Seminario sui processi di aggregazione delle aziende dei servizi pubblici locali.

Transcript

1 Seminario sui processi di aggregazione delle aziende dei servizi pubblici locali. Bologna, 10 giugno 2008 Relazione introduttiva di Renato Matteucci Dip. Reti-Terziario Cgil nazionale Premessa Fin dall avvio del processo di trasformazione delle aziende speciali nelle municipalizzate S.p.A. sono stati posti alcuni problemi strutturali: 1. Separazione tra indirizzo politico e gestionale, affidando alle aziende ed al management la ricerca del livello ottimale tra efficienza economica e produttiva ed efficacia nella fornitura dei servizi agli utenti. 2. Si è progressivamente affermato il concetto di ciclo industriale nella fornitura di servizi, con la consapevolezza della necessità di procedere ad una crescita delle imprese: dimensionale tecnologica economico finanziaria capacità di attrarre capitali per realizzare gli investimenti. 3. Si è progressivamente esteso il concetto della copertura dei costi dei servizi attraverso le tariffe praticate nei confronti degli utenti, con la ovvia eccezione del trasporto pubblico locale, nel quale permane un rilevante contributo pubblico per garantire il servizio, ma con una significativa mutazione dal contributo a pie di lista ad una valutazione economica e produttiva dello stesso contributo. 4. Si è posta la necessità per gli enti locali di esplicitare la quantità e la qualità dei servizi richiesti alle aziende e di definire procedure e strumenti di controllo sul servizio effettivamente offerto. 5. Sono state ripetutamente modificate le condizioni di affidamento del servizio, non risolvendo in modo univoco sia le caratteristiche del rapporto tra ente locale affidante ed azienda affidataria (concessione, contratto di servizio, società in house, società a maggioranza pubblica) sia la durata dell affidamento. La questione intreccia sia la tematica della liberalizzazione e della concorrenza per il mercato, che la tematica della vera e propria privatizzazione, che la istituzione di autorità di settore. Questo insieme di problematiche non ha trovato un assetto definitivo, né quando viene affrontato, in termini generali, come riforma dei servizi pubblici locali, né quando viene affrontato, in termini specifici, come normativa di settore. E certo che su queste questioni dovremo tornare a riflettere ed ad assumere degli orientamenti, in quanto il nuovo governo ha già espresso, in particolare il ministro Scajola, l intenzione di proporre uno specifico disegno di legge.

2 L aggregazione della domanda La riflessione, che svolgiamo insieme, si concentra sui processi di aggregazione delle imprese, che hanno caratterizzato sostanzialmente gli anni 2000, avviati successivamente gli interventi di liberalizzazione dei settori dell energia elettrica e del gas Sulla tematica della crescita dimensionale delle imprese, da tutti ritenuta una delle strade indispensabili per realizzare un salto nella qualità e nella quantità dei servizi, per conseguire significativi incrementi di efficienza economica, gestionale e tecnologica, si era scelta la strada dell aggregazione territoriale della domanda attraverso strumenti di associazione dei comuni, in particolare nella forma consortile. La prima scelta sistemica è stata fatta con l introduzione degli Ambiti Territoriali Ottimali, previsti dalla legge Galli nel ciclo idrico integrato, ai quali venivano affidati i compiti di definizione del servizio, attraverso il piano d ambito, dell articolazione delle tariffe e di individuazione di un unico soggetto gestore. In presenza di un lungo processo di applicazione a livello territoriale, si deve rilevare una discreta riduzione delle gestioni non industriali, una pesante inadeguatezza nell attivazione degli investimenti di risanamento e di potenziamento delle reti, una scarsa crescita delle imprese. L impostazione della aggregazione territoriale della domanda è stata ripresa successivamente nel settore dei rifiuti sia al livello della legislazione nazionale, che in molte legislazioni e programmazioni a livello regionale. Ancora di più che nel ciclo idrico, il settore industriale del ciclo dei rifiuti non ha sviluppato un adeguato processo di definizione delle imprese del ciclo integrato, di crescita dimensionale e tecnologica. Infine la scelta è stata recentemente esplicitata anche per il settore della distribuzione del gas, ma è ancora nella fase di elaborazione delle linee guida tra Ministero dello Sviluppo Economico, Regioni ed ANCI ed Autorità per l energia elettrica ed il gas. SI PUO COMUNQUE ESPRIMERE UNA VALUTAZIONE SU QUESTA LUNGA ESPERIENZA DI PROMOZIONE DELLA CRESCITA DELLE CARATTERISTICHE INDUSTRIALI DELLA PRODUZIONE DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI ATTRAVERSO GLI STRUMENTI DELLA AGGREGAZIONE TERRITORIALE DELLA DOMANDA. L APPROCCIO COMUNQUE CORRETTO E NECESSARIO NON E STATO SUFFICIENTE A DETERMINARE ASSETTI INDUSTRIALI ED IMPRENDITORIALI IN CRESCITA DI EFFICIENZA E DI DIMENSIONI, SPECIE PER I SERVIZI E LE AREE DEL PAESE PIU DEFICITARI DAL PUNTO DI VISTA DELLO SVILUPPO DELLE MUNICIPALIZZATE GIA NELLA FASE DI AVVIO DEI PROCESSI DI RIFORMA DEI SERVIZI LOCALI ALL INIZIO DEGLI ANNI 90. L aggregazione delle imprese A partire dall inizio degli anni 2000 si è verificato invece il fenomeno delle aggregazioni delle imprese ex municipalizzate, con una netta prevalenza del protagonismo delle aziende quotate in borsa e delle multiutilities con una forte presenza in settori energetici ed in particolare nei segmenti

3 del ciclo energetico, che erano stati liberalizzati alla fine degli anni 90 con i decreti Bersani per l energia elettrica e Letta per il settore del gas. Le esperienze più significative e consolidate sono: Il gruppo ACEA, che copre il settore elettrico ed il servizio idrico; opera nel Lazio, in Umbria, in Toscana ed in Campania. Si è consolidata una posizione consistente nel settore elettrico con l acquisizione di Tirreno Power e con l alleanza con Electrabel. Forte concentrazione nei settori regolamentati. Ha puntato al normale sviluppo nel settore idrico (51% Comune Roma). Il gruppo HERA avviato nel 2002 e successivamente consolidato in Emilia, con qualche partecipazione nelle Marche (58% di 180 Comuni). Opera in tutti e quattro i settori dei servizi, con una presenza non rilevante nella produzione di energia elettrica, il settore più rilevante è quello del ciclo dei rifiuti. Il gruppo ENIA avviato nel marzo del 2005, copre le restanti 3 province emiliane. Opera in tutti e quattro i settori più una presenza significativa di teleriscaldamento. Assente nella produzione di energia elettrica. E un gruppo quasi esclusivamente operante nei settori regolamentati. Il gruppo IRIDE, frutto dell integrazione tra AEM di Torino e AMGA di Genova (58% dei Comuni attraverso una Finanziaria) realizzato all inizio del Opera nei settori dell energia elettrica, dell acqua e del teleriscaldamento. Consistente presenza della produzione di energia elettrica. Opera sostanzialmente a Torino e Genova. Questi tre gruppi (HERA, ENIA, IRIDE) hanno deciso di procedere entro la fine del 2008 alla definizione di un nuovo gruppo integrato, ma di questo torneremo a ragionare successivamente. Il gruppo A2A, costituito nel 2007, tra AEM Milano ed ASM Brescia (55% dei due Comuni). Opera nei settori dell energia elettrica, del teleriscaldamento, dell ambiente. Sta ulteriormente espandendosi attraverso la fusione dell ACSM di Como e l AGAM di Monza. Inoltre vanno segnalati processi di aggregazione nell area del triveneto. Infine va evidenziata l esperienza particolare in atto nella regione Toscana, dove, guidati da scelte politiche degli enti locali e della Regione, sono in corso processi di aggregazione di imprese monosettoriali, nei settori del ciclo idrico e dei rifiuti. Cercherò ora di evidenziare alcuni aspetti dei processi in corso per valutare la rispondenza ad alcune delle esigenze fondamentali dello sviluppo industriale dei servizi locali, tenendo presente che le informazioni, disponibili a livello nazionale o in ricerche specifiche, si sono prevalentemente concentrate sui dati economici e finanziari, anche perché queste aziende devono rispondere alle valutazioni del mercato borsistico. I compagni dei Regionali e delle aziende potranno sviluppare considerazioni più precise e più ravvicinate alle domande dei territori ed alle dinamiche introdotte dai processi di fusione. La prima questione è se i processi di aggregazione siano stati determinati da una scelta politica consapevole degli enti locali per elevare l efficienza e l efficacia dei servizi offerti e quindi governati, come si può dire, dal lato della domanda oppure, dopo le decisioni degli enti locali della trasformazione in S.p.A. e della quotazione in borsa, si sia sviluppato un processo determinato dal management delle aziende, in sostanziale autonomia, titolare di un mandato implicito di valorizzazione delle aziende e dei relativi business.

4 Non è una forzatura sostenere, che ha prevalso nettamente la seconda caratteristica, ovviamente condizionata dalle caratteristiche di partenza delle aziende ex-municipalizzate. Per esempio non risulta che il Comune di Roma abbia dato un mandato consapevole ad ACEA di infilarsi nell esperienza negativa con Telefonica od abbia, di volta in volta, deciso la partecipazione di ACEA alle gare per il partner industriale negli ATO toscani o campani. Comunque la crescita di ACEA non ha alterato la caratteristica iniziale di azienda dei settori idrico ed elettrico. Sembra ora aperta, nell intreccio con Suez ed Electrabel, l ipotesi di consolidarsi con l acquisizione della rete gas come azienda multiservizi a Roma, compresa l alleanza per i termovalorizzatori con AMA. D altra parte non sembra in campo una strategia ulteriore di sviluppo nel settore idrico a livello nazionale. I gruppi HERA ed ENIA si sono caratterizzati per processi di aggregazione tra aziende multiservizi territoriali sostanzialmente omogenee ed a elevato grado di efficienza e di efficacia e si sono, quindi, concentrati sullo sviluppo di una organizzazione industriale di dimensioni più ampie, fortemente determinato dal management. Inoltre i due gruppi sono scarsamente presenti e quindi condizionati dalle logiche dei settori totalmente liberalizzati, a partire dalla produzione elettrica. I gruppi IRIDE ed A2A sembrano essere più orientati dalle ricadute di valorizzazione degli assetti attraverso la aggregazione, avendo mantenuto una sostanziale invarianza delle precedenti aziende e dei loro business di riferimento. Ad esempio il servizio idrico di Torino è rimasto fuori da un possibile rapporto con AMGA. Per tutte queste realtà, come in qualsiasi caso di ex municipalizzate, sembra confermato l equivoco tra ente od enti locali proprietari (con maggioranza superiore al 50%) ed enti locali, che definiscono la domanda di servizio e che determinano gli affidamenti. Non va dimenticato che tutte queste imprese non hanno ancora fatto i conti con la scadenza degli affidamenti e con la realizzazione di gare nei servizi, che determinano il radicamento delle stesse aziende nel territorio. Le discussioni negli assetti proprietari, sui sistemi di governance, che hanno caratterizzato il confronto tra gli enti locali proprietari delle aziende da aggregare o da fondere, evidenziano, che prosegue un irrisolto problema nelle separazioni tra indirizzo politico e gestione e tra indirizzo politico e proprietà. Infatti la seconda questione riguarda l intreccio tra riorganizzazione industriale delle imprese e qualificazione della domanda, espressa dagli enti locali, in termini di: miglioramento quantitativo e qualitativo dei servizi rapporto con i territori ricadute dell efficientamento nel sistema tariffario. Queste impostazioni non sembra siano state esplicitate e comunque non sembrano aver rappresentato la premessa all elaborazione dei piani industriali delle aziende aggregate ed il quadro di riferimento dei processi di organizzazione delle nuove realtà. Non si ha notizia evidente di una ridefinizione del contratto di servizio (settorialmente distinto ) tra i singoli territori e le imprese aggregate. Non sono chiare le regole di separazione contabile dei

5 singoli settori, per una corretta valutazione dei costi e dei ricavi (cioè delle tariffe), evitando sussidi incrociati. Non sono stati attivati nuovi sistemi di controllo sulla qualità e sulla quantità dei servizi erogati nei singoli territori. Neanche l esperienza più significativa dell articolazione diretta in funzioni orizzontali della holding ed in funzioni operative affidate alle SOT (Società Operative Territoriali), che sostanzialmente ricalcano le vecchie aziende provinciali, sembra aver conseguito un corretto equilibrio tra ingegnerizzazione del processo industriale ed articolazione delle prestazioni di servizio nel territorio. La terza questione riguarda la missione economica e cioè il livello di redditività atteso dagli shareholders, cioè dai Comuni (azionisti sempre al di sopra del 50%), dagli investitori istituzionali, dall azionariato diffuso; il tutto esplicitato dalla dinamica delle quotazioni in borsa e dal livello dei dividendi. Non si è affermata l ipotesi, che il mercato finanziario riconoscesse nelle utilities, società a forte patrimonializzazione, non sottoposte ai rischi tipici delle imprese di mercato dei beni, con dinamiche del fatturato e di tutti gli indici di valutazione economica (MOL, ROE, ROS ect.) non elevate. Cioè che si puntasse più su una costante rivalutazione delle azioni e su una corretta redditività (si era spesso paragonato l investimento azionario nelle utilities al sistema delle obbligazioni). Si doveva trattare di investimenti azionari di medio e lungo termine. Si è invece imposta la stessa logica delle aziende del mercato libero con una esasperazione delle valutazioni di breve periodo. Anche per le utilities si recita ogni trimestre la presentazione della trimestrale, con l obbligo di dinamiche a due cifre. Nessuna diversa impostazione caratterizza l atteggiamento dei Comuni proprietari. Infine questi processi di aggregazione, fondati sulle S.p.A. quotate in borsa, sono tutti di carattere plurisettoriale e quindi in parte in contraddizione con l ipotesi che la crescita dimensionale fosse l effetto dello sviluppo industriale dei criteri di gestione dei servizi locali ed in particolare che efficienza ed efficacia nell erogazione del singolo servizio fossero l effetto del salto tecnologico ed organizzativo dalla media azienda territoriale alla grande azienda pluriterritoriale. In parte l ACEA, che ha puntato sulla crescita nel servizio idrico, ed in parte l organizzazione per filoni settoriali delle funzioni di holding di HERA confermano la necessità di un approccio settoriale alla industrializzazione dei servizi locali. Su questa strada monosettoriale sembra, invece, caratterizzarsi l evoluzione delle gestioni dei servizi in Toscana in un convergente processo sinergico tra leggi regionali (in particolare la recente proposta della giunta toscana) e le aggregazioni pluriterritoriali e pluriambito delle aziende pubbliche del ciclo idrico e del ciclo rifiuti. Sembra che in Toscana si stia verificando quell incrocio positivo tra aggregazione della domanda e convergente crescita per fusione delle imprese. Infine le aziende dell area del Veneto e del Friuli Venezia Giulia sono coinvolte in processi, che non sembrano ancora cogliere risultati così significativi, tali da candidare le nuove aggregazioni tra le top performance delle aziende finora valutate. Due ultime considerazioni riguardano:

6 una è la constatazione del sostanziale deserto in tutte le regioni meridionali dove non crescono campioni territoriali né emergono esperienze di intervento dei nuovi campioni nazionali (in particolare appare incomprensibile la riduzione ad azienda locale dell Acquedotto Pugliese) l altra è la totale assenza di aggregazioni tra le aziende del trasporto pubblico locale (salvo il progetto annunciato tra Milano e Torino); è comunque evidente che le aziende in house non sono né giuridicamente né strutturalmente in condizione di impegnarsi fuori dei propri confini. Spero che i contributi di analisi delle singole esperienze, richiesti ai regionali ed ai categoriali aziendali, consentano di approfondire la conoscenza comune dei processi, che abbiamo alle spalle, che faranno da premessa alla riflessione, che svolgeremo oggi pomeriggio, ed alle iniziative che i territori dovrebbero mettere in campo per condizionare ed orientare i processi, che sono in itinere, a partire dalla nuova intesa per l aggregazione di HERA, ENIA ed IRIDE per le regioni Emilia Romagna, Piemonte e Liguria, e per gli altri processi, come l allargamento di A2A in Lombardia, le aggregazioni venete e toscane.