Coinvolgere i cittadini nella presa di decisione:

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1 Nota di sintesi dell OCSE sulla gestione pubblica Coinvolgere i cittadini nella presa di decisione: informazione, consultazione e partecipazione del pubblico Conseguire benefici... Il rafforzamento delle relazioni con i cittadini è, al tempo stesso, un sano investimento per migliorare la presa di decisione e un elemento fondamentale del buon governo. Esso consente di captare nuove fonti pertinenti d idee e informazioni utili per la presa di decisione e per l'attuazione delle politiche pubbliche. Esso contribuisce ugualmente, in modo notevole, al rafforzamento del senso civico e della fiducia del pubblico nell'amministrazione e al miglioramento della qualità della democrazia. Tali sforzi consentono di consolidare una democrazia rappresentativa, nell'ambito della quale i parlamenti svolgono un ruolo centrale. adottando concrete misure... Nell ambito del rafforzamento delle loro relazioni con i cittadini, le amministrazioni devono accertarsi che: l informazione sia completa, obiettiva, affidabile, pertinente, facile da individuare e da capire; la consultazione sia svolta con un preciso obiettivo, secondo regole prive di ogni ambiguità che riportino chiaramente i limiti dell'esercizio e l obbligo dell'amministrazione di rendere conto dell'utilizzazione dei dati forniti dai cittadini; la partecipazione possa anche disporre di tempi sufficienti e di flessibilità per favorire l'emergenza di idee e di proposte nuove da parte dei cittadini, e comportare un meccanismo che consenta di integrare queste ultime nel processo decisionale....per rafforzare l impegno e le capacità d intervento I governi devono dedicare sufficienti risorse, energia e tempo per istituire saldi assetti normativi, politici ed istituzionali, sviluppando gli adeguati strumenti e valutando la propria capacità di coinvolgere i cittadini nel processo decisionale delle politiche pubbliche. Misure poco elaborate e inadeguate per promuovere l'informazione, la consultazione e la partecipazione attiva del pubblico nel processo di decisione, possono nuocere alle relazioni tra amministrazioni e cittadini. Tali misure devono migliorare la qualità, l attendibilità e la legittimità delle decisioni dei poteri pubblici e si rischia di ottenere l'effetto contrario se i cittadini si accorgono che i loro sforzi per essere informati, dare il loro parere e partecipare attivamente al processo politico sono ignorati e non hanno alcun effetto sulle decisioni o restano senza seguiti. La presente nota di sintesi descrive una gamma di misure concrete e suggerisce dieci principi guida per consolidare le relazioni dell'amministrazione con i cittadini e la società civile. PUMA Nota di sintesi n 10 Luglio 2001

2 Per quale motivo è necessario rafforzare le relazioni tra amministrazioni e cittadini? I Paesi dell OCSE rafforzano le loro relazioni con i cittadini per: migliorare la qualità delle politiche, consentendo alle amministrazioni di sfruttare le più svariate fonti di informazione, prospettive e potenziali soluzioni per rispondere alla sfida del processo decisionale sempre più complesso, in un ambito d interdipendenza delle politiche e di tempi sempre più stringenti. rispondere alle sfide della emergente società dell'informazione, per prepararsi a sempre più numerose e rapide interazioni con i cittadini e per garantire una migliore gestione delle conoscenze. integrare le informazioni comunicate dal pubblico nel processo di presa di decisione, per soddisfare le attese dei cittadini che desiderano essere ascoltati e trovare un riscontro dei loro punti di vista nella presa di decisione concernente le politiche pubbliche. rispondere alle esigenze di maggiore trasparenza e responsabilità delle amministrazioni, considerando che il pubblico e i media guardano con maggiore attenzione le azioni governative e che le norme della vita pubblica sono codificate e più esigenti. rafforzare la fiducia del pubblico nei confronti del governo, e invertire la tendenza alla continua erosione del tasso di partecipazione alle elezioni, il calo dell attività militante politica e le inchieste che evidenziano una perdita di fiducia nelle istituzioni pubbliche chiave. Definire le relazioni tra amministrazioni e cittadini nel processo di presa di decisione Le relazioni tra amministrazioni e cittadini ricoprono un largo ventaglio d interazioni per ogni singola tappa del processo decisionale: dall'elaborazione delle politiche e dalla loro attuazione alla fase di valutazione. Lo studio dell OCSE si appoggia sulle seguenti definizioni per esaminare questo complesso rapporto: informazione: relazione unidirezionale nella quale l'amministrazione produce e fornisce informazioni destinate ai cittadini. In tale relazione sono integrate sia l accesso "passivo" alle informazioni su richiesta dei cittadini sia le misure "attive" dei poteri pubblici volte a diffondere informazioni ai cittadini prese. Amministrazione Cittadini consultazione: relazione bidirezionale nella quale i cittadini offrono un ritorno d informazione all'amministrazione. Tale relazione è basata sulla previa definizione, dall'amministrazione, del tema sul quale si sollecita il parere dei cittadini e presuppone che questi ultimi siano informati. Amministrazione Cittadini Partecipazione attiva: relazione basata su un partenariato con le amministrazioni, nel quale i cittadini sono attivamente impegnati nel processo decisionale concernente le politiche pubbliche. Tale relazione riconosce ai cittadini la possibilità di proporre scelte di politica e di orientare il dialogo sulle politiche ma la responsabilità della decisione finale o dell elaborazione delle politiche incombe al governo. Amministrazione Cittadini

3 Principali tendenze Nell insieme dei Paesi dell OCSE, la democrazia rappresentativa è l elemento fondatore della presa di decisione sulle politiche pubbliche. In tale quadro, molti Paesi dell OCSE vantano una lunga tradizione di partecipazione dei cittadini. Tutti i Paesi cercano mezzi nuovi e complementari per integrare il cittadino nel processo di presa di decisione. Le tendenze evidenziano che: L informazione dei cittadini è diventata ormai un obiettivo comune all insieme dei Paesi dell OCSE. L'entità, la quantità e la qualità delle informazioni fornite ai cittadini dalle amministrazioni sono fortemente aumentate nel corso dell'ultimo decennio. La consultazione e le opportunità per i cittadini di esprimere il loro parere su progetti politici aumentano, con ritmi tuttavia meno sostenuti. Si riscontrano ancora ampi divari fra i Paesi dell OCSE. La partecipazione attiva e gli sforzi volti al coinvolgimento dei cittadini nel processo decisionale sulla base di un partenariato sono rari. Tali iniziative sono condotte soltanto a titolo sperimentale e riguardano un numero molto limitato di Paesi dell'ocse. Rafforzare l assetto giuridico, politico e istituzionale L'accesso all'informazione è un requisito fondamentale Assicurare un accesso all'informazione richiede un adeguata normativa, chiari meccanismi istituzionali volti alla sua attuazione, istituzioni di controllo e un sistema giudiziario indipendente per la sua applicazione. I cittadini devono conoscere e capire i loro diritti, ma devono anche poterli e volerli esercitare. Leggi: il ritmo d adozione delle leggi concernenti l accesso all'informazione si è nettamente accelerato nel corso degli ultimi anni. Nel 1980, solo il 20% dei Paesi dell'ocse disponeva di una normativa in questo settore (nota anche come legge sulla libertà d accesso all'informazione) rispetto a poco più del 40% nel 1990 e dell 80% alla fine del In alcuni Paesi dell OCSE, l'accesso all'informazione costituisce la regola, mentre il segreto è considerato un eccezione. Tuttavia, nel loro insieme, le normative prevedono la possibilità per i cittadini di accedere a documenti detenuti dalle pubbliche autorità e di ricorrere in appello, in caso di rifiuto, tramite adeguati meccanismi. Politiche: i diritti giuridici di base in materia d accesso all'informazione ricevono concreta applicazione dall'impegno preso dall'amministrazione di fornire informazioni obiettive e affidabili. Sono necessarie politiche in materia d accesso all informazione, sia "passivo" (p.e.: tempo di risposta o fatturazione di un costo) sia "attivo" (p.e.: la politica di comunicazione del governo). Istituzioni: le leggi relative all'accesso all'informazione si applicano generalmente all insieme delle unità amministrative. Gli sforzi di attuazione possono essere coordinati (p.e.: dall'amministrazione centrale) ed essere quindi sottoposti all'esame di organi di controllo esterni (p.e.: Ombudsman). Tutti Paesi dell OCSE devono rispondere alla necessità di valutare insieme il diritto dei cittadini di essere informati e il diritto degli individui al rispetto della loro vita privata, nonché alla necessità di preservare la riservatezza di talune informazioni la cui divulgazione sarebbe contraria all'interesse del pubblico. La valutazione simultanea del diritto d accesso all'informazione, della protezione della vita privata e dei limiti del segreto ufficiale rappresentano una notevole sfida - in particolare a causa della rapida evoluzione delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni (TIC).

4 La consultazione è un elemento essenziale della presa di decisione Solo di recente, la consultazione dei cittadini è stata considerata nella maggioranza dei Paesi dell OCSE come un elemento essenziale per il processo decisionale concernente le politiche pubbliche. I quadri giuridici, politici e istituzionali sono ancora in fase d elaborazione. Leggi: la normativa relativa alla consultazione del pubblico può prevedere un esteso campo d applicazione (p.e.: stipulare un diritto di petizione o un referendum) o può essere più restrittiva (p.e.: esigere una consultazione dei sindacati, delle associazioni professionali o di popolazioni indigene nell ambito della presa di decisione). Politiche: alcuni Paesi dell OCSE si riferiscono a regole (p.e.: decreti ministeriali, raccomandazioni, norme) e a pratiche informali quando procedono ad una consultazione del pubblico. Numerosi Paesi esigono una consultazione del pubblico sulle nuove regolamentazioni (p.e.: le procedure di valutazione dell impatto di una regolamentazione), conformemente alla raccomandazione del 1995 del Consiglio dell OCSE sul miglioramento della qualità della regolamentazione. Istituzioni: alcuni Paesi vantano una lunga tradizione di accordi istituzionali in materia di consultazione (p.e.: incontri tripartiti fra Governo, rappresentanti del mondo delle imprese e sindacati). Molti Paesi hanno istituito organi consultivi permanenti o ad hoc e commissioni che includono organizzazioni della società civile (OSC). La partecipazione attiva rappresenta una nuova frontiera La partecipazione attiva riconosce ai cittadini la capacità discutere e di presentare opzioni di politica in modo indipendente. Tale partecipazione, implica non solo che i poteri pubblici devono definire i loro programmi con i cittadini ma ugualmente, che le autorità devono tenere conto delle proposte congiuntamente elaborate nelle decisioni finali. Soltanto alcuni Paesi dell OCSE hanno iniziato a considerare tale approccio e i risultati sono ancora limitati. Leggi: in alcuni Paesi dell OCSE, i cittadini dispongono per tradizione del diritto di proporre nuove leggi o nuove misure (p.e.: le leggi sull'iniziativa legislativa popolare o sul referendum d iniziativa popolare). Queste richiedono generalmente, in primo luogo ed entro determinati limiti di tempo, la raccolta preliminare delle firme di una determinata quota di persone abilitate a votare. Politiche: alcuni Paesi hanno politiche che incoraggiano nuovi e flessibili approcci per assicurare una più ampia e attiva partecipazione dei cittadini al processo decisionale (p.e.: comitati consultivi misti). Istituzioni: non esiste una singola interfaccia istituzionale per la partecipazione attiva dei cittadini. I pochi esempi disponibili provengono da diversi livelli di governo e settori della politica pubblica. Le unità centrali dell'amministrazione nazionale potrebbero svolgere un ruolo nel censimento delle pratiche esemplari, nella sensibilizzazione dell'opinione e nell'elaborazione di raccomandazioni. Adeguare gli strumenti agli obiettivi La prima tappa dell elaborazione di un efficace procedura d informazione, di consultazione e di partecipazione attiva consiste nel definire chiaramente gli obiettivi dell'esercizio - su tale base, si può quindi definire il gruppo bersaglio (p.e.: tutti i cittadini, le comunità rurali, i giovani) e scegliere lo strumento adeguato.

5 Non esiste uno strumento o un approccio unico adeguabile a tutti i Paesi o all insieme delle situazioni. Occorre spesso utilizzare un mix di strumenti e questi potrebbero richiedere un adeguamento che tenga conto delle tradizioni e delle usanze locali. La scelta degli strumenti da adoperare dipende anche dalle risorse (p.e.: finanziarie e umane), dal tempo e dalle competenze disponibili. Informazione: l uso di strumenti è necessario anche per l offerta passiva d'informazione per rispondere alle domande d informazione dei cittadini (p.e.: cataloghi e indici). Quando le amministrazioni s impegnano a diffondere l informazione (offerta attiva), esse possono avvalersi di una gamma di prodotti (p.e.: rapporti annuali, opuscoli e presentazioni) e meccanismi di offerta diretti (p.e.: centri di formazione, numeri verdi) o indiretti (p.e.: copertura mediatica, pubblicità, ricorso ad organizzazioni della società civile quali mediatori). Consultazione: i poteri pubblici ricorrono a vari metodi per sollecitare i commenti di una larga fascia di cittadini su questioni di politica pubblica (p.e.: sondaggi d opinione e inchieste) o su progetti di politiche pubbliche e di leggi (p.e.: tempi necessari per la compilazione dei commenti e delle altre modifiche). Essi possono anche ricorrere a strumenti di consultazione che consentano una maggiore integrazione (p.e.: audizioni pubbliche, gruppi bersaglio, campione rappresentativo di cittadini e gruppi di lavoro) con gruppi più ristretti di cittadini. Partecipazione attiva: al fine di coinvolgere i cittadini nel dibattito sulle politiche pubbliche, i poteri pubblici devono ricorrere a specifici strumenti per facilitare l'adempimento, la discussione stessa e le proposte di progetti concreti (p.e.: forum cittadini, conferenze di consenso e giurie di cittadini). Sfruttare il potenziale delle tecnologie dell informazione e della comunicazione (TIC) Nella prospettiva di un rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini, l insieme dei Paesi dell OCSE considera che le nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione (NTIC) rappresentano un potente strumento. Essi hanno compiuto notevoli sforzi per aprire uno spazio di comunicazione sul web, alle proprie amministrazioni e ai cittadini. Numerosi Paesi considerano che le NTIC rappresentano un notevole potenziale per consentire ai cittadini di accedere al processo decisionale, ma oggi, tali tecnologie accompagnano e integrano ancora procedure più tradizionali. I Paesi membri nel loro insieme tentano di colmare "il divario numerico" e riconoscono la necessità di assicurarsi che l insieme dei cittadini continui in linea o non - ad usufruire di un'uguaglianza dei diritti in materia di partecipazione alla vita della collettività. Informazione: tutti i Paesi dell OCSE diffondono in linea una crescente quantità d informazioni che emana dall'amministrazione pubblica (p.e.: tramite i siti Internet dell'amministrazione e i portali). Tuttavia, esistono notevoli disparità tra Paesi circa la quantità, la qualità e la diversità delle informazioni disponibili. Consultazione: l'utilizzazione delle TIC nei meccanismi di raccolta delle reazioni del pubblico e di consultazione è ancora all esordio in tutti i Paesi dell OCSE (p.e.: indirizzi di posta elettronica nei siti Internet dell'amministrazione, elenchi d indirizzi della posta elettronica, forum di discussione in linea). Partecipazione attiva: soltanto un ristretto numero di Paesi ha avviato la sperimentazione dell utilizzazione degli strumenti in linea per coinvolgere in modo attivo i cittadini nella presa di decisione delle politiche pubbliche (p.e.: gruppi di discussione in linea e giochi interattivi). Occorre integrare le tecnologie dell'informazione e della comunicazione in strumenti e approcci già collaudati "fuori collegamento" per trarne il massimo vantaggio.

6 Valutare la performance Tutti i Paesi dell OCSE riconoscono la necessità di sviluppare gli strumenti e di migliorare la loro capacità di valutazione. L'inchiesta mostra che esiste un evidente squilibrio fra tempo, risorse e energia che i Paesi dell OCSE investono nel rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini e lo sforzo che compiono per valutare l'efficacia delle misure prese e il loro impatto sulla presa di decisione. Alcuni Paesi dell OCSE non compiono valutazioni sistematiche dello sforzo attuato per migliorare l'accesso all'informazione, la consultazione e la partecipazione attiva dei cittadini alla presa di decisione.

7 Alcune precisazioni L'obiettivo della nota di sintesi è aiutare i poteri pubblici a definire quadri efficaci per l'informazione, la consultazione e la partecipazione attiva dei cittadini alla presa di decisione concernente le politiche pubbliche. Essa si avvale in particolare dell esperienza e dei chiarimenti forniti da esperti nazionali e alti responsabili dei centri del governo nei Paesi dell OCSE, le cui deliberazioni hanno fornito al Segretariato un approccio comparativo globale e concreti esempi di buone pratiche. La nota di sintesi riprende i principali risultati di due inchieste svolte dall OCSE nel sul "rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini" e "l'uso delle nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione per rafforzare le relazioni tra amministrazioni e cittadini". Le inchieste sono basate su un'autovalutazione dei Paesi dell OCSE. Le amministrazioni centrali hanno fornito informazioni sulle disposizioni e sulle attuali pratiche in materia d'informazione, di opportunità per la consultazione e di partecipazione attiva dei cittadini alla presa di decisione concernente le politiche pubbliche. Promuovere il buon governo L OCSE sostiene i suoi Membri nell'attuazione e nel rafforzamento di strutture amministrative efficienti, efficaci, trasparenti e responsabili nei confronti dei cittadini. L'accesso all'informazione, la consultazione e la partecipazione attiva del pubblico al processo decisionale contribuisce al buon governo, favorendo una maggiore trasparenza nella presa di decisione; una più grande responsabilizzazione grazie al controllo del cittadino o di organi di sorveglianza, una maggiore legittimità del processo decisionale; una migliore qualità delle decisioni di politica, basate su una più larga gamma di informazioni; infine facilitare il carattere attraente e la messa in opera delle politiche pubbliche grazie alla sensibilizzazione e alla partecipazione del pubblico all'elaborazione delle politiche. Più informazioni La pubblicazione dell OCSE "Coinvolgere i cittadini: informazione, consultazione e partecipazione del pubblico al processo di presa di decisione", cui s ispira la presente nota di sintesi, è una fonte unica di informazioni comparative sulle misure per rafforzare l'accesso all'informazione, la consultazione e l'attiva partecipazione dei cittadini alla presa di decisione sulle politiche pubbliche. Non si tratta di un tentativo di valutazione né tantomeno, di una classifica dei Paesi secondo i progressi da loro compiuti nel rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini. Con questa pubblicazione si è voluto offrire, invece, un quadro generale per esaminare le esperienze di una larga gamma di Paesi, per identificare esempi di pratiche esemplari e per mettere in luce approcci innovativi. Il rapporto considera quindi la grande diversità dei Paesi membri dell OCSE, relativamente ai contesti e agli obiettivi, in materia di rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini. Il rapporto è corredato con un "compendio sul rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini", destinato ai responsabili politici dei Paesi Membri dell OCSE e dei Paesi non membri. Il compendio rappresenta una guida pratica per l'impostazione di solidi quadri per informare, consultare e coinvolgere i cittadini nella presa di decisione sulle politiche pubbliche. Il rapporto e il compendio che lo accompagna saranno pubblicati all'inizio del mese di ottobre 2001 e possono essere ordinati presso la libreria in linea dell OCSE ( ). La nota di sintesi e il manuale saranno gratuitamente disponibili sul sito Web del PUMA: Per ulteriori informazioni si prega di prendere contatto con joanne.caddy@oecd.org. Le prossime tappe Il programma futuro di lavoro del PUMA sull'amministrazione in linea sarà anche imperniato su due aspetti chiave delle relazioni tra amministrazioni e cittadini, ossia: a) l'utilizzazione di nuove tecnologie per la consultazione dei cittadini e della società civile nella presa di decisione e b) la fornitura di servizi in linea.

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