Studi di federalismi.it Rivista di diritto pubblico italiano comunitario e comparato
VOLUMI PUBBLICATI R. DICKMANN (a cura di), L inchiesta parlamentare nel diritto comparato, 2009. B. CARAVITA (a cura di), Le elezioni del Parlamento europeo del 2009, 2009. A. FERRARA e G.M. SALERNO (a cura di), Il «federalismo fiscale». Commento alla legge n. 42 del 2009, 2010. B. CARAVITA (a cura di), La potestà regolamentare di Comuni e Province. L attuazione dell art. 117, comma 6, della Costituzione, 2011. B. CARAVITA (a cura di), La giustizia costituzionale in trasformazione: la Corte costituzionale tra giudice dei diritti e giudice dei conflitti, Atti del Convegno di Roma, Facoltà di Scienze politiche, Sociologia, Comunicazione, 11 luglio 2011, 2012.
La giustizia costituzionale in trasformazione: la Corte costituzionale tra giudice dei diritti e giudice dei conflitti Atti del Convegno di Roma Facoltà di Scienze politiche Sociologia, Comunicazione 11 luglio 2011 a cura di Beniamino Caravita Jovene editore 2012
DIRITTI D AUTORE RISERVATI Copyright 2012 ISBN 978-88-243-2107-5 JOVENE EDITORE Via Mezzocannone 109-80134 NAPOLI NA - ITALIA Tel. (+39) 081 552 10 19 - Fax (+39) 081 552 06 87 web site: www.jovene.it e-mail: info@jovene.it I diritti di riproduzione e di adattamento anche parziale della presente opera (compresi i microfilm, i CD e le fotocopie) sono riservati per tutti i Paesi. Le riproduzioni totali, o parziali che superino il 15% del volume, verranno perseguite in sede civile e in sede penale presso i produttori, i rivenditori, i distributori, nonché presso i singoli acquirenti, ai sensi della L. 18 agosto 2000 n. 248. È consentita la fotocopiatura ad uso personale di non oltre il 15% del volume successivamente al versamento alla SIAE di un compenso pari a quanto previsto dall art. 68, co. 4, L. 22 aprile 1941 n. 633. Printed in Italy Stampato in Italia
SOMMARIO BENIAMINO CARAVITA, Introduzione... p. VII PARTE PRIMA RELAZIONI PROGRAMMATE L interpretazione conforme a Costituzione: problemi e prospettive di un sistema diffuso di applicazione costituzionale all interno di un sindacato (che resta) accentrato (Giuseppe Laneve)...» 3 La disapplicazione normativa: nuovo criterio di risoluzione delle antinomie o «figura limite» nella teoria delle fonti? (Daniele Porena)...» 36 Disapplicazione e diritto comunitario. La flessibilità come unica via per garantire coerenza all ordinamento interno in una prospettiva sempre più integrata (Andrea Vannucci)...» 59 Corte costituzionale e giudici comuni nell adattamento della CEDU al diritto interno: tra tentativi di disapplicazione e obbligo di interpretazione conforme a Convenzione (Francesca Liberati)...» 95 Corte costituzionale, rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE e dialogo tra le corti: evoluzione e prospettive (Diana Basili - Giuseppe M. Di Niro)...» 116 La giurisdizione sui diritti tra Corte costituzionale e giudice comune (Paolo Mezzanotte)...» 140 «Negoziare le leggi»: quando Stato e Regioni fanno a meno della Corte costituzionale (Alessandro Sterpa)...» 159 Il giudizio di ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo (Alessandro Gigliotti)...» 181 Evoluzioni di una competenza «flessibile»: i conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato (Maria Grazia Rodomonte)...» 203
VI INDICE La Corte costituzionale e i conflitti in materia di insindacabilità parlamentare e consiliare ex art. 68, c. 1 e art. 122, c. 4, Cost. (Andrea Danesi)... p. 223 Gli «esclusi» dai conflitti tra poteri dello Stato (Federica Fabrizzi)...» 246 I conflitti tra enti (Gavina Lavagna)...» 265 PARTE SECONDA INTERVENTI ALLA TAVOLA ROTONDA La Corte costituzionale: giudice delle libertà o dei conflitti? (Pier Alberto Capotosti)...» 277 Quanto contano la conoscenza e l accertamento dei «fatti» per la Corte costituzionale? Aspetti problematici del giudizio di ragionevolezza nel sindacato sulle leggi in via principale (Luisa Cassetti)...» 282 La giustizia costituzionale in trasformazione (Francesco D Onofrio)...» 291 La Corte costituzionale nella crisi del sistema politico (Fulco Lanchester)...» 293 La giustizia costituzionale in trasformazione: il punto di vista del Consiglio di Stato (Filippo Patroni Griffi)...» 295 La Corte costituzionale tra giudice dei diritti e giudice dei conflitti (Paolo Ridola)...» 301 La giustizia costituzionale in trasformazione: il punto di vista della Corte di cassazione (Renato Rordorf)...» 305 Notizie sugli autori...» 309
INTRODUZIONE Beniamino Caravita I saggi qui pubblicati nascono dalle riflessioni compiute sul tema della «giustizia costituzionale in trasformazione» all interno del gruppo dei giovani studiosi e ricercatori che lavorano nell ambito delle cattedre di diritto pubblico e di diritto costituzionale comparato della Facoltà di scienze politiche, sociologia e della comunicazione della Sapienza, del corso di laurea in scienze dell amministrazione presso la medesima Facoltà e della rivista «federalismi.it». Punto di partenza è stata l osservazione di alcuni fenomeni che hanno interessato negli ultimi dieci-quindici anni la giustizia costituzionale nel nostro paese (in collegamento con quanto sta avvenendo anche in ambito europeo). In primo luogo, va ricordato che la tecnica interpretativa della «interpretazione conforme a costituzione» (su cui si sofferma Giuseppe Laneve) pur di risalente teorizzazione ha trovato proprio nell ultimo decennio un riconoscimento, un ampliamento ed una diffusione prima non immaginabili. In un contesto in cui qualche autore ritiene addirittura che la valutazione dell impossibilità della interpretazione conforme sia diventata il «terzo» requisito della sollevazione della questione di legittimità costituzionale, e in cui la Corte è giunta a ritenere che l obbligo di interpretazione conforme prevale addirittura sulla richiesta di incostituzionalità della disposizione su cui si sia creato un diritto vivente incostituzionale, il tema non è più solo quello, in qualche modo tradizionale, della condivisione tra giudice costituzionale e giudici comuni del compito di interpretazione della Costituzione. La questione non è più dunque solo quella, su cui non si possono non ricordare le mirabili pagine di Carlo Mezzanotte, di chi sia la vestale della Costituzione e chi della legge: siamo ormai andati più in là. E siamo andati più in là, vista anche la diffusione dello strumento della disapplicazione, che pur con un fondamento teorico incerto (dei profili teorici generali dell istituto discute Daniele Porena) riguarda ormai il rapporto tra tutta la legislazione nazionale (statale e regionale) e la normativa europea direttamente applicabile (su questi aspetti interviene Andrea Vannucci) e sfiora e lambisce anche l area della legislazione sui diritti, in ragione del sempre più complicato rapporto tra Corte costituzionale e Convenzione europea dei diritti dell uomo (tema trattato da Francesca Liberati). E, invero, la tesi della incostituzionalità della normativa nazionale contraria alla Cedu (che pur è storicamente e istituzionalmente ben comprensibile: manca, in questa normativa, il processo di confronto e di collaborazione continui che invece caratterizza la produzione normativa comunitaria) non sembra riuscire ad affermarsi, tra incertezze dei giudici comuni, che rimangono tentati e attratti dalla disapplicazione, e introduzione della tecnica della «interpretazione conforme a convenzione». D altra parte, la Corte italiana sconta il ritardo con cui si è avvicinata alla Convenzione europea, lo stesso ritardo con cui ha affrontato il tema della questione pregiudiziale di interpretazione del diritto comunitario (su cui la relazione di Diana Basili e Giuseppe M. Di Niro).
VIII INTRODUZIONE Questi sommovimenti questa è la definizione giusta! hanno temporalmente coinciso con altre due vicende istituzionali di particolare rilievo. Da un lato, la riforma del Titolo V, che ha prodotto un enorme aumento del contenzioso regionale e poi un ritrarsi dei contendenti quasi spaventati! dalla giurisdizione costituzionale: pur rimanendo sostanzialmente fermo, infatti, l alto numero dei ricorsi, è invero aumentato il numero delle rinunce e delle cessazioni (dati e riflessioni su questi aspetti nella relazione di Alessandro Sterpa). Dall altro, un progressivo dilatarsi sia quantitativo, ma soprattutto qualitativo dell area dei conflitti, specie tra istituzioni politiche e magistratura (su questo profilo è intervenuto Andrea Danesi) ovvero tra le prime e aree della società: tradizionale e consolidato, in questo senso, il ruolo svolto dal giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo (tema su cui è intervenuto Alessandro Gigliotti). E, ancora, si tenga presente che nei giudizi in via principale la caratterizzazione del giudizio nel senso della risoluzione dei conflitti è sempre presente (mentre non è chiaro se nell area dei conflitti Stato-Regioni, il ricorso alla Corte non sia recessivo rispetto al rimedio ordinario del giudizio amministrativo, tranne i casi in cui il conflitto Stato-Regione non nasconda un conflitto della politica regionale con la magistratura, sotto il profilo dell art. 122 Cost.) (su questi temi si è soffermata Gavina Lavagna). Da qui la questione, posta nel titolo, dell attuale collocazione della giustizia costituzionale italiana, nel rapporto qualitativo, prima che quantitativo tra la sua tradizionale caratteristica di giudice delle leggi, e quindi dei diritti e delle libertà (su questi aspetti si sofferma Paolo Mezzanotte), caratteristica che oggi appare recessiva, proprio in ragione del rinvio ad incontrollati (nel senso di «non guidati» maieuticamente dalla Corte stessa) meccanismi di interpretazione conforme a Costituzione e di disapplicazione; e l altra caratteristica anche essa tradizionalmente presente nelle giurisdizioni costituzionali, ma recessiva nelle giurisdizioni costituzionali novecentesche di giudice dei conflitti istituzionali (su questi temi si è soffermata Maria Grazia Rodomonte). Insomma, è come se l aspetto di judicial review of legislation si fosse spostato sempre più verso le Corti sovranazionali (Corte di giustizia e Corte europea dei diritti dell uomo) e verso i giudici comuni, anche grazie al dialogo instaurato tra di essi, lasciando tornare la Corte (solo quella italiana o anche quelle straniere?) verso quel vecchio ruolo ottocententesco di Staatsgerichtsbarkeit (anche perché, da un lato come evidenzia Federica Fabrizzi esiste uno stuolo di soggetti «esclusi» che premono sulla Corte per poter avere accesso alla giurisdizione sui conflitti; dall altro, proprio sui conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato si sono scaricate le due riforme degli anni 90, sulla eliminazione dell autorizzazione a procedere e sui reati ministeriali, che hanno originato il caso Mastella e il recentissimo caso Ruby). Su questi temi la cattedra di istituzioni di diritto pubblico ha presentato un progetto di ricerca, finanziato dall Ateneo (fatemelo dire, anche per lanciare un messaggio di ottimismo ai giovani: i soldi si trovano se si hanno le idee!). Sulla base di questo progetto, ho chiesto ad alcuni giovani studiosi di preparare un primo paper di inquadramento delle diverse questioni coinvolte. Questi papers sono stati discussi in più riunioni, per poi giungere alla redazione degli schemi di relazioni, che sono stati presentati per iscritto e illustrati oralmente (per non più di un quarto d ora: e così è stato!) nel corso di un seminario svoltosi in Facoltà l 11 luglio 2011 (e hanno trovato una prima pubblicazione nei numeri del 2011 di federalismi.it), per poi essere finalmente inseriti nel quinto volume della collana «Studi di federalismi».