III.2 Il contributo delle politiche strutturali alla coesione economica e sociale: risultati e prospettive

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1 III.2 Il contributo delle politiche strutturali alla coesione economica e sociale: risultati e prospettive Fin dalla loro creazione, i Fondi Strutturali e il Fondo di coesione hanno rappresentato i principali strumenti della politica di coesione socioeconomica, che costituisce un obiettivo prioritario dell Unione europea. Essi mirano a rinsaldare i fattori strutturali che determinano la competitività e, quindi, il potenziale di crescita delle regioni meno avvantaggiate. Oltre dieci anni sono trascorsi dalla riforma dei Fondi Strutturali nel Una valutazione preliminare dei risultati è stata presentata nel Primo rapporto sulla coesione economica e sociale, che ha evidenziato i progressi conseguiti in termini di convergenza e coesione e il contributo delle politiche strutturali al raggiungimento di tali obiettivi. Il rapporto aveva anche indicato alcune strade praticabili per migliorare l efficacia delle politiche strutturali e questi suggerimenti sono stati integrati nel nuovo quadro normativo. Il Consiglio di Berlino (marzo 1999) ha confermato la volontà di continuare a prefiggersi questa priorità politica, resa ancor più necessaria dall ampliamento futuro, a causa delle differenze sostanziali nel livello di sviluppo. Data l entità dei trasferimenti finanziari previsti, è importante valutare l efficacia delle politiche seguite in termini di riduzione delle disparità regionali e aumento della convergenza economica. sezione considera i diversi strumenti finanziari creati per sostenere il processo di ampliamento. L impegno finanziario per migliorare la coesione L aspetto macroeconomico del sostegno strutturale L intervento comunitario a sostegno della coesione comporta un impegno finanziario di dimensioni significative. I Fondi Strutturali e di coesione rappresentano congiuntamente oltre un terzo del bilancio delle politiche della Comunità (grafico 28). Tale onere finanziario è considerevole in termini macroeconomici, specialmente nelle regioni dell Obiettivo 1 (tavola 9). Nel corso del periodo , i finanziamenti comunitari in Portogallo sono ammontati al 3,3% del PIL, 28 Variazione dell'entità dei Fondi Strutturali, Milioni di euro (barre) % PIL UE (linea) 0,50 Nel contempo, il sistema di gestione dei Fondi Strutturali è divenuto più decentrato, con una divisione più chiara delle responsabilità da cui è scaturita la creazione di strumenti più efficaci per il monitoraggio, il controllo e la valutazione. Questo capitolo si divide in quattro sezioni. La prima esamina la portata dell impegno dedicato al miglioramento della coesione economica e sociale; la seconda valuta i risultati conseguiti nel periodo ; la terza tenta di trarre indicazioni dall istituzione del nuovo metodo di programmazione per il periodo ; la quarta ,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 121

2 Tavola 9 Effetti economici dei Fondi Strutturali e del Fondo di coesione Grecia Irlanda Spagna Portogallo UE4 % PIL ,6 2,5 0,7 3,0 1, ,0 1,9 1,5 3,3 2, ,8 0,6 1,3 2,9 1,6 % formazione di capitale fisso lordo ,8 15,0 2,9 12,4 5, ,6 9,6 6,7 14,2 8, ,3 2,6 5,5 11,4 6,9 Fondi Strutturali e Fondo di coesione: stanziamenti impegnati fino al 1999; previsioni per il Fonte: Commissione europea, stime basate su dati e proiezioni per il dell'eurostat. in Grecia al 3,5% e in Irlanda al 2,4% (tre paesi le cui regioni rientrano tutte nell Obiettivo 1). Negli altri Stati membri in cui si trovano regioni dell Obiettivo 1, la percentuale ha oscillato tra lo 0,2% (Germania) e l 1,5% (Spagna) del PIL. Il sostegno comunitario agli investimenti è risultato addirittura più ampio, rappresentando quasi il 15% del totale degli investimenti in Grecia, circa il 14% in Portogallo, il 10% in Irlanda e il 6% in Spagna. Ne consegue che, in mancanza dei trasferimenti comunitari, la crescita economica, cui gli investimenti contribuiscono in misura rilevante, sarebbe stata minore nei paesi beneficiari del Fondo di coesione. L entità di tali trasferimenti diminuirà, tuttavia, nel corso del periodo , particolarmente in Irlanda. Consolidamento della concentrazione finanziaria nelle aree dell Obiettivo 1 Le politiche strutturali comunitarie hanno l effetto di trasferire le risorse di bilancio alle regioni in cui lo sviluppo tarda ad affermarsi. L entità degli interventi nei paesi beneficiari del Fondo di coesione è, pertanto, considerevolmente maggiore rispetto al resto dell Unione. Quasi il 70% del totale delle risorse finanziarie destinate ai Fondi Strutturali per il periodo (circa 136 miliardi di euro) andrà a regioni dell Obiettivo 1, a fronte del 68% registrato nel (comprese le Iniziative comunitarie). Questa concentrazione finanziaria consentirà di mantenere l intensità media annua degli aiuti per abitante nelle regioni dell Obiettivo 1 allo stesso livello del 1999 (tavola 10). Queste regioni riceveranno, inoltre, finanziamenti dalle Iniziative comunitarie. L utilizzo di un metodo oggettivo per distribuire oltre il 97% degli stanziamenti dei Fondi Strutturali tra gli Stati membri ha reso possibile conservare la concentrazione dei finanziamenti nelle regioni e nei paesi meno prosperi. Di conseguenza, i paesi meno favoriti ricevono più aiuti pro capite (grafici 29 e 30) e il 60% dei Fondi viene assegnato a regioni che, nel loro insieme, rappresentano il 20% del PIL dell Unione (grafici 31 e 32). Aumento della concentrazione geografica Una delle priorità di Agenda 2000 era accrescere la concentrazione geografica del sostegno nelle aree più svantaggiate dell Unione, fornendo altresì un assistenza transitoria alle regioni in cui gli aiuti comunitari sono destinati a cessare. Nel 2006, gli Obiettivi 1 e 2 interesseranno il 41% della popolazione dell Unione, una proporzione vicina alla proposta della Commissione in Agenda Tavola 10 Spesa per Obiettivo in periodi successivi, escludendo il sostegno transitorio (media annua euro pro capite a prezzi 1999) Obiettivo massima (IRL) 253 (IRL) 262 (P) 348 minima (D) 62 (B) 95 (S) 104 Obiettivo Obiettivo Fondo di coesione

3 29 Fondi Strutturali e Fondo di coesione, , e PIL pro capite per Stato membro FS e FC pro capite annui (euro) P EL E IRL I PIL pro capite (euro), 1995 DK L Fondi Strutturali e Fondo di coesione, , e PIL pro capite per Stato membro FS e FC pro capite annui (euro) EL P E I IRL DK PIL pro capite (euro), 2000 L , favorevole a una percentuale massima compresa tra il 35% e il 40%. Si tratta del più alto grado di concentrazione geografica raggiunto dopo la riforma dei Fondi Strutturali del 1988 (tavola 11). L accresciuta concentrazione geografica è il risultato della rigida applicazione del criterio di ammissibilità ai finanziamenti per quanto riguarda l Obiettivo 1 e dell introduzione di limiti, decisi dalla Commissione, alla popolazione ammissibile in ciascuno Stato membro nel caso dell Obiettivo 2. Obiettivo 1 Per le regioni dell Obiettivo 1, ad eccezione delle aree settentrionali di Svezia e Finlandia ammissibili al sostegno in base all Obiettivo 6 nel periodo , la rigida applicazione della soglia del 75% del PIL medio dell Unione ha condotto a un tasso di copertura della popolazione UE pari al 22,2% (contro il 24,6% nel 1999). Esiste una continuità con il periodo precedente, tranne che per le regioni ammissibili all assistenza transitoria e per il Regno Unito, per il quale il tasso di copertura è stato accresciuto quasi della metà (si veda la tavola A.31 per il sostegno fornito ai vari paesi nei due periodi di programmazione). Obiettivo 2 Per le aree dell Obiettivo 2, il tasso di copertura è stato ridotto al 18% della popolazione UE (dal 25% nel 1999 per gli Obiettivi 2 e 5b congiuntamente). Nell ambito dei massimali fissati dalla Commissione con riguardo alla popolazione 1, gli Stati membri hanno avuto margini considerevoli nel redigere la lista delle regioni ammissibili, pur ottemperando all obbligo di assicurare che almeno il 50% della popolazione interessata fosse conforme ai criteri cosiddetti comunitari. Le aree adottate dalla Commissione, sulla base delle proposte degli Stati membri, coprono il 47% della popolazione complessivamente ammissibile al sostegno dell Obiettivo 2 e rappresentano le aree prioritarie definite secondo i criteri 31 Stanziamenti dei Fondi Strutturali e PIL per Stato membro, Stanziamenti dei Fondi Strutturali e PIL per Stato membro, % cumulata del PIL UE (euro), % cumulata del PIL UE (euro), Stanziamenti medi annui (% cumulata) Stanziamenti medi annui (% cumulata) 123

4 Tavola 11 Tasso di copertura dei Fondi Strutturali, % popolazione totale Obiettivo 1 21,7 24,6 22,2 Obiettivo 2 16,8 16,4 18,2 Obiettivo 5b 5,0 8,8 Totale 43,5 49,8 41,3 comunitari 2 (si veda la tavola A.32 per il sostegno fornito ai vari paesi nei due periodi di programmazione). Preponderanza delle aree industriali e urbane A seguito delle decisioni della Commissione nel 1999 e nel 2000, la distribuzione tra i quattro tipi di area sarà molto simile a quella concordata indicativamente dal Consiglio: le aree industriali ammissibili al sostegno dell Obiettivo 2 rappresenteranno l 8,5% della popolazione UE, le aree rurali il 5,2%, le aree urbane l 1,9%, le aree dipendenti dalla pesca lo 0,3% e le aree miste il 2,1%. A livello di Unione europea, la quota delle aree rurali nell Obiettivo 2 sarà, perciò, lievemente più alta di quella indicata nelle disposizioni. Oltre ai provvedimenti attuati in base alla politica di sviluppo rurale sostenuta dalla sezione Garanzia del FEAOG, gli Stati membri hanno ritenuto utile e necessario estendere l ammissibilità delle regioni rurali più vulnerabili a una gamma più ampia di misure di sostegno nell ambito del FESR e del FSE. Sebbene le aree urbane in declino possano apparire scarsamente rappresentate, in realtà la situazione è diversa, dato che esse sono anche incluse tra le aree industriali. Lo stesso può dirsi delle aree dipendenti dalla pesca: per poter attuare politiche di ristrutturazione in aree di dimensioni sufficienti, un certo numero di Stati membri ha, infatti, incluso alcuni porti in aree ammissibili all assistenza in base a criteri rurali o industriali. La distribuzione tra tipi diversi di area varia nettamente da uno Stato membro all altro. Le aree urbane sono relativamente importanti in Belgio, nei Paesi Bassi, in Lussemburgo e nel Regno Unito, mentre una priorità più elevata viene assegnata alle aree rurali di Danimarca, Svezia, Francia, Italia e Austria; in Germania e in Spagna prevalgono, invece, le aree industriali. In Finlandia, la distribuzione è analoga al modello medio dell Unione. Continuità e frammentazione territoriale Poche aree non coperte né dall Obiettivo 2 né dall Obiettivo 5b durante il periodo sono state proposte dagli Stati membri come ammissibili in base a qualcuno degli Obiettivi; la loro popolazione è stimata in circa 9,4 milioni, di cui soltanto il 16% ammissibile ai sensi dell Obiettivo 2 per il periodo Questa continuità di aree ammissibili ai finanziamenti indica che gli Stati membri hanno ritenuto che i risultati conseguiti fino a quel momento non fossero sufficienti a giustificare l interruzione del sostegno dell Unione, anche se accompagnati da assistenza transitoria. L affermazione generica va, tuttavia, specificata. Quattro Stati membri (Germania, Belgio, Finlandia e Paesi Bassi) hanno, infatti, significativamente modificato la scelta delle aree ai fini del sostegno rispetto al periodo , soprattutto per trarre vantaggio dalla dimensione urbana del nuovo Obiettivo 2. L intervento dei Fondi Strutturali nelle aree urbane in difficoltà dovrebbe creare le condizioni economiche per una riduzione del crimine e integrare politiche specifiche volte a combatterlo e a prevenirlo. È, inoltre, evidente un grado considerevole di frammentazione delle aree ammissibili al sostegno, come riflesso dei tentativi degli Stati membri di massimizzare la copertura complessiva dell Obiettivo 2. Ciò potrebbe rendere più difficile l attuazione di una politica di ristrutturazione, moltiplicando i problemi di distinzione tra le diverse aree e complicando, così, lagestione dei programmi. Tale frammentazione dà luogo al rischio che gli effetti dell intervento comunitario risultino diluiti. Limitata coerenza con le carte degli aiuti statali alle regioni Secondo l opinione della Commissione, gli interventi sia comunitari che nazionali dovrebbero concentrarsi nelle aree più in difficoltà, in modo da fornire i mezzi per la loro ristrutturazione. Di conseguenza, essa ha raccomandato di migliorare la coerenza tra la carta degli aiuti statali alle regioni e quella delle aree ammissibili al sostegno degli Obiettivi 1 e 2. Nel 1997, la Commissione ha adottato altresì una Comunicazione sulla coerenza fra la politica regionale e la politica di concorrenza 3, in cui ha proposto un certo numero di misure per migliorare la coerenza tra l elenco di aree ammissibili agli aiuti nazionali alle regioni e la lista delle regioni degli Obiettivi1e2.Molte 124

5 Tavola 12 Corrispondenza tra le aree ammissibili al sostegno dei Fondi Strutturali e quelle ammissibili agli aiuti statali per le regioni Aree ammissibili agli aiuti statali per le regioni Aree non ammissibili agli aiuti statali per le regioni Regioni ammissibili ai Fondi Strutturali Regioni non ammissibili ai Fondi Strutturali % popolazione UE Totale ,0 35,6 2,7 6,7 46,7 42,3 6,6 5,8 46,7 51,9 53,3 57,7 Totale 50,6 41,4 49,4 58, Periodo : stime basate su un raffronto geografico a livello NUTS 5. Fonti: Eurostat, DG COMP, calcoli DG REGIO. delle proposte formulate in questa Comunicazione sono state attuate: La Commissione ha allineato la validità delle carte di aiuti regionali a quella delle carte degli Obiettivi 1 e 2. Entrambi gli elenchi coprono ora lo stesso periodo, ossia il I criteri di ammissibilità ai sensi dell Obiettivo 1 e dell articolo 87(3)(a) del Trattato (aiuti per promuovere la crescita economica delle regioni in ritardo di sviluppo) sono stati armonizzati, ad eccezione delle regioni del precedente Obiettivo 6 in Finlandia e in Svezia. Ad alcune di queste aree a bassa densità demografica è stato concesso lo stato di regioni dell Obiettivo 1 nonostante il fatto che avessero un PIL pro capite più elevato del 75% della media UE. Per assicurare una piena coerenza tra la carta dell Obiettivo 1 e quella degli aiuti regionali, a tutte le aree a bassa densità demografica con un PIL pro capite superiore al 75% della media UE è stato concesso lo stato sancito dall articolo 87(3)(c) (aiuti per favorire lo sviluppo di talune aree o attività economiche). Gli orientamenti del 1997 sugli aiuti nazionali alle regioni e la nuova regolamentazione dei Fondi Strutturali hanno dato agli Stati membri maggiore flessibilità nel proporre le regioni rientranti nelle fattispecie previste dall articolo 87(3)(c) e dall Obiettivo 2. Nella sua Comunicazione sulla coerenza fra la politica regionale e la politica di concorrenza, la Commissione ha invitato gli Stati membri a utilizzare questa flessibilità per assicurare una maggiore coerenza tra le due liste. Per agevolare tale processo, gli orientamenti hanno disposto che le aree ammissibili al sostegno dei Fondi Strutturali possano beneficiare della deroga di cui all articolo 87(3)(c). In effetti, in relazione all Obiettivo 2, il nuovo regolamento dei Fondi Strutturali adottato dal Consiglio non includeva questo requisito di maggiore coerenza con le aree che beneficiano di deroghe ai sensi dell articolo 87(3)(c). Un raffronto tra le carte degli Obiettivi 1 e 2 e quelle degli aiuti regionali per il periodo evidenzia che la coerenza geografica tra le due rappresentazioni è migliorata lievemente rispetto alla situazione nel periodo in tutti gli Stati membri, ad eccezione del Belgio (dove si registrava una corrispondenza perfetta nel periodo precedente) e del Regno Unito (dove, insieme a Finlandia, Francia, Paesi Bassi, Svezia e Italia, l assenza di corrispondenza resta marcata) (tavole 12, 13 e, nell Allegato, A.33). In questo contesto sono responsabili gli Stati membri. Ciò potrebbe minacciare la ristrutturazione di aree problematiche ammissibili al sostegno in base all Obiettivo 2, poiché esse potrebbero non ricevere un livello di aiuti significativamente più elevato Tavola 13 Popolazione nelle regioni ammissibili al sostegno dei Fondi Strutturali ma non agli aiuti statali per le regioni % popolazione totale in ogni paese B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN S UK UE ,0 0,0 5,3 0,0 8,9 9,6 0,0 7,5 6,4 10,4 5,9 0,0 12,6 8,7 9,0 6, ,4 0,1 2,3 0,0 4,3 8,8 0,0 7,0 0,3 8,2 3,9 0,0 12,0 7,4 9,8 5,8 Periodo : stime basate su un raffronto geografico a livello NUTS 5. Fonti: Eurostat, DG COMP, calcoli DG REGIO. 125

6 rispetto alle aree non coperte dai Fondi Strutturali ma aventi diritto agli aiuti statali. Concentrazione tematica: la prevalenza della spesa infrastrutturale La concentrazione della spesa in particolari aree politiche è volta ad assicurare che le priorità definite nei programmi riflettano sia i fattori di fondo della crescita economica sia le priorità politiche dell Unione 4. Il consenso è pressoché unanime tra gli economisti sui tipi di azione che hanno le maggiori probabilità di innescare un processo di crescita endogena e sostenibile. Tuttavia, le misure strutturali comunitarie sono selettive, complementari a quelle degli Stati membri e non rivendicate quali soluzioni generalmente applicabili. Per le regioni dell Obiettivo 1, le aree prioritarie dal punto di vista della coesione, vi sono stati alcuni cambiamenti nella distribuzione dei fondi tra le tre principali aree di intervento: infrastruttura, risorse umane e investimenti produttivi (tavola 14). Per il periodo , la quota della spesa per infrastrutture è stata aumentata al 34% circa del totale (contro meno del 30% tra il 1994 e il 1999); la metàèdestinata alle reti di trasporto, con un elevata concentrazione degli investimenti nei paesi della coesione, viste le loro esigenze. Considerando anche il Fondo di coesione, l infrastruttura rappresenta oltre il 40% del totale degli investimenti stanziati a favore di regioni dell Obiettivo 1. Mentre la quota della spesa destinata agli investimenti in risorse umane (circa il 24%) dovrebbe diminuire lievemente, una priorità più elevata viene attribuita alle politiche attive per il mercato del lavoro nonché al potenziamento dei sistemi di istruzione (specialmente in Italia e in Portogallo). Tavola 14 Ripartizione dei Fondi Strutturali per ampia area di intervento nel quadro dell'obiettivo 1 % totale Infrastrutture 35,2 29,8 34,3 Risorse umane 29,6 24,5 23,9 Ambiente produttivo 33,6 41,0 34,8 Altro 1,6 4,7 7,0 Fonte: Commissione europea. La quota della spesa per gli investimenti produttivi (35% circa) è stata nettamente ridotta, in particolare nei paesi della coesione e in Italia, a causa di una diminuzione degli aiuti diretti all industria in seguito all applicazione di norme più severe. Più specificamente, i Fondi Strutturali svolgono un ruolo importante nel sostenere la tutela ambientale, che rappresenta oltre il 10% del totale degli stanziamenti per l Obiettivo 1. Essi sono diretti altresì a migliorare l accesso alle regioni periferiche e a sviluppare le attività di formazione e ricerca: essenziali per la società dell informazione, queste ultime non potrebbero essere svolte compiutamente senza il sostegno comunitario, a causa dei vincoli di bilancio nazionali. In Grecia, ad esempio, gli investimenti nelle principali reti di trasporto nei sette anni dell attuale periodo di programmazione saranno una volta e mezzo più cospicui rispetto al periodo precedente. Oltre agli aspetti finanziari, nel nuovo periodo di programmazione risultano evidenti anche alcuni cambiamenti qualitativi, come l accresciuta considerazione delle esigenze della società dell informazione e dello sviluppo sostenibile, due componenti essenziali dell attuale politica regionale. Questi temi sono affrontati in maggiore dettaglio nel seguito della trattazione. Ulteriore sostegno agli sforzi nazionali Nel corso del periodo , la spesa strutturale pubblica complessiva nelle regioni dell Obiettivo 1 è ammontata all 1,3% del PIL dell Unione, pari a una media di 92 miliardi di euro, di cui i Fondi Strutturali hanno rappresentato circa il 15%. Durante il periodo , la spesa strutturale in queste regioni è scesa a 82 miliardi di euro, un calo del 12% rispetto al periodo precedente, nonostante un aumento della spesa dei Fondi Strutturali di 2 miliardi di euro all anno (15%). La diminuzione complessiva si spiega, da un lato, con la privatizzazione delle imprese pubbliche, in particolare in Italia e in Portogallo e, dall altro, con una riduzione di quasi la metà della spesa della Germania nei nuovi Länder, realizzata in modo da ricondurla a un livello paragonabile a quello di altri Stati membri. L entità della spesa pubblica a sostegno dello sviluppo nelle regioni dell Obiettivo 1 varia notevolmente tra Stati membri, sebbene i dati debbano essere interpretati con cautela. Accanto alla Svezia, dove l esborso (6.000 euro pro capite) è assai superiore a quello di altri Stati membri, la Germania ha sostanzialmente accresciuto la spesa nei nuovi Länder nel periodo fino a raggiungere 41 miliardi di euro, pari a euro pro capite, 126

7 ossia due volte e mezzo il livello medio dell Unione. In Grecia e in Portogallo, la spesa è stata molto più elevata che altrove in rapporto al loro potenziale economico, collocandosi al 5-7% del PIL, mentre in altri Stati membri (Germania, Spagna, Italia e Irlanda) la cifra corrispondente è risultata pari al 3% del PIL o inferiore. In Francia, la spesa per misure strutturali nelle regioni dell Obiettivo 1 è ammontata ad appena lo 0,2% del PIL (2,3 miliardi di euro) nel periodo , rappresentando comunque 890 euro pro capite nelle regioni interessate. Lo stesso importo totale è stato erogato in Irlanda, con una spesa pro capite di 650 euro nel paese nel suo complesso. Tavola 15 Fondo di coesione: risorse impegnate per area di intervento, Trasporti % totale Ambiente % totale Totale milioni di euro Grecia 51,2 48, Spagna 49,7 50, Irlanda 50,0 50, Portogallo 48,1 51, Totale 49,7 50, Fonte: Commissione europea. Le stime degli Stati membri per il periodo prospettano un incremento del 9% della spesa strutturale media annua, che dovrebbe approssimativamente raggiungere i 90 miliardi di euro. Tale aumento è necessario, se deve essere mantenuto il livello di sostegno pubblico al processo di recupero nelle regioni in ritardo di sviluppo, benché sia considerevolmente variabile da uno Stato membro all altro. Oltre all Irlanda, dove il programmato raddoppio della spesa si spiega con il basso livello del periodo precedente, sono previsti un incremento del 30% in Grecia e un aumento superiore alla media UE in Italia. In Germania, ci si attende una riduzione della spesa strutturale del 9% nei nuovi Länder, per la stessa ragione del periodo precedente. Queste stime implicano, tuttavia, una diminuzione complessiva della spesa strutturale in rapporto al PIL nel corso dell attuale periodo di programmazione, tranne che in alcuni Stati membri (Grecia, Irlanda e Italia), nonostante prospettive economiche favorevoli fino al Il Fondo di coesione: un migliorato equilibrio fra trasporti e ambiente Un ammontare totale di 15 miliardi di euro (ai prezzi del 1992) è stato destinato dal Consiglio europeo di Edimburgo al Fondo di coesione per il periodo a favore degli Stati membri con un PIL pro capite inferiore al 90% della media comunitaria. Per il periodo , il Consiglio europeo di Berlino ha stanziato per il Fondo 18 miliardi di euro (ai prezzi del 1999) e ha deciso che l ammissibilità dovrà essere riesaminata a metà del periodo alla luce dei risultati del PIL. Per quanto riguarda la distribuzione dei fondi tra aree di investimento, si dovrebbe notare che, nel corso del periodo , all ambiente è stata assegnata una quota lievemente più ampia di spesa rispetto ai trasporti, sebbene la quota di questi ultimi sia risultata un poco più elevata in Grecia (tavola 15). All interno del settore ambientale, si è assistito a un significativo aumento degli investimenti negli impianti di trattamento delle acque reflue al fine di rispettare gli obblighi imposti dalle Direttive comunitarie, mentre, nel campo dei trasporti, è stata data maggiore importanza agli investimenti nelle reti ferroviarie 5. La Banca europea per gli investimenti: un sostegno attivo allo sviluppo regionale La Banca europea per gli investimenti (BEI) assiste lo sviluppo regionale principalmente attraverso la concessione di prestiti per la realizzazione di progetti specifici. Questi sono ammontati a oltre 66 miliardi di euro durante il periodo , pari al 77% del totale di tali prestiti nell Unione (tavola A.34). La maggior parte di essi (83%) è stata destinata al finanziamento di progetti infrastrutturali nei trasporti, nelle telecomunicazioni e nell energia in gran parte confluiti nelle grandi reti d interesse europeo, che nell insieme hanno assorbito circa l 86% del totale dei prestiti per infrastrutture. I prestiti per progetti specifici hanno registrato un espansione di oltre il 25% tra il 1994 e il La crescita più rilevante si è, tuttavia, verificata nei prestiti globali (prestiti concessi alle istituzioni finanziarie per la realizzazione di progetti su scala ridotta e media), che hanno totalizzato 20 miliardi di euro nel corso degli anni considerati (rappresentando circa il 30% dei prestiti complessivamente erogati dalla BEI) e sono più che raddoppiati come importo annuale tra l inizio e la fine del periodo. Tali prestiti sono stati destinati principalmente al finanziamento di attività produttive, in particolare nell industria, sebbene siano anche serviti a sovvenzionare progetti infrastrutturali di scala più ridotta. La complementarità tra prestiti globali e prestiti per la realizzazione di progetti specifici, derivante dalla 127

8 capacità di adattarsi alle particolari caratteristiche di progetti e amministratori diversi in settori e regioni differenti, ha costituito un punto a favore dell efficacia del sostegno della BEI allo sviluppo regionale. L erogazione complessiva di crediti da parte della BEI per progetti connessi allo sviluppo regionale è stata significativamente più elevata nel periodo che nel precedente periodo di programmazione: i prestiti annui sono, infatti, risultati di quasi il 50% più cospicui (tavola 16). Benché tale incremento sia stato minore di quello complessivamente registrato dai Fondi Strutturali e di coesione, esso dimostra comunque un impegno crescente da parte della Banca nei confronti di progetti finalizzati a rafforzare la coesione e a potenziare lo sviluppo regionale. L aumento più marcato ha caratterizzato i progetti nelle aree degli Obiettivi 2 e 5b (con prestiti del 71% più elevati), specialmente quelli volti a neutralizzare il declino industriale e a contenere la disoccupazione. La BEI prevede di collaborare più strettamente con la Commissione durante il periodo , al fine di trarre il massimo vantaggio dalla potenziale complementarità tra le sue attività e gli aiuti strutturali comunitari. Essa continuerà, in particolare, a sostenere la creazione e lo sviluppo di attività produttive nelle regioni più svantaggiate, non soltanto contribuendo a finanziarle direttamente, ma potenziando altresì i servizi necessari al loro sviluppo, nonché miglioramenti delle infrastrutture, specialmente di quelle destinate a estendere l accessibilità e l approvvigionamento energetico. Inoltre, una crescente attenzione sarà dedicata alla competitività delle imprese nel contesto dell Iniziativa Innovazione Considerando lo sviluppo regionale con una prospettiva più ampia, il medesimo orientamento politico potrà valere anche per i paesi candidati all adesione. Una valutazione degli effetti dell intervento comunitario ( ) Lo scopo che ci si prefigge è quello di valutare i risultati delle politiche strutturali nel corso dell ultimo periodo di programmazione. Ciò costituisce, tuttavia, inevitabilmente un esercizio ancora preliminare, poiché alcune delle misure non saranno completate prima della fine del 2001 e i risultati delle considerazioni ex post non saranno disponibili prima di quella data. L analisi s incentra sulla misura in cui gli stanziamenti per interventi comunitari sono stati effettivamente spesi, sui risultati conseguiti sia in totale sia per Obiettivo, sul valore aggiunto delle iniziative comunitarie e sull efficienza delle procedure. Attuazione del bilancio I dati sull attuazione del bilancio per il periodo danno un indicazione dei progressi realizzati, anche se alcuni programmi non sono stati ancora completati, dal momento che il pagamento può estendersi fino a dicembre 2001 (tavola A.35). Fino alla fine del 1999, i risultati appaiono soddisfacenti, nel senso che gli stanziamenti sono ammontati al 99% del sostegno totale disponibile e i pagamenti hanno raggiunto il 75%. Occorre notare che sono questi ultimi, più che gli stanziamenti in quanto tali, a fornire Tavola 16 Prestiti BEI, e Variation milioni di euro % Sviluppo regionale - periodo totale 47,1 85,4 81,0% - media annua, di cui 9,4 14,2 51,0% - Obiettivi 1 e 6 5,0 6,4 27,0% - Obiettivi 2 e 5b 3,4 5,8 71,0% Fondi Strutturali e di coesione - periodo totale 70,0 166,7 138,0% - media annua, di cui 14,0 27,8 100,0% - Obiettivi 1 e 6 8,8 15,8 80,0% - Obiettivi 2 e 5b 1,7 3,7 117,0% I prestiti consistono in fidi individuali sottoscritti e in crediti globali in essere. Fonti: BEI e Commissione europea. 128

9 una guida migliore all effettiva attuazione dei programmi in corso. Considerando congiuntamente gli Stati membri che comprendono regioni dell Obiettivo 1, con quasi tutti gli stanziamenti impegnati conformemente alle disposizioni statutarie gli impegni complessivi sono in linea con la crescita della spesa come iscritta a bilancio nel 1994 nei Quadri Comunitari di Sostegno (QCS), nei Documenti Unici di Programmazione (DOCUP) e nei relativi programmi. Per quanto riguarda il pagamento degli stanziamenti, alcuni Stati membri tra i principali beneficiari dei Fondi (Spagna, Portogallo, Irlanda, Germania) erano ben al di sopra della media UE alla fine del 1999 (78%), mentre Francia, Italia, Paesi Bassi e Regno Unito si trovavano considerevolmente in arretrato (soltanto al 67%). I sistemi di monitoraggio disposti negli Stati membri hanno, tuttavia, consentito di individuare e controllare problemi di avvio e difficoltà di realizzazione e hanno permesso di riprogrammare le misure necessarie in accordo con gli Stati membri interessati. Per l Obiettivo 6, che riguarda solo due Stati membri, la situazione è molto diversa. Sebbene gli stanziamenti totali siano stati impegnati, i pagamenti sono ammontati soltanto al 65% dei fondi disponibili in Finlandia e al 54% in Svezia, ma ciò riflette il fatto che non sono stati adottati programmi fino al 1995, quando tali paesi hanno aderito all Unione. I citati livelli di pagamento e, dunque, come notato in precedenza, l effettiva attuazione delle misure strutturali sono, in genere, soddisfacenti, soprattutto per i programmi degli Obiettivi 1 e 3, e risultano complessivamente in linea con i tassi previsti nelle disposizioni relative ai vari tipi di assistenza. Nel caso del Fondo di coesione, il 92% circa degli stanziamenti per il periodo ha trovato corrispondenza nei pagamenti effettuati entro la fine del Nondimeno, la realizzazione di progetti nel 1999 ha registrato differenze considerevoli da un estremo (Portogallo, con l 85%) all altro (Grecia, con il 65%). Per gli altri Obiettivi, l attuazione è variabile. Nel caso dell Obiettivo 2, alcuni programmi, adottati solo alla fine del 1997 o nel 1998, non hanno potuto essere attuati in modo soddisfacente nel 1999 e, di conseguenza, i pagamenti complessivi sono risultati relativamente esigui (60% del totale dei fondi disponibili). Inoltre, non è stato possibile effettuare il 3% circa degli stanziamenti totali per il periodo (477,5 milioni di euro); pertanto, tali risorse sono state restituite al Bilancio comunitario. Per gli Obiettivi 3 e 4, gli stanziamenti cumulativi sono stati interamente impegnati. I pagamenti sono ammontati all 80% del totale dei fondi disponibili per l Obiettivo 3, ma soltanto al 69% per l Obiettivo 4, a causa di ritardi nel Regno Unito e in Italia nonché della natura innovativa di numerosi provvedimenti. Nel caso della parte dell Obiettivo 5a relativa all agricoltura, il tasso al quale gli stanziamenti sono stati effettivamente attuati, così come riflesso dai pagamenti, è risultato inferiore a quello di altri Obiettivi, mentre per la parte concernente la pesca si è rivelato possibile ovviare ai ritardi verificatisi in anni precedenti, cosicché tutti gli stanziamenti sono stati impegnati e i pagamenti sono ammontati al 73% del totale dei fondi disponibili. Per l Obiettivo 5b, si sono registrati continui ritardi nei pagamenti in alcuni Stati membri, dovuti a complesse procedure di attuazione (Italia) e al funzionamento insoddisfacente della partnership regionale (Belgio). Tendenze nelle regioni ammissibili all assistenza strutturale L analisi delle tendenze nelle regioni ammissibili all assistenza strutturale rivela risultati incoraggianti da parte dell insieme delle regioni dell Obiettivo 1, meno evidenti nel caso delle regioni degli Obiettivi 2 e 5b. Si è registrata una certa convergenza verso la media UE del PIL pro capite delle regioni dell Obiettivo 1: nell insieme di queste aree, il livello in termini di SPA è, infatti, cresciuto dal 63% della media nel 1988 al 70% nel Ciò implica che il divario si è ridotto di un sesto (grafico 33), ma nasconde altresì differenze significative tra regioni. Alcune aree hanno recuperato terreno in misura notevole, specialmente i nuovi Länder tedeschi (dove il PIL pro capite è aumentato dal 37% della media UE nel 1991 al 68% nel 1995) e l Irlanda (dove esso è cresciuto dal 64% al 102%), ma anche Lisbona, Irlanda del Nord, Burgenland e Flevoland, dove il prodotto è salito al di sopra della soglia del 75% del PIL dell Unione nel corso del periodo considerato. Altre regioni hanno sperimentato una crescita modesta o addirittura un calo del PIL pro capite: in Grecia, Macedonia centrale (dal 63% al 60% della media UE), Ipeiros (invariato al 43%), Grecia continentale (dal 72% al 64%) e Peloponneso (dal 58% al 57%); in Italia, il Mezzogiorno nel suo complesso (dal 69% al 68%); nel Regno Unito, Merseyside (dall 80% al 75%) e Highlands and Islands (dall 83% al 76%). 129

10 D altro canto, la disoccupazione nelle regioni dell Obiettivo 1 permane elevata (16,6% nel 1999 contro il 9,2% dell insieme dell Unione), sebbene sia diminuita negli ultimi tre anni, in linea con il tasso medio UE (grafico 34). In alcune regioni, la disoccupazione è ancora ben al di sopra della media UE, specialmente in quelle dell Obiettivo 1 situate in Spagna (19,3% nel 1999, benché in calo dal 27% del 1994), nei Dipartimenti d Oltremare francesi (32%), in Italia (22,4%) e nei nuovi Länder tedeschi (16,7%). Questi alti livelli di disoccupazione vanno di pari passo con bassi tassi di partecipazione alle forze di lavoro, a causa di scarse opportunità d impiego e tassi insufficienti di creazione di posti di lavoro, anche in periodi di ripresa economica: ciò significa che il divario con il resto dell Unione in termini di tassi di occupazione (la proporzione di popolazione in età lavorativa effettivamente occupata) è perfino più ampio. Il livello di produttività nelle regioni dell Obiettivo 1 è mutato comparativamente poco in rapporto a quello del resto dell Unione: il PIL per occupato è cresciuto dal 64% della media UE nel 1988 al 67% del Si sono, tuttavia, registrati incrementi sostanziali in Irlanda e nei nuovi Länder tedeschi. Di solito, i risultati delle regioni sono strettamente legati al contesto economico generale in cui si stanno sviluppando. L esempio dell Irlanda dimostra cosa è possibile realizzare con una combinazione favorevole di interventi strutturali e una politica macroeconomica valida e stabile. Per le regioni beneficiarie di aiuti ai sensi degli Obiettivi 2 e 5b nel periodo , in cui l occupazione era relativamente dipendente dall industria e dall agricoltura, la disoccupazione si è mantenuta relativamente bassa e stabile nel secondo caso, mentre nelle aree dell Obiettivo 2 è diminuita in misura superiore alla media UE tra il 1995 e il 1999 (di 2,2 punti percentuali contro 1,3). Anche se il tasso è ancora leggermente più elevato della media UE, l esperienza in queste come nelle regioni dell Obiettivo 5b indica che l assistenza comunitaria è stata benefica. Obiettivo 1: recupero e modernizzazione Il sostegno strutturale per le regioni dell Obiettivo 1 è il cuore della politica di coesione dell Unione. Di conseguenza, è essenziale valutarne gli effetti quanto più rigorosamente possibile. Vi è stata una convergenza significativa del PIL pro capite nelle regioni dell Obiettivo 1 negli ultimi dieci anni, ma ciò non significa necessariamente che la politica sia stata efficace. Tuttavia, è possibile dimostrare che l assistenza comunitaria ha avuto effetti positivi e duraturi nel potenziamento della crescita economica e nel consolidamento dei fattori strutturali fondamentali che determinano la competitività e, quindi, la crescita potenziale futura. Impatto macroeconomico: effetti significativi sulla crescita, minori sull occupazione L assistenza strutturale ha avuto conseguenze significative nell intensificare la crescita economica nelle regioni e nei paesi per i quali è possibile elaborare un analisi. Nel corso del periodo , il divario del PIL pro capite è stato colmato in misura considerevole in un certo numero di paesi. In Irlanda, Portogallo e Spagna, la crescita annua del PIL nei cinque anni considerati è stata ben superiore alla media UE (collocandosene al di 33 Regioni dell'obiettivo 1: PIL pro capite (SPA), Regioni dell'obiettivo 1: tassi di disoccupazione, ,0 Indice, UE15=100 75,0 20 % forze di lavoro 20 72,5 70, ,5 70, ,5 67, ,0 65,0 62,5 62,5 60,0 60, Obiettivo Obiettivo UE15 UE15, escl. nuovi Länder

11 sopra di quasi 1 punto percentuale negli ultimi due paesi e di 6,5 punti in Irlanda). Anche la crescita degli investimenti è risultata elevata, ponendo le basi per lo sviluppo nel più lungo periodo. I trasferimenti dai Fondi strutturali hanno contribuito direttamente alla domanda e all attività economica; tuttavia, ciò che è più importante, dato che si sono concentrati sugli investimenti in capitale fisico e umano, essi sono stati finalizzati a espandere il potenziale di crescita a medio e a lungo termine. Considerazioni recenti nell ambito dei Quadri Comunitari di Sostegno (QCS) negli ultimi due periodi di programmazione indicano che l effetto stimato sulla crescita è stato massimo in Grecia e in Portogallo, dove il livello del PIL è cresciuto del 9,9% e dell 8,5%, rispettivamente, di gran lunga superiore alle attese in mancanza di interventi di sostegno (tavola 17). Le stime per l Irlanda (aumento del 3,7%) e la Spagna (3,1%) sono inferiori, ma pur sempre significative. L accresciuto sviluppo ha dato luogo a una minore disoccupazione, particolarmente in Grecia, sebbene anche ad una crescita più elevata della produttività nel settore manifatturiero. Le stime delle conseguenze dal lato dell offerta sulla crescita sono dello stesso ordine degli effetti diretti sulla domanda e diventano predominanti nel più lungo periodo, quando il rafforzamento del potenziale produttivo stimola la produzione. Miglioramenti della competitività Sebbene le politiche strutturali siano in definitiva giudicate in termini del loro effetto nel ridurre le disparità regionali di PIL pro capite e occupazione, una considerazione di primaria importanza riguarda il loro impatto sui fattori fondamentali che determinano lo sviluppo economico. Sono stati conseguiti notevoli progressi nel miglioramento delle infrastrutture di base nelle regioni più deboli, ma persistono squilibri nella RST, nell accesso al know-how, nella società dell informazione e nella formazione continua, nella qualità dell ambiente. I Fondi Strutturali e di coesione contribuiscono significativamente a correggere queste disparità. Infrastruttura di trasporto: miglioramento dell accessibilità Un sistema di trasporti efficiente è essenziale per lo sviluppo regionale. Gli investimenti nei miglioramenti del sistema devono tenere conto, tuttavia, dell equilibrio tra differenti modalità di trasporto (stradale o ferroviario) e dell effetto potenziale sull ambiente. I trasporti assorbono oltre la metà del totale degli investimenti in infrastrutture. Gli investimenti effettuati al fine di migliorare la rete di trasporto nei paesi beneficiari del Fondo di coesione e nell Italia meridionale durante il periodo hanno superato i 40 miliardi di euro, un terzo dei quali è stato assegnato alla Spagna. Tale ammontare è risultato in larga misura concentrato nelle strade (circa il 56%), mentre meno di un quarto della spesa è stato destinato alle ferrovie (circa il 23%). In Spagna e in Irlanda, le strade hanno assorbito una proporzione più ampia di investimenti in confronto ad altri paesi: rispettivamente il 73% e il 68% (grafici 35 e 36, dove la spesa include i finanziamenti dei Fondi Strutturali e di coesione e i prestiti della BEI a favore dello sviluppo regionale, e tavola A.36). Tali investimenti sono serviti a ridurre significativamente le disparità nei trasporti tra questi paesi e il resto dell Unione europea, soprattutto per quanto riguarda le strade e la qualità della rete ferroviaria (treni ad alta velocità, elettrificazione e doppio binario). Di conseguenza, l accessibilitàèstata migliorata attraverso una riduzione dei tempi di viaggio, mediamente del 20% circa in Spagna (in larga misura tramite miglioramenti della rete stradale) e del 70% nel caso del trasporto merci ferroviario Tavola 17 Effetto degli interventi strutturali comunitari su PIL e disoccupazione, PIL (% della stima di non intervento) Grecia Irlandea Portogallo Spagna Tasso disocc. PIL Tasso disocc. PIL Tasso disocc. PIL Tasso disocc ,1-3,2 2,2-1,4 5,8-3,6 0,8-0, ,1-2,9 3,2-1,0 7,4-4,1 1,5-0, ,9-6,2 3,7-0,4 8,5-4,0 3,1-1, ,3-3,2 2,8 0,4 7,8-2,8 3,4-1, ,4-0,4 2,0 0,5 3,1-0,1 1,3-0,4 Fonte: ESRI, stime basate sul modello HERMIN (2000). 131

12 35 Ripartizione della spesa per l'infrastruttura di trasporto (milioni di euro 1994), Altro/Modi misti 2% Porti 4% Aereo 5% Metro 8% 36 Ripartizione della spesa per l'infrastruttura di trasporto (milioni di euro 1994), Irlanda 11% Italia 7% Spagna 38% Strada 57% Grecia 21% Ferrovia 24% Portogallo 23% in Portogallo (tavola 18); inoltre, sono stati stabiliti collegamenti migliori tra le aree meno prospere e altre parti del paese interessato e anche dell Europa (ad esempio, mediante autostrade in Spagna). L accesso alle aree ultraperiferiche (Dipartimenti d Oltremare francesi) è stato altresì migliorato grazie alla costruzione o alla ristrutturazione degli aeroporti. In molti casi, l utilizzo dei Fondi Strutturali ha dato origine a investimenti del settore privato e alla creazione di partnership pubblico-private (come, ad esempio, nella costruzione e gestione di strade in Portogallo, del porto di Gioia Tauro in Italia, dell aeroporto di Spata e del ponte di Rion-Antirion in Grecia). Inoltre, la costruzione di infrastrutture parzialmente finanziata con l assistenza UE si è tradotta in una creazione occupazionale netta pari a circa posti di lavoro all anno (in termini di equivalenza al tempo pieno), principalmente nelle regioni dell Obiettivo 1. Il Fondo di coesione ha recato un contributo significativo al miglioramento dei trasporti mediante il finanziamento di progetti inclusi nei programmi nazionali e regionali di sviluppo economico, la maggior parte dei quali ha comportato una valutazione specifica dell impatto ambientale. Di conseguenza, essi hanno potenziato gli effetti benefici degli interventi del FESR e contribuito a ridurre ulteriormente le disparità regionali. Secondo uno studio recente (condotto dalla London School of Economics nel 1997) 6, il Fondo di coesione ha significativamente accresciuto l occupazione e gli investimenti privati nelle regioni beneficiarie, con ampi effetti di traboccamento in quelle confinanti. L effetto stimato di 9 progetti in Spagna, con un investimento complessivo di 2,5 miliardi di euro, è un incremento dello 0,6% circa sia del PIL che dell occupazione nel medio periodo (approssimativamente pari a posti di lavoro). Permane, tuttavia, la necessità di investimenti infrastrutturali. L analisi effettuata nell ambito della Prospettiva europea di sviluppo territoriale indica che, mentre gli investimenti nelle regioni periferiche hanno migliorato l accessibilità, sono stati altresì accompagnati da investimenti analoghi nelle regioni vicine e in quelle più centrali (nelle reti ferroviarie, ad esempio), il che può annullare qualsiasi vantaggio relativo. L effetto complessivo di tali investimenti, inoltre, dipende dalle altre misure Tavola 18 Stime del risparmio nei tempi di viaggio dovuto agli investimenti dei Fondi Strutturali e del Fondo di coesione, Grecia Spagna Irlanda Portogallo Italia (Ob.1) Strada 20-30% 10-20% 10-15% (190min. per tre itinerari principali) Ferrovia Circa il 10% (1h35min. per Atene-Salonicco) Altro 50% (metro Atene) % e 73% (per il trasp. merci verso la Spagna) 10% (tra isole) 20% 34%-87% (per 5 strade principali) 14% (incremento della velocità di 10km/h) Fonte: Oscar & Faber, Valutazione tematica dell'impatto sui trasporti dovuto ai Fondi Strutturali e al Fondo di coesione (2000)

13 adottate per stimolare l attività economica nelle regioni interessate. Sostegno delle PMI: elemento critico per la competitività regionale Il sostegno delle PMI è una priorità della politica UE, dato che esse costituiscono una fonte vitale di competitività e creazione occupazionale, specialmente nelle regioni dell Obiettivo 1. I Fondi Strutturali forniscono tale sostegno in vari modi: attraverso i servizi (informazione, formazione e orientamento, in particolare) e l aiuto in materia di ingegneria finanziaria, nonché tramite l assistenza economica. Durante il periodo , a questo tipo di misure è stato destinato un importo stimato di 14 miliardi di euro (14,5% del totale dei fondi per l Obiettivo 1) (tavole A.38 e A.39). Più di imprese (16% del totale nelle regioni ammissibili all assistenza) hanno ricevuto assistenza sotto forma di aiuti diretti (oltre un terzo del finanziamento totale) e mediante altre misure 7. I dati emersi da una rilevazione a livello di Unione europea, basata su indagini e studi di casi, indicano che i Fondi Strutturali hanno avuto un effetto significativo sulle PMI nel corso dell ultimo periodo di programmazione. Si stima che, in assenza del sostegno comunitario, il 70% dei progetti d investimento non avrebbe avuto luogo affatto, oppure sarebbe stato effettuato su scala ridotta o rimandato. Si calcola, inoltre, che l assistenza abbia contribuito a creare più di posti di lavoro aggiuntivi, anche tenuto conto degli effetti di inerzia e spiazzamento. L evidenza sottolinea altresì il potenziale degli schemi di ingegneria finanziaria quale strumento d intervento, sebbene la loro creazione potrebbe richiedere parecchio tempo nelle regioni in cui i servizi finanziari sono poco sviluppati. Il sostegno delle PMI da parte dell Unione ha fornito un valore aggiunto specifico sotto molti aspetti. In primo luogo, ha integrato i fondi disponibili a livello nazionale. In secondo luogo, le misure cofinanziate si sono spesso rivolte ai problemi strutturali che le PMI devono fronteggiare: in particolare, sono stati offerti servizi alle imprese (nel campo dell innovazione e della tecnologia, ad esempio) e sono state introdotte nuove prassi (come l ingegneria finanziaria). In terzo luogo, in un certo numero di paesi, il sostegno dell Unione ha consentito alle PMI di divenire uno strumento dello sviluppo regionale e ha permesso di migliorare le procedure di selezione e realizzazione dei progetti. D altra parte, l evidenza indica che l assistenza si è concentrata essenzialmente nell assegnazione di sovvenzioni anziché nella concessione di prestiti e capitale di rischio, che potrebbero migliorare la sostenibilità e l efficacia in termini di costo degli schemi adottati. Essa mostra altresì l esigenza di migliorare l indirizzamento degli aiuti, in particolare mediante l istituzione di intermediari specializzati di riferimento nel settore privato, preferibilmente organizzati su base decentrata. L esperienza dimostra che questi operatori tendono a rendere gli schemi più accessibili e assicurano una valutazione più rapida e una migliore esecuzione dei progetti delle PMI mediante l integrazione di aiuti diretti e servizi. Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione (RSTI): un rafforzamento della capacità regionale Come osservato nel capitolo 1, il divario in termini di RSTI tra le regioni più prospere e le meno avanzate è molto più ampio di quello riguardante il reddito pro capite. La concentrazione di questo genere di attività nelle aree più dinamiche è un aspetto chiave del circolo virtuoso che comprende crescita, competitività e occupazione. All opposto, le regioni meno dinamiche hanno un sistema scientifico e tecnologico ancora afflitto da problemi strutturali, da una spesa modesta nel settore della RSTI, da un peso eccessivo della ricerca statale a discapito dello stimolo della domanda di innovazione del settore privato, da risorse inadeguate a mantenere l infrastruttura esistente, da una forte dipendenza da fonti esterne (comunitarie) di finanziamento e da una concentrazione sproporzionata delle attività di ricerca nelle capitali e attorno ad esse (Lisbona, Atene e Dublino). In base a una rilevazione comprendente 52 regioni degli Obiettivi 1 e 6 per il periodo , l intervento strutturale sembra avere avuto effetti benefici, specialmente sull infrastruttura. In Grecia, ad esempio, l impatto è stato particolarmente significativo a Creta, dove sono stati potenziati centri di ricerca e università, e nella Macedonia centrale, grazie a una più stretta cooperazione tra industria locale (chimica e tessile) e centri di ricerca governativi. Più in generale, nel valutare l efficacia dei Fondi Strutturali, è importante distinguere tra diversi tipi di regione, definiti dal potenziale d innovazione misurato dalla portata della collaborazione tra istituti di ricerca e imprese. In questi termini, la maggior parte delle regioni dell Obiettivo 1 si trova al di sotto del livello più alto e circa un terzo di esse può essere descritto come deserto tecnologico. I risultati delle regioni sono, tuttavia, influenzati dalle caratteristiche nazionali del paese in cui si trovano, dal tasso di crescita e da altri fattori. La posizione di partenza condiziona il loro percorso di sviluppo, specialmente per quanto riguarda le regioni più deboli. 133

14 Le differenze regionali in termini di risultati indicano che le politiche attuate hanno avuto esito positivo in alcuni casi (Lisbona e Irlanda) e negativo in altri (Attica), mentre altre regioni ancora sembrano essersi sviluppate indipendentemente dalla loro capacità innovativa (in particolare, le regioni turistiche come le isole Canarie) (tavola 19). Al tempo stesso, l impatto nelle regioni dell Obiettivo 1 non può limitarsi all espansione della base di ricerca, anche se è naturale concentrare l attenzione su questa, data l entità del divario tecnologico. In alcuni Stati membri e in certe regioni, un accresciuto impegno è stato dedicato a potenziare il capitale umano aumentando il numero dei ricercatori qualificati e attribuendo una maggiore importanza alla creazione di reti tra industrie e università, al trasferimento di tecnologie e al sostegno delle necessità delle imprese. Di conseguenza, in Irlanda, dopo la Revisione intermedia, l attenzione si è focalizzata in misura crescente sulla ricerca e sviluppo aziendale nonché sulla formazione dei ricercatori. Le misure cofinanziate sono servite a sviluppare significativamente la dimensione della RST nell industria, estendendo l assistenza a più di 400 imprese, molte delle quali non l avevano mai intrapresa in precedenza, e favorendo la partecipazione di 300 aziende alla formazione nel settore della ricerca. L accresciuta consapevolezza da parte delle industrie ha, pertanto, contribuito a rafforzare la relazione tra ricerca pubblica e settore privato. Un ulteriore esempio è rappresentato dal Centro per lo sviluppo tecnologico industriale (CDTI), istituito in Spagna per sostenere lo sviluppo tecnologico delle aziende nelle regioni dell Obiettivo 1 mettendo a disposizione fondi rimborsabili in caso di successo dei relativi progetti. I 243 progetti approvati hanno comportato investimenti in RST dell ordine di 240 milioni di euro, interessando ricercatori a tempo pieno. Per quanto riguarda i 108 progetti completati, sarà rimborsato circa il 74% delle risorse finanziarie messe a disposizione. Inoltre, è necessario profondere rinnovate energie al fine di incrementare l efficienza con cui i fondi vengono utilizzati e gestiti. Spesso, le misure più innovative sono state insufficientemente sfruttate a causa della complessità relativa delle procedure di attuazione, nonché, a volte, delle difficoltà di reperire progetti di qualità sufficiente a giustificare il finanziamento. Ciò può aver contribuito a ridurre l efficienza e l impatto dei Fondi Strutturali. Inoltre, il controllo e la valutazione dei progetti sono ancora inadeguati. A parte questi problemi, l attuazione di misure genuinamente innovative può essere utile per fronteggiare le difficoltà sopra accennate, ma i provvedimenti devono basarsi su una partnership attiva tra il settore pubblico e quello privato e comportare un opportuna divisione delle responsabilità tra l Unione, gli Stati membri e le regioni 8. RIS: un approccio proattivo all innovazione La Commissione ha contribuito a potenziare la capacità innovativa delle regioni anche attraverso un certo numero di azioni pilota. Dal 1994, 32 regioni hanno ricevuto fondi ai sensi dell articolo 10 del FESR per sviluppare progetti RIS (Strategie di innovazione regionale) 9. Questi implicano partnership pubblico-private e sono intesi come risposta all esigenza d innovazione delle imprese, specificamente delle PMI. Nel corso degli ultimi cinque anni, oltre PMI sono state sottoposte a controlli tecnologici e/o sondaggi. Centinaia di organizzazioni di RSTI sono state consultate nel processo di formulazione delle strategie e di attuazione dei piani d azione. Tavola 19 Regioni dell'obiettivo 1: rapporto tra potenziale tecnologico e crescita Regioni in fase di convergenza Regioni intermedie Regioni ad alta densità istituzionale Irlanda, Lisbona e valle del Tago, Norte, Creta Macedonia centrale, Hainaut, Castiglia y León, Irlanda del Nord Regioni intermedie Centro (P), Murcia, Castiglia-La-Mancha, Cantabria, Andalusia, Flevoland Corsica, Galizia, Sardegna, Puglia, Campania, Abruzzo Regioni in fase di divergenza Merseyside, Attica Macedonia orientale e Tracia, Epiro, Tessaglia, Grecia occidentale, Asturie Deserti tecnologici Algarve, Alentejo, Canarie, Estremadura Egeo meridionale, Calabria, Basilicata Highlands and Islands, Macedonia occidentale, Grecia continentale, Peloponneso, Egeo settentrionale, Isole ioniche, Sicilia, Molise Fonte: CIRCA, Valutazione tematica su ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione e sui Fondi Strutturali nelle regioni degli Obiettivi 1 e 6 (1999). 134

15 I progetti RIS hanno prodotto risultati significativi sotto forma di creazione di nuove partnership regionali e metodi di lavoro comuni, rafforzamento del processo d innovazione e lancio di nuovi progetti innovativi all interno delle aziende. Ad esempio, nella regione Castiglia y León, quasi 800 imprese hanno preso parte a una serie di incontri per decidere il tipo di progetti RIS da realizzare. Un importo totale di 447 milioni di euro è stato impegnato per i primi quattro anni di attuazione ( ), aumentando così la spesa tecnologica nella regione dallo 0,8% del PIL nel 1997 all 1% nel Queste iniziative sono state seguite da una nuova generazione di progetti, RIS+. La Commissione ha anche curato l allestimento di una base dati (RINNO Regional Innovation Observatory) intesa a elencare e descrivere tutti gli incentivi pubblici all innovazione nelle regioni dell Unione, in modo da incoraggiarne il trasferimento. La società dell informazione: obiettivo sull infrastruttura di telecomunicazione I Fondi Strutturali riconoscono il potenziale della società dell informazione per il miglioramento della competitività regionale e della coesione sociale. La rapida diffusione delle tecnologie dell informazione e delle telecomunicazioni apre nuove opportunità di sviluppo per le regioni meno avvantaggiate, in particolare, favorendo un ubicazione più efficiente degli investimenti, date le differenze nei costi e nell accesso ai mercati. Le regioni possono beneficiare di queste tecnologie anche sfruttando le proprie aree di specializzazione e attirando nuove attività a più alto valore aggiunto. Inoltre, poiché possono essere localizzate al di fuori delle aree urbane, esse costituiscono uno strumento per contribuire a realizzare uno sviluppo più equilibrato nell ambito dell Unione. La quota dei Fondi Strutturali dedicata agli investimenti in telecomunicazioni è relativamente esigua, commisurandosi ad appena il 2% circa della spesa totale, con l 1,5% destinato all infrastruttura e lo 0,3% allo stimolo della domanda di servizi e applicazioni 10.L attenzione si è, dunque, incentrata sul perfezionamento del sistema di base e sulla riduzione delle disparità tra le regioni periferiche e il resto dell Unione tramite la digitalizzazione delle reti e il miglioramento della qualità del servizio. Il mutamento tecnologico e la liberalizzazione dei mercati delle telecomunicazioni sono fattori trainanti verso un approccio più coerente e integrato, volto al potenziamento dello sviluppo della società dell informazione, considerando specialmente che la maggior parte degli investimenti nel settore ha una redditività elevata. Ai Fondi Strutturali occorre, perciò, focalizzarsi sullo stimolo della domanda, sullo sviluppo di nuove competenze, sull aumento della consapevolezza di tutti gli interessati e sulla realizzazione di nuove applicazioni ad elevato valore aggiunto, assegnando nel contempo una priorità strategica all equilibrio regionale 11. RISI: un catalizzatore per lo sviluppo regionale Grazie al suo approccio integrato, il progetto RISI 12 ha avuto un impatto notevole nello stimolare la creazione di know-how e impieghi specializzati nelle regioni. Nel Nord-Pas-de-Calais ha agito da catalizzatore per lo sviluppo di nuove competenze e know-how, nuove attività e una cultura d impresa. Ciòèriconosciuto praticamente da tutti gli interessati allo sviluppo regionale e si riflette nell integrazione di varie misure riguardanti la tecnologia dell informazione (apprendimento a distanza e formazione, sviluppo aziendale, assistenza sanitaria, attività culturali, cyber-centri, servizi pubblici, siti web e trasporti) nei programmi regionali. Risorse umane: aiutare le persone a inserirsi nel lavoro e consolidare i sistemi di istruzione e formazione Nei principali paesi in cui si trovano regioni dell Obiettivo 1, le politiche strutturali hanno contribuito a rafforzare le misure attive per il mercato del lavoro, i sistemi di istruzione e formazione e i legami tra formazione e collocamento nel mondo del lavoro. Ci si è concentrati sull integrazione della formazione con altri tipi di azione, conferendo un accresciuta importanza ai gruppi svantaggiati e focalizzando l assistenza su questi, adeguando il sistema formativo alle esigenze del mercato del lavoro, adottando un approccio orientato al consumatore e migliorando la qualità della formazione. Alcuni esempi di azioni intraprese includono il sostegno ai sistemi di qualifica e accreditamento, lo sviluppo dell insegnamento tecnico nell istruzione secondaria superiore e universitaria, il potenziamento dell infrastruttura, l offerta di una formazione continua a docenti e insegnanti e il tentativo di ridurre il tasso di abbandono scolastico. Nel complesso, il FSE ha assolto la funzione di catalizzatore nella modernizzazione delle politiche in materia di istruzione e mercato del lavoro in diversi paesi. Le attività cofinanziate dal FSE, e l esigenza di conformarsi ai requisiti amministrativi per poter ricevere i fondi, hanno contribuito a incoraggiare lo sviluppo di meccanismi per una pianificazione più accurata delle politiche, un più puntuale coordinamento e un rapporto migliore tra le istituzioni interessate. Di conseguenza, è emerso un unico quadro di riferimento tra le agenzie responsabili dell erogazione dei fondi e le regioni, che ha agevolato la diffusione delle tecniche di attuazione della politica 135

16 socioeconomica. Le prassi positive individuate dalle valutazioni includono una maggiore trasparenza nell attuazione delle politiche, un rafforzamento della capacità gestionale a livello locale e regionale e legami più stretti tra la politica pubblica e le esigenze del mercato del lavoro. In Spagna, una parte del valore aggiunto del FSE è riconducibile al sostegno della riforma dell istruzione secondaria tecnica (ad esempio, attraverso lo sviluppo di moduli di esperienza lavorativa, l introduzione di sistemi di orientamento e consulenza e una maggiore responsabilità nei confronti degli studenti svantaggiati). La logica e la portata dell intervento del FSE rimangono rilevanti, dato che una minoranza di studenti intraprende un istruzione secondaria tecnica e l ammontare della spesa a questa destinata è tuttora relativamente esiguo. In Portogallo, il FSE ha concorso a migliorare il sistema di istruzione ampliando la gamma dei percorsi educativi che gli studenti possono seguire e dando precedenza alla qualità. La formazione di docenti e insegnanti, nell istruzione sia primaria che secondaria (49,3% degli insegnanti) e a livello universitario (borse per corsi postlaurea), appare come uno degli elementi distintivi del programma. L ampliamento della gamma di percorsi educativi e formativi sembra aver consolidato i legami tra l istruzione secondaria e le esigenze del mercato del lavoro e migliorato le strutture di orientamento professionale nelle scuole. In effetti, il sostegno dedicato alla formazione di tecnici di medio livello ha creato un alternativa all istruzione generale tradizionale e ha fornito competenze direttamente utilizzabili nel mercato del lavoro. In Italia, il FSE ha consentito di migliorare la qualità dell istruzione tecnica, attraverso la graduale introduzione della formazione per gli insegnanti (che ha interessato il 50% del totale dei docenti di scuole professionali), i moduli di esperienza lavorativa (30% della durata complessiva dei corsi) e nuovi metodi e programmi formativi. Ambiente: un ruolo chiave nel potenziamento dell infrastruttura di approvvigionamento idrico Nel caso delle misure ambientali, gli effetti dell intervento strutturale nei paesi beneficiari del Fondo di coesione e nel Mezzogiorno d Italia devono essere distinti da quelli verificatisi in altre parti dell Unione. Nei paesi della coesione, la proporzione di famiglie collegate alla rete di distribuzione dell acqua potabile e al sistema di raccolta delle acque è ancora molto più bassa che altrove nell Unione. Ciò non soltanto riduce la qualità della vita delle persone interessate, ma ha anche un effetto nocivo sul potenziale di sviluppo economico e sul turismo, in particolare. Molte regioni del Mediterraneo soffrono di mancanza d acqua, specialmente nel Mezzogiorno, dove soltanto il 26% della popolazione è collegato tutto l anno alla rete dell acqua potabile. Anche il sistema di raccolta delle acque è inadeguato, mentre nelle aree urbane le condizioni ambientali sono solitamente molto deteriorate, così come sono insufficienti le azioni intraprese per rendere le persone più consapevoli dei problemi incombenti e della necessità di gestire l ambiente in maniera efficace. Questi problemi hanno ripercussioni sfavorevoli sull economia, nonché sulla società, e sono in conflitto con lo scopo di perseguire uno sviluppo sostenibile. Ciò nonostante, al di fuori delle grandi città, e ad eccezione di alcune aree di Spagna e Irlanda, il basso livello di sviluppo industriale implica che le emissioni di gas tossici tendono a rappresentare un problema minore di quanto generalmente si verifichi nei paesi dell Europa settentrionale. Nel nord dell Unione, in particolare nei nuovi Länder tedeschi, i problemi principali derivano dall industrializzazione, che ha lasciato un eredità di contaminazione del suolo, inquinamento e degrado urbano. Ciò ha avuto un effetto nocivo sull immagine di molte regioni con industrie tradizionali, riducendo la loro capacità di attrarre investimenti dall esterno. Tuttavia, nelle aree rurali, in particolare nei Paesi Bassi e in Irlanda, è l agricoltura a rappresentare un importante fonte di inquinamento. Durante il periodo , gli investimenti ambientali finanziati dai Fondi Strutturali sono ammontati a oltre 9 miliardi di euro, circa il 9% del totale delle risorse per l Obiettivo 1. Nello stesso periodo, il 20% dei prestiti BEI è stato destinato a progetti ambientali, raggiungendo un totale di 1 miliardo di euro nei paesi della coesione e quasi 3 miliardi di euro altrove nell Unione (principalmente nel Regno Unito, per progetti di trattamento delle acque). Nei paesi della coesione, i Fondi Strutturali hanno svolto un ruolo preponderante nel migliorare l approvvigionamento idrico e i sistemi di distribuzione e di trattamento delle acque reflue. In Grecia, il numero delle aree urbane collegate al sistema di raccolta delle acque è quasi raddoppiato tra il 1993 e il 1999, facendo salire la percentuale di copertura della popolazione a oltre il 70%. In Irlanda, tale proporzione è cresciuta dal 44% nel 1991 all 80% nel In Portogallo, la popolazione collegata alla rete di distribuzione dell acqua potabile è aumentata dal 61% nel 1989 al 95% nel 1999 e quella collegata al sistema di raccolta dal 55% nel 1990 al 90% nel

17 I Fondi hanno contribuito altresì a incrementare l approvvigionamento idrico nelle regioni il cui sistema era assai carente. In Italia, ad esempio, la fornitura è stata estesa di oltre un terzo durante il periodo di programmazione. Per quanto riguarda il Fondo di coesione, la valutazione ex post di un campione rappresentativo di progetti ambientali ha generalmente indicato risultati soddisfacenti, benché siano stati individuati alcuni problemi concernenti la gestione delle riserve idriche. In particolare, i progetti su scala ridotta hanno spesso incontrato difficoltà nel migliorare la fornitura e divenire finanziariamente autonomi. I vantaggi più significativi dal punto di vista ambientale sono stati individuati nei progetti di approvvigionamento idrico, particolarmente quelli riguardanti una migliore gestione delle riserve (progetti a Siviglia in Spagna e a Lough Mask in Irlanda, ad esempio). Nelle aree gravemente danneggiate dalla siccità, inoltre, lo spreco di acqua è stato in alcuni casi notevolmente ridotto. Oltre agli effetti immediati sulla qualità della vita, specialmente di coloro che risiedono nelle zone meno sviluppate dell Unione, gli investimenti hanno dato luogo a benefici a più largo raggio: progressi significativi nel grado di applicazione delle direttive comunitarie: nel 1999, ad esempio, l Irlanda si è uniformata ai parametri imposti dalla Direttiva sull acqua potabile; dall intervento comunitario. È evidente che le autorità responsabili delle politiche strutturali negli Stati membri considerino l ammissibilità all assistenza dei Fondi strutturali come molto più importante del semplice finanziamento aggiuntivo che essa è in grado di fornire, poiché consente loro di offrire un sostegno nazionale alle attività svolte nelle regioni interessate nonché di ottenere prestiti dalla BEI. Il volume degli aiuti statali alle regioni è, pertanto, più cospicuo dei trasferimenti dai Fondi Strutturali, mentre l entità dei prestiti erogati dalla BEI sta registrando un espansione significativa. L aumento delle partnership regionali ha reso possibile indirizzare i fondi comunitari verso gli investimenti produttivi e le misure specificamente mirate alla creazione occupazionale. Circa la metà dell assistenza strutturale è stata spesa direttamente o indirettamente per il sostegno del settore produttivo e, in particolare, delle PMI (grafico 37). Durante l ultimo periodo di programmazione ( ), l occupazione è diventata un obiettivo più visibile sia nella formulazione delle politiche sia nella quantificazione dei risultati. Tuttavia, nonostante i progressi realizzati, la valutazione dell impatto sull occupazione effettuata negli Stati membri non è ancora pienamente confrontabile a causa di differenze di copertura e metodi di calcolo nonché della diversa natura degli interventi stessi. Ad esempio, il numero di posti di lavoro creati o mantenuti per milione di euro investito varia approssimativamente da 13 a 57 per il periodo e da 17 a 68 per gli anni (tavola A.42). una riduzione dei vincoli potenziali allo sviluppo di agricoltura, industria e turismo; consapevolezza crescente della necessità di politiche ambientali integrate (Grecia). Alcune stime effettuate, in particolare nei DOCUP del Regno Unito, indicano che l impatto reale dei programmi sull occupazione si riduce in misura significativa tenendo conto degli effetti d inerzia (quelli, cioè, che si I settori in cui è stato possibile verificare l effettiva realizzazione di miglioramenti e molto resta da fare al riguardo includono essenzialmente il trattamento dei rifiuti urbani, la designazione e gestione delle aree naturali protette, l attuazione di strumenti specifici per il controllo dell inquinamento atmosferico (Grecia) e del degrado dei corsi d acqua, derivante dall intensificazione dell attività agricola (Irlanda) a da un basso livello del flusso idrico nelle aree industriali (Portogallo). Obiettivo 2: progressi strategici, ma limitato effetto leva del sostegno comunitario Per le regioni dell Obiettivo 2, è più difficile effettuare una valutazione quantitativa; è, tuttavia, possibile individuare, per misure specifiche, l effetto leva esercitato 37 Distribuzione dei Fondi Strutturali per ampia area d'intervento nelle regioni dell'obiettivo 2, , e % totale Rigenerazione e ambiente fisico Risorse umane Ambiente produttivo Assistenza tecnica e altro

18 sarebbero verificati anche in assenza di intervento) e di spiazzamento (che si hanno quando gli impieghi sono creati a spese di posti di lavoro esistenti). Ciò significa, ad esempio, che se gli effetti citati ammontano al 30%, tre su dieci euro spesi non hanno alcun effetto netto sull occupazione. Rispetto al passato, l infrastruttura ha beneficiato di un assistenza minore, mentre i programmi per la creazione di attività alternative e il potenziamento dell ambiente produttivo in aree afflitte da gravi problemi di ristrutturazione hanno fatto registrare risultati eterogenei, anche se in alcuni casi sembra essersi verificato un recupero effettivo del loro potenziale economico. Sono stati istituiti centri di trasferimento tecnologico, adattati alle esigenze delle imprese locali, allo scopo di diffondere know-how tra le PMI, come è avvenuto in alcune aree francesi in fase di ristrutturazione, quali l Aquitania, dove tali centri avranno probabilmente effetti a lungo termine sul comportamento delle aziende e sulla loro capacità di adeguarsi ai mutamenti in atto. L ambiente rappresenta un motivo di crescente preoccupazione nella maggior parte delle regioni: ciò hacondotto all adozione di una vasta gamma di misure di miglioramento e tutela, tra cui la bonifica dei siti industriali abbandonati, ma ha anche determinato, come nel caso dei programmi più innovativi (a Berlino, nel Galles meridionale e nella regione East Midlands del Regno Unito), il cambiamento dei metodi di produzione, il trasferimento di know-how, la diffusione di programmi formativi e l adozione di tecnologie pulite. Oltre agli avanzamenti strategici nella programmazione, l intervento comunitario ha avuto un impatto positivo attraverso il sistema di erogazione adottato, che è stato gradualmente migliorato nel corso del decennio 13. Tra gli effetti benefici figurano la creazione di partnership attive e diversificate, l adozione di strumenti più rigorosi di selezione dei progetti e l istituzione di sistemi di monitoraggio computerizzati. Tuttavia, l efficacia dei programmi è stata spesso limitata, in particolare a causa della relativa dispersione delle risorse finanziarie in aree frammentate e di piccole dimensioni. Obiettivo 3: migliore focalizzazione delle politiche sui giovani e sui disoccupati di lunga durata L influenza dell azione comunitaria volta ad aiutare i giovani, i disoccupati di lunga durata e coloro che sono a rischio di esclusione sociale a entrare nel mercato del lavoro è limitata dall entità relativamente modesta della spesa in rapporto a quella nazionale per le misure occupazionali. Ciò significa che le priorità degli Stati membri hanno tendenzialmente determinato il campo di azione dei programmi. Inoltre, l ampio raggio di attività contemplate dall Obiettivo 3 ha reso difficoltoso concentrare il sostegno comunitario unicamente sulle misure individuate come obiettivo. Sulla base delle valutazioni effettuate 14, le misure del FSE hanno avuto due tipi di ripercussione, a seconda che fossero rivolte ai diretti beneficiari (cioè, alle persone) oppure ai sistemi (cambiamenti nell intervento pubblico). Nel caso dei trasferimenti ai diretti beneficiari, il FSE ha concorso a migliorare l occupabilità di coloro che ricevono assistenza, misurata dai tassi di collocamento, ovvero la proporzione degli individui che hanno successivamente trovato un posto di lavoro. Nel caso di altri tipi di misure non direttamente mirate all occupazione, gli indicatori utilizzati includono la percentuale di partecipanti che ottiene una qualifica o ha al suo attivo un periodo di esperienza lavorativa. Durante gli anni , i tassi di collocamento sono complessivamente aumentati, soprattutto in riflesso delle migliorate condizioni del mercato del lavoro. Le valutazioni riportano tassi di collocamento compresi tra il 30% e l 80% a seconda del paese, del gruppo destinatario e del tipo di misura. Laddove si è registrato un nesso causale tra la partecipazione a un provvedimento cofinanziato e l ottenimento di un posto di lavoro, il 25-50% delle assunzioni sembra essere direttamente imputabile al FSE. L efficacia delle misure cofinanziate sembra aumentare quando esse si concentrano sui gruppi che incontrano le difficoltà maggiori nel trovare un occupazione. Pare, dunque, che la partecipazione alle misure attive per il mercato del lavoro accresca significativamente le probabilità di ottenere un impiego tra i disoccupati nei gruppi di età più elevata (nei Paesi Bassi e nel Regno Unito), i disoccupati di lunga durata (in Irlanda) e coloro che possiedono qualifiche relativamente scarse (in Italia); viceversa, essa sembra avere un effetto soltanto marginale per quanto riguarda i giovani. I risultati hanno altresì legittimato gli orientamenti del programma a favore dei percorsi di inserimento, che sottolineano l importanza di seguire questo tipo di approccio per aiutare le persone a trovare lavoro. Di conseguenza, le misure che abbinano la formazione alla consulenza e il sostegno all esperienza lavorativa sembrano avere un impatto più rilevante sull occupazione rispetto ai provvedimenti non integrati. Il sostegno all occupazione appare come particolarmente influente. Pertanto, un maggiore coinvolgimento dei gruppi più svantaggiati nelle misure del FSE potrebbe potenzialmente contribuire a realizzare una più ampia coesione sociale e migliorare l efficacia complessiva dei Fondi Strutturali. 138

19 Nel Regno Unito, la valutazione ha mostrato che le misure più efficienti sono i contributi all occupazione e l assistenza nella ricerca di un impiego. L analisi dei dati riguardanti coloro che completano i programmi integrati ha mostrato che l effetto netto più ampio si è avuto sugli individui più anziani di sesso maschile, le cui probabilità di trovare lavoro sono risultate accresciute in misura massima. Benché sia più costoso, un approccio integrato si giustifica con la sua maggiore efficacia. Nei Paesi Bassi, i tassi di collocamento sono risultati generalmente elevati a causa delle condizioni favorevoli del mercato del lavoro. Tuttavia, l effetto netto delle misure del FSE è stato di solito relativamente modesto, tranne che nel caso dei partecipanti più svantaggiati, per i quali i tassi di collocamento sono stati i più alti. Il tasso di collocamento netto in relazione ai programmi di formazione è stato del 33% per gli individui meno qualificati e del 25% per gli ultraquarantenni, mentre per altri è risultato, in media, praticamente pari a zero. In Italia, il tasso di collocamento di coloro che avevano completato un programma di formazione è stato del 51% contro il 28% registrato da un gruppo di controllo che non aveva seguito tale programma: una differenza di 23 punti percentuali, salita a 43 punti considerando le diverse caratteristiche dei due gruppi. In effetti, la partecipazione a un programma formativo sembra essere il fattore più importante nel determinare le probabilità di un individuo di trovare un impiego (in base a un analisi di regressione), seguito dal sesso della persona interessata (con una maggiore probabilità per gli uomini di trovare lavoro rispetto alle donne) e dal livello di istruzione. La focalizzazione dell assistenza su i gruppi più vulnerabili è in genere rimasta relativamente limitata per quanto riguarda l Obiettivo 3: i gruppi beneficiari dei programmi del FSE sono stati caratterizzati da un alta percentuale di giovani, di individui in possesso di qualifiche relativamente elevate e di disoccupati da meno di un anno, con un numero sproporzionatamente maggiore di uomini che di donne. I paesi possono essere divisi in due gruppi. Il primo è composto da quelli con ampie aree coperte dall Obiettivo 1, dove i programmi nell ambito dell Obiettivo 3 volti a contrastare l esclusione sociale hanno assorbito meno del 10% del totale dei finanziamenti del FSE. Il secondo gruppo include altri Stati membri, in cui la percentuale si è collocata tra il 20% e il 30%. Nel primo gruppo, le misure sono state tendenzialmente mirate a gruppi specifici, come disabili e minoranze etniche; nel secondo, l esclusione è stata definita in modo più ampio e sono state finanziate politiche di integrazione più generali. Nel complesso, il FSE ha continuato a finanziare essenzialmente misure di formazione nel periodo La programmazione ha, tuttavia, previsto una certa diversificazione, includendo il sostegno all occupazione, la formazione d impresa, la consulenza e l orientamento per la ricerca di un impiego, nonché misure all interno del sistema di istruzione volte ad agevolare il passaggio dalla scuola al mondo del lavoro. Le valutazioni hanno sottolineato il miglioramento qualitativo dei sistemi e il contributo del FSE alle politiche innovative. Benché modesto in termini finanziari, l Obiettivo 3 ha contribuito alla diversificazione delle politiche intese a combattere la disoccupazione. In alcuni Stati membri, l innovazione ha costituito un obiettivo esplicito dei programmi, da attuare mediante lo sviluppo di partnership. La valutazione dell Obiettivo 3 per la Finlandia, ad esempio, ha rilevato che il FSE ha concorso a sviluppare la capacità di cooperazione locale e regionale, concentrare l attenzione sui gruppi più difficili da raggiungere e rafforzare approcci personalizzati nell erogazione del sostegno. In altri paesi, l impostazione dei percorsi di inserimento ha cercato di generalizzare il principio di un approccio integrato in tutte le politiche occupazionali. Infine, sostenendo gruppi specifici, è stato possibile ricomprendere persone solitamente escluse dall ambito della politica. Obiettivo 4: concentrazione sulle esigenze formative delle PMI Durante il periodo , i programmi dell Obiettivo 4, volti ad aiutare i lavoratori a far fronte alla trasformazione industriale, hanno subito mutamenti significativi: i principi guida sono stati reinterpretati e le politiche cofinanziate sono state modificate. I problemi di assorbimento, evidenti tra il 1994 e il 1996, sono stati superati nel periodo successivo, attraverso una semplificazione dei criteri di selezione e l applicazione di requisiti meno stringenti per il cofinanziamento per quanto riguarda il gruppo destinatario dell assistenza o il tipo di formazione. I due gruppi cui sono rivolte le misure dell Obiettivo 4 sono le PMI e i lavoratori a rischio di perdere l impiego. Nel corso del periodo in esame, sono stati compiuti considerevoli sforzi per concentrare l attenzione sulle PMI, ma all interno di queste la formazione è stata rivolta essenzialmente ai dirigenti e ai lavoratori con specializzazione elevata, anziché a coloro che presentano il rischio più alto di diventare disoccupati. 139

20 La valutazione dei programmi ha individuato tre tipi di effetto: sulle aziende, sui dipendenti e sui sistemi formativi. Nel caso delle aziende, l impatto principale ha interessato un mutamento degli atteggiamenti nei confronti della formazione continua e del genere di schemi realizzati, in termini di entità della formazione erogata, della sua qualità, natura e rilevanza per la trasformazione industriale nonché del numero di dipendenti coinvolti. Nel caso dei dipendenti, gli effetti sono stati esaminati per quanto riguarda il miglioramento delle mansioni (o il minor rischio di esuberi) e l occupabilità, riflessi nelle maggiori e/o migliori qualifiche. In questa fase, tuttavia, sono state completate poche valutazioni a causa del ritardo nell avvio dell Obiettivo 4 e, di conseguenza, del numero significativo di progetti che sono ancora in corso di realizzazione. Le valutazioni disponibili suggeriscono, in alcuni casi, che le imprese hanno tratto benefici maggiori rispetto ai dipendenti e, in altri, che i vantaggi si sono suddivisi tra una maggiore competitività delle aziende e migliori qualifiche di alcune categorie di dipendenti. Il FSE ha anche avuto ripercussioni importanti per quanto riguarda il miglioramento dei sistemi formativi, attraverso una ristrutturazione dell offerta di formazione continua, l estensione dell erogazione di formazione continua nelle PMI e la promozione dello sviluppo di migliori sistemi di analisi del mercato del lavoro. Sebbene l Obiettivo 4 in quanto tale non sia stato considerato nel periodo , svariati principi guida sono stati incorporati come parte della priorità assegnata all apprendimento lungo tutto l arco della vita nel nuovo Obiettivo 3: tra essi, l inclusione di misure preventive nei programmi di formazione, l esigenza di concentrare l attenzione sui dipendenti a rischio e la mobilitazione delle PMI. Obiettivi 5a e 5b: strutture agricole e sviluppo rurale La politica comunitaria per lo sviluppo rurale è scaturita alla metà degli anni 80 da due preoccupazioni principali: il desiderio, da una parte, di ridurre le disparità regionali e migliorare la coesione nell Unione favorendo le aree svantaggiate e, dall altra, di limitare gli effetti negativi della riforma della PAC sulle aree rurali. La politica è consistita essenzialmente in un tentativo di sostenere le attività economiche svolte nelle aree più deboli e ciò ha richiesto la formulazione di un analisi preventiva dei fattori alla base dello sviluppo e dei processi da attivare, in modo da individuare debolezze e punti di forza virtuali delle singole regioni. Tale analisi è essenziale per l elaborazione di una politica fondata sul potenziale locale. I fattori determinanti della crescita economica nelle aree rurali sono al tempo stesso vari e numerosi: la dotazione di fattori produttivi e il vantaggio comparato che questi comportano, la distanza dai mercati principali, il potenziale per economie di scala e agglomerazioni, la capacità organizzativa e innovativa, la disponibilità di servizi di sostegno e di infrastrutture. Tanto le misure adottate quanto la rete di attori coinvolti nella loro attuazione devono essere sufficientemente flessibili da rispondere alle esigenze locali, dal momento che non vi sono garanzie che le azioni intraprese in base a una logica settoriale o individuale saranno coerenti. Sfortunatamente, le regioni hanno talora optato per l approccio più semplice, adottando misure insufficientemente focalizzate o continuando semplicemente ad applicare quelle già esistenti, mancando di rafforzare i mezzi di coordinamento delle attività dei diversi soggetti interessati o di adattare le misure alle condizioni locali. Alcune regioni francesi hanno ridotto l applicazione di certe misure su base territoriale e le hanno integrate in programmi generali. Nelle aree dell Obiettivo 5b, la disoccupazione è cresciuta in misura marginale a partire dal 1995, ma è tuttora assai inferiore alla media UE. Alcuni dati attestano una crescita occupazionale netta nelle industrie manifatturiere dominate dalle PMI, specialmente (ma non solo) quelle collegate all economia rurale, nonché in altri settori. È in atto una significativa diversificazione dell attività economica che comporta l allontanamento dall agricoltura, che era il principale obiettivo che la politica si era prefissa. Le misure destinate a migliorare l infrastruttura (ad esempio, sanità, elettrificazione, acqua potabile) e i servizi (condizioni di vita, soprattutto) hanno in genere avuto successo, sebbene beneficiarie del sostegno siano tipicamente state le autorità locali, per le quali il contributo nazionale corrispondente non ha presentato problemi. D altro canto, il coinvolgimento del settore e dei finanziamenti privati si è dimostrato più arduo, probabilmente a causa della mancanza di un quadro di riferimento per i potenziali investitori e, in alcune regioni, a causa di una struttura debole dell organizzazione locale (ad esempio, in termini di reti di sostegno o di interazione tra gruppi) o di prospettive economiche incerte. Le aree rurali, caratterizzate da dispersione demografica e da difficoltà di accesso, possono incontrare maggiori ostacoli delle città nel conseguire un livello sufficiente di 140