, e S. Foschi, Peg, controllo di gestione e informatizzazione: tre elementi inscindibili, in Azienditalia n 6/2001, Ipsoa, Milano G. Morri, S. Foschi, S. Tagliabue, Il piano esecutivo di gestione: Principi, metodologie e procedure per la direzione dell Ente Locale, Maggioli, 2001 Rimini 22 Obiettivi gestionali presenti nei piani esecutivi di gestione del Comune di Forlì, Cesena e Cervia in riferimento al F. Aiazzi, E la burocrazia il rischio-italia, in Il sole 24 ore, 5/2/

26 G. Valotti, Definire la mission e i contenuti dello sportello unico in L. Caccia, G. Valotti, Lo sportello unico per le imprese. Una guida in sei mosse, 2002, Etas, Milano G. Valotti, Parte in comune la strada dello sviluppo, Guida agli Enti Locali n 23/ Esperienze di gestione economica in rete in alcune istituzioni culturali 7.1. La integrazione del processo di pianificazione strategica tra Amministrazioni centrali e Istituzioni locali della cultura: il caso della Galleria Nazionale d Arte Moderna, della Direzione Generale per l Architettura e l Arte Contemporanee (Luca Introini) Da alcuni anni e da più parti è stata avvertita l esigenza di dare maggiore peso a tutti quegli aspetti economici, quali ad esempio l analisi e il rapporto con la domanda, le politiche tariffarie, l efficienze e l efficacia della gestione, la qualità dell offerta, che devono improntare la gestione del bene culturale. Ciò deriva da una serie di problematiche diverse, che in questi ultimi anni, hanno costretto tanto il decisore politico quanto il soggetto gestore a far fronte ad attenzioni e pressioni diverse da parte dei suoi stakeholder. Alcune contingenze politiche, economiche e sociali hanno portato il settore dei beni culturali a interrogarsi, confrontarsi e reindirizzarsi su una strada diversa da quella battuta per oltre sessanta anni: tagli nei finanziamenti pubblici, decentramento, devoluzione e privatizzazione dell apparato statale, incremento dell importanza economica dell indotto di un bene culturale, la valorizzazione del patrimonio culturale per lo sviluppo economico e sociale locale, maggiore propensione all utilizzo del tempo libero per consumi culturali, maggiore attenzione dei fruitori, globalizzazione dei consumi culturali, consolidamento del turismo culturale, come pure l introduzione di principi di libero mercato nel settore della pubblica amministrazione, forte esigenza del mondo for profit di reimpiegare utili e professionalità in settori ad elevato valore impatto di immagine, accresciuto coinvolgimento dei media. Nel giro degli ultimi 5 anni, dal Dlgs 112/98, si è iniziato a parlare di gestione, valorizzazione, promozione, qualità e in genere di eccellenza, termini innovativi per il settore, aspetti nuovi distinti dalla funzione precipua del bene culturale: la tutela. Il rinnovamento è stato pensato per dare ai musei identità e autonomia e per trovare soluzioni ai problemi connessi con la gestione e il funzionamento delle istituzioni culturali. Tale riforma va inserita nel più generale processo di cambiamento della Pubblica Amministrazione che, dagli anni 90, ha impegnato i diversi Governi. Tralasciando gli aspetti legati alla dinamica ed innovativa esperienza degli Enti Locali, non oggetto della presenta ricerca, sono stati diversi i tentativi perseguiti dall Amministrazione Centrale finalizzati al miglioramento dell assetto normativo e regolamentare del settore 25 : - la legge n. 78 del 1997 sopprime la tassa di ingresso ai musei. La portata innovativa sta nell introdurre il biglietto di ingresso, che rappresenta non il pagamento di una tassa per l uso di un bene pubblico ma il corrispettivo per l utilizzo di un servizio, e nella destinazione dei proventi nelle casse del Ministero per finalità di manutenzione dei musei statali; - la norma (art. 150 L.112/98) che prevede il trasferimento della gestione di alcuni musei o altri beni culturali statali alle Regioni e agli Enti Locali, purchè nel rispetto dei criteri tecnico-scientifici e degli standard minimi che sono stati definiti, ma mai regolamentati, solo nel 2001; - il processo di rinnovamento del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, iniziato con il Dlgs. 368/98, che ha dato una svolta importante al sistema dell offerta culturale dello Stato, sia a livello centrale che a livello periferico, ricercando una maggiore efficienza nell implementazione delle politiche culturali italiane, attraverso una riallocazione delle funzioni e un riordino e una modernizzazione delle strutture. La norma è stata oggetto, comunque, di forti critiche da parte di chi si aspettava una svolta più decisa verso il decentramento e la sussidiarietà, così come immaginato nella L. 112/98; 25 L elenco che segue non vuole ovviamente essere esaustivo. Alcune norme (ad esempio l evoluzione della Ronchey, l art. 33 della Finanziaria 2002, le erogazioni liberali) sono fuori dal presente contesto di indagine. 27

27 - l importante apertura di prospettiva di autonomia scientifica e operativa per i musei statali fornita all art. 8 dello stesso testo; - l art. 10, ancora del Dlgs 368/98, che prevede la possibilità di gestire un bene culturale statale tramite associazioni, società per azioni o fondazioni partecipate dallo Stato, anche tramite il conferimento in uso del bene; - il Testo Unico dei beni culturali (Dlgs. 490/99) al cui interno viene data una definizione, brutta, di museo, ma che ha comunque il merito di riconoscere, per la prima volta, al museo lo satus di struttura e non di solo raccolta; - la sperimentazione, non ancora portata a termine o secondo altre versioni già negativamente conclusa, delle Soprintendenze speciali (Pompei dal 1997, Napoli, Roma, Firenze e Venezia dal 2001) alle quali è concessa autonomia scientifica, finanziaria, organizzativa e contabile, e dall anno prossimo, grazie al DPR n. 240 del 29 maggio 2003, anche finanziaria grazie alle nuove regole per il funzionamento amministrativo-contabile e alla disciplina del servizio di cassa; - la riforma del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale n.3 del 18/10/2001) che affida alla legislazione conclusiva dello Stato la tutela, mentre valorizzazione e promozione diventano oggetto di legislazione concorrente regionali; - la creazione del servizio di controllo interno, quale ufficio di diretta collaborazione del Ministro per i Beni e le Attività Culturali risale al luglio del 2001, con lo scopo di svolgere funzioni di valutazione e controllo strategico. Gli esiti finali di questo processo non sono assolutamente scontati: troppi i ritardi, le resistenze e le incoerenze normative per poter immaginare i tempi di conclusione o la sua effettiva attuazione. Bisognerebbe, infatti, interrogarsi sulla esistenza di una volontà politica a perseguire la strada intrapresa, portando a compimento questo delicato processo. Andrebbe verificato, inoltre, che le tendenze conservatrici e neoaccentrative di alcuni ambienti interni al Ministero, che le tendenze liberistiche e privatistiche di altri ambienti ministeriali, non affossino quel modello di gestione delle politiche dei beni culturali distribuito e condiviso, fondato sulla cooperazione e la concertazione con gli altri enti pubblici e aperto al settore privato. In questa atmosfera di profonda evoluzione e sperimentazione si inseriscono le norme, i mandati formali, delle amministrazioni oggetto della ricerca. Di seguito verranno analizzati i principali riferimenti di legge utili a inquadrare il reticolo normativo all interno del quale operano le due amministrazioni coinvolte nella ricerca. 28

28 Ma il vento del cambiamento non sembra arrestarsi. Entro la fine del 2003 vedrà la luce la riforma del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, che dopo un anno di sperimentazione, dovrebbe diventare realtà a partire dal I cambiamenti sono notevoli: verrà abolita la figura del Segretario Generale, verranno creati quattro dipartimenti, che faranno da ombrello a tredici direzioni generali e a diciassette direzioni generali regionali, che sostituiranno gli attuali soprintendenti regionali, conferendogli maggiori poteri. In particolare si avrà: il Dipartimento per l Organizzazione e l Innovazione, cui fanno parte tre direzioni generali: quella per gli affari generali, quella per le risorse umane e il bilancio, quella per l innovazione tecnologica e quella per la comunicazione, la promozione e il marketing; il Dipartimento per gli Archivi e le Biblioteche, in cui rientrano le direzioni generali per i beni librari e istituti culturali, per gli archivi e l Archivio Centrale dello Stato; il Dipartimento per le Antichità e le Belle Arti, cui fanno parte quattro direzioni generali: per il patrimonio storico, artistico, architettonico e paesaggistico, per i beni archeologici, per l architetture e l arte contemporanee, per gli affari amministrativi; il Dipartimento per lo Spettacolo e lo Sport, con tre direzioni: cinema, spettacolo dal vivo, che raggruppa teatro, musica e danza, e sport. Rispetto a tale disegno mancano ancora i tasselli relativi ai quattro poli museali. I mandati formali I mandati formali che regolano l esistenza e il funzionamento delle due amministrazioni oggetto della presente ricerca, Direzione Generale per l Architettura e l Arte Contemporanee e la Galleria Nazionale di Arte Moderna di Roma, si rifanno a tre norme principali e a tre soggetti istituzionali. Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali Nel 1998 con il Dlgs n. 368 viene istituito il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, il cui compito, prima della sopracitata riforma costituzionale, era di provvedere alla tutela, alla gestione e valorizzazione dei beni culturali e ambientali e alla promozione delle attività culturali. Il Ministero opera per la massima fruizione dei beni culturali e ambientali, per la più ampia promozione delle 29

29 attività culturali garantendone il pluralismo e l equilibrato sviluppo in relazione alle diverse aree territoriali e ai diversi settori (art. 1). All art. 2, tra le altri funzioni di competenza del nuovo Ministero, vengono segnalate: tutela, gestione e valorizzazione dei beni culturali e ambientali; promozione della cultura urbanistica e architettonica, inclusa l ideazione e, d intesa con le Amministrazioni competenti, la progettazione di opere di rilevante interesse architettonico. L art. 6 fissa in un numero non superiore a dieci gli Uffici Generali Dirigenziali Settoriali, tra i quali il Settore Storico e Artistico e quello di Arte e Architettura Contemporanee. Le Direzioni Generali Il regolamento che reca le norme di organizzazione del nuovo Ministero viene emanato solo nel dicembre 2000 (DPR 29/12/00 n. 441). All art. 2 vengono definite e regolate le Direzioni Generali, ovvero quei centri di responsabilità amministrativa cui afferiscono le Soprintendenze di settore. Tra le otto Direzioni figurano la D.G. per il Patrimonio Storico Artistico e Demoetnoantropologico (di seguito PSAD), regolata dall art. 2, e la D.G. per l Architettura e l Arte Contemporanee (di seguito DARC), regolata dall art. 5. La PSAD, in particolare, ha il compito di impartire direttive ai soprintendenti di settore nelle materie ad essi attribuite, verificare l attuazione dei piani e dei programmi e il raggiungimento degli obiettivi da parte degli organi periferici. La DARC, invece, ha competenze in materia di promozione della cultura architettonica ed urbanistica e dell arte contemporanea. Più avanti verranno analizzate nello specifico. Le Soprintendenze Le Soprintendenze di settore, in base a quanto disposto dal DPR 441/00 art.12, sono organi periferici del Ministero, al pari delle Soprintendenze regionali, degli Archivi di Stato, delle Biblioteche Statali, dei musei e degli altri istituti dotati di autonomia. Al Soprintendente, dotato di piena autonomia gestionale, spettano diverse funzioni, in particolare: attuare gli indirizzi impartiti dal Direttore Generale competente per settore e gli interventi previsti dai piani di spesa; provvedere, nell ambito delle proprie competenze di settore, alla tutela, conservazione e valorizzazione dei beni culturali; promuovere l organizzazione di studi, ricerche e iniziative culturali e di ricerca. Il DM 31 gennaio 2002 ha riordinato e ridefinito l articolazione delle Soprintendenze territoriali. Nell ambito della PSAD è riconosciuta la Soprintendenza alla Galleria Nazionale di Arte Moderna e Contemporanea. In questo caso l incarico di direzione è affidato al Direttore Generale della PSAD d intesa con il Direttore Generale della DARC 26. LA DIREZIONE GENERALE per l ARCHITETTURA e l ARTE CONTEMPORANEE 27 Storia e ruolo istituzionale La DARC è stata istituita con il DPR 441/00 ed è operativa dal maggio 2001 con il preciso compito di rispondere all esigenza di restituire pari dignità all architettura e all arte del presente e degli ultimi cinquanta anni rispetto all arte antica e moderna. A questa giovane Direzione è stato affidato il compito di fare da ponte tra la tutela del patrimonio culturale e la contemporaneità. La DARC è strutturata come da figura. 26 DM 31 gennaio Per la stesura del presente capitolo e per la gentilezza dimostratami durante i mesi della sperimentazione ringrazio il Direttore Generale Pio Baldi, il Dirigente Carla Di Munno Malavasi e in particolare il Direttore Amministrativo Antonio Ginanneschi. 30

30 Il Servizio I, a sua volta articolato in cinque Unità organiche 28, svolge, tra le altre, attività di: gestione del personale, verifica dell attuazione di piani e programmi e del raggiungimento degli obiettivi assegnati mediante il monitoraggio dei piani e dei programmi di attività da parte degli organi periferici, bilancio, programmazione e controllo di gestione, gestione dei servizi generali e funzionamento, vigilanza su La Biennale di Venezia, La Triennale di Milano, La Quadriennale di Roma. Il Servizio II, articolato in tre Unità organizzative 29, svolge attività di: promozione della qualità del progetto e dell opera architettonica e urbanistica, ricognizione, catalogazione, riconoscimento e tutela di opere di architettura contemporanea di importante carattere artistico, concorsi e premi, programmazione delle attività espositive e delle iniziative culturali del MAXXI, il neonato museo nazionale delle arti del XXI secolo, con particolare riferimento al Museo di Architettura. Il Servizo III, articolato in tre Unità organizzative 30, predispone il Piano per l arte contemporanea, promuove la creazione artistica contemporanea e ne diffonde la conoscenza attraverso premi, concorsi ed esposizioni, procede agli acquisti, alle donazioni e ai comodati, organizza e finanzia mostre e manifestazioni d arte contemporanea al MAXXI, alla Galleria Nazionale di Arte Moderna e presso altri istituti periferici 31. I principali ambiti di intervento della DARC, la cui identificazione è utile sia per una definizione della Mission sia per orientare la pianificazione strategica, sono 5: Eliminato: Alla DARC fanno capo il MAXXI e la Galleria Nazionale di Arte Moderna, per il settore contemporaneo. 1. PROMUOVERE: la qualità del progetto e dell opera architettonica e urbanistica, la formazione in materia di qualità architettonica, urbanistica e del paesaggio, la conoscenza dell arte contemporanea in Italia e di quella italiana all estero. 2. VALORIZZARE: le opere di giovani artisti e architetti italiani, mediante concorsi e acquisizioni. 3. INCREMENTARE: il patrimonio pubblico di arte contemporanea elaborando e attuando il Piano per l arte contemporanea. 4. VIGILARE: sugli enti di diritto privato, quali la Biennale, la Triennale e la Quadriennale, sulla realizzazione di opere d arte negli edifici pubblici. 5. DICHIARARE: l importante carattere artistico delle opere di architettura contemporanea. 28 Affari generali e personale; Funzionamento, gestione e servizi generali, bilancio, programmazione contabilità e controllo di gestione; Informatica e documentazione multimediale; Sicurezza legge 626 e accertamenti sanitari. 29 Promozione, ricerca e formazione; Salvaguardia e tutela; MAXXI museo nazionale delle arti del XXI secolo. 30 Patrimonio pubblico d arte contemporanea e musei; Vigilanza; Promozione. 31 Contemporaneo Temporaneo presso la Stazione Termini di Roma, Museo Capodimonte di Napoli, Castel Sant Elmo di Napoli, Terrae Motus presso la Reggia di Caserta, Palazzo Ducale di Sassuolo (MO). 31

31 Queste indicazioni sono contenute nella Direttiva del 17 gennaio 2002, n. 650 Attività della DARC Utilizzo delle strutture periferiche del Ministero, in cui, tra l altro, viene auspicata una stretta cooperazione con le Soprintendenze Regionali, le Soprintendenze settoriali, gli Archivi di Stato e le biblioteche nazionali, in merito alle attività che riguardano i precedenti ambiti, in un ottica di ottimale utilizzo delle risorse organizzative e strumentali. Ma quale può essere il ruolo determinante della DARC a livello di implementazione di un efficace politica dell arte contemporanea? In Italia non sono pochi i musei di arte contemporanea. Basti pensare ad alcune importanti gallerie civiche: la GAMC di Torino, la GAM di Bologna, il MACRO di Roma, la Triennale di Milano, oppure le gallerie private: il Museo Pecci di Prato, la Collezione Peggy Guggenheim di Venezia, spazi quali il Castello di Rivoli a Torino, senza contare poi gli spazi espositivi esistenti da Aosta a Palermo. Ma non solo. Gli ultimi anni sono stati caratterizzati da ambiziosi progetti di realizzazioni di nuovi musei (il MART di Rovereto sopra tutti) o recuperi e riallestimenti di edifici e spazi urbani dismessi (il MACRO a Roma e il progetto del nuovo centro espositivo, sempre a Roma, nell area dell ex-mattatoio), o ancora i progetti che riguardano Palazzo Sant Elia a Palermo, con l apporto del Museo Peggy Guggenheim di Venezia, o il Centro per l Arte Contemporanea di Bari. D altra parte, il proliferare di tali iniziative può nascondere il rischio di una corsa all operazione di facciata, al taglio del nastro; una politica che, non considerando le problematiche gestionali, le connessioni con il territorio, le aspettative del pubblico, può compromettere l effettivo rilancio complessivo del sistema dell arte e dell architettura contemporanee. E esattamente a questo livello che la DARC deve giocare il ruolo determinante di soggetto definitore di obiettivi nazionali e di azioni prioritarie da perseguire, catalizzatore delle eccellenze e creatore di una rete virtuosa dei centri di arte e architettura italiani, appartenenti a qualsivoglia soggetto giuridico. A oggi tale ruolo non può, sia per motivi di natura normativa, sia per motivi più prettamente legati alla proprietà, non essere svolto nella più stretta collaborazione con le Regioni e con gli Enti Locali. Tale integrazione è già avvenuta nei fatti. La legge della Regione Emilia Romagna 15 luglio 2002 n.16 Norme per il recupero degli edifici storico-artistici e la promozione della qualità architettonica e paesaggistica del territorio di fatto indica già un continuum rispetto alle finalità perseguite dalla DARC. Di ancora maggior interesse è la portata dell Accordo tra Ministero per i Beni e le Attività Culturali, le Regioni, le Province, i Comuni e le Comunità Montane sul Patto per l arte contemporanea firmato lo scorso 27 marzo in Conferenza Unificata e presentato al pubblico il 10 luglio al MAXXI. Il Patto per l Arte Contemporanea si colloca all interno del Piano per l Arte Contemporanea e rappresenta la volontà delle amministrazioni pubbliche, in tutti i livelli gestionali, di promuovere politiche concordate che facilitino la crescita integrata di una sorta di sistema nazionale della contemporaneità che veda affiancati i musei statali con i musei comunali e regionali, le gallerie e le fondazioni che hanno contribuito allo sviluppo del sistema dell arte in Italia. Al fine di consentire l incremento del patrimonio pubblico d arte contemporanea e recuperare così un gap culturale rispetto agli stessi Paesi dell Unione Europea, il Ministro per i beni e le Attività Culturali ha autorizzato, a decorrere dall anno 2002, una spesa annua di 5 milioni di euro cui si aggiungono analoghe risorse che Enti territoriali e locali metteranno a disposizione per le stesse finalità. Fra gli obiettivi del Patto per l Arte contemporanea vi è anche quello di favorire il maggior coordinamento delle politiche di acquisizione dei musei, la definizione di standard e sistemi per l accertamento e la certificazione della qualità, la ricognizione e catalogazione del patrimonio pubblico. Al fine di verificare l attuazione dell accordo è posto un Comitato guida del quale fanno parte, tra gli altri, il Direttore Generale della DARC, il Direttore del Servizio III della DARC e il Soprintendente della GNAM. La Mission e la Vision della DARC Studiosi, esperti del settore e professionisti di provenienza diversa hanno avviato negli ultimi anni, sull onda di quanto già successo nei Paesi anglosassoni, un dibattito sulle motivazioni e sulle necessità di dotare il museo di una mission, o per lo meno di uno statuto che possa contenere i riferimenti alle finalità e agli impegni presi nei confronti del pubblico Tale aspetto verrà approfondito nel paragrafo riguardante la Galleria Nazionale di Arte Moderna. 32

32 Per quanto riguarda invece il singolo centro di responsabilità amministrativa questi aspetti non sono stati affrontati in modo altrettanto articolato, trascurando le importanti implicazioni che un tale processo può generare 33. La mission deve ben identificare i bisogni economici, sociali e politici da soddisfare; solo in questo modo si possono eliminare molti conflitti di competenza all interno di un sistema. Ai fini di una definizione della mission diventa prioritario definire il Contesto, ovvero l insieme degli interlocutori più significativi che interagiscono o che possono avanzare qualche pretesa sui prodotti, i servizi e le informazioni scambiate con l organizzazione. Per ogni interlocutore si possono quindi sottolineare uno o più processi di scambio, in input o in output, con la Direzione Generale. Gli stakeholder possono essere classificati in primari e secondari a seconda che il rapporto di informazioni scambiato sia continuativo o periodico (Solima, 2001). Se si provasse a rendere in forma grafica il ricco tessuto di informazioni scambiate dalla DARC con i propri stakeholder si otterrebbe quanto segue. Di particolare interesse, ai fini della presente ricerca, è l interlocutore Galleria Nazionale di Arte Moderna, con la quale la Direzione Generale ha uno stretto rapporto sia dal punto di vista dell organizzazione di eventi e mostre, sia dal punto di vista dell avanzamento dei lavori del MAXXI, il Museo Nazionale delle arti del XXI secolo. Fondamentali, inoltre, e uno degli scopi stessi dell esistenza della Direzione sono gli artisti e gli architetti, nei confronti dei quali la DARC opera sia come mecenate, tramite acquisizioni e committenze, sia come principale sostenitore e sponsor, attraverso la realizzazioni di Premi e Concorsi. Del ruolo strategico che la Direzione potrebbe avere nei confronti delle altre strutture periferiche dello Stato e degli altri musei e gallerie è stato già detto. Una volta definito tale ruolo sicuramente il ruolo di questi interrloutori cambierebbe, e con esso la stessa mission della Direzione. 33 Un riferimento alla importanza della mission in ambito pubblico a dire il vero è contenuto all interno della Direttiva Amato del 12 dicembre 2000 Indirizzi per la formulazione delle direttive generali sull attività amministrativa, al cui interno è fatto obbligo a ogni CrA, in questo caso i Ministeri, di ribadire le missioni istituzionali affidate dalla legislazione alle singole amministrazioni e provvedere alla loro necessaria articolazione. 33

33 Altro passo necessario per arrivare al mission statement è l identificazione della Materia, ovvero i prodotti e servizi realizzati dalla DARC e offerti all esterno, agli interlocutori sopra identificati. In sintesi i principali output prodotti sono: Lo studio della Materia prodotta serve come cartina tornasole per il perseguimento degli intendimenti dell organizzazione rispetto ai propri interlocutori e alle loro esigenze ed aspettative. Il quadro così delineato bene manifesta le diverse direttrici dell attività della DARC. Ultimo passo è la definizione del Valore, ovvero l utilità creata dalla DARC attraverso i prodotti o i servizi offerti ai propri interlocutori. Il livello medio del beneficio ottenuto dagli interlocutori, e riscontrato dalla sperimentazione, è alto. Unico caso in cui il voto di intensità è risultato basso è stato quello relativo alla quantità di mostre e manifestazioni realizzate dalla DARC. Il dato può essere letto come un indice di una forte attenzione mostrata dall opinione pubblica nei confronti dell architettura e dell arte contemporanea. Di particolare valore sono i punteggi attribuiti ai rapporti con artisti e architetti (relativamente alla qualità artistica e progettuale), agli istituti culturali italiani e stranieri e alle associazioni culturali (per gli strumenti qualificati di studio messi a loro disposizione) e ai rapporti con il pubblico (in termini di qualità delle esposizioni realizzate). Per arrivare al mission statement della Direzione Generale Architettura e Arte Contemporanee, si dovranno inoltre prendere in considerazione i mandati formali. Come già riportato, sono due le principali fonti dei compiti istituzionali: il DPR 441/00 all art. 5 e la Direttiva del 17 gennaio 2002, n.650. Tali passi sono necessari, ai fini della descrizione della mission, in quanto esplicitano le funzioni dell organizzazione, e la capacità di interagire con il contesto che deve ritrovare nella mission i propri benefici attesi. Per cui, tenendo conto dei passi precedenti, si può giungere alla descrizione della mission della DARC. MISSION Incrementare la conoscenza dell arte e dell architettura del presente e degli ultimi cinquanta anni, promuovere la qualità del progetto e dell opera urbanistica, per consentire uno sviluppo della creatività artistica e una maggiore sensibilità da parte del pubblico. Favorire la nascita di un moderno sistema di arte contemporanea al passo con le principali piazze mondiali, in grado di favorire una rete di eccellenza tra musei e gallerie d arte contemporanea italiani. 34

34 La Vision, d altra parte, riflette le aspettative dei portatori di interesse quando la mission sarà stata realizzata. È un obiettivo stimolante verso cui si indirizzano tutte le energie del sistema che la persegue. Il vision statement della DARC è il seguente. VISION Diffondere la conoscenza in campo dell architettura e dell arte contemporanea italiana e straniera, attraverso la creazione di nuovi spazi espositivi, la comunicazione multimediale e lo sfruttamento delle potenzialità messe a disposizione dalle nuove tecnologie. La Pianificazione strategica della DARC La definizione della mission è la prima fase del processo di pianificazione strategica. Lo scopo del percorso di analisi e conoscenza appena descritto, infatti, è di fornire uno strumento per orientare la formulazione di piani, programmi e budget, facendo in modo che siano coerenti con quanto contenuto nella missione e nella vision di un sistema. Il processo di pianificazione, identificandosi in un permanente processo di valutazione degli obiettivi e dei mezzi per conseguirli, necessita, come primo punto, la identificazione degli obiettivi strategici. Successivamente saranno indicati gli obiettivi operativi e le fasi strategiche (o programmi di azione) 34. L elenco degli obiettivi strategici di un centro di responsabilità amministrativo è contenuto nella Direttiva ministeriale che, per legge, dovrebbe essere emanata entro 10 giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio. La direttiva è il documento che definisce il quadro delle priorità politiche traducendole in obiettivi strategici dell azione amministrativa, articolandoli in obiettivi operativi e nei relativi programmi di azione, recanti l indicazione delle risorse umane e finanziarie necessarie per la loro realizzazione. L importanza di un documento del genere è fuori discussione, e non è questa la sede per discuterne. Sicuramente da sottolineare, invece, è il valore che la tempestività di predisposizione di tale documento assume. Un intero centro di responsabilità amministrativa non potrebbe e, per alcuni aspetti non può, avviare la propria attività prima di aprile che è il tempo medio di pubblicazione della direttiva. Non bisogna nascondere la svolta in termini di ottimizzazione dei tempi che potrebbero dare metodi e strumenti in rete funzionali alla predisposizione di questo documento. Per tornare al caso specifico della DARC, il procedimento di predisposizione della direttiva è iniziato a ottobre per concludersi a fine marzo. I diversi passaggi, fase top-down, fase bottom-up e fase di consolidamento, hanno visto un continuo scambio tra la Direzione, in particolare il Servizio I, e il Servizio di Controllo Interno (di seguito S.C.I.), dovuto alla scelta dei quattro obiettivi strategici 35, e in particolare alla scelta del sistema di indicatori imposti dal S.C.I. spesso non coerenti con le specificità del settore. La fase di consolidamento si è conclusa con la definizione di 4 obiettivi strategici e 6 obiettivi operativi Secondo la terminologia utilizzata nella Direttiva Berlusconi Indirizzi per la programmazione strategica e la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per l attività amministrativa e la gestione per l anno 2003, 8 novembre Particolari problemi si sono posti nella scelta se inserire l attività di vigilanza sulle Fondazioni negli obiettivi strategici. 36 In realtà nella Direttiva del Ministro per l anno 2003 è stato inserito anche l obiettivo Incrementare e migliorare l attività di vigilanza sugli Enti di settore, che, in questa ricerca, non verrà preso in considerazione. 35

35 Il vertice politico ha, in questo modo, dato priorità ad alcuni degli aspetti e delle attività caratterizzanti la DARC. D altra parte, ne sono rimasti esclusi altri che impegnano la Direzione in modo rilevante, in termini di risorse umane, ma non solo; in particolare il riferimento è all attività di vigilanza sulle Fondazioni, alla realizzazioni di concorsi, alle iniziative per la diffusione e la sensibilizzazione dell architettura e dell arte contemporanee 37 ai progetti per la scuola. Sicuramente tale scelta risponde a criteri di priorità nel conseguimento degli obiettivi assegnati alla DARC. Sono quindi gli stessi obiettivi strategici presi in considerazione nel modello PING PONG. 1 Incremento del patrimonio di arte contemporanea La DARC, il cui scopo è quello di incrementare il patrimonio pubblico, sia nel settore dell arte contemporanea sia nel settore degli archivi di architettura e urbanistica del novecento, può acquisire opere per il MAXXI attraverso il Piano per l arte contemporanea, attraverso i Premi e Concorsi che realizza, o tramite donazioni e lasciti. L elaborazione e l attuazione del Piano viene considerata, anche per i disposti normativi, di fondamentale valore strategico. Il Piano è stato previsto dalla Legge 29/01 al fine di consentire l incremento del patrimonio pubblico di arte contemporanea, per la cui realizzazione vennero assegnati 10 miliardi di lire annui. Il Piano per l arte 2002 è stato adottato solo nell aprile 38 dello stesso anno, ricoprendo un ruolo fondamentalmente sperimentale, ma al contempo indicando gli assi di intervento e le priorità. In particolare, oggetto del Piano sono le opere di artisti viventi o la cui esecuzione risalga a meno di 50 anni, che dovranno essere prevalentemente acquistate. La committenza e l acquisto di opere realizzate per Premi e Concorsi devono rappresentare assi di intervento minoritari 39. Il Piano formula, inoltre, i criteri e le priorità di acquisizione. Il Piano per il 2003 è stato approvato tramite Decreto del 29 maggio. Ogni tre mesi la Direzione presenta una relazione sulle acquisizioni e le commissioni effettuate e alla fine di ogni anno una 37 Da segnalare l attività dell URP, i progetti di sensibilizzazione Itinerari del contemporaneo o Studi aperti la realizzazione di mostre di arte e architettura presso il MAXXI. 38 DM 24 aprile Il tetto massimo è rispettivamente del 20% e del 10%. 36

36 valutazione di efficacia del Piano. Il Piano 2003 dovrà fissare gli obiettivi e le priorità per l anno in corso. Ai fini dell individuazione di traguardi espliciti e, per quanto possibile, quantitativi, l obiettivo strategico incremento del patrimonio è stato suddiviso in due obiettivi operativi: predisposizione del Piano per l arte contemporanea e attuazione del Piano. Se il primo obiettivo prevede tre fasi (elaborazione, scrittura e redazione, e invio) di natura più propriamente compilativa, il secondo si attua attraverso quattro fasi operative (selezione opere, acquisizione opere, pagamento opere, realizzazione Premio Giovane Arte Italiana). Le problematiche riscontrate sono relative soprattutto ai tempi di attuazione di quelle fasi non governabili dalla Direzione Generale. I rischi sono insiti nell attuazione tardiva del Piano da parte del Ministero, con il conseguente slittamento delle fasi successive di attuazione. Le risorse professionali impiegate ai fini del raggiungimento di questo obiettivo sono, eccezion fatta per le fasi compilative, del più elevato livello di qualifica funzionale. I tempi di realizzazioni sono i seguenti Febbraio Marzo Aprile Maggio Giugno Luglio Settembre Ottobre Novembre Dicembre Obiettivo Operativo 1 Elaborazione Piano Scrittura e redazione Invio Selezione opere Obiettivo Operativo 2 Acquisizione opere Pagamento opere Premio Giovane Arte Italiana Gli indicatori previsti per i due obiettivi operativi sono rispettivamente: il rapporto tra tempo di realizzo e tempo previsto, per il quale si prevede di rispettare pienamente le consegne, e numero opere acquistate su numero opere selezionate. Ovviamente a questo indicatore se ne deve affiancare un altro (finanziamenti concessi/finanziamenti necessari) che non dipende dalla Direzione ma che ne condiziona fortemente l attività. 2 Favorire la conoscenza e provvedere alla tutela dell architettura degli ultimi 50 anni Il secondo obiettivo strategico risponde ad esigenze di messa a punto di metodologie di valorizzazione e promozione e di tutela e recupero delle opere di architettura e della ricca documentazione di architetti, di proprietà statale. Il primo obiettivo operativo individuato è costituito dalla digitalizzazione e dalla costruzione della banca dati degli Archivi dei disegni degli architetti Carlo Scarpa e Aldo Rossi. Il primo archivio, costitutito da circa 230 progetti per un totale di più di trenta mila unità documentarie, dovrà essere concluso entro il Il secondo archivio, che raccoglie circa mille documenti tra disegni, schizzi e altro materiale, più plastici, quaderni di appunti, dovrà invece essere ordinato, informatizzato e reso disponibile on line entro la fine dell anno La priorità data a questi due archivi è dovuta al fatto che costituiranno il nucleo del nascituro Museo dell Architettura presso il MAXXI. L indicatore di risultato prescelto per questo obiettivo è rappresentato dal numero di disegni digitalizzati sul totale disegni. A questo si potrebbe poi aggiungere il rapporto tra disegni fruibili on line e progetti digitalizzati. 37

37 Le problematiche riscontrabili nel raggiungimento di questi obiettivi risiedono principalmente nel ritardo delle forniture del servizio di catalogazione e costruzione del data base, che per le loro specificità, sono state affidate all esterno. Il secondo obiettivo operativo identificato, anch esso pluriennale, è l incremento della banca dati per la consultazione pubblica delle opere di architettura e urbanistica di progettisti italiani che hanno operato all estero. Questo, come il successivo, è un progetto finalizzato alla ricognizione e documentazione del patrimonio architettonico realizzato negli ultimi cinquanta anni, e presentano problematiche complesse, relative principalmente a due ordini di misura: la prima è la definizione delle metodologie e dei criteri di selezione, la seconda la stipula di convenzioni e/o accordi con i soggetti, Università e centri di ricerca, che dovranno svolgere sul campo la ricerca. L indicatore scelto è il numero di opere digitalizzate e catalogate su numero di opere individuate. L ultimo obiettivo operativo è quello relativo alla individuazione degli episodi più significativi e meritevoli di attenzione relativi all architettura degli ultimi cinquant anni per la sua conoscenza e tutela, finalizzata ad una sua catalogazione. In questo caso l indicatore più appropriato sarà, data la base territoriale sui cui verranno fatte le ricerche, numero province esplorate su totale province. I tempi previsti per la realizzazione delle 9 fasi previste per i tre obiettivi operativi sono i seguenti. Febbraio 2003 Marzo Aprile Maggio Giugno Luglio Settembre Ottobre Novembre Dicembre 2004 / 2005 Obiettivo Operativo 1 Obiettivo Operativo 2 Obiettivo Operativo 3 Costruzione banca dati Digitalizzazione Archivi Pubblicazione on-line Affidamento ricerca Coordinamento Convenzioni con Università e Centri di Ricerca Definizione criteri di selezione Precatalogazione e catalogazione 3 Vigilanza sulla realizzazione del Centro Nazionale per la Arti Contemporanee MAXXI Il MAXXI, il Museo nazionale delle arti del XXI secolo è la nuova istituzione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali. Nasce nel 1997, con la concessione di ampi spazi all interno di caserme in disuso. Nel 1999 la Legge n.237 istituisce il Centro per la documentazione e la valorizzazione delle arti contemporanee, con lo scopo di raccogliere, conservare, valorizzare ed esporre e testimonianze materiali della cultura visiva internazionale, favorire la ricerca, nonché svolgere manifestazioni e attività connesse. Il 20 marzo 2003, dopo circa due anni di programmazioni nello spazio espositivo temporaneo, è stata posta la prima pietra ed è stato dato il nuovo nome. I lavori finiranno entro il 2006 per un importo di circa 57 milioni di euro. La DARC, che ha curato la progettazione, ora avrà il compito di monitorare le varie fasi operative, dall appalto all esecuzione Eliminato:

38 definitiva, che verranno seguite dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti tramite il Provveditorato alle OO.PP. del Lazio. Si tratta di una delle più importanti iniziative che ha visto protagonista lo Stato. Le attività della DARC finalizzate allo sviluppo del MAXXI, come abbiamo già avuto modo di vedere, sono trasversali ai diversi obiettivi strategici e ai diversi Servizi che strutturano la Direzione. Per quanto riguarda, infatti, l obiettivo vigilanza sulla realizzazione del centro nazionale per le arti contemporanee si tratta in sostanza di monitorare l affidamento del primo lotto di lavori e relazionare trimestralmente sull esecuzione dei lavori. Le problematiche che si potranno riscontrare riguardano ricorsi amministrativi con conseguenti blocchi dei lavori. Vertendo l attività della DARC esclusivamente sul monitoraggio, l unico indicatore ad esse direttamente imputabile è il numero delle relazioni trimestrali presentate o al più i giorni di ritardo nella loro consegna. Febbraio Marzo Aprile Maggi o 2003 Giugno Luglio Settembre Ottobre Novembre Dicembre 2004 / 2005 Obiettivo Operativo 1 Richiesta dati e informazioni Predisposizione relazione trimestrale Richiesta dati e informazioni Predisposizione relazione trimestrale Richiesta dati e informazioni Predisposizione relazione trimestrale Richiesta dati e informazioni Predisposizione relazione trimestrale 4 Qualificazione presidenza italiana per il semestre europeo L ultimo obiettivo strategico è dovuto al Semestre di Presidenza italiana, per il quale il Ministero per i Beni Culturali ha incaricato ogni Direzione Generale a predisporre delle attività e dei progetti che qualifichino la presidenza italiana. La DARC, in particolare, organizzerà un seminario, preceduto da tre workshop, sullo stato di attuazione della Risoluzione sulla qualità architettonica dell ambiente urbano e rurale, l importante atto del Consiglio dell Unione Europea del 2000, in cui viene ribadita l importanza dell architettura dal punto di vista culturale, sociale ed economico-occupazionale. La risoluzione incoraggia gli Stati Membri ad intensificare gli sforzi per una migliore conoscenza e promozione dell architettura e della progettazione urbanistica, nonché per una maggiore sensibilizzazione e formazione dei committenti e dei cittadini alla cultura architettonica, urbana e paesaggistica e a promuovere la qualità architettonica attraverso politiche esemplari nel settore della costruzione pubblica. I tre workshop saranno finalizzati all individuazione degli argomenti del seminario. Le fasi operative sono le seguenti. 39

39 Febbraio 2003 Marzo Aprile Maggio Giugno Luglio Settembre Ottobre Novembre Dicembre Obiettivo Operativo 1 Individuazione argomenti attraverso workshop preparatori Scelta dei relatori Predisposizione seminario Spedizione inviti Seminario Il numero dei relatori che interverranno e il numero dei partecipanti costituiscono buoni indicatori per la verifica del conseguimento dell obiettivo. LA GALLERIA NAZIONALE di ARTE MODERNA - ROMA 40 Storia e ruolo istituzionale La Galleria Nazionale di Arte Moderna nasce nel 1883, è il primo museo nazionale istituto dallo stato unitario. Oggi la Galleria è a capo di un sistema museale composto anche dal Museo Mario Praz, dal Museo Boncompagni Ludovisi per le Arti Decorative, dalla Raccolta Manzù e dal Museo Hendrik Christian Andersen. A questi va aggiunto, inoltre, la sezione distaccata temporaneamente presso la Stazione Termini Contemporaneo-Temporaneo. Il sistema è raggruppato sotto la Soprintendenza speciale alla Galleria Nazionale di Arte Moderna (SACS) 41, la quale è incaricata, in stretto coordinamento con la DARC, della realizzazione del MAXXI, il Museo delle Arti del XXI secolo. Il sistema museale della SACS raccoglie un patrimonio culturale di enorme valenza artistica che va dalla pittura alla fotografia, dalla scultura all architettura passando per il design, le arti decorative, gli archivi e le fonti librarie dal XIX al XX secolo. La Soprintendenza speciale alla Galleria Nazionale d Arte Moderna è alle dipendenze della Direzione Generale per il Patrimonio Storico Artistico e Demoetnoantropologico e in accordo con la DARC per quanto attiene a tutte le attività connesse con la gestione dei fondi ordinari e straordinari destinati all arte contemporanea. Con un estrema semplificazione, e senza presupporre vincoli gerarchici, il sistema museale in cui opera la Gnam è il seguente. Eliminato: <sp> 40 Per la stesura del presente capitolo e per la gentilezza dimostratami durante i mesi della sperimentazione ringrazio la Soprintendente Sandra Pinto, la Direttrice Gianna Piantoni, il Direttore Amministrativo Mario Schiano e in particolare la Dr.ssa Fabiana Verolini. 41 Logo e acronimo informale che sta per Sistema Arte Contemporanea Soprintendenza speciale. 40

40 Per meglio comprendere la particolare situazione che oggi lega la GNAM e il nuovo MAXXI si riporta uno stralcio di documento redatto dalla SACS: Al momento attuale la GNAM e il MAXXI stanno avanzando verso il futuro dell arte mettendo in comune conoscenze e competenze per meglio rispettare, aggiornandola, l origianria finalità statutaria di promuovere e douemntare l arte vivente nel suo primo prodursi e per far transitare la modernità matura nella gestione patrimoniale tipologicamente assimilabile a quella degli altri beni culturali. Stante la mobilità, con lo scorrere degli anni, del discrimine dei cinquant anni, la Galleria Nazionale ha oggi compiti residui di valorizazione del contemporaneo per gli ultimi quarantasei anni del XX secolo e di tenere unite presso di sé, ma distinte, ancora per qualche anno, fino al completamento architettonico e istituzionale del Museo del XXI secolo, le acquisizioni d arte, archivistiche e librarie di entrambi gli istituti. Infatti il MAXXI, simmetricamente, sta individuando le proprie radici culturali anceh nel recentissimo passato e reca con sé il condizionamento di scegliere, fra 46 anni, di rimanere indefinitivamente contemporaneo, passando le proprie raccolte ad un istituzione idonea, oppure meglio passare la mano a una nuova, giovane istituzione del contemporaneo e identificarsi, come oggi la Galleria, in istituto storico. Da ciò ne emerge la necessità di una seria programmazione in materia di promozione dell arte contemporanea, seguendo, perché no, modelli già realizzati e di successo all estero. Eliminato: La Mission e la Vision della GNAM La necessità di definire la mission, la ragion d essere, di un museo si rivela necessaria per correggere una erronea interpretazione, parte del nostro background culturale, che interpreta il museo esclusivamente come collezione. Gli stessi dizionari alla voce museo riportano definizioni di museo come insieme di oggetti più o meno antichi. Al contrario all estero, dove non a caso il concetto di mission è maggiormente radicato, al museo viene riconosciuta una identità istituzionale e una funzione espositiva e didattica. Dare al museo un significato esclusivo di collezione, di raccolta, può spostare in secondo piano, in primo luogo, la sua natura soggettiva legata all essere istituzione e, in secondo luogo, la funzione di centro per la diffusione e la promozione della cultura; l immagine che ne emerge è incompleta, rispetto a quanto in realtà svolgono le istituzioni museali. 41

41 A correggere questa visione distorta è intervenuto lo stesso legislatore, con l art. 99 del Testo Unico dei Beni Culturali, attribuendo al museo la natura di struttura organizzata per la conservazione, la valorizzazione e la fruizione pubblica 42. Acquisita una natura più propriamente organizzativa, il museo, soprattutto se dotato di formule più o meno marcate di autonomia 43, si sforza di costruire un rapporto diverso con i propri stakeholders, cui deve rendere conto sia in fase di presentazione delle proprie finalità sia in fase di valutazione del conseguimento delle stesse. Tali definizioni sono il passo necessario verso una reale comprensione della propria mission istituzionale. Le più importanti fonti di riferimento per la mission provengono dagli ambienti anglo-sassoni e sono stati fatti nostri solamente nel L accreditation dell American Association of Museum richiede tra i requisiti minimi necessari l esistenza di una mission formalmente definita. Il Registration Scheme for Museum and Galleries prevede tredici condizioni base per potersi registrare, tra queste, la stesura di uno statuto che descriva le finalità del museo e i suoi obiettivi chiave. In Italia, l innovativo Atto di indirizzo sui criteri tecnico scientifici e sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei del maggio 2001, testualmente recita: Ogni museo deve essere dotato di uno statuto e/o di un regolamento scritto che: (...) indichi chiaramente: (...) la missione e le finalità del museo... Nonostante a tutt oggi tale norma rimanga praticamente lettera morta, non avendo avuto alcun tipo di regolamento applicativo, la sua portata è enorme: l aver posto la definizione della mission come uno dei pochi obblighi, al pari della definizione del responsabile della collezione, fa ben sperare sul cambiamento in atto nella cultura dell amministrazione pubblica. Come definire la mission? Molti identificano, dal dettato costituzionale (art. 9), la promozione e la tutela come le due anime da cui articolare la mission del museo, ignorando, però, la loro natura di mandati formali. In altri casi la formula prevalente è quella di riprendere e adattare la formula dell ICOM 44. Tale approccio può essere utile purchè lo statement venga articolato tenendo conto della natura della collezione, dell arco cronologico e dall ambito geografico di cui la collezione è testimonianza, del contesto sociale in cui il museo è inserito. In sintesi il procedimento migliore per affrontare tale discorso rimane quello di analizzare la realtà del museo, i suoi interlocutori, le sue funzioni e le sue attività. Riprendendo lo schema concettuale già utilizzato per la DARC, per la Galleria Nazionale si ottiene la seguente rappresentazione del Contesto struttura comunque denominata organizzata per la conservazione, la valorizzazione e la fruizioni pubblica di raccolte di beni culturali art. 99, Dlgs. 490/ È il caso ad esempio dei molti musei locali che, in virtù delle formule gestionali consentite dal nuovo T.U.E.L., acquisendo autonomia hanno iniziato a interrogarsi sul proprio ruolo e a ricercare definizioni più o meno caratterizzanti di mission. 44 Il museo è un istituzione permanente senza fini di lucro, al servizio della società e del suo sviluppo, aperta al pubblico che conduce attività di ricerca su tutte le testimonianze materiali dell uomo e del suo ambiente, le colleziona, le conserva, ne diffonde la conoscenza e soprattutto le espone con finalità di studio, di didattica e di diletto International Council of Museums. 42

42 L identificazione degli stakeholder di una istituzione museale non deve tener conto esclusivamente dei fruitori. Questo costituirebbe un errore di approccio molto grave che potrebbe limitare lo sviluppo del processo di pianificazione strategica. La Gnam, in virtù del proprio ruolo, inoltre, è al centro di un sistema di relazioni tra musei e direzioni generali, che le affida un ruolo fondamentale di coordinamento delle iniziative culturali statali, legati all arte moderna e contemporanea, a Roma. Non a caso la mostra La Maestà di Roma, evento principale della Gnam per il primo semestre 2003 è stata organizzata e dislocata su tre sedi museali 45. Interlocutore primario e di vitale importanza sono i Concessionari di servizi di accoglienza e ospitalità, che dal 1997, primo caso italiano, sono presenti all interno della Galleria con la libreria, il ristorante e i servizi didattici. La tipologia delle informazioni scambiate con tale interlocutore ha presupposto lo sviluppo di problematiche, ma anche di competenze e di conoscenze nuove all interno di un museo pubblico. Una volta definiti gli interlocutori il passo successivo è l analisi della Materia, dei principali servizi e prodotti creati dalla Galleria. Le materie così espresse bene identificano la diversa natura di un museo contemporaneo. 45 Gnam, Scuderie Papali al Quirinale e Accademia di Francia a Villa Medici. 43

43 Alle funzioni di tutela e promozione, si affiancano quella educativa, quella di marketing (anche se molto ci sarebbe da dire sul ruolo dei servizi di accoglienza come elementi di politiche di marketing) e quella di comunicazione. I risultati migliori in termini di Valore sono stati riscontrati nella qualità delle collezioni e per l elevato valore di quelle temporanee, per la programmazione dei laboratori didattici per le scuole, per la quantità e la qualità del materiale disponibile negli archivi e per i rapporti instaurati con gli artisti in occasione delle esposizioni temporanee. Per cui, tenendo conto dei passi precedenti, si può giungere alla descrizione della mission della Galleria Nazionale di Arte Moderna. MISSION La GNAM è destinata alla educazione e alla promozione della cultura visiva del XIX e XX secolo. Fulcro di un sistema museale complesso e articolato che nasce dallo storico istituto della Galleria Nazionale di Arte Moderna e va dalla casa museo del XIX secolo, all atelier del XX secolo, fino al moderno e innovativo centro per le arti del XXI secolo, si pone come cassa armonica di iniziative, eventi e mostre dall elevato valore culturale e scientifico. Incrementa, conserva e mostra le proprie straordinarie collezioni con lo scopo di formare il gusto ed educare il pubblico all Arte, intesa nella sua accezione più alta. La Vision, d altra parte, sarà la seguente. VISION Salotto dell arte e centro polifunzionale, luogo di incontro, confronto e sintesi della arti di tre secoli, delle più diverse attitudini artistiche e provenienze culturali. La Pianificazione strategica della GNAM Parlare di pianificazione strategica vuol dire parlare di quella capacità di impiegare processi, metodi e strumenti che consentano di realizzare gli obiettivi strategici formulati e di controllarne gli effetti. La definizione degli obiettivi strategici della Gnam passa, pertanto, dall identificazione di quelle scelte che incidono sulla maggior parte delle aree dell organizzazione del museo e che sono funzionali al perseguimento della mission e delle finalità istituzionali. È in questo senso che, dunque, si può parlare di managerializzazione della gestione di un museo: non tanto in senso di ricerca di improbabili utili, ma secondo una logica di obiettivi e risultati, mirando ad un processo di responsabilizzazione economica focalizzata su degli obietti specifici, quanto più possibile misurabili e verificabili. Ai fini della identificazione degli obiettivi strategici della Gnam manca una direttiva che li definisca. Il documento che può aiutare nella loro determinazione è il documento di programmazione 44

44 triennale, dal quale si ricavano le indicazioni della PSAD 46 che, per la maggior parte delle attività è la Direzione cui fa capo la Gnam. Analizzato quindi il contesto di riferimento, esplicitate la mission e la vision, considerati i mandati formali e le indicazioni programmatiche in termini di impegni di spesa delle due Direzioni Generali è possibile stabilire i seguenti obiettivi strategici. Prima di analizzare nel dettaglio obiettivi strategici e operativi è necessario fare una premessa relativamente alle problematiche emerse durante la primavera, contestualmente alla stessa sperimentazione. La GNAM ha visto uno spaventoso taglio ai propri fondi ordinari, di circa il 30%, che ha causato effetti drammatici in termini di risorse umane (circa quaranta unità in meno nel personale di vigilanza, che ha costretto gli amministratori a turnazioni nell apertura delle sale), e in termini di cambiamenti nell organizzazione delle esposizioni, stravolgendo gli obiettivi posti nel documento di programmazione triennale e limitando l attività espositiva a mostre a basso costo. Non solo, un ostacolo inaspettato, che ha ulteriormente mutato la programmazione espositiva è stata la decisione, presa dal Governo a luglio, di tenere i lavori preparatori delle delegazioni della conferenza intergovernativa che dovrà riscrivere la costituzione europea. A causa di ciò sembrava che il museo dovesse rimanere chiuso per circa due mesi, da settembre a ottobre. Con un sospiro di sollievo è stata accolta la notizia di fine agosto di spostare la Conferenza Intergovernativa in un luogo sicuramente più consono, ovvero al Palazzo dei Congressi. Tale situazione deve quindi far pensare alla più completa impossibilità da parte di chi amministra la Galleria di poter procedere a una qualunque pianificazione delle proprie attività e spiega anche le difficoltà incontrate in fase di sperimentazione. La ricerca, pertanto, risente di tali problematiche. Eliminato: a crisi esplosa 46 Direzione Generale per il Patrimonio Artistico Storico e Demoetnoantropologico. 45

45 5 Promozione dell arte mondiale del XIX e XX secolo Il già citato Atto di Indirizzo sostiene Ogni museo è tenuto a definire e a verificare periodicamente i criteri che regolano... l esposizione permanente e temporanea degli oggetti... in rapporto alle esigenze di:..., b) conservazione e fruizione delle collezioni, c) rispetto della storia e missione del museo. Queste indicazioni non sono da sottovalutare perché il museo, in ottemperanza agli impegni assunti con la mission, è obbligato a programmare mostre che possano contribuire alla crescita culturale del suo pubblico, e non che rispondano piuttosto a logiche e interessi differenti. Le esposizioni sono il prodotto diretto e maggiormente percepibile da parte del pubblico. Una programmazione sbagliata delle temporanee, la non rotazione delle collezioni e, in genere, una selezione errata provocano un danno di immagine, cui i direttori dovrebbero maggiormente tener conto. Uno dei principali obiettivi di qualità di un esposizione temporanea è la ricerca dell equilibrio tra scientificità e comunicabilità. La mancanza del primo elemento genera solo un falso indicatore di raggiungimento degli obiettivi della mission, la mancanza del secondo lascia le sale vuote e non persegue assolutamente la mission del museo In quest ottica la Gnam, che è un museo nel senso più sacro del termine e non una sede soltanto espositiva, si caratterizza per l elevato livello qualitativo e scientifico delle proprie esposizioni. La Gnam non ha modo di investire adeguatamente in comunicazione e di conseguenza non riesce ad impattare su un mercato dominato da mille mostre, di cui molte blockbuster, ad elevato impatto comunicativo e di facile appeal, mostre dai grandi numeri e dai grandi costi. L attività espositiva del 2003 della Gnam è caratterizzata da una mostra di eccezionale valenza: La Maestà di Roma, mostra programmata fin dal 2001 e aperta l 8 marzo scorso. Nonostante il rilevante peso che comunque occupa nella attività della Galleria non rientra nella pianificazione dell anno in corso e pertanto non verrà considerata. Per il secondo semestre saranno due le principali mostre che occuperanno la struttura: una antologica dell artista neoespressionista statunitense Pat Steir (Obiettivo operativo 1) e una mostra sullo scultore anglo-indiano Anish Kapoor (Obiettivo operativo 2). Le due mostre dovrebbero essere inaugurate rispettivamente il 22 luglio e il 1 dicembre. Gli ostacoli che si potrebbero porre al perseguimento dei due obiettivi sono prettamente di natura finanziaria, ovvero sulla capacità di ottenimento dei finanziamenti necessari da parte della Direzione Generale interessata. Eliminato: Le fasi operative sono pressoché identiche e rispettano una procedura ormai consolidata che vede coinvolti diverse risorse della Galleria: dall Ufficio Mostre al Soprintendente, dall amministrazione agli addetti alla vigilanza, anche se con tempi e modalità assai differenti. 46

46 Gli indicatori di risultato per la realizzazione di una mostra sono oggetto da tempo di commenti e valutazioni da parte degli operatori del settore. Non si può infatti assumere a indicatore il numero di visitatori in senso assoluto, in quanto una mostra non è paragonabile ad un altra, sono troppi gli elementi che la possono diversificare. In questo caso è consigliabile utilizzare un indice dato dal rapporto tra visitatori e visitatori previsti. Per il futuro, ma già da questo anno, c è da sottolineare il fatto che la Gnam, a causa dello scarso organico e dei pochi fondi disponibili, concentrerà la propria attività espositiva esclusivamente su esposizioni che provengono dalla turnazione delle proprie collezioni. L attività primaria sarà data dalla ultimazione del catalogo delle collezioni e dai lavori di ampliamento. Modernizzazione e ampliamento della struttura Dal 2000 è partito un nuovo processo che migliorerà aspetto e funzionalità della Galleria, processo che trova una naturale conclusione attraverso i due progetti, indicati sopra come obiettivi operativi. Il progetto di ampliamento Diener prevede metri quadri in più per la Galleria. Più della metà verranno realizzati al piano terra dove una moderna vetrata accoglierà statue e sculture, a oggi non esposte, ed esposizioni temporanee. Verrà inoltre realizzato un auditorium da trecento posti e una sala polifunzionale che potrà ospitare attività di diverso genere: teatro, musica, cinema o performance. I lavori, che inizieranno entro l anno, si concluderanno con remine dicembre 2005 e costeranno 23 milioni di euro. L ampliamento Diener rappresenta una sfida per la Gnam: gli ampi spazi che si potranno utilizzare, l auditorium e la sala polifunzionale rappresentano strumenti in mano all amministrazione della Galleria fondamentali per il perseguimento della mission stabilita. Il cablaggio della struttura, d altra parte, è sicuramente un obiettivo strategico sia perché risponde a indicazioni dirette del Ministero in termini di tecnologie informatiche e telematiche e di semplificazione amministrativa 47, sia per le conseguenze a livello di ristrutturazione dei processi interni del museo stesso, sia in termini di maggiore interazione con l ambiente esterno, sia in termini di riduzione delle spese di funzionamento per l acquisto di beni e servizi (e-procurement) e non ultimo sia in termini di risorse economiche impegnate. Il progetto prevede la realizzazione di un cablaggio strutturato in configurazione di rete LAN Ethernet ad alta velocità. Il progetto costituisce un passo di fondamentale portata innovativa considerato il fatto che solo il 10% delle postazioni utenti sono dotate di accesso a Internet. 47 Direttiva Generale per l anno 2002 e Direttiva Generale per l anno

47 Febbraio 2003 Marzo Aprile Maggio Giugno Luglio Settembre Ottobre Novembre Dicembre 2004/ 2005 Obiettivo Operativo 1 Obiettivo Operativo 2 Apertura finanziamento Convenzione Provveditorato OO.PP. Inizio lavori e monitoraggio Stesura progetto Realizzazione perizie di spesa Gara d appalto Inizio lavori Monitoraggio Autorità LL.PP. Stesura documenti cantiere e pagamenti Collaudo e regolare esecuzione I principali indicatori imputabili ai due obiettivi sono: i giorni di ritardo sull inizio e sulla consegna dei lavori 48, il numero di documenti e relazioni prodotte, e, in particolare per il cablaggio, i punti rete realizzati sul totale dipendenti. La particolare natura dei due progetti si rispecchia anche sulle risorse coinvolte e sulle qualifiche professionali necessarie. Ruolo fondamentale sarà svolto dall Ufficio contratti e lavori pubblici e dall Ufficio tecnico per il restauro monumentale. - Conservazione, diffusione e valorizzazione delle collezioni La catalogazione informatizzata risponde direttamente alle richieste del Governo e del Ministero, espresse già nella Direttiva dello scorso anno, e ribadite nell attuale Direttiva, in materia di Società dell Informazione. In particolare la valenza strategica, per il MBAC, della conoscenza del patrimonio culturale impone un obbligo di censimento, catalogazione e digitalizzazione delle risorse culturali. L obiettivo operativo del Catalogo Generale Digitalizzato è un attività che impegnerà la Gnam per il prossimo triennio. La catalogazione informatizzata dell archivio del 900 prevede la digitalizzazione di circa 2000 tra fotocolors e stampe. L attività verrà svolta da una società privata, alla Gnam spetterà il compito di individuare la prima tranche di opere per l anno in corso e la catalogazione informatica, seguendo i criteri di catalogazione imposti dall Istituto Centrale per il Catalogo e la Documentazione. Altro obiettivo operativo, strettamente attinente al precedente, riguarda il catalogo dell 800. In questo caso le fasi di individuazione e aggiornamento schede catalografiche sarà a cura della Gnam, la digitalizzazione delle fotografia verrà data in outsourcing. L obiettivo operativo si concluderà con la pubblicazione di una selezione di circa 300 opere dell ottocento. L enorme importanza di questo obiettivo si evidenzia dalle alte professionalità coinvolte e dal conseguente impegno finanziario. Gli indicatori utilizzati si riferiscono al numero di opere catalogate su numero di opere da catalogare. 48 Gli aspetti strutturali dell edificio sicuramente costituiranno un elemento che potrebbe rallentare i lavori. 48

48 Febbraio 2003 Marzo Aprile Maggio Giugno Luglio Settembre Ottobre Novembre Dicembre 2004 Obiettivo Operativo 1 Obiettivo Operativo 2 Individuazione opere da schedare Programmazione e incarichi degli schedatori Coordinamento campagna fotografica Coordinamento campagna di digitalizzazione Verifica delle opere Ricerche archivistiche Supervisione delle schede di catalogo Invio schede informatizzate all ICCD Servizio all utenza Campagna fotografica sculture 800 Aggiornamento bibliografico schede pittura e scultura 800 Pubblicazione selezione 300 opere 6 Potenziamento e miglioramento dell offerta dei servizi resi al pubblico L attività didattica è uno degli aspetti fondamentali della mission di un museo. Negli Stati Uniti la funzione didattica rappresenta l aspetto primario, intorno al quale il museo nasce e orienta tutte le sue attività. La stessa Direttiva del Ministero per il 2003 pone tra gli obiettivi operativi della Direzione per il Patrimonio Storico Artistico e Demoetnoantropologico l incentivazione dell attività didattica, nell ambito del potenziamento dell offerta dei servizi resi al pubblico. La Galleria Nazionale ha compreso l importanza di questo aspetto e si è posta l obiettivo di sviluppare il servizio educativo, affiancandolo all attività didattica già svolta dai concessionari privati in base alla normativa vigente in materia di servizi di accoglienza e ospitalità. In particolare le fasi relative ai laboratori didattici, pur essendo programmati dal Servizio Educativo della Galleria, vengono svolti dai concessionari, sopperendo in questo modo alla mancanza di personale interno del museo. In particolare il 2003 vede una nutrita serie di iniziative, organizzate con diverse scuole romane, in occasione della mostra La Maestà di Roma. Il servizio educativo in particolare svolge, in riferimento ai due obiettivi operativi, le seguenti attività. 49

49 Febbraio 2003 Marzo Aprile Maggio Giugno Luglio Settembre Ottobre Novembre Dicembre 2004 Corso di formazione Incontri con alunni Obiettivo Operativo 1 Visite guidate Laboratori didattici Produzione cd-rom Esposizione fotografica Obiettivo Operativo 2 Monitoraggio e chiusura Convenzione Ospitalità stage Gli indicatori di risultato individuati sono gli stessi proposti dalla citata Direttiva: numero insegnanti coinvolti, numero degli Istituti coinvolti e numero convenzioni firmate. A questi viene aggiunto l indicatore numero di stagiaries accolti. Se si dovesse guardare al personale coinvolto in tale attività, rispetto alla priorità che dovrebbe avere tale obiettivo, ci si troverebbe di forte ad una situazione di grave sottodimensionamento, e ciò pur considerando il ruolo e le risorse del concessionario privato nella gestione dei servizi didattici delle mostre. La contabilità analitica nella GNAM Il contenimento della spesa pubblica rappresenta uno di quegli obiettivi su cui i Governi impostano azioni e misure di diversa natura. Tra queste le più interessanti sono quelle che provano a riformare la Pubblica Amministrazione, in senso di maggiore efficienza e quindi di minori sprechi. Non si può infatti pensare che il contenimento possa essere ottenuto riducendo i servizi offerti, sia in senso quantitativo che qualitativo. E spesso questa è la tentazione nei confronti di settori, quale quello dei beni culturali, che non vengono visti come di prioritaria importanza. L unica strada percorribile è quella che porta all introduzione di forme di controllo di gestione finalizzate in primis al perseguimento di più elevati livelli di efficienza e quindi di efficacia ed economicità dell azione pubblica. D altra parte tale processo di cambiamento della P.A., che prevede un passaggio dalla cultura dell adempimento alla cultura del risultato, sembra ormai avviato: la rivalutazione della programmazione, la responsabilizzazione degli attori e il monitoraggio e valutazione dei risultati secondo logiche di controllo di gestione sono principi riconosciuti e imposti anche dal legislatore. In quest ottica l introduzione della contabilità analitica, che è strumento contabile necessario all implementazione del controllo di gestione, assume un ruolo di spartiacque rispetto alla cultura burocratica del controllo di legittimità. La cura è quindi rappresentata dall integrazione della contabilità tradizionale, destinata alla sola rilevazione degli aspetti finanziari della gestione, con una contabilità di tipo economico che sia in grado di evidenziare il risultato economico (efficienza ed economicità) delle decisioni prese in fase di pianificazione strategica. Il problema è di tutt altro che facile soluzione. Sia le resistenze al cambiamento, sia l impostazione degli attuali sistemi di rilevazione dei dati economici, che nati e 50

50 sviluppati esclusivamente come strumenti autorizzativi poco hanno a che fare con i principi di rilevazione economica, non forniranno un terreno fertile allo sviluppo della nuova cultura. Nel caso specifico dei beni culturali, la contabilità analitica riveste un particolare interesse in funzione del computo dei costi di funzionamento del museo al fine di ottenere corrette valutazioni in ordine sia alla convenienza finanziaria sia alle concrete possibilità di miglioramento della qualità dei servizi. Con questa nota il Ministero per i Beni e le Attività Culturali avviava il processo che avrebbe portato i diversi centri di responsabilità ad impattare i meccanismi della contabilità analitica 49. Il diretto interessamento a tali applicazioni veniva già espresso dal citato Atto di indirizzo all ambito II Assetto finanziario che recitava L impiego di un modello di bilancio funzionale o di un documento di rendicontazione contabile consente ai singoli musei di acquisire vantaggi di carattere operativo e di valenza strategica. Tutti i musei statali, ad eccezione della Soprintendenza di Pompei e delle quattro Soprintendenze Autonome, non hanno autonomia finanziaria, ma rientrano per i loro fabbisogni all interno del più generale stanziamento assegnato alla Soprintendenza territoriale di pertinenza. Quando, come nel caso della Galleria Nazionale, si ha una coincidenza tra sede del museo e sede della Soprintendenza diventa ancora più difficile la determinazione, la distinzione e ripartizione dei costi sui diversi centri di costo. Il problema riscontrato nella sperimentazione della Gnam, inoltre, è stato quello che la contabilità pubblica rileva solamente i valori monetari e non la doppia natura di ogni operazione, delimitando così l esclusiva competenza finanziaria delle operazioni e non la competenza economica. Infatti, tutto il sistema di rilevazione è esclusivamente destinato a definire gli spazi operativi entro cui si può svolgere l azione degli organi amministrativi (bilancio come strumento autorizzativo). Non solo, una totale assenza di tali dati, porta a difficoltà enormi nella ripartizione dei costi sulle attività. Questo problema non è solo di natura tecnico-contabile ma anche professionale. Chiedere quali siano le percentuali di lavoro o il consumo di risorse in determinati uffici non è ovviamente cosa facile, né tanto meno verificabile. Manca una consapevolezza dell impegno delle risorse (umane e non) sulle attività e sui prodotti/servizi generati. Sarà fondamentale, per perseguire queste finalità, l implementazione del sistema di rilevazione della contabilità analitica sulla nascente rete intranet della Galleria, con la conseguente possibilità, da parte di ciascun ufficio, di imputare direttamente i dati di propria competenza, senza intermediazioni e passaggi, che possono portare ad una perdita dei dati. La metodologia prevista dal sistema CIRCE applicata alla GNAM ha previsto le seguenti fasi: individuazione di due uffici, dalle caratteristiche peculiari, individuazione delle linee di attività svolte nei due uffici, individuazione del personale addetto ai due uffici e del personale della Galleria che impiega quota parte della proprio tempo lavorato per attività identificate per i due uffici, individuazione dei macroprodotti dei due uffici, rilevazione delle voci di costo generale e strumentali diretti e loro ripartizione, imputazione del costo del personale, ripartizione dei costi generali e dei costi del personale sui prodotti. L organizzazione interna della GNAM. Gli uffici. Chi fa Cosa Descrivere la struttura organizzativa della Galleria non è una cosa facile. Troppe sono, in base a quanto sostenuto anche dalla Soprintendente, le disfunzioni e i condizionamenti dell organizzazione per così dire involontaria dell Istituto per descrivere la struttura esistente come un modello organizzativo in atto. Al vertice, comunque, si trova uno storico specialista proveniente dall amministrazione. Accanto due uffici: il primo di un segretario, storico dell arte, per la programmazione, il monitoraggio, il controllo e il coordinamento del sistema informativo interno ed esterno; il secondo di un direttore 49 Per giugno 2003 tutti i CdR del MBAC dovranno presentare il primo semestre di rendicontazione redatta in secondo i principi della contabilità analitica. 51

51 amministrativo dal quale dipendono cinque servizi: personale, manutenzione degli immobili, contratti e affari legali, URP e approntamento risorse finanziarie, contabilità. Due sono i sistemi in cui si articola l organizzazione: il sistema patrimoniale e il sistema funzionale. Il primo è suddiviso in sei sezioni patrimoniali o dipartimenti, coordinati da un Direttore con compiti prevalenti di studio in ordine alla conoscenza delle collezioni, alla loro valorizzazione, conservazione e accrescimento. Il sistema funzionale, invece, raccoglie nove servizi: inventario, catalogo e registrazione; laboratori di restauro e diagnostica; laboratorio di ricerca; editoria; servizi educativi; biblioteca; centro di documentazione; esposizioni temporanee; eventi culturali e spettacoli. Tale struttura si articola nel concreto in circa 23 gli uffici identificabili all interno della Galleria. Oggetto della sperimentazione sono l Ufficio Mostre e l Ufficio Programmazione, Bilancio, Contratti e Lavori Pubblici. La scelta è caduta sui due uffici che, come è già stato visto nell ambito della pianificazione strategica, assumono un ruolo fondamentale all interno della Galleria. L Ufficio Mostre è composto, a tempo pieno, da una sola risorsa e si appoggia all Ufficio di Soprintendenza, e al Soprintendente direttamente, e a un Direttore Storico dell arte per svolgere le diverse attività necessarie all organizzazione di un esposizione temporanea, altre risorse coinvolte sono collaboratori e stagisti. L Ufficio Mostre risponde, per quanto possibile, direttamente alle indicazioni contenute nel Documento di programmazione triennale. La risorsa addetta all ufficio svolge un ruolo di raccordo e coordinamento estremamente delicato con gli altri uffici della Gnam, coinvolti secondo gradi e modalità differenti con l attività espositiva: Ufficio di Registrazione, Ufficio Tecnico per la segnaletica museale, Ufficio Stampa, Servizio Educativo, Laboratori di restauro, più gli inevitabili collegamenti con gli Uffici di ragioneria, contratti, ecc. Le linee di attività individuate per l Ufficio Mostre, che si pongono idealmente dopo la fase di selezione delle opere da parte del Soprintendente e del Direttore Storico dell arte fino alla definitiva archiviazione, sono le seguenti: Definizione del data base opere in entrata Contrattazione con i prestatori Eventuali procedure di preparazione e restauro opere Procedure di movimentazione Assicurazioni Coordinamento tecnico per allestimento Cerimonia di inaugurazione Verifiche in corso di svolgimento esposizione Attività di pubbliche relazioni Disallestimento Movimentazione Archiviazione Eliminato:. La ripartizione percentuale delle attività si presenta secondo la seguente figura. 52

52 Verifiche in corso di svolgimento esposizione 6% Disallestimento 3% Attività di pubbliche relazioni 8% Movimentazione 5% Archiviazione 6% Definizione del data base opere in entrata 15% Contrattazione con i prestatori 24% Cerimonia di inaugurazione 9% Coordinamento tecnico per allestimento 7% Assicurazioni 5% Procedure di movimentazione 6% Eventuali procedure di preparazione e restauro opere 6% Come già anticipato, i processi produttivi dell Ufficio Mostre sono svolte in maniera peculiare da una risorsa, contrattualizzata e inquadrata come addetto amministrativo, che impiega il 100% del proprio tempo lavoro nello svolgimento di queste funzioni. Il Soprintendente dedica circa il 15% del proprio monte ore lavorate nella attività legate alle esposizioni temporanee. La maggiora parte delle quali sono dedicate alle prime fasi, selezione delle opere, non prese in considerazione per l Ufficio Mostre, e contrattazione con i prestatori. La presenza del Soprintendente deve comunque essere considerata partecipe ad ogni singola fase. Ogni mostra, poi, viene diretta e seguita da uno dei 16 Direttori Storici dell arte presenti in Galleria. Il maggior impegno di questo profilo si misura nelle fasi più propriamente scientifiche e di ricerca, ma la presenza in otto delle attività sopra individuate è garantita da circa 1000 ore lavorative. Andando a sommare il totale ore lavorate delle tre risorse individuate si ottiene un monte ore di quasi ore. L altro ufficio oggetto di analisi è l Ufficio Programmazione, Bilancio, Contratti e Lavori Pubblici, snodo estremamente delicato della complessa macchina della Galleria, asse e cardine degli aspetti programmatici, gestionali e organizzativi della Soprintendenza Speciale. Sono 9 le linee di attività individuate che sinteticamente possono descrivere le modalità in cui l ufficio genera i suoi prodotti: Predisposizione relazione programmatica Redazione budget preventivo e consuntivo Redazione contratti relativi ai lavori pubblici Istruttoria pratiche relative ai lavori pubblici Monitoraggio e relazioni con l Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici Coordinamento tra direzione amministrativa e direzione tecnica Rapporti con le imprese appaltatrici Redazione e gestione Albo Imprese ex L. 109/94 (L. Merloni) Relazioni di monitoraggio al Ministero La ripartizione delle attività è la seguente: 53

53 Redazione e gestione Albo Imprese ex L. 109/94 (L. Merloni) 7% Rapporti con le imprese appaltatrici 17% Relazioni di monitoraggio al Ministero 6% Predisposizione relazione programmatica 7% Redazione budget preventivo e consuntivo 23% Coordinamento tra direzione amministrativa e direzione tecnica 5% Monitoraggio e relazioni con l'autorità per la vigilanza sui lavori pubblici 11% Istruttoria pratiche relative ai lavori pubblici 17% Redazione contratti relativi ai lavori pubblici 7% Le risorse che operano in questo ufficio e che sono direttamente impegnate nelle attività individuate sono tre: un Direttore amministrativo, un Addetto amministrativo e un Collaboratore, impegnato, in questo Ufficio, per la sola attività di redazione del budget preventivo e consuntivo. Anche in questo caso il totale ore lavorate dall Ufficio è di circa I Prodotti Il passo successivo, previsto dalla metodologia CIRCE, è stato quello di individuare i macroprodotti dei due uffici, ovvero quei prodotti in grado di esprimere il significato e il valore dell ufficio e, di conseguenza, i suoi risultati fondamentali, avvertibili e riconoscibili all esterno. Se per l Ufficio Mostre, giocoforza, il macroprodotto individuato è l esposizione, per l Ufficio Programmazione, Bilancio, Contratti e Lavori Pubblici i prodotti sono nove, divisibili per le due macroattività 50 : Programmazione e bilancio: Relazione programmatica (1), Budget Previsionale (1), Budget consuntivo (1). Contratti e lavori pubblici: Gara d appalto (12), Aggiudicazione gara (12), Contratti (12), Relazione di monitoraggio (12), Redazione Albo Imprese (1), Relazioni al MBAC (12). I Costi Generali, i Costi Strumentali Diretti e i Costi del Personale e la loro ripartizione sugli uffici I costi strumentali generali sostenuti a livello centrale dalla Galleria sono: - beni di consumo, - pulizie, - manutenzione ordinaria, - utenze e canoni, - spese postali, - servizi di consulenza, - materiali e accessori. Al fine di valutare i costi dei due uffici oggetto della sperimentazione è necessario che i costi complessivi di ciascuna voce vengano ripartiti in base a specifici coefficienti, che rispondano a criteri diversi caso per caso. La ripartizione deve rendere conto dell effettivo consumo della voce di costo all interno dei processi produttivi identificati in ciascun ufficio. In particolare si avrà la seguente ripartizione. 50 Tra parentesi il volume prodotto durante l anno. 54

54 Costo per Ufficio Voce di costo generale Ufficio Coefficiente di Ufficio Programmazione, ripartizione Mostre Bilancio, Contratti Altri Uffici GNAM Beni di consumo personale 1.372, , ,53 Pulizie superficie 241, , ,55 Manutenzione ordinaria personale , , ,24 Utenze e canoni personale , , ,92 Spese postali percentuale Servizi di consulenza percentuale 1.892, , ,03 Materiali e accessori personale 946,27 946, ,88 TOTALE , , ,44 La scelta dei coefficienti di ripartizione è stata fatta principalmente in base al numero di persone addette agli uffici, immaginando che maggiore sia il numero maggiori siano i consumi. Per quanto riguarda la voce di costo Pulizie la scelta è semplice e si parametra in base all estensione in metri quadri degli spazi adibiti alle attività lavorative dell ufficio. Spese postali e consulenza, invece, costituiscono due casi specifici per i quali è stato necessario applicare delle percentuali, suggerite dagli stessi addetti agli uffici, in base all effettivo consumo. Altra rilevazione compiuta è stata quella che riguarda le voci di costo strumentali utilizzate direttamente dal singolo ufficio. In questo caso solo l Ufficio Mostre presenta dei costi connessi esclusivamente allo svolgimento delle proprie attività: assicurazioni sulle opere, trasporti, allestimento e disallestimento, vigilanza, costi per l inaugurazione, fotocolors e loan fee (quando previsti). Tali costi possono variare anche di molto da mostra a mostra, basti pensare a quanto possono influire il numero e la dimensione, la provenienza degli oggetti d arte su assicurazioni e trasporti, per cui sono di difficile stima. Bisognerebbe valutare caso per caso, rendendo comunque difficili paragoni e confronti. L ultima voce di costo da imputare agli uffici è quella relativa al personale. L imputazione di tale voce tiene conto delle ore di attività lavorate all interno dei processi produttivi individuati nel secondo passo 51. Il calcolo deve ovviamente tener conto degli straordinari e dei costi per le missioni. I Costi degli Uffici e dei Prodotti Si è ora in possesso di tutte le informazioni necessarie a stimare il costo dei due uffici oggetto della sperimentazione. 51 Il costo medio orario è stato calcolato dai costi per competenze fisse delle tabelle ICOP. 55

55 Personale Voci di costo Generali Ufficio Mostre Soprintendente Direttore Storico dell Arte Addetto amministrativo Beni di consumo Pulizie Manutenzione ordinaria Utenze e canoni Spese postali Servizi di consulenza Materiali e accessori , , , ,5 241, , , , ,27 Ufficio Prog.ne, Bilancio, Contratti Direttore amministrativo Addetto amministrativo Collaboratore Coordinato e Continuativo , , , , , , , 15 Tutti i dati sono riferiti a stime e a costi effettivamente sostenuti nel ,27 Voci di costo Strumentali Dirette Ufficio Mostre Assicurazioni Trasporti Allestimento Inaugurazione Vigilanza Fotocolors Disallestimento Ufficio Prog.ne, Bilancio, Contratti Tutti i dati sono riferiti a stime e a costi effettivamente sostenuti nel 2002 I successivi grafici evidenziano il diverso contributo che le tre voci di costo apportano al costo totale degli uffici. 56

56

57 Ufficio Mostre 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Soprintendente Direttore Storico dell'arte Addetto amministrativo Beni di consumo Pulizie Manutenzione ordinaria Utenze e canoni Spese postali Servizi di consulenza Materiali e accessori Assicurazioni Trasporti Allestimento Inaugurazione Vigilanza Fotocolors Disallestimento In particolare l Ufficio Mostre presenta più del 55% dei costi a suo carico per le spese per le attività di vigilanza. Se a queste aggiungiamo circa il 22% di spese per allestimento e disallestimento diventano irrisori i costi relativi al personale. Bisogna comunque ricordare che l Ufficio Mostre presenta un solo addetto, le altre due risorse sono impegnate nelle attività di organizzazione dell esposizione in maniera accessoria. Per quanto riguarda, invece, l Ufficio Programmazione, Bilancio, Contratti e Lavori Pubblici c è sicuramente un equilibrio maggiore tra le voci di costo. Significativo che le due voci principali sono il costo per il Direttore Amministrativo e per i servizi di consulenza esterna, a significare come le attività poste in essere dall ufficio sianofortemente knowledge intensive. 58

58 Ufficio Prog.ne, Bilancio, Contratti 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Direttore amministrativo Addetto amministrativo COCOCO Beni di consumo Pulizie Manutenzione ordinaria Utenze e canoni Spese postali Servizi di consulenza Materiali e accessori Le conferme di questi aspetti sono facilmente ottenibili dal grafico seguente in cui le voci di costo sono state accorpate in base alla loro natura. 59

59 Ufficio Prog.ne, Bilancio, Contratti Ufficio Mostre 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Personale Costi Generali Costi Strumentali Diretti In valori assoluti e non percentuali i costi dei due uffici calcolati per il 2002 sono: Ufficio Mostre ,71 Ufficio Programmazione, Bilancio, Contratti e Lavori Pubblici ,11 60

60 Conclusioni In definitiva la sperimentazione del sistema orchestra ha fornito preziose indicazioni sia sul significato e il valore del nuovo sistema di l insieme di strumenti di supporto alla gestione in rete (CMV, PING PONG, CIRCE, EVA), sia sugli elementi di criticità più significativi per operare il salto di qualità atteso. Elementi di criticità sono ad esempio: una cultura organizzativa scarsamente orientata alla misurazione quantitativa, alla pianificazione e al controllo; la scarsità di professionalità adeguate da allocare presso le diverse unità organizzative al fine di acquisire ed elaborare i dati, in particolare di costo; la integrazione dei data base degli applicativi (per esempio CIRCE) con gli attuali sistemi informativi, in particolar modo, il collegamento con la banca dati anagrafica del personale. Elementi di forte interesse innovativo sono ad esempio il miglioramento delle attività di programmazione, più coerente con gli indirizzi politico strategici e con le risorse concretamente disponibili; una assegnazione delle risorse necessarie alla realizzazione degli obiettivi più consapevole e più coerente, in grado di garantire la fattibilità delle iniziative pianificate; la individuazione di un sistema di revisione degli obiettivi inseriti nell'ambito della direttiva, al fine di consentire l'adeguamento delle attività programmate; la possibilità concreta di "feedback" da parte del vertice politico amministrativo anche in relazione al monitoraggio periodico. Questo consente di attribuire alla direttiva il ruolo di strumento di supporto alla gestione e non solo di verifica finale dei risultati conseguiti. 61

61 7.2. Il caso dell Accademia dei Lincei (Giuseppe Traversa, Alessandro Gasbarri) Premessa Questa nota raccoglie i risultati preliminari della sperimentazione di un modello di gestione che utilizza strumenti in rete ed è ispirato ai nuovi comportamenti organizzativi orientati a garantire e a spiegare il risultato, il servizio reso alla comunità, a fronte delle risorse che gli vengono concesse, e non ad esempio limitarsi a garantire la legittimità formale. L idea guida del progetto (e-government: learning by doing nelle amministrazioni dello Stato) è stata quella di cominciare a sperimentare questa nuova gestione, confrontare risultati, comportamenti, problemi, criticità, opportunità, tra le diverse istituzioni che hanno partecipato all esercizio. In questo modo si è inteso da una parte capire meglio la nuova macchina amministrativa che si vuole realizzare e, d altra parte, sviluppare in funzionari e dirigenti la cultura adeguata alla gestione di questa nuova macchina. Il nome orchestra assegnato sia al progetto che alla tecnologia in rete proposta vuole sintetizzare l indirizzo guida del modello di gestione adottato: ogni membro della organizzazione pubblica, dotato degli strumenti, dell informazione giusta, di autonomia e di coordinamento adeguati, contribuisce al risultato complessivo con grande trasparenza di ruoli e responsabilità, così come avviene in una orchestra. E la tecnologia in rete consente e promuove questa partecipazione e questa comunicazione. I risultati delle prime sperimentazioni riguardano: alcune schede esemplificative relative ai diversi strumenti metodologici utilizzati insieme al personale dei Lincei alcune elaborazioni osservazioni sul significato che ha avuto questo esercizio e alcuni problemi incontrati. Gli strumenti utilizzati sono stati: a. una guida alla formulazione della mission e della vision (CMV: Contesto, Materia, Valore) b. una guida alla pianificazione strategica e alla programmazione (PING PONG) c. la contabilità analitica (CIRCE) Sono anche stati sperimentati in modo esemplificativo due altri strumenti: uno strumento per la valutazione della coerenza tra domanda e offerta di servizi uno strumento per la valutazione dei fabbisogni formativi Le schede e le relative elaborazioni sono immediatamente comprensibili e non hanno quindi bisogno di particolari commenti e spiegazioni. Ci limiteremo quindi ad alcune osservazioni e testimonianze per illustrare sia il significato che questo esercizio ci sembra abbia avuto nei diversi uffici, sia le possibili prospettive future. L Accademia dei Lincei è suddivisa in quattro Unità organiche, con a capo di ciascuna un Dirigente di seconda fascia, un Direttore Generale ed una Presidenza che svolge compiti di indirizzo politico strategico. Le quattro Unità nello specifico sono: la Segreteria e Affari generali, l Amministrazione e personale, la Biblioteca e la Ragioneria. L Amministrazione e personale ha compiti di organizzazione e gestione amministrativa dell Accademia e del suo personale; la Biblioteca gestisce ed organizza l attività della biblioteca dell Accademia; la Segreteria e Affari Generali fornisce supporto ai vertici dell Accademia e organizza l attività scientifica e culturale, intrattiene rapporti con l utenza esterna (privati cittadini, soci, studiosi, ricercatori) ed interna (Presidenza e la altre Unità Organiche) la Ragioneria gestisce le risorse finanziarie a disposizione dell Ente, mantiene le scritture contabili e redige i bilanci. Si è stabilito di comune accordo con gli Organi dell Accademia un calendario di incontri con i Dirigenti di ciascuna Unità, che hanno poi curato la rilevazione dei dati attraverso la compilazione delle schede delle varie metodologie. Gli incontri si sono susseguiti per circa due mesi. Alcuni mesi prima erano stati svolti a cura della Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione alcuni corsi sui processi di innovazione della gestione amministrativa (Formulazione delle direttive annuali, controllo direzionale, contabilità analitica, Ingegneria e semplificazione dei processi, valutazione delle performance di uffici e persone). A tali corsi aveva partecipato una larga parte del personale non dirigente. Tali corsi avevano contribuito a creare le aspettative adeguate per l esercizio 62

62 che è stato svolto in seguito, consistente nell uso di strumenti metodologici che applicavano le indicazioni e le nozioni illustrate nei corsi nelle Amministrazioni Pubbliche. A nostro avviso i risultati ottenuti da questa prima breve sperimentazione (pochi giorni nell arco di due mesi) non debbono essere valutati guardando alla qualità dei prodotti finiti che sono emersi dall esercizio (piano strategico, programma, obiettivi, indicatori, costi,..) ma piuttosto all entità del coinvolgimento delle persone, degli uffici, alle indicazioni per la creazione della nuova macchina amministrativa, e della nuova cultura di dirigenti e funzionari, più adeguata ad una nuova, moderna burocrazia pubblica. Da questo punto di vista i risultati ottenuti appaiono interessanti e soddisfacenti: una nuova attenzione al risultato, al servizio reso e non solo ai formalismi burocratici, una nuova consapevolezza del dover render conto alla comunità delle risorse che sono state assegnate, una nuova consapevolezza del proprio ruolo e la disponibilità ad essere valutati anche sui risultati raggiunti, una nuova consapevolezza del significato organizzativo e del valore della tecnologia informatica. CMV- La formulazione della Mission e Vision Quando la richiesta di formulare la Mission e la Vision viene rivolta non al vertice di una organizzazione ma ai responsabili di una particolare unità organizzativa si manifestano sistematicamente delle perplessità; quanto l identificazione della ragion d essere e del futuro della organizzazione è compito del vertice e quanto è frutto del contributo del resto della struttura? In realtà si scopre ben presto che l esercizio di compilazione delle schede CMV coinvolge le persone in una riflessione di tipo nuovo sul proprio lavoro, sul significato e sul valore del proprio contributo, sia nell ambito dell ufficio che in relazione al rapporto con gli altri uffici e con l esterno. La lettura delle schede dimostra uno straordinario senso di orgoglio di appartenere alla istituzione. Il modo con cui è stato vissuto (più o meno) questo esercizio in definitiva non è stato quello di arrogarsi il ruolo di stabilire che cosa deve essere e cosa deve fare e non fare l Accademia o il proprio ufficio di appartenenza, ma piuttosto: spiegare il significato e il valore dell ufficio in cui si lavora e il rapporto con il resto della struttura; spiegare il proprio punto di vista sul perché dell esistenza dell ufficio, del valore che è in grado di generare e della differenza tra un buon ufficio ed uno meno buono formulare tali spiegazioni non in modo astratto ma collegandole con gli utenti, con gli interlocutori e con la concretezza del proprio lavoro formulare difetti esistenti, modi di eliminarli. Mai una formulazione passiva e rassegnata ma sempre un atteggiamento costruttivo; ma anche lamentare scarsità di risorse,.. Questa prima parte dell esercizio si è quindi dimostrata molto significativa e preliminare alla formulazione di obiettivi, indicatori, valutazione di costi, ecc. Chi ha partecipato alle sedute di compilazione delle schede ha sistematicamente affermato di aver accresciuto la consapevolezza del proprio lavoro e del ruolo ricoperto, sia delle competenze formali che della sostanza del contributo. Alcune raccomandazioni sono emerse nel modo di utilizzare il metodo: disporre del documento della pianta organica; promuove pragmatismo ed evita pericolose astrazioni non confondere mission e vision con la formulazione di obiettivi strategici consentire livelli anche di notevole dettaglio nella identificazione degli interlocutori esterni all ufficio: la consapevolezza di tali interlocutori e il relativo scambio di informazioni sono il punto di partenza più efficace non confondere tra mission (la ragion d essere) e vision (cosa si vuole diventare) usare gli elementi raccolti (contesto, professionalità, valore) ma non specificarli necessariamente nella formulazione di missione vision perché ne risulterebbero appesantite da dettagli eccessivi. AMMINISTRAZIONE Nel contesto sono stati individuati 17 interlocutori (tra interni ed esterni) con i quali si hanno intensi scambi di informazione; per esempio 12 diverse categorie di informazioni scambiate con le 63

63 altre unità organizzative dell Accademia. Questo evidenzia come l Amministrazione svolga un compito di raccordo sia per i problemi del personale, che per tutte le altre attività amministrative necessarie al il buon funzionamento dell Accademia. I dati e le informazioni che compongono il contesto evidenziano principalmente un attenzione all attività ordinaria in cui gli elementi di valore evidenziati hanno sempre un comune denominatore: la tempestività nel dare le risposte, l efficacia ed efficienza nelle proprie attività e la prontezza in ogni fase di lavoro di competenza dell Amministrazione. Analogamente per i vari interlocutori esterni elencati dall Amministrazione: fornitori, borsisti, organizzazioni sindacali, organi vigilanti e di controllo, alcuni Ministeri, acquirenti delle pubblicazioni accademiche. Per tutti questi la preoccupazione comune che emerge riguarda la correttezza formale; svolgere bene il proprio lavoro significa soprattutto svolgerlo correttamente e tenersi aggiornati su ogni materia di propria competenza. Si è proceduto anche ad una identificazione dei prodotti dell amministrazione e delle professionalità necessarie per ottenerli. I prodotti individuati sono soprattutto relativi alla gestione del personale; questo indica che l Amministrazione interpreta il suo ruolo maggiormente nel fornire assistenza e servizi ai dipendenti dell Accademia. Tale aspetto viene ulteriormente sottolineato e trova conferma nella formulazione della mission dell amministrazione La lettura della Vision dimostra la voglia di gestire in modo più moderno ed attento tutte le attività svolte dall Amministrazione facendo un uso più efficace dei supporti informatici e delle nuove tecnologia cercando di ottenere abbattimenti dei tempi senza trascurare la qualità. BIBLIOTECA L analisi della scheda evidenzia quale ragion d essere della biblioteca sia la diffusione della cultura, rendendo concreto ed effettivo l avvicinamento dell utenza esterna alla biblioteca e ai suoi servizi. La vision consiste in una maggiore e migliore fruibilità del patrimonio librario, superando una serie di problemi che lo impediscono. In tale esercizio comunque la Biblioteca si è riconosciuta come un servizio fondamentale per l intera Società e dotata di materiale raro e di grandissima valenza storico-scientifico-culturale. Anche nella Biblioteca, come nell Amministrazione, risulta esserci un nutrito elenco di interlocutori. Le informazioni scambiate sono di due tipi: la prima di tipo amministrativo, la seconda ti tipo culturale. I problemi riguardano la capacità di armonizzarli e ad integrarli in modo tale che possano essere concretizzati tutti gli aspetti elencati negli elementi di valore e che sono riassumibili in: fornire servizi di qualità a livello amministrativo, soddisfare e promuovere la domanda di materiale librario e di cultura. A differenza di quanto si è visto per Amministrazione gli interlocutori della Biblioteca sono per quasi la totalità esterni: la sua missione riguarda quindi la fornitura di servizi adeguati agli utenti. Viene esplicitato in modo chiaro e sintetico: conservare e valorizzare il patrimonio librario incrementarlo e garantire una sua facile fruibilità. L elenco riportato per la sezione materia risulta corposo e ricco di informazioni relative ai prodotti rilasciati dalla Biblioteca e le professionalità necessarie. Tra le professionalità ritenute necessarie per i prodotti elencati, non risultano esplicitate le qualifiche amministrative, forse a sottolineare gli aspetti culturali del servizio. La vision breve e coincisa ma ricca di spunti ed informazioni per il piano strategico e per la identità futura della Biblioteca e della sua funzione. 64

64 RAGIONERIA Per la formulazione della mission e vision della Ragioneria si è dimostrato utile riferirsi al lavoro in corso con le altre Unità organizzative, in particolare con l Amministrazione poiché alcune sue attribuzioni si concretizzano con il lavoro della Ragioneria. Il contesto in cui lavora la Ragioneria è costituito di numerosi interlocutori sia esterni che interni, spesso i medesimi dell Amministrazione. Nel corso di tale esercizio è stata certamente apprezzato il ruolo dell esercizio nell accrescere la consapevolezza del significato dell Accademia e della Ragioneria, attraverso una analisi sistematica degli interlocutori e delle informazioni scambiate. Anche la scheda di CMV relativa alla Ragioneria risulta essere estremamente dettagliata in ogni settore sia per il contesto sia per la materia e sia per il valore. Il contesto in cui lavora la Ragioneria è molto simile a quello in cui si trova l Amministrazione, gli interlocutori poco si discostano. Il 40% degli interlocutori della Ragioneria sono utenti interni ed il restante 60% sono esterni: dipendenti, fornitori e agenti esterni che collaborano e forniscono attività all Accademia. La Ragioneria svolge servizio di supporto all Accademia nell offrire e divulgare cultura. E rappresenta il nodo di congiunzione tra le varie unità organiche e i fornitori in termini di pagamento e liquidazioni di tutti gli adempimenti di natura economica del personale e dei soci e delle fatture di pagamento dei vari fornitori esterni. Gli elementi di valore individuati coincidono quasi per la totalità con quelli individuati e raccolti dall UO dell Amministrazione; questo esprime il raggiungimento di una gestione efficiente, pronta, efficace e di qualità. Anche per la sezione che riguarda la materia si ha una notevole vastità di informazioni: sono elencati i prodotti e le relative professionalità necessarie. SEGRETERIA E AFFARI GENERALI Un primo effetto dell esercizio è stata la consapevolezza della inadeguatezza del nome dell ufficio: il termine Segreteria non sembra interpretare l attività ed il reale compito che svolge. Più adeguato sembrerebbe ad esempio la denominazione: Attività scientifica e istituzionale. Come per le altre unità organizzative, anche la scheda di CMV per la Segreteria e Affari Generali risulta essere fornita di dati di notevole dettaglio. Analizzando il contesto della Segreteria e Affari Generali risulta evidente la sua funzione di dare supporto tecnico amministrativo logistico ed organizzativo a qualsiasi manifestazione in cui è coinvolta l Accademia. Fornisce una sistematica integrazione tra gli aspetti tecnico-amministrativi e di supporto scientifico per l organizzazione di convegni, mostre, seminari ecc. e le funzioni di relazione esterna, i rapporti tra i diversi protagonisti del mondo scientifico culturale, che partecipano alle manifestazioni. La Segreteria è coinvolta nella assegnazione di premi, nella produzione di pubblicazioni scientifiche, nella redazione di comunicati stampa e nel collegamento con i media nazionali e internazionali, nel collegamento con il pubblico più diverso per tutte le attività istituzionali dell Accademia. Nove sono gli interlocutori individuati dalla Segreteria che risultano essere esterni ed interni (vertici istituzionali, Presidenza, Soci, Assemblee, Classi Riunite, Consiglio di Presidenza. Per quanto riguarda gli elementi di valore questi riguardano: la divulgazione cultura, l accrescimento della visibilità dell Accademia ed elementi di carattere amministrativo ed organizzativo. 65

65 PING PONG: la pianificazione strategica Questo metodo e questo strumento consentono ad ogni ufficio di contribuire, con il vertice dell Accademia e con gli altri uffici, alla formulazione di piani e programmi. Consentono inoltre di verificare sistematicamente il raggiungimento degli obiettivi e di introdurre le eventuali necessarie modifiche. Le schede del metodo sono strutturate secondo l impianto derivante dall ultima direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri per la formulazione della direttiva generale per il Le schede individuando per ciascun Centro di Responsabilità le priorità politiche stabilite dal vertice politico amministrativo (Presidenza e Soci), quindi gli obiettivi strategici discendenti dall indirizzo strategico, quindi gli obiettivi operativi a cui possono essere associati indicatori, le risorse necessarie per l attuazione dello stesso, il responsabile (gli obiettivi possono essere pluriennali o annuali). Segue poi il piano d azione composto da fasi in cui si deve indicare la data di inizio e di fine prevista, il risultato atteso per ciascuna di esse e le modalità di misura (indicatori di fase). Sono stati già discussi i problemi della formulazione del piano e del programma: individuare obiettivi strategici di ampio respiro e collegarli in modo coerente sia all indirizzo strategico, sia agli obiettivi operativi che traducono in risultati annuali l obiettivo strategico. Come abbiamo già sottolineato non c è stato il tempo e la possibilità di sviluppare un sistema di obiettivi e di indicatori soddisfacente ma l esercizio si è comunque dimostrato molto promettente. E interessante quindi osservare i risultati ottenuti nell ambito di ogni Unità organizzativa AMMINISTRAZIONE L input strategico da parte del vertice è stato qui interpretato come miglioramento organizzativo: razionalizzare le procedure amministrative e valorizzare l informatica. Come primo obiettivo strategico si è considerata la formazione del personale e quindi l individuazione dei fabbisogni formativi e di conseguenza la partecipazione a specifici corsi per colmare le lacune evidenziate dall analisi dei fabbisogni formativi. Come secondo obiettivo si è individuata la razionalizzazione di alcune procedure attraverso la valorizzazione dell informatica in rete. Tali obiettivi non sembrano avere una natura di tipo straordinario, ma risultano essere più legati ad una attività ordinaria. E interessante notare di come la Mission ma soprattutto la Vision facciano da apripista a quanto riportato in Ping Pong. Questa metodologia ha sicuramente suscitato un grande interesse soprattutto per il fatto che consente un monitoraggio sistematico degli obiettivi Obiettivo prioritario è quindi considerato una adeguata formazione del personale Altro obiettivo strategico è la razionalizzazione delle procedure: abbattere i tempi di attesa e in generale snellire le pratiche di gestione del personale che rappresentano l attività fondamentale dell Amministrazione. BIBLIOTECA L interesse suscitato dalla metodologia Ping Pong è legato alla possibilità di esplicitare concreti obiettivi da perseguire verificabili nel tempo. La Biblioteca chiede un piano strategico per rendere più efficace ed efficiente la sua organizzazione interna e per creare supporti informatici che permettano di offrire un miglior servizio all utente esterno. La priorità politica considerata è stata la razionalizzazione delle procedure e l informatizzazione, con particolare attenzione al miglioramento della qualità del servizio offerto all utenza, ed al potenziamento della comunicazione esterna. Gli intendimenti futuri del Dirigente della Biblioteca sono quelli di offrire un servizio migliore, più adeguato, più moderno con un abbattimento dei tempi nel dare disponibilità del materiale librario ai cittadini e all utenza esterna. L interesse per questo esercizio e l apprezzamento del metodo da parte della Biblioteca così come delle altre unità organizzative è legato anche alla possibilità di giustificare il mancato raggiungimento 66

66 di un obiettivo; non sono i comportamenti o i metodi di lavoro inefficienti, ma la scarsezza delle risorse, in particolare del personale, che impedisce di realizzare le priorità politiche stabilite. Lo strumento assume così anche la valenza di denuncia e di segnalazione di carenze strutturali da risolvere RAGIONERIA L esercizio Ping Pong per la Ragioneria si è dimostrato molto simile a quello svolto per l Amministrazione; le due unità organizzative presentano competenze simili e si integrano vicendevolmente su alcuni processi amministrativi come per esempio l emissione di un mandato di pagamento. Gli obiettivi sostenuti dall indirizzo politico sono ancora: una notevole informatizzazione e una razionalizzazione delle procedure in essere presso l unità organizzativa Ragioneria che permetterebbe un abbattimento dei tempi di attesa ed una pronta ed efficiente gestione del lavoro risolvendo il problema della scarsità di personale L uso di questo strumento di pianificazione e programmazione non è quindi stato interpretato tanto come possibilità di individuare ed esplicitare con precisione gli obiettivi, quanto piuttosto di rappresentare gli aspetti critici della gestione quotidiana dell Accademia e di manifestare il forte disagio. A differenza di come è stato fatto per l Amministrazione, nella Ragioneria la compilazione delle schede non è stata fatta in modo dettagliato, individuando ogni singola fase con la propria data di inizio e di scadenza, ma sono stati individuati solo gli obiettivi strategici e quelli operativi. Le fasi sono state introdotte nel piano di azione, in modo sostanzialmente arbitrario per illustrare i significati ed i rischi del monitoraggio sistematico. Nelle schede Ping Pong l obbiettivo principale individuato è una migliore e maggiore utilizzazione dei supporti informatici in dotazione alla Ragioneria considerati fondamentali per sopperire alla scarsezza di personale e rendere più efficiente la sua attività. Il primo obbiettivo strategico riguarda la informatizzazione delle procedure relative alla situazione patrimoniale ed al conto economico, nonché agli impegni di spesa. SEGRETERIA E AFFARI GENERALI Il piano strategico per la Segreteria Affari Generali interpreta come priorità politiche: dare una maggiore visibilità all Accademia e quindi sviluppare e migliorare la comunicazione esterna. Obiettivi strategici e operativi hanno quindi riguardato la creazione di collegamenti del proprio sito web con alcuni motori di ricerca e i siti ufficiali di alcune istituzioni importanti. Una maggiore visibilità porterebbe anche ad una maggiore attenzione verso l Accademia da parte delle istituzioni, con richieste di pareri e consulenza, maggiore partecipazione dei Soci a Comitati Nazionali ed internazionali, facilità a reperire risorse esterne. Inoltre l Accademia potrebbe affiancare o sostituire o supplire a compiti di altre istituzioni, per esempio con corsi di perfezionamento, corsi di dottorato, aggiornamento per professori di Scuola secondaria, (cosa che in parte già avviene), orientamento scolastico, eccetera. Attualmente la direzione della Segreteria ritiene che tutte le risorse disponibili siano sfruttate al 100% per il compimento della attività ordinaria; questo evidentemente potrebbe rendere problematica la realizzazione di quanto pianificato in Ping Pong. In conclusione lo spirito con cui sono stati individuati gli obiettivi nelle unità organizzative Amministrazione, Ragioneria, e Biblioteca è stato quello di affrontare per piccoli passi e solo parzialmente i problemi di gestione straordinaria, tenuto conto della scarsità di personale. Tali obiettivi, anche se con qualche ritardo, potranno essere realizzati secondo le modalità indicate nel piano - programma. Per la Segreteria e gli Affari Generali sono stati individuati obiettivi notevolmente ambiziosi, che richiedono inevitabilmente nuove risorse e che sarà quindi possibile realizzare nei tempi previsti solo se saranno rese disponibili. Indipendentemente dalla qualità degli obiettivi, della significatività e della concreta praticabilità del piano programma formulato, possiamo dire che l interesse e la motivazione a proseguire in questo esercizio risultano notevolmente elevati, sia questo anno con una attività di monitoraggio e valutazione degli obiettivi, sia negli anni futuri per nuovi piani e programmi. 67

67 CIRCE: la contabilità analitica La contabilità dei costi o contabilità analitica consente di valutare l impegno delle diverse risorse necessarie per svolgere l attività amministrativa degli uffici e per generare i prodotti / servizi relativi alla attività ordinaria. Caratteristiche di tale contabilità è pertanto la sistematicità nell effettuare la rilevazione dei dati, la frequenza di tali rilevazioni, la tempestività nell elaborare e fornire i risultati, la diffusione delle valutazioni risultanti dall elaborazione dei dati e il giusto livello di dettaglio nel rappresentare i risultati. La metodologia CIRCE permette la valutazione dei costi degli uffici e dei relativi prodotti di una Amministrazione (contabilità analitica), non limitandosi alla formulazione tecnica delle componenti analitiche dei costi e del budget, ma proponendo un processo partecipativo che porta ad una maggiore consapevolezza delle risorse gestite e alla costruzione della cultura del risultato. La metodologia CIRCE valuta i Costi pieni di uffici e prodotti / servizi individuando quattro tipologie di voci: VP voci di costo del personale (dirette); VS voci di costo strumentali dirette; VG voci di costo generali da ripartire con parametri arbitrari; quote su unità organizzative, attività e prodotti; VC quote di centri di servizio (uffici che prestano servizio per altri uffici dell amministrazione). L aspetto più complesso di tale metodologia è il reperimento dei dati in modo adeguatamente veloce e corretto. Il primo passo fondamentale prevede l individuazione dei prodotti, delle attività svolte da ciascun ufficio e il loro volume. Secondo passo riguarda la valutazione dell impegno di personale (percentuale di tempo impiegata da ciascuna persona per ciascun prodotto). Per l Amministrazione tali passi si sono dimostrati sostanzialmente semplici e veloci senza particolari difficoltà né per la individuazione dei prodotti, né per la percentuale di impegno dedicato dal personale; Con la Biblioteca l impresa è stata più ardua, non tanto per la individuazione dei prodotti, quanto per la difficoltà nella individuazione del volume dei prodotti e nella percentuale di tempo dedicata a ciascun prodotto dal personale. Per la Segreteria e Affari Generali la rilevazione dei dati ha presentato alcuni problemi, per la difficoltà a quantificare (monetizzare) prodotti intellettuali e per altri fattori non sempre prevedibili. Riflessioni conclusive L esercizio svolto e i risultati raggiunti consentono di fare alcune riflessioni conclusive ed alcune ipotesi sugli sviluppi futuri : a. i risultati di questo esercizio debbono essere valutati non tanto sulla qualità dei prodotti finiti, sia del sistema di pianificazione e controllo (mission, vision, prodotti, obiettivi, indicatori,..), che della valutazione dei fabbisogni formativi, che dell analisi del mercato dei Lincei e della coerenza tra domanda e offerta. Il significato e il valore di tale esercizio và ricercato sulla risposta degli uffici, sulla disponibilità ad essere coinvolti nel processo. Se obiettivi, indicatori, mission e vision fossero risultati di ottimo livello, sarebbero stati sospetti, tenuto conto della novità dell esercizio, della esigua quantità di tempo dedicato che non ha consentito approfondimenti impegnativi; b. è sostanzialmente diffusa la consapevolezza della esigenza di una maggiore e più trasparente responsabilità nei riguardi della comunità. La necessità di rendere conto in modo chiaro di come si spendono denari pubblici, di illustrare quale valore concreto si riesce a produrre, è sostanzialmente condivisa ai diversi livelli di responsabilità; c. anche l impatto dei nuovi strumenti e supporti alla gestione, all interno dei Lincei, è considerato in modo sostanzialmente positivo: una opportunità per accrescere la comunicazione tra uffici e con i vertici sulle innovazioni, la possibilità di formulare proposte di miglioramento e di innovazione, una maggiore autonomia gestionale degli uffici che si 68

68 vogliono introdurre cresce. La integrazione e il coordinamento tra uffici appaiono più agevoli grazie alla esplicitazione e al monitoraggio in rete del raggiungimento degli obiettivi; d. le potenzialità della rete per soddisfare nuove esigenze della comunità scientifica e quindi un potenziamento del ruolo dei Lincei è considerato con grande attenzione; e. la integrazione tra linee di indirizzo, obiettivi strategici e obiettivi operativi è oggi scarsa. Per risolvere i problemi significativi di un settore (per esempio una nuova impostazione di rete tra istituzioni scientifiche e tra protagonisti della scienza) occorrono piani e obiettivi di lungo periodo. Sembra necessario introdurre e promuovere un vero piano strategico, con obiettivi strategici di risultato di ampio respiro (per esempio almeno quinquennali) e con obiettivi operativi e piano d azione annuali, allineati con gli obiettivi strategici. Ogni anno bisognerà poi consentire una rivisitazione sistematica degli obiettivi di lungo periodo per introdurre modifiche anche radicali. I vantaggi di un sistema di pianificazione, programmazione, valutazione e controllo di questa natura sono diversi: 1. il vertice viene sollecitato sistematicamente a riformulare, a verificare e a manifestare all esterno la visione dei Lincei; 2. la struttura amministrativa viene sollecitata a formulare programmi più coerenti con gli indirizzi strategici e con le risorse disponibili; 3. viene promosso un monitoraggio costante e sistematico dei risultati di piano e programma; 4. cresce la trasparenza esterna ed interna e la motivazione In definitiva possiamo concludere che il processo di apprendimento su come progettare e valorizzare la nuova macchina amministrativa è cominciato con un certo successo ma che la strada da percorrere è ancora lunga. 69

69 7.3. Il livello di maturità del processo di pianificazione e controllo presso il Formstat (Giorgio Panizzi) Introduzione e obiettivi. L istituto analizzato svolge attività di formazione e aggiornamento statistico, nell ambito del Sistema Statistico Nazionale per la formazione degli addetti agli uffici statistici delle amministrazioni dello Stato, delle Regioni, degli enti locali e di enti pubblici. Le attività di formazione e aggiornamento statistico svolte per un decennio, sono state collegate nel 1999 con quelle di formazione per i dirigenti delle amministrazioni pubbliche per le procedure di controllo interno e di redazione dei bilanci con criteri di efficienza, efficacia ed economicità. L istituto, realizzando una formazione statistica rigorosamente disciplinare, oltre a quella per la gestione di banche dati e per l analisi di bacini informativi, svolte con programmi avanzati e scientificamente corroborati, sta sviluppando una divulgazione della cultura della gestione dei dati quantitativi. Sviluppa inoltre, per le amministrazioni pubbliche, progetti di formazione per il miglioramento delle abilità tecniche nella redazione del Bilancio dello Stato e nella contabilità analitica e programmi di divulgazione di criteri e strumenti di attuazione del decentramento amministrativo e fiscale. I progetti e le attività formative vengono elaborati con l individuazione e l applicazione di tecnologie educative innovative e con procedure di verifica e valutazione dell apprendimento e monitoraggio della formazione. Pertanto, per individuare gli ambiti e i processi cui attribuire successi, insuccessi, rapidità e intensità del cambiamento è necessario analizzare un atteggiamento complessivo verso l innovazione tecnologica, che permea i processi di gestione, ma, più segnatamente, I progetti attuati on line sia per realizzare Formazione a Distanza che procedimenti di e-learning. Questi progetti sono collegati e si intersecano con problemi di natura politica, giuridica, culturale, sociale, strutturale e, soprattutto con problemi relativi a metodi e strumenti in rete a supporto della gestione. Senza metodi e strumenti adeguati in linea non c è un buon PPC. Ci sono strumenti che aiutano e accelerano il cambiamento, altri che lo impediscono, lo ritardano, lo degradano. Nell istituto analizzato si è potuto riscontrare che di fronte alle innovazioni nella progettazione delle attività formative e nella loro realizzazione on line, in rete o in termini tradizionali frontali, la gestione e il sistema di pianificazione, programmazione e controllo (PPC) sono stati particolarmente trascurati. Ciò con grave nocumento e rischio per la sopravvivenza stessa dell Istituto. 2. Gli ambiti dell analisi. Gli ambiti della ricerca, per individuare la maturità del processo di PPC (pianificazione, programmazione e controllo), sono stati analizzati con i criteri suggeriti per la gestione. Ne sono risultati elementi da non trascurare nell estensione dell analisi ad organismi similari e utili, nonostante un aspetto particolarmente non formale, ad individuare comunque il livello di maturità nella pianificazione, programmazione e controllo delle attività di istituto. In particolare: Qualità del piano: obiettivi, indicatori. Dove gli indicatori sono risultati inespressi ex ante, questi si possono ricavare dai vincoli imposti dai committenti almeno nelle procedure di rendicontazione. Comunque gli obiettivi risultano sempre esplicitati e il rapporto tra risultati da raggiungere e utenza da servire contribuisce alla formulazione di indicatori; Partecipazione degli Uffici e degli attori (autonomia degli uffici, integrazione fra diversi livelli).l esiguità della struttura, comparabile a quella di uno studio professionale, consenta un alta partecipazione degli uffici a tutti i livelli della gestione, sempre considerando lo iato già rilevato tra gestione delle attività tecniche e gestione amministrativa o aziendale. Trasparenza delle responsabilità: è evidenziata sia nella fase promozionale che nella realizzazione dei progetti o delle commesse ricevute Efficacia del monitoraggio degli obiettivi: il monitoraggio on line sperimentato anche con soluzioni innovative consente correzioni e aggiustamenti in corso d opera efficaci e tempestive. Da rilevare, in questa esperienza, la particolare evoluzione delle modalità 70

70 di monitoraggio che includono la valutazione e fanno leva su interpretazioni di intenzioni, intenzionalità e interazione tra attori dell offerta e fruitori dei servizi e delle attività. Da questa esperienza si ritiene che si possano trarre elementi anche per implementare I processi di pianificazione e controllo nella gestione. Cultura del risultato: caratterizza tutta la gestione tecnica e suggerisce, ancorché disattesa, la gestione aziendale nel suo complesso. Impatto del nuovo processo di pianificazione e controllo: date le premesse non si é potuto verificare. La qualità degli strumenti di pianificazione e controllo in ret L analisi dei Progetti realizzati dall istituto in esame consente da un lato di affermare la significatività dell uso della rete e dall altro che la stessa rete rappresenta un metodo e uno strumento di guida e supporto al PPC. L utilizzazione delle tecnologie dell informazione contribuisce anche in questo caso al miglioramento della qualità della gestione tecnica dei progetti sia agevolando l accesso a risorse e servizi, sia agevolando gli scambi di informazione necessari per valutazioni comparative. Pertanto, in armonia con l obiettivo del progetto, si può affermare che nella gestione tecnica dei progetti si realizzano i seguenti criteri: migliore definizione degli obiettivi attraverso la previsione di risultati pregnanti e l individuazione per comparazione di indicatori adeguati; formulazione autonoma da parte di ogni area di competenze di risultati attesi, risorse necessarie, indicatori; promozione dell integrazione dei diversi livelli di responsabilità nelle diverse fasi del processo PPC; promozione di una sostanziale trasparenza delle responsabilità di uffici e persone; In sostanza, attraverso procedure di PPC applicate alla realizzazione di progetti tecnici sono stati resi possibili il confronto, l integrazione, la negoziazione. 3. Questionario. Il questionario è stato compilato tenendo conto della rispondenza delle domande alla gestione tecnica dei progetti. Si è considerato che l istituto si riferisce a cinque aree di competenza: formazione statistica formazione per l innovazione nella struttura dei bilanci nella P.A. valutazione e monitoraggio delle attività formative tecnologie educative e dell informazione controlli interni e di gestione 71

71 QUESTIONARIO SUL PROCESSO DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO E SUI METODI E STRUMENTI DI SUPPORTO IN RETE. Amministrazione: FORMSTAT Consorzio per la formazione e l aggiornamento statistico Ufficio: Direzione DATI DELL INTERVISTATO Vertice Politico/Amm.vo Responsabile Cdr Dirigente Funzionario Cultura Econ/Amm Cultura Econ/Gest Cultura Tecn/Quant Ambito Attributo Domande Commenti: perché A. Qualità A01. Pregnanza D01. Gli obiettivi rispecchiano bene la mission (ragion Il Formstat esplica la sua mission realizzando progetti x piano, obiettivi, congruenza obiettivi indicatori d essere), il core business dell Ufficio affidati dai Soci e, prevalentemente, ottenendo commesse da parte di enti pubblici e privati attraverso partecipazioni a gare. Pertanto vi sono casi in cui la mission del Formstat pur presente nei progetti, ha solo carattere qualitativamente ma non quantitativamente rilevante D02. Quanto gli obiettivi riescono imparziali ed equi? La necessità di non trascendere gli obiettivi istituzionali x D03. Quanto gli obiettivi rispecchiano i risultati che si vogliono raggiungere e non invece preoccupazioni di legittimità, regolarità dei comportamenti? rende questi equi rispetto alla mission del Formstat Gli obiettivi rispecchiano i risultati che si intendono raggiungere, sia in senso stretto, cioè relativamente agli obiettivi relativi ai progetti affidati, sia in generale per il raggiungimento della qualificazione del personale direttivo delle pubbliche amministrazioni D04. Gli obiettivi risultato individuati riguardano attività Tutte le risorse dell Ente sono utilizzate per i progetti da dell ufficio che assorbono risorse rilevanti? realizzare e per il raggiungimento dei fini istituzionali D05. Gli obiettivi risultato sono al giusto livello di dettaglio (non sono né troppo generici, né troppo specifici)? Gli obiettivi sono al giusto livello di dettaglio in conformità con le procedure di rendicontazione per le pubbliche amministrazioni, che richiedono corrispondenze tra gli aspetti tecnico/professionali e gli aspetti finanziari A02. Governabilità D01. Quanto gli obiettivi sono controllabili dell ufficio? Tutti gli obiettivi tecnici sono controllabili dalla Direzione x obiettivi del Formstat A03. Semplicità D01. Quanto gli obiettivi sono chiari, semplici, concretamente Il rapporto prestazioni tecniche/costi rende gli obietti x obiettivi/indicatori verificabili? concretamente verificabili A04. Qualità D01. Quanto gli indicatori rispecchiano il risultato obiettivo x indicatori di risultato che vogliono misurare o non invece elementi irrilevanti? A05. Fasi D01. Quanto gli obiettivi prevedono fasi temporali pregnanti e x perseguimento obiettivi verificabili? A06. Strategia Vs D01. Quanto le attività e gli obiettivi di gestione discendono L obiettivo strategico del Formstat è di ordine generale x x x x 72

72 B. Partecipazione Uffici e attori gestione da qualche obiettivo strategico? accrescere le competenze tecnico/professionali del personale direttivo delle pubbliche amministrazioni -, pertanto tutte le attività discendono da questo A07. Gestione Vs D01. Quanto gli obiettivi strategici diventano C è una parte, promozionale, delle attività che non sempre si Strategia A08. Impegno delle risorse B01. Qualità del ruolo del vertice politico programmi/risultati operativi D01. In che misura la quantità delle risorse disponibili può garantire il raggiungimento degli obiettivi? D02. In che misura la qualità e la professionalità delle risorse disponibili può garantire il raggiungimento degli obiettivi? D01. Quanto il vertice politico fornisce efficaci indicazioni strategiche? traduce in risultati operativi In misura massima. Il Formstat è un Consorzio senza fine di lucro e soffre, specialmente nelle prestazioni ai Soci, di contrazioni dei costi che impediscono l efficiente svolgimento delle attività In misura totale, dal momento che le attività di istituto formazione e ricerca richiedono capacità tecniche qualificate e una forte propensione all innovazione Il riferimento totale dei proventi della produzione ai costi della produzione rende episodico il sostegno dei costi per il funzionamento della struttura istituzionale. Pertanto le indicazioni sono estemporanee D02. Quanto il vertice politico lascia libero il responsabile dell ufficio di determinare gli obiettivi operativi dell ufficio? Di fatto c è la massima autonomia tecnico/scientifica del Direttore. D03. Quanto il vertice politico riceve indicazioni dal vertice Il vertice amministrativo coincide con il vertice politico del amministrativo per determinare le indicazioni strategiche? Formstat che opera in totale separazione dalle fasi tecniche B02. Qualità del ruolo D01. Quanto il responsabile dell ufficio contribuisce alla Si rileva una separazione tra gestione del responsabilie determinazione degli obiettivi strategici dell intera amministrativo/finanziaria e gestione tecnico/professionale dell ufficio amministrazione? con conseguenti sfasature in ordine alla gestione e alla definizione completa di obiettivi strategici B03. Integrazione politico amministrativa B04. Integrazione amministrazione cittadino B05. Entità della partecipazione B06. Entità del feedback D02. Quanto il responsabile dell ufficio è in grado di interpretare le indicazioni strategiche del vertice politico? D03. Quanto il responsabile dell ufficio determina autonomamente gli obiettivi operativi dell ufficio? D01. Quanto gli obiettivi dell ufficio traducono le indicazioni strategiche del vertice politico e non invece sono totalmente estranee o autonome? L indirizzo del vertice politico è inteso prevalentemente in termini scientifici D02. Quanto le linee strategiche del vertice politico risentono dei suggerimenti dei responsabili dei diversi uffici? Sul piano tecnico/professionale il vertice politico accoglie interamente le linee dell ufficio D01. Quanto gli obiettivi dell ufficio sono orientati dagli C è un processo di integrazione interazione tra obiettivi del interlocutori / clienti dell ufficio e non invece ignorano i committente e mission del Formstat orientata alla possibili contributi del mercato? soddisfazione del consumatore finale D01. Quanto l ufficio in questione ha partecipato al processo di pianificazione e controllo? La direzione è collegata solo per informazione ai processi di gestione finanziaria e amministrativa D01. Quanto il personale dell ufficio in questione ha Il Direttore e I responsabili di quattro aree di lavoro partecipato al processo di pianificazione e controllo D01. Quanto tra vertice politico amministrativo e uffici si è Vi è un rapporto di consultazione direzione vs. vertice attivata negoziazione / feed-back? politico x x x x x x x x x x x x x x 73

73 C. Trasparenza delle responsabilità D. Efficacia del monitoraggio E. Cultura del risultato C01. Responsabilità Ufficio C02. Chiarezza responsabilità persona D01. Quanto sono conosciuti gli obiettivi di tutti gli altri uffici? D02. Quanto risulta chiara a tutti gli uffici la responsabilità sul mancato raggiungimento degli obiettivi da parte dell ufficio in questione? D03. Quanto risulta chiaro per ogni obiettivo, anche temporale, l ufficio responsabile del mancato raggiungimento degli obiettivi? D04. Quanto, nel caso di mancanza di raggiungimento di risultato, sono evidenti le conseguenze positive o negative all interno dell ufficio? D05. Quanto è chiaro l impatto sull intera organizzazione del mancato raggiungimento degli obiettivi? D01. Quanto risulta sostanzialmente chiara la responsabilità personale in ogni risultato possibile dell ufficio? D02. Quanto, nel caso di mancanza di raggiungimento di risultato, sono evidenti le conseguenze positive o negative alle persone? (per esempio nella remunerazione di risultato?) D01. Chiarezza dei D01. E sufficientemente chiaro chi misura il raggiungimento Si fa riferimento alle scadenze statutarie di approvazione dei ruoli degli obiettivi? bilanci preventivi e consuntivi di esercizio D02. Chiarezza delle Non pertinente motivazioni D03. Semplicità del monitoraggio D04. Ricaduta sui processi decisionali D05. Qualità del monitoraggio E01. Misura del risultato D01. Quanto è chiara la motivazione di chi misura l obiettivo l indicatore? (per es. il politico per accrescere il consenso o rispettare promesse elettorali, ovvero il vertice amministrativo per non addossarsi impegni che non può mantenere, ovvero il cittadino per sapere come sono spesi i suoi soldi)? D01. Quanto è semplice e chiaro il modo di misurare gli indicatori di monitoraggio? D01. Quanto le misure di monitoraggio sono usate per guidare concretamente le decisioni organizzative significative? D02. Quanto le misure di obiettivi indicatori sono usate per motivare guidare il personale? D02. Quanto le misure di obiettivi indicatori sono usate per giudicare con equità il personale? D01. Quanto è possibile verificare sistematicamente il risultato obiettivo raggiunto nel corso dell anno? D01. Quanto l ufficio e il relativo personale è in grado di capire e misurare il risultato dell ufficio e il suo valore? Lo scollamento tra gestione amministrativa e programmazione tecnico professionale rende complicata la misurazione Data la ridotta dimensione del Formstat gli indicatori sono utilizzati in modo empirico In occasione dei bilanci di esercizio con difficoltà di separazione tra costi e proventi della produzione dalla parte finanziaria dei bilanci La direzione e i responsabili delle aree sono impegnati nel valutare, anche in confronti con i committenti i risultati del lavoro tecnico e professionale svolto E02. Definizione degli D01. Quanto l ufficio e il relativo personale è in grado di x x x x x x x x x x x x x x 74

74 F. Impatto del nuovo processo PPC obiettivi formulare obiettivi pregnanti, indicatori significativi e non solamente indicazioni generiche o irrilevanti o non verificabili? E03. Cultura della D02. Quanto l ufficio e il relativo personale è in grado di legittimità distinguere tra comportamenti legittimi e non? E04. Equilibrio D01. Quanto l ufficio e il relativo personale è in grado di risultato / legittimità ottenere il buon risultato nell ambito della legittimità? E05. Conoscenza D01. Quanto l ufficio e il relativo personale è in grado di risorse valutare l impegno delle risorse necessarie al perseguimento E06. Cultura organizzativa F01. Gradimento degli uffici F02. Chiarezza qualità organizzativa F03. Modifiche dei processi decisionali F04. Modifica della organizzazione G. Qualità di G01. Chiarezza metodi e distinzione linee strumenti guida, obiettivi, indicatori G02. Contributo di ogni ufficio G03. Confronto fra livelli di responsabilità G04. Confronto fra uffici degli obiettivi? D01. Quanto l ufficio e il relativo personale è in grado di valutare l impatto organizzativo degli obiettivi che vuole perseguire? (in particolare l impegno di risorse) D01. Quanto la necessità di specificare obiettivi e risultati verificabili e non solo di misurare la legittimità dei comportamenti, riesce gradito al personale dell ufficio? D01. Quanto l ufficio si avvantaggia dal punto di vista organizzativo della chiarezza degli obiettivi e della possibilità di misurarli nel tempo? D01. Quanto la nuova gestione per obiettivi modifica i processi decisionali dell ufficio? D01. Quanto la nuova gestione per obiettivi modifica l organizzazione dell ufficio? (chi fa che cosa) D01. Quanto i metodi e gli strumenti in rete sono capaci di guidare gli uffici nella identificazione di linee guida, nel tradurle in obiettivi, nell associarvi indicatori? D01. Quanto i metodi e gli strumenti in rete consentono ad ogni ufficio di formulare in modo semplice e autonomo i suoi obiettivi e di proporli agli altri attori della rete? D01. Quanto i metodi e gli strumenti in rete consentono di confrontare negoziare fra livelli di responsabilità diversi gli obiettivi e le risorse per conseguirli? D01. Quanto i metodi e gli strumenti in rete consentono di confrontare la qualità e la coerenza di obiettivi e risorse assegnate fra i diversi uffici? È in relazione alle specificità professionali di ciascuno. Il gradimento è proporzionale al livello di preparazione tecnica ma è condiviso in termini di responsabilità La tempestività delle decisioni richiede continui aggiustamenti nelle procedure e nelle assunzioni di responsabilità. C è una notevole autonomia nella realizzazione dei progetti in capo ai responsabili delle aree di lavoro e dei progetti medesimi L attribuzione degli obiettivi e la gestione delle responsabilità dei progetti modifica in una continua interazione l organizzazione dell ufficio Il Formstat è antesignano nei processi di adozione delle tecnologie educative, nella Formazione a Distanza, nell attuazione di procedimenti di e-learning. Pertanto nella formulazione delle linee guida si ricercano in rete criteri e strumenti di gestione e di lavoro. C è un continuo processo di interazione che consente autonomia, responsabilità e ricerca di decisioni collegiali e condivise G05. Responsabilità D01.Quanto i metodi e gli strumenti in rete consentono di x x x x x X x x x x x X x 75

75 G06. Qualità della rappresentazione G07. Semplicità tecnica identificare in modo inequivocabile le responsabilità del mancato raggiungimento dei risultati e le relative conseguenze? D01. Quanto sono semplici e chiaramente interpretabili le rappresentazioni del piano, del suo monitoraggio? D01. Quanto metodi e strumenti sono semplici e alla portata dei non specialisti? Dal punto di vista tecnico gli obiettivi sono individuabili e misurabili, anche con sperimentazione di nuovi indicatori. Il rapporto gestione amministrativa/direzione tecnica è carente La semplicità degli indicatori statistici è facilmente accessibile. Di maggiore difficoltà sono i criteri di valutazione di efficacia delle attività formative, anche per la differibilità dei loro risultati D02. Quanto metodi e strumenti sono rigorosi? Il rigore è legato a valutazioni di probabilità, perciò il livello di gradimento, ancorché empirico, è tuttora lo strumento più rigoroso di misurazione dei risultati da parte dell utente finale x x x 76

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77 4. Documentazione dell analisi di un caso, da svolgere. La singolarità della rilevazione dei dati riguardanti l istituto analizzato richiederà di accertare i criteri di documentazione al fine di poterli rendere confrontabili con le documentazioni ricavate da altri casi. In questo senso che la ricerca sia ancora in corso. 78

78 8. Alcune esperienze di e-government nel settore sanitario 8.1. La pianificazione territoriale nella salute (Gaetano Guglielmi) Il settore sanitario negli ultimi decenni ha subito notevoli trasformazioni, infatti a partire dal 1978 la creazione del servizio sanitario nazionale ha costituito uno degli elementi di innovazione del rapporto tra amministrazione pubblica e cittadino più significativi nell ambito della pubblica amministrazione. L introduzione di tale Sistema da un lato ha permesso un notevole miglioramento delle condizioni di salute della popolazione, evidenziabile da un incremento della vita media della popolazione tra i maggiori al mondo, dall altra ha diffuso la partecipazione delle strutture territoriali, rappresentative delle esigenze delle popolazioni locali, nel miglioramento e nella gestione del prodotto del sistema sanitario nazionale. Proprio i miglioramenti dei risultati della salute della popolazione ha evidenziato come oggi il cittadino senta la salute come un bene primario per cui male accetta disfunzioni e malfunzionamenti e per la quale tende a richiedere sempre il massimo della professionalità possibile. Contestualmente a queste accresciuta domanda l innovazione tecnologica e le nuove frontiere della medicina determinano una richiesta sempre maggiore di nuove tecnologie che portano con se un incremento significativo dei costi collegati con la loro utilizzazione. Ovviamente tale tendenza ad un aumento delle prestazioni dal punto di vista quantitativo, legato sia all invecchiamento della popolazione sia alla disponibilità di nuove prestazioni mediche, si accompagna a quello dal punto di vista qualitativo ed entrambi portano con se un aumento notevole delle risorse, umane, economiche e tecnologiche che è necessario mettere a disposizione della sanità pubblica per soddisfare le richieste del cittadino-utente. Purtroppo però le risorse che lo Stato può mettere in gioco nel sistema risultano sempre di più limitate rispetto alle richieste per cui è indispensabile un aumento dell efficienza dei servizi per evitare sprechi. Le soluzioni per ridurre tali sprechi non sono legate solo alle ottimizzazioni finanziarie ma dipendono principalmente da un uso mirato delle risorse disponibili in funzione sia delle reali esigenze sia delle priorità di intervento decise a livello politico-direzionale. Proprio queste osservazioni fanno si che nel settore sanitario rivesta, più di altri settori, un ruolo determinante per il miglioramento dell offerta di servizi una corretta pianificazione e l uso di strumenti e metodologie innovative nel settore della programmazione e pianificazione. La pianificazione nel sistema sanitario risente però della molteplicità dei soggetti che operano a vari livelli. Infatti il Ministero della salute opera a livello centrale con un azione di indirizzo e coordinamento per assicurare livelli minimi uniformi di prestazione sull intero territorio nazionale. A livello locale le regioni provvedono a tradurre in base alle esigenze locali le linee di indirizzo mentre le ASL a livello locale traducono gli indirizzi dettati dai due livelli precedenti in programmi e azioni di intervento. A tale stratificazione di soggetti corrisponde anche una stratificazione di ruoli e competenze tra di loro strettamente interconnesse. Questa pianificazione è svolta dal Ministero della salute attraverso la predisposizione del piano sanitario nazionale e la conseguente definizione dei livelli essenziali di assistenza e riconosce un ciclo vitale come riportato nella figura seguente. 79

79 (PSN= piano sanitario nazionale; PSR=Piano sanitario regionale RSSP=Relazione sullo stato sanitario del paese) A livello nazionale è da segnalare che l amministrazione centrale provvede al monitoraggio dell attuazione dei vari piani sanitari attraverso la Relazione allo Stato Sanitario del Paese che annualmente sintetizza lo stato sanitario del paese attraverso a. l illustrazione delle condizioni di salute della popolazione; b. la descrizione delle risorse impiegate e le attività svolte dal Ssn; c. l esposizione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi del Psn; d. riferendo sui risultati conseguiti dalle regioni rispetto all'attuazione dei Psr; e. fornendo indicazioni per l elaborazione delle politiche sanitarie e la programmazione degli interventi; f. relazionando sullo stato di attuazione dei Piani sanitari regionali, sui risultati di gestione e sulla spesa prevista per l anno successivo. Per quanto riguarda invece il nucleo intermedio della programmazione, quello regionale, questi risulta avere un peso determinante per la corretta identificazione dei fabbisogni e delle risorse necessarie, ma ma al contempo risulta essere influenzato da fattori esterne determinate da soggetti esterni al decisore regionale sia a livello centrale che a livello locale come schematizzato nella figura successiva. 80

80 Per poter attuare tale azione il Piano sanitario regionale deve tenere conto dei contenuti del Piano sanitario nazionale definito a livello centrale dopo il confronto con la Conferenza Stato Regione i cui contenuti essenziali sono riassumibili in: Il Piano sanitario regionale rappresenta quindi il piano strategico degli interventi per gli obiettivi di salute e il funzionamento dei servizi per soddisfare le esigenze specifiche della popolazione regionale nel rispetto degli obiettivi generali del PSN e tenendo in considerazione tutte le esigenze definite nell area locale di competenza. Le regioni, entro centocinquanta giorni dalla data di entrata in vigore del Piano sanitario nazionale, adottano o adeguano i Piani sanitari regionali, prevedendo ampie forme di partecipazione (autonomie locali, onlus, org. sindacali degli operatori sanitari pubblici e privati e delle strutture private accreditate dal Ssn). La figura seguente riconosce quindi quelli che sono i mattoni alla base della programmazione sanitaria nazionale che trova nella condivisione delle scelte uno degli aspetti peculiari del proprio assetto tra ruoli prevalentemente strategici a quelli prevalentemente operativi in un assetto unico. 81

81 Tale schema concettuale può essere utilizzato per differenziare sia i diversi ruoli sia i diversi strumenti, e i relativi tempi, necessari per la sua attuazione secondo lo schema successivo. Ovviamente tale stratificazione determina anche un diverso livello di responsabilità da parte dei diversi attori del sistema come schematizzato nello schema seguente: 82