LA TUTELA DEI BENI CULTURALI: CENNI STORICI PROF.SSA BARBARA GUASTAFERRO
Indice 1 INTRODUZIONE -------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 2 I PRIMI INTERVENTI NORMATIVI IN MATERIA DI BENI CULTURALI: CENNI ----------------------- 4 3 LA NOZIONE DI BENE CULTURALE ---------------------------------------------------------------------------------- 5 4 IL DETTATO COSTITUZIONALE: L ART. 9 ------------------------------------------------------------------------- 8 2 di 9
1 Introduzione I beni culturali, per lungo tempo oggetto di interventi a carattere essenzialmente conservativo, hanno acquisito nella società contemporanea un ruolo alquanto complesso, riconducibile alla loro funzione culturale, che ha determinato un significativo ripensamento dei presupposti della loro disciplina giuridica. L accesso ai beni culturali e il loro godimento sono divenute, infatti, esigenze tutt altro che secondarie, ampiamente rivendicate al punto da mettere in crisi il tradizionale sistema di salvaguardia, interamente incentrato sull idea di un patrimonio artistico rispetto al quale le ragioni della protezione e della conservazione necessariamente prevalgono fino a cristallizzarsi in una disciplina di tutela fortemente statica. Il bene culturale nel corso del tempo assume rilevanza sotto un duplice aspetto: quello prettamente funzionale allo sviluppo dell individuo, al quale va garantita la possibilità di potervi accedere in quanto risorsa indispensabile alla sua crescita e maturazione; quello di carattere patrimoniale, che pure lo contraddistingue e che lo rende appetibile, invece, da un punto di vista economico. Agli istituti tipici della tutela si vanno aggiungendo, pertanto, nuove fattispecie normative che testimoniano i complessi cambiamenti in atto nel settore. La funzione di valorizzazione progressivamente si affianca a quella tradizionale di tutela e sembra sintetizzare, in linea di massima, le nuove istanze che da più parti premono per un diverso approccio alla materia. Valorizzare, in riferimento ai beni culturali, assume significati diversi, tutti tendenzialmente riconducibili alla principale finalità di facilitarne il godimento da parte dei consociati, ai quali deve essere garantita una soglia minima di accessibilità al bene, a meno che ciò non sia in conflitto con particolari esigenze di tutela. 3 di 9
2 I primi interventi normativi in materia di beni culturali: cenni Le prime due leggi organiche di tutela delle cose d interesse artistico e storico e delle bellezze naturali, ispirate alla concezione estetica della filosofia idealistica tedesca (che distingue tra il bello prodotto dall uomo e il bello per natura) e che hanno rappresentato per molto tempo il quadro positivo di riferimento, vengono emanate nel 1939 su iniziativa del ministro Bottai. Nelle disposizioni normative più risalenti, assimilabili per quanto possibile agli schemi legislativi attuali, la principale funzione emergente e quella di tutela, in quanto l esigenza più fortemente sentita, in origine, è la creazione a livello istituzionale di un sistema di conservazione e protezione del patrimonio artistico. Le ragioni di tale impostazione vanno ricercate essenzialmente in due ordini di fattori, e cioè garantire l integrità delle cose d arte ai fini del pubblico godimento ed impedirne la fuoriuscita per preservare le ricchezze storico- artistiche dello Stato di appartenenza, non solo in termini di prestigio ma anche sotto il profilo economico. La legge n. 1089 del 1939, fondata essenzialmente su esigenze di conservazione, costituisce un sistema di garanzia pubblica per la protezione dei beni culturali da qualsiasi evento che possa in qualche modo comprometterne l integrità, indipendentemente dalla appartenenza pubblica o privata, attraverso la previsione di una articolata serie di cautele e divieti, nonchè di un generalizzato sistema di autorizzazioni da parte della pubblica amministrazione. Si tratta dunque di un modello prevalentemente conservativo dell integrità materiale del bene, incentrato nella persona del ministro della pubblica istruzione, a cui spettano quasi tutti i poteri di intervento, e nell attività di polizia amministrativa posta in essere dalle soprintendenze. Il primo intervento organico in materia di beni culturali poggia, dunque, su premesse istituzionali molto diverse rispetto a quelle che si sono progressivamente delineate a partire dalla seconda metà del secolo scorso. L epoca in cui la disciplina vede la luce è caratterizzata, infatti, da un forte accentramento del potere nello Stato apparato e quindi dalla conseguente riconducibilità ad esso di qualsiasi funzione volta al soddisfacimento di un pubblico interesse. 4 di 9
3 La nozione di bene culturale La portata innovativa della Carta costituzionale, che contempla fra i compiti fondamentali della Repubblica, la promozione e lo sviluppo della cultura (art. 9 Cost.), si ripercuote sulla disciplina dei beni culturali determinando una loro maggiore apertura nei confronti della società civile. La fase immediatamente a ridosso all entrata in vigore della Costituzione, tuttavia, è caratterizzata da una tendenziale assenza del legislatore nel settore dei beni culturali, a causa delle emergenze legislative determinate dallo sviluppo economico e sociale dei primi anni cinquanta. Tuttavia, proprio i fenomeni che travolgono la società italiana in quegli anni, in particolare la vasta espansione urbanistica sull intero territorio nazionale, rendono ancor più necessaria una operazione di riconfigurazione del settore che, per le condizioni ormai drammatiche in cui versa, con sempre maggiore urgenza necessita di un intervento organico da parte del legislatore. In questa difficile fase della politica culturale italiana si registra un segnale di ripresa con l istituzione della Commissione d indagine per la tutela delle cose di interesse storico, archeologico, artistico e del paesaggio (l. 26 aprile 1964, n. 310), meglio nota come Commissione Franceschini, che esprime, al termine dei suoi lavori, una serie di proposte di intervento legislativo, attraverso ottantaquattro dichiarazioni, in cui vengono affrontate le questioni più importanti in materia di beni culturali. La Commissione d indagine offre un contributo importante nell ambito del dibattito culturale italiano, soprattutto grazie all introduzione di una nozione giuridica unitaria di bene culturale, ritenendo tale ogni bene che costituisca testimonianza materiale avente valore di civiltà, nella consapevolezza ormai della obsolescenza di ogni criterio fondato sulle enumerazioni anche con valore esemplificativo. La locuzione bene culturale, comparsa in origine nella Convenzione dell Aja del 1954 per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato, viene dunque per la prima volta utilizzata, nel nostro diritto positivo, nei lavori di questa commissione istituita in virtù di una presa di coscienza della necessità che l azione pubblica si rivolga con maggiore consapevolezza e con risultati più efficaci ai compiti di protezione del patrimonio culturale e ambientale. 5 di 9
Il concetto di bene culturale, come testimonianza materiale avente valore di civiltà, risulta un concetto ampio, adattabile ad un determinato momento storico, che può essere assunto come nozione giuridicamente valida a patto di intendersi sul punto che si tratta, comunque di una nozione a cui la normativa giuridica non dà (e non può dare) un proprio contenuto a tratti giuridicamente conchiusi e rigorosamente vincolanti. I lavori della Commissione d indagine, dunque, stimolano un nuovo interesse per i beni culturali, soprattutto in ambito dottrinario; sul versante legislativo, invece, gli interventi continuano ad essere caratterizzati da una certa episodicità e dettati da ragioni strettamente legate a situazioni di emergenza. In ogni caso, la tendenza a ricondurre ad una categoria unitaria le cose di interesse artistico e storico, le antichità e le belle arti, il patrimonio archivistico e librario e le bellezze naturali non deriva unicamente dalla necessità di individuare un espressione con valore puramente descrittivo di alcune specie di beni materiali variamente rilevanti ai fini della cultura. Nella elaborazione della nozione di bene culturale, in realtà, va riconosciuto il risultato dello sforzo compiuto per identificare nel vasto campo dei beni costituenti il patrimonio storicoartistico una categoria unitaria di riferimento sul piano giuridico, ai fini di un salutare, auspicato rinnovamento della normazione e dell organizzazione aventi ad oggetto l importante settore di pubblico interesse. I beni culturali sono caratterizzati, sul piano della loro qualificazione giuridica, da una notevole eterogeneità; lo sforzo compiuto sul piano interpretativo è consistito, pertanto, nell individuazione di un elemento comune che potesse ricondurli nell ambito di un unica categoria formale. Dal punto di vista giuridico il tentativo di identificare una categoria unitaria di bene culturale attraverso il riferimento alla civiltà risulta piuttosto arduo, tant è che molto più frequentemente si registra la tendenza nel legislatore a ricorrere a sistemi classificatori o elencativi, in grado di fornire maggiore certezza sul piano del diritto positivo. Sulla fortunata definizione di bene culturale, quale testimonianza materiale avente valore di civiltà, vi è una copiosa letteratura critica. Si sottolinea principalmente che il riferimento alla civiltà comporta l accoglimento di un criterio essenzialmente storicistico ai fini dell individuazione del 6 di 9
bene, a conferma di un chiaro segnale di modernità rispetto all approccio tradizionale basato prevalentemente sull eccellenza estetica. Il settore dei beni culturali è in continua espansione. Come si è cercato di evidenziare, molti passi avanti sono stati fatti dall epoca in cui essi rilevavano semplicemente sul piano estetico o come simboli di prestigio di determinate classi sociali. L approdo verso criteri nuovi di identificazione, fondati essenzialmente su parametri storici, ha comportato un notevole ampliamento di ciò che al giorno d oggi è ritenuto bene culturale e quindi come tale meritevole di tutela sul piano giuridico. I cambiamenti intervenuti nella società hanno, infatti, allargato significativamente il concetto stesso di cultura, inducendo nuove riflessioni su fenomeni che in passato non erano ritenuti particolarmente meritevoli di attenzione. Lo stesso novero di cose considerate beni culturali si è decisamente ampliato e probabilmente tale processo è destinato a progredire in futuro, sulla scia di una nuova percezione che dei fenomeni culturali avrà la società a venire. 7 di 9
4 Il dettato costituzionale: l art. 9 L art. 9 Cost. contiene un principio fondamentale e universalmente riconosciuto fondato sulla necessità di tutelare il patrimonio storico e artistico, per il valore ritenuto insito nelle espressioni della creatività umana. Da ciò l opportunità di garantirne la salvaguardia in quanto elemento indispensabile al processo evolutivo e alla crescita dell individuo. L art. 9 Cost., tuttavia, contiene qualcosa in più, e cioè traduce sul piano giuridico un esigenza, particolarmente sentita nel nostro paese, di tutelare un patrimonio unico sotto diversi profili. Esso, infatti, tra i più ricchi al mondo, è un insieme di testimonianze che evocano periodi diversi della storia dell umanità con una diffusione sul territorio nazionale di tale ampiezza da far ritenere comunemente il nostro paese uno straordinario museo all aperto. La disposizione costituzionale riveste, dunque, importanza in quanto espressione di questo specifico tratto della realtà italiana. Nell intervento del Presidente della Repubblica Ciampi del 5 maggio 2003, in occasione della consegna delle medaglie d oro ai benemeriti della cultura e dell arte, non a caso viene appunto evidenziato che forse l articolo più originale della nostra Costituzione repubblicana è proprio l art. 9 che, infatti, trova poche analogie nelle costituzioni di tutto il mondo. Nelle intenzioni del legislatore costituente, tuttavia, la principale esigenza da soddisfare, attraverso una adeguata garanzia costituzionale, è innanzitutto tutelare il patrimonio storico e artistico, in linea con il sistema normativo del 1939. Le ulteriori potenzialità della norma costituzionale emergono in un secondo momento, allorquando si comincia a percepire la categoria dei beni culturali come qualcosa non unicamente da proteggere e conservare ma come una risorsa di cui la collettività deve poter godere in quanto funzionale al suo sviluppo. La funzione culturale del patrimonio storico e artistico (nella misura in cui è oggetto di godimento da parte dei consociati) beneficia, dunque, di una importante garanzia a livello costituzionale anche per la collocazione dell art. 9 Cost. tra i principi fondamentali. Una moderna prospettiva interpretativa, distante da una visione meramente statica del patrimonio culturale, rileva principalmente il ruolo che esso svolge nell ambito del processo di 8 di 9
formazione dell individuo. Il contributo che il bene culturale è in grado di apportarvi va inquadrato nel più ampio concetto di cultura che lo stesso art. 9 Cost. sembra positivizzare, in raccordo con altre disposizioni costituzionali come l art. 33 sulla libertà dell arte e della scienza e del loro insegnamento e con gli artt. 2 e 3 Cost., che ne rappresentano il presupposto ideologico fondamentale. In questo senso, dunque, la previsione costituzionale, oltre a rilevare sul piano degli obblighi che lo Stato, inteso nel suo complesso, si assume per poter garantire la salvaguardia e il godimento del patrimonio culturale da parte della collettività, rimanda alla identificazione di un vero e proprio diritto della persona di poterne godere. La promozione dello sviluppo della cultura, che è tra i compiti fondamentali della Repubblica, influisce significativamente su quell ulteriore compito, e cioè la tutela del patrimonio storico e artistico, la cui conservazione e fruizione vanno garantite in quanto funzioni chiave nel processo di crescita dell individuo. In base ad un interpretazione unitaria dell art. 9 Cost, senza cesure concettuali tra il primo e il secondo comma, anche la nozione di tutela ne risulta profondamente modificata. Gli effetti di questa scelta interpretativa, sorretta da una ideologia che riconosce valore culturale all intero sviluppo economico-sociale, si riflettono sulla concezione stessa della tutela dei beni culturali, intesi come strumenti per promuovere lo sviluppo culturale. 9 di 9