L affidamento degli appalti sociali

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1 L affidamento degli appalti sociali

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3 L affidamento degli appalti sociali Francesca Petullà Aggiornato alla luce della Finanziaria 2008, del Codice dei contratti pubblici e del nuovo Regolamento d attuazione D.P.R. 28 gennaio 2008, dei Comunicato e Determinazione dell Authority sugli appalti riservati e sulle cooperative sociali 1 febbraio 2008, n. 2

4 Il volume è stato chiuso in redazione il 14 febbraio 2008 ISBN: Il Sole 24 ORE S.p.A. Area Professionisti Pirola Sede legale e amministrazione: via Monte Rosa, Milano Redazione: via Patecchio, Milano Per informazioni: Servizio Clienti , Fax oppure servizioclienti.libri@ilsole24ore.com Prima edizione: Marzo 2008 Tutti i diritti sono riservati. I testi, il programma e l elaborazione dei testi, anche se curati con scrupolosa attenzione, non possono comportare specifiche responsabilità per involontari errori, inesattezze o uso scorretto del programma stesso; pertanto, l utente è tenuto a controllare l esattezza e la completezza del materiale utilizzato. L Editore non si assume alcuna responsabilità per danni diretti o indiretti causati dall errata installazione o dall utilizzo non corretto del programma o dei supporti informatici. Le fotocopie per uso personale del lettore possono essere effettuate nei limiti del 15 per cento di ciascun volume/fascicolo di periodico dietro pagamento alla SIAE del compenso previsto dall art. 68, commi 4 e 5, della legge 22 aprile 1941 n Le riproduzioni effettuate per finalità di carattere professionale, economico o commerciale o comunque per uso diverso da quello personale possono essere effettuate a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da AIDRO, Corso di Porta Romana n. 108, Milano 20122, segreteria@aidro.org e sito web

5 Indice Premessa metodologica... Introduzione: la politica comunitaria... pag. IX» XI Parte I Capitolo 1 Principi generali nazionali e di derivazione comunitaria Premessa Principi generali di derivazione comunitaria: rapporto osmotico tra ordinamenti La normativa di riferimento degli appalti Le procedure di gara tradizionali e i modelli operativi non tradizionali Gli elementi comuni a tutte le procedure Criteri di aggiudicazione L offerta economicamente più vantaggiosa L asta elettronica La valutazione Il marketplace quale utile riferimento per una verifica in termini di prezzo-qualità degli acquisti Il nuovo regime giuridico introdotto dal D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 e completato dal D.P.R. 28 gennaio 2008, nuovo regolamento d attuazione La legge delega e i criteri di recepimento... Capitolo 2 Le diverse modalità gestorie: appalto e concessione 2.1 La nozione di appalto di servizi Gli appalti riservati L appalto di servizi sociali di importo pari o superiore alla soglia comunitaria Prescrizioni tecniche La convenzione e la concessione...» 3» 4» 5» 6» 12» 12» 13» 14» 16» 17» 18» 23» 29» 30» 32» 39» 41

6 VI L AFFIDAMENTO DEGLI APPALTI SOCIALI Capitolo 3 Le modalità programmatorie e procedimentali 3.1 I principi dell azione della pubblica amministrazione Le tre fasi programmatorie La scelta del contraente Le procedure ristrette o negoziate e il divieto del massimo ribasso L offerta economicamente più vantaggiosa Procedura negoziata, alias la vecchia e cara trattativa privata 3.7 L indizione della gara e l approvazione degli atti... pag. 45» 45» 46» 47» 48» 51» 52 Parte II Capitolo 4 Gli affidamenti diretti agli enti senza scopo di lucro 4.1 Le ONLUS: inquadramento normativo Il regime giuridico La nascita dell impresa sociale Gli accordi di collaborazione e le sponsorizzazioni L accordo di collaborazione Le sponsorizzazioni L affidamento di servizi con persone svantaggiate I limiti della convenzione... Capitolo 5 Il fenomeno dell associazionismo Premessa L associazione temporanea di imprese: caratteri e disciplina Tipologie di raggruppamenti L ammissibilità del mutamento della composizione del RTI prima della presentazione dell offerta Cumulabilità dei requisiti I consorzi I consorzi di cooperative Il primo prototipo di impresa sociale La natura del rapporto tra consorzio, cooperative e committente... Capitolo 6 Appalto di servizi ed esternalizzazione di processi aziendali Premessa La legge n. 142/ » 59» 62» 66» 68» 69» 70» 79» 85» 87» 87» 94» 97» 99» 102» 104» 108» 110» 113» 114

7 INDICE VII 6.2 Le società cooperative e l art. 36 dello Statuto dei lavoratori Conseguenze della mancata applicazione dell art. 36 dello Statuto dei lavoratori Il rispetto dei minimi retributivi L esternalizzazione dei servizi Il divieto di interposizione di manodopera La legge n. 1369/1960 e le cooperative sociali... pag. 116» 117» 121» 122» 123» 127 Capitolo 7 La somministrazione di mano d opera e l appalto di servizi nella legge Biagi Premessa La somministrazione di manodopera: evoluzione storica Nozione e soggetti Struttura e vantaggi del rapporto di somministrazione Tipologie di somministrazione Trattamento economico e normativo del lavoratore nella somministrazione di lavoro L estinzione del rapporto Le novità della riforma Biagi L appalto di servizi come previsto dall art. 29 della legge n. 276/ Distinzione tra l appalto di servizi e la somministrazione Le obbligazioni solidali dell appaltatore e del committente L appalto di servizi e il trasferimento di azienda Gara con obbligo di inserimento lavorativo...» 129» 131» 131» 132» 132» 135» 136» 136» 137» 137» 138» 139» 139 Modulistica Le clausole specifiche da inserire nei capitolati Schema di bando, lettera d invito e capitolato di licitazione privata Lettera di invito Capitolato speciale d appalto Schema di convenzione-tipo ai sensi dell art. 5 della legge n. 381/ Schema di determinazione e contrattare Schema di contratto speciale d appalto Schema di bando per appalto concorso Schema di lettera di invito Schema di bando di gara per procedura aperta Schema di determinazione di aggiudicazione Schema di lettura di invito alla stipula contrattuale...» 143» 145» 147» 150» 157» 160» 161» 167» 170» 172» 175» 177

8 VIII L AFFIDAMENTO DEGLI APPALTI SOCIALI 12. Guida alla compilazione di un contratto tipo... pag.178 Appendici Prassi amministrativa Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici Comunicato stampa 1 febbraio Determinazione 23 gennaio 2008, n Comunicato 30 gennaio Comunicato 30 novembre Deliberazione 6 marzo 2007, n Adunanza G.P. 28 febbraio 2006, delibera n Circolare 1 agosto 2007, n Ufficio per il personale della PA, nota circolare UPPA n. 2/2007 Circolare 25 febbraio 2005, n Rassegna di giurisprudenza Appalti sociali... Cooperative sociali... Lavoratori socialmente utili... Associazioni di volontariato... Somministrazione del personale... Trasferimento di lavoratori...» 183» 184» 188» 189» 190» 194» 198» 202» 204» 220» 224» 235» 237» 242» 244

9 Premessa metodologica Il processo di depubblicizzazione dei sistemi di welfare, conseguenti a una profonda rivisitazione dello Stato sociale e a una ineludibile riduzione delle disponibilità finanziarie, richiede un rinnovato impegno nell articolazione di risposte a un crescente bisogno del cittadino, sia in termini di cura e assistenza, sia di riabilitazione sociale e lavorativa. La risposta al problema è sicuramente complessa, per la necessità di conciliare in maniera armonica efficacia ed efficienza, qualità ed economicità. In questo contesto, complesso e in continua evoluzione, la cooperazione sociale si pone come espressione della volontà della comunità locale che si fa carico dei propri bisogni e interviene dando risposte adeguate. L imprenditoria sociale, se è vero che ha conosciuto un rapido sviluppo nell ultimo decennio, ha articolato una serie di risposte operative non sempre proporzionate alle necessità del territorio dove è chiamata a intervenire. Certamente, tra le molte difficoltà di un percorso radicato in contesti specifici, prevale quella di doversi relazionare con un Amministrazione che considera, nella maggior parte dei casi, la cooperazione sociale come una soluzione tampone più che come risorsa con la quale condividere scelte strategiche e operative. Nel testo si cercherà di valutare la possibilità dell integrazione di criteri sostenibili, quali appunto le valutazioni ambientali e sociali, in una delle politiche comunitarie più importanti tra quelle relative al mercato interno, ovvero quella in materia di appalti pubblici, con particolare riferimento ai criteri di aggiudicazione degli stessi. Si analizzerà dapprima la normativa comunitaria attualmente vigente, che, come si è già sottolineato, non contiene alcuna disposizione o riferimento specifico agli aspetti sociali o ambientali. Da questo quadro generale si cercherà di evincere se, allo stato attuale, un Amministrazione aggiudicatrice possa prendere in considerazione non solamente criteri prettamente economici ma anche aspetti ulteriori relativi all impatto sociale e/o ambientale dell offerta stessa, se sia necessaria una modifica della normativa sugli appalti comunitari al riguardo, e, soprattutto, se tale modifica sia effettivamente opportuna e possa davvero contribuire alla realizzazione di uno sviluppo sostenibile.

10 X L AFFIDAMENTO DEGLI APPALTI SOCIALI L idea di chi scrive propende nel senso di ritenere che la concorrenzialità è assicurata sia dal legislatore interno sia da quello comunitario in entrambi i settori: appalti puri e semplici e appalti sociali. I due spazi concorrenziali, quindi, seppure inerenti due ambiti oggettivi diversi, rendono il sistema equilibrato. Tale opera vuole essere uno strumento di lavoro per costruire un dialogo fra tutti gli attori che, con compiti e ruoli differenti, sono chiamati a operare nel campo della cooperazione sociale.