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2 Copyright 2014 by Camera di Commercio Napoli ISBN Tutti i diritti sono riservati a norma di legge e a norma delle convenzioni internazionali.

3 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane Il caso di Napoli

4 2013 Centro Studi Unione Industriali di Napoli Napoli Piazza dei Martiri, 58 Coordinamento redazionale Paola Russo Centro Studi Unione Industriali di Napoli

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7 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 7 Indice 1. Introduzione 1.2 La questione metropolitana come questione nazionale La questione metropolitana come questione locale Le aree metropolitane come ambito di integrazione politica Funzioni e ragioni delle aree metropolitane Organizzazione del rapporto L area metropolitana di Napoli 2.1 Premessa Dalla città all area metropolitana Scale territoriali funzionali L eterogeneità del sistema metropolitano italiano L area metropolitana di Napoli: ipotesi Conclusioni La Provincia come Città metropolitana 3.1 Premessa Il territorio provinciale come area funzionale? La provincia di Napoli come area metropolitana Conclusioni La città de facto di Napoli 4.1 Premessa Città senza contado Napoli, Roma e Milano La città di Napoli Conclusioni Il governo dell area metropolitana di Napoli 5.1 Premessa Le aree metropolitane come progetto locale 90

8 8 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 5.3 Città e aree metropolitane Un progetto metropolitano per Napoli 97 Autori 105

9 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 9 1. Introduzione Nell ambito di un ampia riforma dell ordinamento delle autonomie locali, nel 1990 l Italia ha introdotto con la Legge n. 142 una normativa che permetteva l istituzionalizzazione delle aree metropolitane. I sistemi territoriali contigui e prossimi alle grandi città italiane avevano subito profonde trasformazioni nel periodo , trasformazioni che potevano essere riassunte con l espressione integrazione territoriale : le relazioni spaziali, sociali ed economiche tra le grandi città italiane e i comuni dei rispettivi centroide. Si erano formate, appunto, delle aree metropolitane per le quali era necessario introdurre una nuova forma di governo, capace di regolare gli effetti dell interdipendenza. La Legge n. 142/1990 apriva la strada ai cambiamenti istituzionali necessari per governare questi nuovi sistemi territoriali. All inizio degli anni Novanta, istituzionalizzare il nuovo sistema di relazioni territoriali vale a dire, ampliare la scala dei processi decisionali in sfere rilevanti dell agire pubblico e collettivo appariva un obiettivo importante. Era un obiettivo rilevante in Italia come conseguenza della peculiare traiettoria di sviluppo territoriale seguita nei decenni precedenti, ma lo era anche in altri Paesi europei che, negli anni Novanta per consolidare esperienze già avviate di cooperazione intercomunale o per prepararsi ai mutamenti che si annunciavano nelle forme della competizione territoriale zionalizzazione dei sistemi territoriali intercomunali è un esigenza che si manifesta e un tema politico che emerge in Europa e non solo in Italia negli anni Novanta con rinnovata urgenza. Nei due decenni successivi al 1990 sono state apportate numerose modi- la più importante delle quali è avvenuta nel 2009 con la Legge n. 42. E ciò dimostra che dall inizio degli anni Novanta il tema della istituzionalizzazione delle interdipendenze territoriali transcomunali alla scala metropolitana è rimasto costantemente nell agenda politica.

10 10 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli Nell arco di questi due decenni, tuttavia, non è stata istituita alcuna area sono sostanzialmente marginali per popolazione coinvolta e ampiezza dei campi di azioni condivise. Per quanto riguarda i grandi sistemi urbani, vi è stato uno stallo completo. Si è trattato di un eclatante fallimento, le cui cause non sono state ancora tematizzate nel discorso pubblico. In una Europa nella quale la questione metropolitana occupa un posto prominente non solo nelle agende ma, soprattutto, nelle politiche dei governi nazionali e locali, il ritardo italiano appare ancora più evidente. Nel 2012 e, successivamente, nel 2013 il Governo italiano ha provato ad accelerare il processo di istituzionalizzazione delle aree metropolitane proponendo i territori provinciali come ambiti metropolitani e dettando tempi precisi entro i quali portare a termine le diverse fasi del processo della loro istituzionalizzazione. Attualmente, si è in attesa che si completi l iter di due Disegni di legge gemelli proposti dal Governo, il primo approvato il 21 dicembre 2013 dalla Camera dei Deputati, che dovrebbero politane per le Province di maggiori dimensioni in termini di popolazione. 1.2 La questione metropolitana come questione nazionale Sin dall inizio, la questione metropolitana è stata posta come questione nazionale per un numero limitato di città. Nella Legge 142/1990 ma anche nei Disegni di Legge sulle aree metropolitane già richiamati si individuano, infatti, le città e le Province per le quali ci si pone il tema di regolare la loro dimensione metropolitana attraverso cambiamenti istituzionali. Queste città (e Province) sono: Torino, Milano, Genova, Venezia, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Bari, Reggio Calabria. Inoltre, la dimensione metropolitana è riconosciuta nei quadri giuridici delle regioni a statuto speciale per le seguenti città: Palermo, Catania e Messina (Sicilia), Cagliari (Sardegna), Trieste (Friuli Venezia Giulia). Ma il Disegno di legge del Governo Disposizioni in materia di Città metropolitane, sulle Province, sulle fusioni e unioni di comuni attualmente in discussione permette la costituzione di altre Città metropolitane oltre a quelle sopra indicate. Dunque, è lo Stato centrale che decide quali sono i territori che hanno il carattere di area metropolitana e per i quali si pone la questione di una riforma dell assetto politico-amministrativo.

11 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 11 Carta 1.1 Scale territoriali funzionali: regioni urbane funzionali (FUR) e regioni metropolitane Sollevare la questione metropolitana come questione nazionale è corretto, ovviamente, con riferimento al fatto che le grandi città e le loro aree metropolitane soprattutto sullo sfondo del processo di internazionalizzazione (globalizzazione) sono fondamentali motori dello sviluppo economico nazionale. L istituzionalizzazione delle aree metropolitane è considerata in

12 12 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli Europa un passo necessario per promuovere lo sviluppo economico locale e nazionale: per garantire il raggiungimento degli obiettivi di crescita, coesione - La prospettiva nazionale, tuttavia, fa correre il rischio di non evidenziare la straordinaria eterogeneità dei sistemi metropolitani italiani, mettendo sullo stesso piano il fallimento del processo di istituzionalizzazione delle aree metropolitane di Reggio Calabria, di Bologna o di Bari con il fallimento della istituzionalizzazione delle aree metropolitane di Milano odi Napoli. La prospettiva nazionale non permette di evidenziare il fatto che in questi due casi la questione metropolitana assume una enorme importanza economica e sociale: innanzitutto, per la dimensione delle aree metropolitane di queste due città e per il loro peso nella società italiana (Fig. 1.1, Fig. 1.2, Fig. 1.3). Fig Milano Roma Napoli Torino Venezia Firenze Palermo Bologna Bari Genova Tra le aree metropolitane delle quattro maggiori città italiane Milano, Roma, Napoli e Torino quella di Napoli cresce meno delle altre in termini di popolazione nei due decenni del decollo industriale italiano Cresce più delle altre nei tre decenni successivi. Torna a crescere meno nell arco temporale

13 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 13 Fig. 1.2 Dinamica degli addetti totali delle FUR, , val. ass MI RM NA TO VE FI BO GE PA BA (come è avvenuto per Roma, la cui area metropolitana pone, tuttavia, problemi decisamente più semplici da risolvere di quelli che pongono le aree metropolitane di Milano e Napoli). 2) è, oggi, per densità, popolazione, base economica, disequilibri sociali e ambientali. Tralasciando Londra e Parigi, emerge nel territorio europeo un numero limitato di città ad esempio, Napoli, Berlino, Milano, Madrid, Barcellona alle quali si associano aree metropolitane di grandi dimensioni. È evidente, pertanto, che l area metropolitana di Napoli, insieme a quella di Milano,

14 14 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli Fig. 1.3 Peso delle FUR sul totale nazionale: popolazione e addetti totali, 2011, val. % 12,0 Milano 10,0 8,0 Roma Addetti totali 6,0 4,0 2,0 Torino Venezia Firenze Bologna Genova Bari Palermo Napoli 0,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 Popolazione Il fatto che in Italia la rilevanza delle città nel discorso pubblico sia ancora data dalle loro dimensioni comunali non fornisce un equilibrata rappresentazione delle questioni territoriali non permette, ad esempio, di far emergere Napoli come uno dei più grandi sistemi urbani europei. Nel caso di città che sono il centro di gravità di un area metropolitana, per comprenderne la rilevanza il dovrebbe essere non sulla città amministrativa bensì sull area metropolitana come avviene in Europa da molti anni. (Se si fa attenzione al discorso pubblico in Italia, non è mai chiaro se i termini Milano, Napoli ma anche Torino si riferiscono al comune o all area metropolitana.) Sollevare la questione metropolitana come questione nazionale ha scuna area metropolitana e gli ostacoli che essi di volta in volta pongono al processo di istituzionalizzazione. Densità della popolazione, numero dei comuni coinvolti, grado di sviluppo di ciascun comune, differenze dimensionali tra comuni, grado di interdipendenza con il comune centrale e con gli altri comuni del sistema, relazione con la scala provinciale e con la

15 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 15 zionalizzazione nella sua mera fattibilità. E le aree metropolitane italiane sono molto diverse se descritte sulla base di questi caratteri. Il non considerare la specificità delle aree metropolitane caratterizza anche gli ultimi anni del Governo in materia. Ad esempio, nel già citato Disegno di legge così come nel precedente decreto in materia del Governo Monti, nel proporre il territorio provinciale come ambito metropolitano non si considera che, nella maggior parte dei casi, il territorio provinciale non ha un carattere funzionale ossia, non ha una relazione di interdipendenza territoriale con il centroide che lo qualifica come area metropolitana. Oppure si trascura il fatto che nel caso di Napoli sarebbero 92 i comuni coinvolti nell approvazione dello statuto della Città metropolitana ne sarebbero 60 nel caso di Bologna e 67 nel caso di Genova. 1.3 La questione metropolitana come questione locale Diversamente che in altri Paesi europei, la questione metropolitana che, a più di due decenni dalla Legge n. 142/1990, è ancora il Governo centrale ad assumersi il compito di avviare il processo di istituzionalizzazione. Questo stato di cose è solo in parte frutto della normativa esistente certamente ambigua e contraddittoria che ostacola l azione locale. È anche l esito di un incapacità locale di esprimere un pensiero metropolitano e, più in generale, di un dibattito pubblico che tratta la questione metropolitana come poco rilevante. La normativa esistente, in particolare la Legge n. 142/1990 con le integrazioni normative successive avrebbe permesso alle grandi città italiane di avviare in modo autonomo un processo di integrazione istituzionale con i comuni del suo, nelle forme e nei tempi decisi localmente. Non era necessario che le grandi città iniziassero simultaneamente a istituzionalizzare le relazioni territoriali alla scala metropolitana. Ciascun sistema struzione di un sistema di governo intercomunale utilizzando la grande varietà di strumenti normativi resi disponibili dalla Legge n. 142/1990: unioni, fusioni, incorporazioni.

16 16 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli Oggi, si deve porre l attenzione sulle ragioni che spiegano la mancata nascita di un pensiero metropolitano nelle grandi città italiane in particolare, in città come Napoli, Milano, Torino, Firenze, Venezia, Padova per le quali, osservate dall esterno, la questione metropolitana sembra ineludibile. Solo un pensiero metropolitano che nasce e si consolida in relazione - Aree metropolitane: un quadro giuridico in evoluzione Allo stato attuale (gennaio 2014), i fondamenti normativi del processo di istituzionalizzazione delle aree metropolitane italiane sono in evoluzione sulla base del Disegno di legge governativo Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni, approvato dalla Camera dei Deputati il 21 dicembre 2013 e ora all esame della 1 a Commissione Permanente (Affari istituzionali) del Senato 1. Per decifrare la proposta del Governo che la Camera dei Deputati ha sostanzialmente accettato si può partire dalla seguente affermazione contenuta nello Schema di disegno di legge recante disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni : -. Il Governo italiano ha presentato al Parlamento, contestualmente al Disegno di legge sopra richiamato, un altra proposta di adeguamento normativo: Disegno di legge costituzionale Abolizione delle Province 2. Il Disegno di legge costituzionale è stato presentato alla Camera dei Deputati, ma non ha ancora iniziato il suo iter parlamentare. Esso è presentato nello Schema con le seguenti parole: -. 1 Approvato Camera dei Deputati il 21 dicembre 2013, trasmesso al Senato il 27 dicembre 2013, assegnato alla 1ª Commissione permanente (Affari Costituzionali) il 3 gennaio Atto Camera 1543.

17 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 17 Quale sia, secondo il Governo, la relazione tra questi due disegni di legge è chiarito nello Schema stesso: [ Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni ] In effetti, il Disegno di legge costituzionale non elimina dalla Costituzione soltanto le Province ma anche le Città metropolitane. Resta aperta la questione se il Disegno di legge Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni possa conservare la sua validità senza il cambiamento della Costituzione come previsto dal Disegno di legge costituzionale Abolizione delle Province che non ha ancora iniziato l iter alla Camera. 1.4 Le aree metropolitane come ambito di integrazione politica richiamare l attenzione su un aspetto molto importante, che stenta a essere colto in Italia ma che è presente nelle esperienze europee più avanzate di metropolizzazione certamente in quella della Germania, Paese che per l Italia dovrebbe essere un modello in ragione della somiglianza dell organizzazione territoriale (entrambi i Paesi sono caratterizzati da una esemplare organizzazione policentrica). Si tratta della possibilità introdotta, tra l altro, dalla Legge n. 142/1990 di affrontare l istituzionalizzazione delle aree metropolitane tenendo conto dei diversi gradi di interdipendenza e di permettere forme di sperimentazione nell integrazione dei processi decisionali. In Italia la ricerca di un assetto istituzionale per le aree metropolitane come se istituzionalizzare un area metropolitana fosse una de-

18 18 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli cisione da prendere una volta per tutte si è dimostrata un ostacolo insormontabile. Ridurre l istituzionalizzazione delle aree metropolitane a un unico processo decisionale conduce a formulare un problema decisionale troppo complesso, di fatto impossibile da risolvere sul piano procedurale. Questo difetto di impostazione tanto culturale quanto normativo ri- p. 16) ammesso che il suo si completi. I problemi si paleseranno già alla radice assumendo il territorio provinciale come ambito metropolitano (e ciò perché la norma prevede e di fatto incoraggia cambiamenti, anche estesi, di un unico statuto a una scala territoriale molto vasta. In alcuni casi, come già richiamato, il numero dei comuni compresi all interno di questa scala territoriale è molto elevato. Inoltre, sono comuni molto diversi in relazione a fondamentali parametri (dimensione, morfologia sociale, base economica, potenziale di sviluppo, grado di dispersione insediativa, grado di interdipendenza con il comune capoluogo, orientamento politico e così via) che conseguenza di voler mantenere comuni e regioni in una posizione centrale nei processi decisionali non sarà semplice. 1.5 Funzioni e ragioni delle aree metropolitane In Italia, la questione metropolitana in generale, il tema dell integrazione istituzionale dei sistemi intercomunali continua a essere proposta in che sono all origine di forme di cooperazione intercomunale alla scala metropolitana e che in Europa sono alla base della discussione in Italia sono state limitate ai temi della scala della produzione dei servizi pubblici e privati e alla riduzione dei costi della politica. In effetti, nel discorso pubblico italiano la discussione sulle ragioni che timi due decenni con il tema della privatizzazione dei servizi pubblici trasformazione di un servizio pubblico in servizio privato e con il tema della privatizzazione dei processi di produzione dei servizi pubblici passaggio all organizzazione privatistica della produzione dei servizi pubblici. Questi

19 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 19 due temi sono stati al centro delle agende politiche a livello locale a partire dalla metà degli anni Novanta gli stessi anni in cui la questione metropolitana veniva declinata nell agenda politica nazionale. I temi dell organizzazione dei servizi pubblici e della privatizzazione dei servizi pubblici in sé di particolare rilievo politico ed economico si intersecano con la questione metropolitana perché il modo in cui sono stati affrontati e declinati ha consolidato, di fatto, una tendenza alla metropolizzazione. Sia nel caso della privatizzazione dei servizi pubblici che in quello della privatizzazione del processo di produzione dei servizi pubblici la scala territoriale, per semplici ragioni di rendimenti di scala, è stata una scala intercomunale. Da questa via si è realizzata una forte spinta all integrazione territoriale e, nel caso delle grandi città, alla metropolizzazione del territorio. Ma si deve osservare che, indipendentemente dal regime privatistico, pubblico, semi-pubblico, non vi è bisogno di un area metropolitana per produrre e offrire il servizio idrico o il servizio trasporti alla scala intercomunale. Inoltre, come si esaminerà tra breve, le funzioni di un area metropolitana non si esauriscono nel produrre un bene alla scala metropolitana in quanto ciò garantisce la possibilità di sfruttare i rendimenti di scala, abbassando i costi e migliorando la qualità dei beni prodotti. La questione metropolitana si è intersecata in Italia anche con un altro tema purtroppo fonte di confusione: la riduzione dei costi della politica. Questo obiettivo è presentato come parte delle dell intervento governativo in corso sulla trasformazione delle Province in Città metropolitane. Indubbiamente, se realizzata in forme opportune, l integrazione istituzionale tra comuni che formano un sistema comunale può ridurre i costi dei processi decisionali, cioè i costi dei processi di produzione di quel particolare bene pubblico che sono le decisioni pubbliche. Questo è certamente vero in Italia ma è un problema che si presenta (o si è presentato) in forme simili in Francia e in Germania con riferimento alle aggregazioni di piccoli comuni. Non è tuttavia una questione rilevante nel caso delle aree metropolitane. L esperienza europea evidenzia che il tema della istituzionalizzazione delle aree metropolitane si realizza attraverso un aumento dei livelli deliberativi. Nei maggiori Paesi europei, l integrazione istituzionale non avviene

20 20 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli restringendo il sistema politico ma ampliandolo, aggiungendo istanze e processi politici. Non è, quindi, per ridurre i costi della politica che si istituzionalizzano le aree metropolitane. La ragione più importante risiede nel fatto che i vantaggi economici derivanti dalla coerenza tra scale territoriali dell interazione socio-economico e scale territoriali dei processi decisionali sono così rilevanti da rendere assolutamente marginale l aumento/riduzione dei costi della politica. Per evidenziare questi vantaggi si deve riprendere il tema delle funzioni. La prima funzione di un area metropolitana è l integrazione alle scale intercomunali dello sviluppo spaziale : delle espansioni (o contrazioni) edilizie, della localizzazione delle aree industriali e commerciali, delle infrastrutture per la mobilità (ogni forma di mobilità), della quantità/qualità degli altro ancora. Quando due territori (comunali) si integrano come effetto della crescita economica e spaziale anche le decisioni negli ambiti sopra indicati devono essere integrate. La seconda fondamentale funzione è la possibilità di costruire una stra- può costruire una strategia di sviluppo economico senza tenere conto che la sua base economica e anche molto del suo potenziale di crescita e di. Ad esempio, la distribuzione territoriale della base manifatturiera alla scala metropolita- stessa considerazione è valida anche per la distribuzione dei servizi di rango elevato o la presenza di amenità ambientali. La regolazione dello sviluppo spaziale e la regolazione dello sviluppo economico sono due ragioni molto più importanti almeno in questo modo sono percepite nel dibattito in Europa dei rendimenti di scala nella produzione di servizi pubblici e privati e della riduzione dei costi della politica. Si dovrebbe aggiungere che l istituzionalizzazione delle aree metropolitane è vista in Europa anche come uno strumento per evitare processi di periferizzazione, segmentazione e marginalizzazione spaziale processi che si manifestano in misura sempre maggiore alla scala metropolitana.

21 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli Organizzazione del rapporto Il presente rapporto si pone l obiettivo di contribuire alla costruzione di un pensiero metropolitano su cui fondare l istituzionalizzazione dell area metropolitana di Napoli. Il percorso che si compirà nelle pagine seguenti ha tuttavia un rilievo che va oltre il caso di Napoli: vengono poste, infatti, questioni metodologiche utili anche per esaminare il percorso di istituzionalizzazione delle altre aree metropolitane italiane. Il capitolo 2 affronta il tema di che cosa si debba intendere per area tecnico, bensì discende da un interpretazione delle relazioni territoriali che non si debba considerare come determinante la dimensione funzionale, cioè che un area metropolitana è un territorio con un elevato grado di interdipendenza asimmetrica poiché possiede un centro di gravità (in genere, una grande città) con cui il territorio si relaziona. Sottolineare la dimensione funzionale è necessario, perché in Italia, nell assumere le Province come riferimento, il legislatore sembra non avere considerato il fatto che le Province non sono un ambito funzionale (se non in alcuni casi). Oggetto del capitolo 3 è la trasformazione delle Province in ambiti metropolitani. Questa trasformazione, più volte annunciata e molto discussa nei media, non dispone ancora dei requisiti giuridici per essere realizzata (si dovrà attendere l approvazione del Disegno di legge sopra richiamato tavia, è la via lungo la quale ci si sta muovendo. Come si vedrà, ciò pone problemi sostanziali che attualmente non sono al centro dell attenzione e che il legislatore sta trascurando. Per la Regione Campania così come per la Lombardia e il Veneto questa trasformazione, anche come conseguenza dell ampliamento del numero delle Province che possono essere trasformate in aree metropolitane (vedi pp ), equivale a un profondo cambiamento dell assetto politico istituzionale. Nel capitolo 4 si esamina un tema di grande importanza nel processo di metropolizzazione in Europa e che è critico per Napoli così come per Milano: i comuni che appartengono alla I e alla II fascia hanno raggiunto un livello di integrazione territoriale così elevato con il centroide da porre la questione che essi siano oramai dei quartieri di una nuova Napoli. Si tratta

22 22 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli del tema della distinzione tra la Napoli e la Napoli una distinzione che sembra essere rilevante in molti processi di metropolizzazione. Come si vedrà, tale distinzione conduce a porsi la questione che in Italia continua a essere ignorata di introdurre nuove istituzioni per regolare ambiti con diversi gradi di interdipendenza. Il capitolo 5 affronta il tema del governo delle aree metropolitane sullo sfondo delle esperienze europee, mostrando come la chiave sia nella sovrapposizione di forme diverse di cooperazione alla scala intercomuna- dell area metropolitana agli accordi di cooperazione multilaterale, tra i diversi attori pubblici, collettivi, privati che operano all interno del territorio metropolitano. Il progetto di un area metropolitana le cui istituzioni che la governano non sono riconducibili a un unico meccanismo di coordinamento e sono costantemente in evoluzione è quanto suggerisce l esperienza europea. Si tratta di un modello molto diverso da quello che l Italia continua a perseguire. Questa prospettiva ha per Napoli un rilievo maggiore che per qualsiasi altro sistema metropolitano italiano in ragione della particolare complessità della sua organizzazione territoriale. Come l analisi condotta nei capitoli successivi permetterà di evidenziare, il sistema metropolitano di di policentricità e frammentazione territoriale senza uguali in Italia e in di questo sistema metropolitano.

23 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 23 Aree metropolitane: quali funzioni? L evoluzione del quadro normativo riguardante le aree metropolitane italiane due Disegni di legge sembra condurre a un interpretazione delle aree metropolitane come livelli di coordinamento delle attività dei due attori politici locali proposti come fondamentali: comuni e. Secondo l orientamento del Governo, province e Città metropolitane dovrebbero uscire dalla Costituzione, nella quale resterebbero come soggetti che rappresentano la comunità locale soltanto i comuni e le regioni. istituzionale la... cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano oppure la... cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle a livello europeo. Ancora a un livello più concreto ci si può chiedere che cosa si debba intendere per piano strategico del territorio metropolitano, il quale dovrebbe essere adottato e aggiornato annualmente e costituirebbe atto di indirizzo per l ente e per l esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni dei comuni compresi nell area. Ad esempio e in riferimento al tema centrale della prospettiva metropolitana in Europa, vale a dire lo sviluppo spaziale, in alcune regioni i comuni devono dotarsi di un piano strutturale mentre in altre devono continuare a regolare lo sviluppo insediativo attraverso il piano regolatore generale. Questi strumenti di governo, che hanno un fondamento normativo che resterebbe intatto con l istituzione delle Città metropolitane, come potrebbero essere vincolati o orientati nel loro concreto uso dal piano strategico del territorio metropolitano? Lo stesso problema si pone per un altro tema che ha assunto molta importanza negli ultimi anni: la gestione privata intercomunale dei servizi pubblici e la privatizzazione di alcuni servizi di scala sovra-comunale. Il Disegno di legge nella forma in cui è stato approvato dalla Camera dei Deputati fa riferimento alla funzione, che dovrebbe avere la Città metropolitana, di ristrutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano.

24 24 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli Disegno di legge Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni Art. 1, Comma 2 Le città metropolitane sono enti territoriali di area vasta con le funzioni di cui all articolo 8 metropolitano; promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione; cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle a livello europeo. Art. 8 - Funzioni della città metropolitana blica, alla città metropolitana sono attribuite le funzioni fondamentali delle province e quelle attribuite alla città metropolitana nell ambito del processo di riordino delle funzioni delle province ai sensi dell articolo 17 della presente legge, nonché, ai sensi dell articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, le seguenti funzioni fondamentali: a) adozione e aggiornamento annuale del piano strategico del territorio metropolitano, che costituisce atto di indirizzo per l ente e per l esercizio delle funzioni dei comuni e delle unioni dei comuni compresi nell area, anche rispetto all esercizio di funzioni delegate o assegnate dalle regioni; vincoli e obiettivi all attività e all esercizio delle funzioni dei comuni compresi nell area; c) strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; urbanistica comunale nell ambito metropolitano; e) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale, anche assicurando sostegno e supporto alle attività economiche e di ricerca innovative e coerenti con la vocazione della città metropolitana come delineata nel piano strategico del territorio di cui alla lettera a); f) promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano. 2. Restano comunque ferme le funzioni spettanti alle regioni nelle materie di cui al- l articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, nonché le funzioni esercitate ai sensi dell articolo 118 della Costituzione. 3. Lo Stato e le regioni, ciascuno per le proprie competenze, possono attribuire ulteriori funzioni alle città metropolitane in attuazione dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui al primo comma dell articolo 118 della Costituzione.

25 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli L area metropolitana di Napoli 2.1 Premessa Nel dibattito pubblico italiano l espressione area metropolitana è di norma utilizzata come se si riferisse a un territorio ben preciso, di facile nell ambito del dibattito pubblico europeo questa espressione fa riferimen- metodologica: data una grande città, si devono esplorare le relazioni territoriali che essa ha con il proprio. Questa esplorazione è condotta volta accertate, suggeriscono l esistenza di una forte interdipendenza che, a sua volta, suggerisce di integrare i processi decisionali per governare le interdipendenze stesse. Vi sono numerose metodologie per esplorare le relazioni territoriali tra una grande città e il suo. A ciascuna di queste metodologie cor- ranno esaminate e confrontate quattro ipotesi di perimetrazione a partire dalle quali si può costruire un progetto di istituzionalizzazione. 2.2 Dalla città all area metropolitana Napoli è la terza città italiana per popolazione dopo Roma e Milano. Ma questa comparazione che appare semplice cela un ambiguità concettuale che affiora raramente nel discorso pubblico. In effetti, nel confrontare Roma con Napoli (e con Milano) si stanno confrontando oggetti unità territoriali molto diversi. Ciò che appare come una comparazione ovvia è, in realtà, complessa. Questa comparazione trascura differenze fondamentali tra le città di Napoli, Milano e Roma.

26 26 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli La prospettiva che implicitamente si accetta facendo questa comparazio- - quale lo Stato ha assegnato il rango (giuridico) di città. Tuttavia, comparare - tonomia della città, della sua possibilità di avere un campo di azione, di formulare e attuare politiche pubbliche. Pertanto, è una dimensione costitutiva del concetto di città. Ma una città, oltre a essere un fatto giuridico, è anche interagiscono in un dato spazio. Quando si effettuano comparazioni tra giurisdizioni si potrebbe star con- fatti spaziali e quali fatti relazionali si stanno comparando quando si confrontano le tre maggiori città italiane, ossia Napoli, Milano e Roma? Per rispondere a questa domanda il primo passo da compiere è esplorare le caratteristiche del e le caratteristiche del come giurisdizione si compie il passaggio dalla città all area metropolitana. Questo passaggio introduce un ambiguità di cui si deve essere (e restare) consapevoli quando si affronta il tema della istituzionalizzazione delle aree metropolitane. Nel compiere questo passaggio si parte da una unità territoriale la città e i cui con- Quando si usa (o si incontra) l espressione area metropolitana di Napoli (di Milano, di Roma e così via) non si sta facendo riferimento a un territorio ben - tempo ha sviluppato una relazione di interdipendenza con la città centroide. Ma ogni parte di questo territorio presenta un proprio grado di interdipendenza, molto variabile, che deve essere valutato e interpretato di volta in volta. Questo territorio ha una relazione funzionale con la città centroide, ma non si è in grado tana di Napoli o MiIano, o di qualsiasi altra grande città italiana o europea.

27 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 27 Tab. 2.1 Centroide SLL OECD FUR BBSR Roma Popolazione Superficie N. comuni Milano Popolazione Superficie N. comuni Napoli Popolazione Superficie N. comuni Torino Popolazione Superficie N. comuni Palermo Popolazione Superficie N. comuni Genova Popolazione Superficie N. comuni Bologna Popolazione Superficie N. comuni Firenze Popolazione Superficie N. comuni Bari Popolazione Superficie N. comuni Venezia Popolazione / Superficie / N. comuni 21 /

28 28 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 2.3 Scale territoriali funzionali - può essere studiata secondo diverse metodologie. Tali metodologie si distinguono per le soglie criti- nello spazio) considerati per misurare l integrazione relazionale degli abitanti della conurbazione. Ciascuna metodologia produce risultati diversi ma comparabili. urbana di Napoli è quella condotta dall ISTAT. A partire dal 1987 l ISTAT le. Questi sistemi intercomunali sono noti come sistemi locali del lavoro (SLL). Si tratta di insiemi di comuni che mostrano un elevato grado di di- una unità relazionale, una comunità locale di fatto. In questa mappatura - ta una variabile in grado di catturare l intera trama relazionale del territorio. Se si analizza la dimensione spaziale del sistema intercomunale di Napoli alcuni comuni di III fascia (per un totale di 37 comuni). Dalla prospettiva suggerita in questo rapporto, si tratta di un risultato di particolare interesse. I care con un elevato grado di approssimazione una conurbazione che si può proporre come città (vedi capitolo successivo). di interdipendenza diversi. La seconda prospettiva fa riferimento a una procedura consolidata per individuare le cosiddette regioni urbane funzionali (FUR, acronimo di ). Lo studio più recente e completo per l Italia per individuare le FUR è stato condotto in Veneri (2009).

29 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 29 il sistema intercomunale da considerare sarebbe composto da 125 comu- dall ISTAT. La terza unità territoriale funzionale fa riferimento allo studio condotto dall OCSE nel 2012 ( - della FUR ma ugualmente contenente l intero SLL di Napoli. Si può notare come salendo nella scala territoriale dal SLL all area metropolitana OCSE alla FUR vi sia un evidente decremento nei valori della densità abitativa (Fig. 2.1). Un altro esercizio esplorativo dell interdipendenza territoriale che si esprime nella centralità di Napoli è quello condotto nel 2010 dal BBSR ( ) (Istituto di ricerca tede- - kmq e una popolazione di circa 5 milioni di abitanti. La Tab. 2.1 e la Carta 2.1 forniscono alcuni dati di base e una rappresentazione territoriale sintetica delle quattro scale ora considerate. aree metropolitane delle maggiori città italiane. Le quattro ipotesi presentate sopra e utilizzate in questo rapporto dimostrano in modo inequivocabile che la perimetrazione di un area metropolitana non discende dall applicazione di un criterio meccanico bensì da un interpretazione delle relazioni territoriali, da un progetto di regolazione delle interdipendenze. Questa conclusione svolge un ruolo molto importante nei processi di istituzionalizzazione delle aree metropolitane in Europa. 2.4 L eterogeneità del sistema metropolitano italiano ramente sottolineata nel dibattito pubblico sulle aree metropolitane è la notevole differenza dimensionale tra le 10 aree metropolitane considerate -

30 30 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli mero delle amministrazioni comunali coinvolte. Le differenze in termini di questi parametri sono già rilevanti alla scala delle città centroidi. Ad esempio, la popolazione residente nei centroidi varia da circa 2,6 milioni di abitanti (Roma) a abitanti (Venezia). Altrettanto rilevanti sono le differenze alla scala delle diverse aree urbane funzionali sulle quali si deve fondare il discorso sulle aree metropolitane. Secondo l esplorazione condotta dall OCSE, il cui principale criterio inferiore a quella di Roma e Milano ma, comunque, il doppio di quella di Torino. Secondo l esplorazione condotta dalla BBSR, il cui fattore più rilevante è dato dai tempi di spostamento, l area metropolitana di Napoli è più estesa di quella di Roma, benché il comune centroide abbia un terzo della popolazione. Questa rappresentazione è adatta più di altre a rappresentare le densità relazionali del territorio di Napoli, la cui morfologia rarefazioni. Un ulteriore evidenza empirica viene fornita dall analisi delle densità per abitante alle diverse scale territoriali considerate. Due dimensioni devono essere prese in considerazione: a) le differenze nelle densità abitative tra aree metropolitane alle diverse scale territoriali; b) le variazioni delle densità abitative in ciascuna area metropolitana passando da una scala territoriale all altra. 10 unità oggetto di analisi. Le differenze sono così elevate da far sorgere l esigenza di una loro concettualizzazione sul piano dell analisi e delle po- (e, per contrasto, di Roma), le quali hanno densità abitative notevolmente superiori alle altre città alla scala del SLL. (Alla scala del SLL la densità abitativa dei sistemi metropolitani diversi da Napoli e Milano è molto simile). In secondo luogo, mostra che la densità abitativa scende in modo SLL. Ciò suggerisce di approfondire il tema dell organizzazione spaziale all interno del territorio dei sistemi locali del lavoro.

31 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 31 Fig. 2.1 Densità abitative e scale territoriali funzionali delle principali città italiane decisamente più elevata. Emerge, inoltre, un fatto che ha un rilievo altrettanto importante: anche l insieme dei comuni che formano il sistema locale del lavoro (SLL) di Napoli ha una densità per abitante decisamente più elevata di quelle dei sistemi locali del lavoro delle altre città. Solo Milano ha una densità abitativa che rimane abbastanza elevata anche a questa scala. I sistemi locali del lavoro delle altre città convergono, invece, verso densità simili e inferiori. La densità per abitante di Napoli resta più elevata sia alla scala dell area metropolitana OCSE che a quella della FUR e, così come Milano, converge verso i valori delle altre città soltanto alla scala della regione metropolitana BBSR.

32 32 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli Sia il territorio della regione urbana funzionale (FUR) che l area metropolitana OCSE comprendono l intero SLL di Napoli. nord-ovest dell area metropolitana OCSE coincide con quello della FUR; b) nella parte nordorientale l area metropolitana OCSE è inferiore alla FUR; c) a sud-est l area metropolitana OCSE comprende territori esterni alla FUR. Il territorio BBSR ( regione metropolitana di Napoli ) è molto più esteso degli ambiti territoriali FUR e OCSE e li contiene entrambi completamente. Carta 2.1 Napoli: centroide, SLL, FUR, area metropolitana OCSE, regione metropolitana BBSR

33 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 33 - SLL (sistemi locali del lavoro) nei decenni e Se si considerano le FUR, tranne Genova che ha tassi di crescita negativi in entrambi i periodi, tutte le altre hanno avuto tassi di crescita positivi nel periodo Nell arco temporale , invece, Torino e Bologna hanno avuto tassi di crescita negativi mentre per le altre FUR si osservano tassi positivi. Napoli ha avuto prestazioni migliori in termini di tassi di crescita nel periodo e prestazioni relativamente modeste nei due decenni successivi. Se si scende di scala e si esaminano le prestazioni dei sistemi locali del lavoro si nota una situazione molto diversa e ciò dimostra la rilevanza del fenomeno metropolitano. Ad esempio, mentre la popolazione di Firenze cresce in entrambi i periodi a livello di FUR, decresce in entrambi i periodi a livello di SLL. Anche nel caso di Torino la popolazione decresce in entrambi i periodi a livello di SLL. 2011), durante il quale i tassi di crescita sono prossimi allo zero nei seguenti casi: Bari, Napoli, Palermo, Venezia, Milano. Bologna e Roma hanno prestazioni migliori a livello di SLL e prestazioni molto buone anche a livello di FUR. Fig. 2.2 FUR: tassi di crescita della popolazione e var. % 20,0 10,0 Bari Napoli Palermo Roma ,0 Torino Firenze Milano Venezia Bologna -10,0 Genova -20,0-10,0-5,0 0,0 5,0 10,

34 34 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli Fig. 2.3 SLL: tassi di crescita della popolazione e var. % 20,0 10,0 Bari Palermo Napoli Roma ,0 Firenze Torino Venezia Milano Bologna -10,0 Genova -20,0-10,0-5,0 0,0 5,0 10, Fig. 2.4 FUR: quota degli addetti all industria, ,0 50,0 quota di addetti nel settore industriale 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Torino Firenze Venezia Bologna Milano Napoli Bari Genova Roma Palermo

35 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 35 Fig. 2.5 FUR: quota degli addetti ai servizi privati, ,0 50,0 quota di addetti nei servizi privati 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Roma Genova Milano Bari Venezia Bologna Napoli Firenze Torino Palermo Fig. 2.6 FUR: quota degli addetti ai servizi pubblici, ,0 50,0 quota di addetti nei servizi pubblici 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Palermo Napoli Bari Roma Genova Bologna Torino Firenze Venezia Milano

36 36 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli Fig. 2.7 Napoli e le sue scale funzionali: dinamica popolazione AM BBSR FUR AM OCSE SLL Centroide Fig. 2.8 Napoli e le sue scale funzionali: dinamica addetti totali FUR AM OCSE SLL Centroide

37 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 37 Fig. 2.9 Napoli: e le sue scale funzionali: dinamica addetti manifatturieri FUR AM OCSE SLL Centroide Fig Napoli e le sue scale funzionali: dinamica addetti settore privato FUR AM OCSE SLL Centroide

38 38 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 2.5 L area metropolitana di Napoli: ipotesi Confrontando le quattro perimetrazioni indicate in precedenza con l articolazione funzionale proposta dall ISTAT attraverso il concetto di sistema tutto preliminare si notano evidenti limiti. Date le metodologie di calcolo adottate in ciascuna procedura di perimetrazione ci si poteva attendere risultati molto diversi dell area metropolitana. Per Napoli come per le altre città italiane esaminate la metodologia rispetto a quelli considerati nelle pagine precedenti (vedi Carta 2.1). Nel presente rapporto ci si riferisce a questo territorio come - : circa 5 milioni di abitanti e 323 amministrazioni comunali. Come indicato in dettaglio nelle carte delle pagine successive, ciascuna delle tre ipotesi SLL, area metropolitana OCSE e FUR presenta dei limiti rispetto all interpretazione dell organizzazione territoriale del sistema metropolitano di Napoli, benché la FUR costituisca la migliore approssimazione. Carta 2.2 SLL di Napoli (con indicazione del territorio dei comuni di I fascia e di II fascia) e sistemi locali del lavoro

39 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 39 Il sistema locale del lavoro interpreta correttamente la relazione di forte di Napoli e il territorio nel quale si estendono i comuni di I e II fascia (Carta 2.2). Non ingloba, tuttavia, il sistema di Aversa, nonostante la contiguità spaziale, e neppure quello di Nola, ugualmente contiguo. L area metropolitana così come perimetrata dalla procedura OCSE contiene interamente il SLL di Napoli e anche il SLL di Aversa. Ingloba, inoltre, una piccola parte del SLL di Nola. Comunque, non interpreta correttamente la relazione territoriale con il complesso sistema locale di Nola (Carta 2.3). Carta 2.3 Area metropolitana OCSE e sistemi locali del lavoro L area metropolitana così come perimetrata dalla procedura FUR (Carta 2.4) contiene il SLL di Napoli e anche i sistemi locali del lavoro di Aversa, Caserta (gran parte), Nola, Torre del Greco e Castellammare di Stabia (in parte) e Sorrento (in parte). La FUR è, pertanto, l ipotesi di area metropolitana che nel caso di Napoli riesce meglio a cogliere il carattere policentrico

40 40 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli del sistema metropolitano un sistema nel quale le polarità non sono singoli comuni bensì (grandi) sistemi intercomunali. Carta 2.4 FUR di Napoli e sistemi locali del lavoro La FUR di Napoli comprende: (a) l intero territorio dei sistemi locali del lavoro di Napoli, Aversa, Torre del Greco e (b) parte del territorio dei sistemi locali del lavoro di Nola (quasi tutto), Sessa Aurunca (piccola parte), Caserta (gran parte), Piedimonte Matese, Telese Terme (piccola parte), Sant Agata dei Goti, Lauro (piccola parte), Castellammare di Stabia (metà circa), Sorrento. La FUR di Napoli può essere interpretata come composta da quattro sistemi intercomunali. Quello di Napoli, che può essere approssimato come il SLL di Napoli e che costituisce il centro del sistema, con circa 2,2 milioni di abitanti. Gli altri sistemi intercomunali che, a questo stadio dell analisi, possono essere approssimati con i rispettivi sistemi locali del lavoro, sono Aversa, Caserta, Nola, Torre del Greco rispettivamente con , , , abitanti. la complessità del sistema metropolitano di Napoli. I quattro sottosistemi

41 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 41 sopra indicati Aversa, Caserta, Nola, Torre del Greco sono tra i più grandi sistemi locali del lavoro italiani. Insieme, i contigui sistemi di Caserta e Aversa hanno la stessa scala di quello di Padova (Tab. 2.2). Tab. 2.2 I primi 40 sistemi locali del lavoro italiani in termini di popolazione: dati di base

42 42 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli Carta 2.5 Regione metropolitana BBSR e sistemi locali del lavoro

43 Nuova perimetrazione e nuove funzioni per le Città metropolitane - Il caso di Napoli 43 Tab. 2.3 Sistemi locali del lavoro contenuti nella regione metropolitana BBSR: dati di base, 2011