Disegni di legge n. 193 e abb. Norme in materia di cooperative, consorzi di garanzia mutualistica e società di mutua garanzia

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1 ASSOCIAZIONE BANCARIA ITALIANA SENATO DELLA REPUBBLICA Commissione Finanze e Tesoro AUDIZIONE Disegni di legge n. 193 e abb. Norme in materia di cooperative, consorzi di garanzia mutualistica e società di mutua garanzia Maurizio Sella Presidente Associazione Bancaria Italiana Roma, 8 ottobre 2002

2 INDICE SINTESI DELLE CONSIDERAZIONI ABI 1. INTRODUZIONE SULL OPERATIVITÀ E STRUTTURA DEI CONFIDI 2. STRATEGIE PER LO SVILUPPO DEI CONFIDI 3. COOPERATIVE E CONSORZI DI GARANZIA COLLETTIVA FIDI 3.1 AREA DI OPERATIVITÀ 3.2 MECCANISMO DI ESCUSSIONE DELLE GARANZIE 3.3 STRUTTURA PATRIMONIALE 3.4 VIGILANZA 4. SOCIETÀ DI MUTUA GARANZIA (PROPOSTA PEDRIZZI ); CONFIDI DI INTERMEDIAZIONE CREDITIZIA (PROPOSTA EUFEMI ) E CONSORZI PER LA FORNITURA DI SERVIZI FINANZIARI INTEGRATI (PROPOSTA SAMBIN ) 4.1 AREA DI OPERATIVITÀ 4.2 COEFFICIENTE DI PONDERAZIONE 5. FUSIONI E TRASFORMAZIONI 6. PROFILI FISCALI 2

3 SINTESI DELLE CONSIDERAZIONI ABI L Associazione Bancaria Italiana condivide la necessità di un intervento legislativo specifico per regolamentare l operatività delle cooperative e consorzi di garanzia collettiva fidi, che consenta di perseguire i seguenti obiettivi: facilitare l accesso al credito per le PMI attraverso il rilascio di garanzie idonee per la mitigazione del rischio di credito; migliorare la qualità della garanzia attraverso una struttura dimensionale più ampia superando al contempo l eccessivo localismo e frammentazione settoriale. I diversi disegni di legge testimoniano l importanza che viene correttamente annessa a questi organismi, in funzione dei suddetti obiettivi; tuttavia alcuni passaggi degli articolati suscitano talune perplessità. Di seguito sono riportare le riflessioni del sistema bancario in materia. Cooperative e consorzi di garanzia collettiva fidi Area di operatività Si condivide in generale l ampliamento del campo di operatività del Confidi previsto dai disegni di legge per quanto riguarda le attività complementari e connesse di consulenza finanziaria alle imprese. Sembra tuttavia opportuna una più importante specificazione del contenuto della loro attività. Dovrebbe essere (esplicitamente) evitata la possibilità: di erogare finanziamenti; che a tali soggetti vengano affidati compiti inerenti la gestione di fondi speciali di garanzia e di incentivazione imprenditoriale per conto dello Stato o di altri enti pubblici; che i Confidi rilascino coperture non connesse all erogazione del credito, ma legate all emissione di strumenti di finanziamento sul mercato (come le obbligazioni). Meccanismo di escussione delle garanzie La norma in base alla quale i Confidi rilasciano garanzie sussidiarie li rende inefficaci rispetto alle previsioni della nuova proposta di Basilea sulla capital adequacy bancaria, la quale al contrario riconosce in qualità di strumenti idonei a mitigare il rischi di credito e quindi ridurre i requisiti di capitale - solo le garanzie a prima richiesta. 3

4 Struttura patrimoniale I requisiti patrimoniali definiti nei diversi disegni di legge non forniscono alcun elemento per valutare l affidabilità del Confidi. Questi devono essere intesi come plafond minimi, da accrescere in relazione all ampiezza dell attività. Rating dei Confidi Si sottolinea che la materia esula dal campo di competenza della normativa nazionale, trovando la sua origine nella disciplina internazionale (EU e Accordo di Basilea) sulla capital adequacy bancaria. A tal riguardo si segnala che la previsione secondo la quale - ai fini del calcolo del capitale di vigilanza - le banche possono ponderare il rischio di credito nei confronti delle PMI in relazione al rating del Confidi garante anticipa i contenuti del futuro Accordo di Basilea, ma attualmente è in contrasto con il vigente quadro normativo sulla capital adequacy bancaria. Vigilanza Si auspica che i Confidi possano essere soggetti alle disposizioni dell art. 109 del TUB in materia di requisiti di onorabilità e professionalità dei soggetti che svolgono le funzioni amministrative, di direzione e di controllo. Società di mutua garanzia/consorzi di intermediazione creditizia/conserfi Operatività Non è condivisibile la previsione che questa seconda tipologia di soggetti possa prestare le garanzie anche a soggetti non soci e per finalità non attinenti all accesso del credito (compresa l emissione di cambiali finanziarie ed ABS), in quanto essa rappresenta una diversificazione di questi soggetti verso forme di operatività che: (i) minano la loro natura mutualistica ; (ii) accrescono il rischio di instabilità degli stessi. Coefficiente di ponderazione L ipotesi di estendere - alle coperture rilasciate da questi soggetti - la ponderazione oggi prevista per le garanzie bancarie è in contrasto con le attuali regolamentazioni di vigilanza sulla capital adequacy bancaria. Profili fiscali La disposizione che prevede di esentare i Confidi dall imposta sul patrimonio netto delle imprese andrebbe eliminata; essa infatti si riferisce ad un imposta abolita in quanto assorbita dall IRAP. 4

5 1. INTRODUZIONE SULLA OPERATIVITÀ E STRUTTURA DEI CONFIDI Le piccole e medie imprese hanno trovato nella costituzione di organismi consortili di garanzia lo strumento per ottenere condizioni migliori di accesso al credito, evidenziando così un più basso indice di insolvenze. Il fenomeno della garanzia mutualistica presenta, tuttavia, ancora ampi margini di miglioramento sia sotto il profilo organizzativo che operativo. Circa il primo aspetto, permane una eccessiva frammentazione soprattutto nell area del Mezzogiorno, con bassi volumi unitari di credito intermediato, nonostante negli ultimi anni si sia realizzato un considerevole processo di concentrazione guidato in particolare dai Confidi del Nord Est e dell Emilia Romagna. Attualmente esistono circa 600 Confidi in Italia ripartiti nei diversi settori, industriale, artigiano, del commercio e dell agricoltura che hanno prestato garanzie, alla fine del 2000, per un ammontare complessivo di crediti che supera di poco i 9 miliardi di Euro, vale a dire l 1,5% circa dell ammontare complessivo dei finanziamenti bancari alle imprese. Tale situazione è il prodotto del processo spontaneo attraverso il quale i Confidi sono nati e si sono sviluppati nelle realtà produttive locali, senza una regolamentazione legislativa. I richiami normativi a questi organismi si ritrovano, infatti, disseminati in numerose norme, nazionali e regionali, riguardanti più la disciplina di specifici interventi agevolativi che una regolamentazione compiuta del fenomeno. Dal punto di vista operativo, i Confidi appaiono poco evoluti. La valutazione del merito creditizio del soggetto garantito viene generalmente effettuata sia dal Confidi che dalla banca che concede il finanziamento (in alcuni casi il Confidi, peraltro, non svolge alcuna analisi di fido). Le garanzie da essi prestate hanno quasi sempre natura sussidiaria e trovano sostanziale fondamento non tanto nel fondo consortile o capitale sociale quanto in appositi depositi monetari costituiti presso le banche convenzionate, depositi che coprono in maniera indistinta l eventuale perdita (in una percentuale generalmente del 50%) su una pluralità di finanziamenti bancari 1. In alternativa ovvero a completamento del fondo monetario i Confidi ricorrono al fondo fideiussorio, rappresentato da un insieme di fideiussioni rilasciate alla banca direttamente dalle imprese associate al Confidi. Una terza modalità, del tutto residuale - adottata solo da alcune cooperative artigiane o del commercio - 1 Più in particolare, il deposito/fondo monetario copre un ammontare di finanziamenti che è di solito pari a volte superiore (in questo caso si parla di moltiplicatore ). 5

6 si basa sul rilascio di una fideiussione alla banca da parte del consorzio, previa acquisizione da parte di quest ultimo di un pari ammontare di fideiussioni dalle imprese associate. Dal punto di vista giuridico la differenza principale tra le prime due modalità operative descritte (fondo monetario e fondo fideiussioni) è rappresentata dal fatto che la garanzia rilasciata sulla base di un fondo monetario è configurabile come reale (pegno irregolare), mentre la copertura fondata su un fondo fideiussorio è più propriamente inquadrabile nell area delle garanzie personali. Ne derivano conseguenze sostanziali in caso di insolvenza del debitore garantito. Nel caso del fondo di garanzia monetario la banca quando si verifica l insolvenza può assumere in pegno parte del fondo depositato presso di essa per un importo pari all ammontare dell insolvenza, in attesa di determinare con precisione la perdita reale e quindi l esatto indennizzo a carico del Confidi. La copertura ha, infatti, natura sussidiaria rispetto alla garanzia dell obbligato principale. Nel caso del fondo fideiussioni, la banca deve invece sempre prima escutere l obbligato principale e quindi procedere nei confronti di ciascuna delle imprese associate al Confidi. La modalità operativa di gran lunga prevalente è quella basata sul fondo monetario. L impiego di un fondo fideiussioni è generalmente complementare all esistenza di un fondo monetario ed è comunque una soluzione che sta progressivamente scomparendo, in relazione al fatto che richiede una procedura di escussione lunga ed onerosa. 2. STRATEGIE PER LO SVILUPPO DEI CONFIDI Le caratteristiche di origine, unitamente alla natura della garanzia e alla persistente debolezza patrimoniale e strutturale, rappresentano oggi il principale ostacolo alla crescita dell attività dei Confidi. Il rischio è quello che, senza una profonda trasformazione e adattamento alla nuova realtà, questi soggetti vengano progressivamente marginalizzati nel nuovo scenario operativo. Al riguardo, è rilevante in particolare la nuova proposta di revisione dell Accordo di Basilea del 1988 che pone una serie di requisiti minimi (relativi alle caratteristiche soggettive dei garanti e alla tipologie degli strumenti di copertura da essi offerti) per il riconoscimento delle garanzie (ivi comprese quelle dei Confidi) ai fini della mitigazione del rischio di credito. In particolare, Basilea prevede che, sotto il profilo oggettivo, la garanzia sia diretta, esplicita, 6

7 irrevocabile ed escutibile a prima richiesta; sotto quello soggettivo, individua un trattamento diversificato tra due categorie di possibili garanti: a) Stati, enti pubblici e banche; b) imprese 2. In questa categoria dovrebbero essere ricompresi anche i Confidi. Stando così le cose, esiste in concreto il rischio che, con l entrata in vigore della nuova regolamentazione di Basilea, le coperture dei Confidi perdano di significato economico per le banche. Esistono, infatti, una serie di possibili difficoltà di inquadramento di queste ultime nella disciplina anzidetta, soprattutto in relazione alla natura sussidiaria delle garanzie rilasciate e alla mancanza del rating richiesto da Basilea. In relazione a questo cambiamento di scenario, l Associazione Bancaria auspica fortemente la necessità di un intervento legislativo specifico per regolamentare il fenomeno, che consenta al mondo dei Confidi di perseguire i seguenti obiettivi: facilitare l accesso al credito alle PMI mediante il rilascio di garanzie idonee per la mitigazione del rischio di credito secondo le nuove logiche gestionali/regolamentari previste dalla proposta di revisione dell Accordo di Basilea sulla capital adequacy bancaria e, in generale, dalle best practice bancarie a livello internazionale; acquistare solvibilità attraverso una struttura dimensionale più ampia, superando al contempo l eccessivo localismo e frammentazione settoriale; Sia pure in misura diversa le proposte di legge n. 193 (primo firmatario Chiusoli ), n (primo firmatario Pedrizzi ), e n (primo firmatario Eufemi ), rispondono in buona sostanza a tali obiettivi, disegnando una complessiva riforma della rete dei Confidi e puntando allo sviluppo qualitativo della loro struttura. In un ottica diversa, seppur con le medesime finalità, si pone la proposta n.1276, (primo firmatario Sambin ). 2 La nuova proposta di Basilea riconosce due metodologie per il calcolo del requisito di capitale: (i) un approccio Standardised nel quale il requisito di capitale per le banche è correlato al rating del prenditore, rilasciato da un Agenzia specializzata (Moody s, FitchIbca etc); (ii) approccio dei rating interni (distinti in Foundation o in Advanced secondo il loro grado di complessità), in base al quale è la stessa banca che valuterà internamente il merito creditizio del prenditore calcolando sia la probabilità di insolvenza del prenditore che la percentuale di perdita. Per il riconoscimento delle garanzie individuali ai fini della riduzione dei requisiti di capitale, se la garanzia è rilasciata da Stati sovrani, enti pubblici o banche è sufficiente che il merito creditizio del garante sia superiore a quella del prenditore (Standardised, IRB Foundation o Advanced). Se il garante è un impresa (confidi), quest ultima deve avere un rating almeno pari ad A (Standardised o Foundation Approach) o una Probabilità di Default (PD) equivalente (Foundation Approach); nell Advanced Approach è sufficiente che il garante abbia un PD inferiore a quella del garantito. 7

8 Alcuni passaggi degli articolati suscitano tuttavia perplessità sulle quali si auspica una sostanziale riconsiderazione, anche al fine di preservare, valorizzandole, le caratteristiche distintive dei Confidi. Di seguito sono svolte alcune riflessioni sui passaggi più significativi dei disegni di legge Pedrizzi, Eufemi e Sambin, evidenziando gli aspetti di maggiore criticità per il sistema bancario e le eventuali proposte di modifica. Non è invece specificamente commentato il disegno di legge Chiusoli in quanto è analogo al disegno di legge Pedrizzi, di cui riprende il contenuto aggiornandone solo alcune norme in relazione all introduzione dell euro e a una maggiore chiarezza testuale. 3. COOPERATIVE E CONSORZI DI GARANZIA COLLETTIVA FIDI 3.1 AREA DI OPERATIVITÀ Il sistema bancario condivide l ampliamento dell area di operatività dei Confidi disposto al Capo I, art. 1, comma 3, della proposta di legge Pedrizzi e della proposta di legge Eufemi e all art. 2, comma 2 della proposta Sambin - ed in particolare la possibilità per questi Organismi di svolgere, accanto alla tradizionale funzione di garanzia, anche un attività complementare e connessa di consulenza finanziaria alle imprese associate. Una più efficace, diffusa e responsabile effettuazione di un simile attività torna certamente utile alle imprese consorziate, e riverbera effetti positivi in sede di richiesta dei finanziamenti. Infatti, la preistruttoria effettuata dai Confidi sulla base della conoscenza approfondita dell impresa e del mercato in cui essa opera - acquisita appunto attraverso una costante opera di consulenza - agevola la stessa valutazione del merito creditizio del richiedente il fido da parte delle banche, le quali possono procedere all erogazione del credito in tempi più ristretti e con una maggior sicurezza circa le prospettive di rientro. Sembra tuttavia opportuna una esplicita previsione circa la erogabilità dei cennati servizi ai soli soci del Confidi e di una ancor più analitica specificazione del contenuto della loro attività. Al riguardo è opportuno rilevare che l ampia dizione utilizzata nella proposta Eufemi per definire i servizi comunque connessi e complementari alla prestazione di garanzia, può far intendere che gli organismi in parola siano abilitati anche a fornire servizi finanziari in senso lato, e quindi non solo la 8

9 consulenza, ma anche veri e propri servizi di intermediazione creditizia, a cominciare dai finanziamenti. Tale fattispecie è invece espressamente esclusa nella proposta di legge Pedrizzi. Un simile ampliamento di operatività non appare auspicabile, sia perché occorrerebbero ben altri livelli di patrimonializzazione rispetto a quelli previsti nella proposta di legge, sia perché si prefigurerebbero intermediari operativamente simili alle società finanziarie esistenti ma, a differenza di queste, sottratte al regime di controlli specifico previsto per questa tipologia di intermediari. Per le medesime ragioni appaiono opportune attente valutazioni riguardo la possibilità - prevista dal medesimo art. 1, comma 3, della proposta Pedrizzi - che a tali soggetti vengano affidati compiti inerenti la gestione di fondi speciali di garanzia e di incentivazione imprenditoriale per conto dello Stato o di altri enti pubblici. Anche su questa materia l Associazione Bancaria ritiene opportuno un sostanziale ripensamento, soprattutto per quanto riguarda l attività di gestione dei fondi di agevolazione imprenditoriale. Al riguardo, si rileva che secondo gli schemi di disegno di legge in esame i Confidi, ancorchè tenuti all iscrizione nell elenco generale di cui all art. 106 del Testo Unico delle leggi bancarie e creditizie (TUB) - riservato alle società finanziarie di minore dimensioni - non sono sottoposti alle relative disposizioni di vigilanza che prevedono, tra l altro, la possibilità per l UIC di chiedere agli intermediari finanziari dati, notizie, atti e documenti e, se necessario, di effettuare verifiche presso la sede degli stessi, anche con la collaborazione di altre autorità. Tale impostazione non è coerente con quanto richiesto ad altri intermediari finanziari per lo svolgimento di analoghe attività di servicing: infatti, questi ultimi sono soggetti ricorrendone le condizioni - all iscrizione nell elenco speciale di cui all art.107, iscrizione che comporta l assoggettamento alla vigilanza della Banca d Italia. Un diverso ed esclusivo regime di controlli per i Confidi nello svolgimento di tale attività di servicing per la Pubblica Amministrazione non appare giustificato, in quanto potrebbe generare minori certezze, riguardo al corretto utilizzo dei fondi pubblici di agevolazione e alterare il level playing field con gli altri intermediari finanziari. Esisterebbe inoltre un evidente conflitto di interessi nella valutazione delle domande presentate, con una presumibile posizione di favore nei confronti dei propri soci. In altre parole, un impresa potrebbe essere spinta a diventare socia del Confidi al solo fine di accedere più facilmente alle agevolazioni pubbliche. 9

10 In proposito, si ricorda che l art. 47 del TUB - che disciplina l attribuzione della gestione di fondi pubblici di agevolazione alle banche - prevede espressamente che nelle convenzioni stipulate tra le banche e l Amministrazione Pubblica siano individuati criteri e modalità idonei ad evitare il potenziale conflitto di interessi tra la gestione dei fondi di agevolazione e l attività svolta per proprio conto dall intermediario creditizio. In particolare, è previsto che vengano istituiti organi distinti preposti all assunzione delle deliberazioni in materia agevolativa e separate contabilità. Con riferimento specifico ai fondi di incentivazione imprenditoriale si segnala, in aggiunta alle considerazioni critiche sopra svolte, che tale attività (ad esempio valutazione di progetti di investimento) esula dal tradizionale campo di operatività dei Confidi e non è comunque in linea con le nuove possibilità operative previste dal disegno di legge in esame. La previsione del disegno di legge Sambin che allarga il campo di operatività dei Confidi anche alla prestazioni di garanzie non connesse alla erogazione del credito, ma legate all emissione di strumenti di raccolta finanziaria (come ad esempio le obbligazioni) non appare condivisibile. Tale attività nei confronti del pubblico richiederebbe infatti condizioni patrimoniali più restrittive di quelle previste nel disegno di legge ed esaminate nel successivo paragrafo 3.3 di questo documento. In particolare, la previsione di un ammontare minimo di capitale non appare sufficiente ad assicurare la stabilità economica del Confidi (e quindi la sua solvibilità nei confronti dei portatori degli strumenti finanziari garantiti) se questa non è collegata ad un volume massimo di garanzie concedibili. Le banche hanno la professionalità e gli strumenti per valutare il grado di solvibilità dei Confidi dai quali ricevano garanzie. Lo stesso non potrebbe dirsi per altri soggetti, come ad esempio i portatori di obbligazioni, i quali non sarebbero nelle condizioni di valutare il contenuto economico della garanzia ricevuta dal Confidi. 3.2 MECCANISMO DI ESCUSSIONE DELLE GARANZIE Riflessioni specifiche merita l art. 6 delle proposte Pedrizzi ed Eufemi che disciplina le garanzia prestata dal Confidi. La disposizione mira a qualificare come sussidiarie le garanzie del Confidi, nel senso che possono essere escusse solo dopo che siano stati aggrediti i beni dell impresa consorziata affidata e gli altri garanti. 10

11 Al riguardo, occorre evidenziare che la natura sussidiaria della copertura non è compatibile con la proposta di Basilea di revisione dell attuale regolamentazione sulla capital adequacy bancaria, secondo quanto illustrato nel Paragrafo 2. In Basilea è infatti previsto che le garanzie affinché possano essere riconosciute come strumenti idonei alla mitigazione del rischio di credito della banca debbano essere immediatamente escutibili una volta verificatosi l evento di insolvenza del prenditore garantito e siano chiaramente riferite ad una specifica esposizione creditizia (nel caso della garanzia sussidiaria, la copertura è invece riferibile all ammontare della perdita accertata). Appare quindi opportuno un superamento di questa situazione nel senso che la banca, una volta verificato il merito creditizio dell impresa, valuti la garanzie prestate dal Confidi in ragione dell affidabilità dello stesso. Ed allora si può immaginare l utilizzo di fideiussioni a prima richiesta, e quindi non sussidiarie, prestate dai Confidi: ciò ovviamente presuppone che il Confidi sia adeguatamente patrimonializzato e che lo svolgimento della sua attività sia improntata a principi di sana e prudente gestione. La norma in discorso appare quindi controproducente, poiché rafforza un sistema che per effetto dell entrata in vigore della nuova regolamentazione di Basilea, è destinato ad essere progressivamente superato dal passaggio ad un regime di garanzia a prima richiesta. 11

12 3.3 STRUTTURA PATRIMONIALE Tutti e tre gli articolati in esame prevedono per i Confidi: a) requisiti patrimoniali minimi; b) una quota minima e massima di partecipazione delle imprese socie. Nella Tabella 1 si riporta il quadro delle diverse ipotesi nei tre disegni di legge considerati. TABELLA 1 Fondo consortile o capitale sociale minimi Quota di partecipazione di ciascuna impresa Patrimonio netto minimo Numero minimo di imprese socie DDL PEDRIZZI DDL EUFEMI DDL SAMBIN , , fermi restando per le fermi restando per le fermi restando per le società consortili i limiti società consortili i limiti società consortili i limiti imposti per le diverse imposti per le diverse imposti per le diverse forme giuridiche di società forme giuridiche di società forme giuridiche di società Non superiore al 20% del fondo consortile o del capitale sociale, né inferiore a 51,65 Non superiore al 20% del fondo consortile o del capitale sociale, né inferiore a 51,65 Non superiore al 20% del fondo consortile o del capitale sociale, né inferiore a , , I requisiti riportati in Tabella 1 rappresentano seppure con le differenze anche rilevanti che emergono dalle diverse proposte - delle condizioni minime per l operatività di questi soggetti nelle aree di business di interesse dei Confidi, nel senso che prefigurano soprattutto per quanto riguarda le proposte Pedrizzi e Sambin - l esistenza di una struttura organizzativa sufficientemente articolata. Tali requisiti patrimoniali tuttavia non forniscono alcun elemento di valutazione circa l effettivo livello di solvibilità del Confidi, non essendo rapportati in alcun modo all ammontare degli impieghi assunti. Ne deriva che la loro imposizione va intesa, ai fini della banca che deve valutare il Confidi, come un plafond minimo, da accrescere eventualmente in relazione all ampiezza dell attività svolta dal Confidi. Su questo tema occorre infatti considerare che secondo la cennata proposta di revisione dell Accordo di Basilea, il valore economico delle coperture per la banca sarà sempre di più correlato al rating 3 del Confidi e quindi, in ultima analisi, alla sua capacità patrimoniale in rapporto al volume delle garanzie concesse. In questa prospettiva, sarà spontanea la tendenza dei Confidi al 3 Con il termine rating si intende il sistema di valutazione dell affidabilità della controparte, espresso: i) esternamente da parte di una agenzia specializzata; ii) direttamente dalla banca attraverso la propria funzione di risk management 12

13 rafforzamento patrimoniale in funzione al miglioramento del proprio rating e dell esigenza di offrire alle imprese associate un servizio di garanzia in grado di avere un effettivo impatto sui finanziamenti offerti loro dalle banche. Al fine di assicurare una maggiore trasparenza dei Confidi, anche alla luce delle nuove funzioni che essi potrebbero acquisire, appare utile l obbligo di certificazione del bilancio; una rappresentazione veritiera e corretta della situazione economica, finanziaria e patrimoniale di questi soggetti è infatti indispensabile per la valutazione economica delle coperture da essi rilasciate. 3.4 RATING DEI CONFIDI Il disegno di legge Sambin mutuando la logica della proposta di revisione dell Accordo di Basilea del prevede che ai fini del calcolo del capitale di vigilanza, le banche possano ponderare il rischio di credito nei confronti delle PMI in relazione al rating del Confidi garante (art. 5, comma 1). Con decreto del Ministero dell Economia e delle Finanze sentita la Banca d Italia sono definite le relative norme attuative. Tale disposizione seppure condivisibile nella logica - appare non allineata con l attuale quadro normativo sulla capital adequacy bancaria che non prevede l impiego dei rating di controparte per la valutazione del rischio di credito degli impieghi creditizi, ma viceversa fissa requisiti di capitale standard in relazione alla tipologia del prenditore o della forma tecnica del finanziamento 4. Si sottolinea peraltro che tale normativa non può essere modificata per iniziativa dei singoli paesi, trovando la sua origine in specifici accordi internazionali e Direttive comunitarie 5. L entrata in vigore del nuovo Accordo di Basilea (prevista per la fine del 2006) che modifica l attuale disciplina sulla capital adequacy bancaria secondo una logica del tutto simile al disegno di legge in esame consentirà comunque di arrivare agli stessi risultati che si propone il disegno di legge Sambin ; la possibilità di sostituire il rischio di credito dell impresa garantita con quello del soggetto garante è infatti uno dei punti fermi dell attuale proposta di modifica dell Accordo di Basilea. 4 L attuale regolamentazione non prevede uno specifico riconoscimento delle garanzie dei Confidi ai fini della mitigazione del rischio di credito delle banche. 5 l attuale normativa di vigilanza in materia di capital adequacy bancaria recepisce le disposizioni della Direttiva Comunitaria n.2000/12 che a sua volta fa propria la disciplina contenuta nel documento International convergence of capital standards concordato nell ambito del Comitato del Comitato di Basilea nel luglio

14 Medesime considerazioni valgono con riferimento alla previsione secondo la quale, nel caso esista la controgaranzia del Fondo di cui all art. 2, comma 100, lettera a) della legge 23 dicembre 1996, n attualmente gestito dal Mediocredito Centrale la garanzia del Confidi venga valutata sulla base del rating del Fondo, ovviamente se questo è superiore a quello del Confidi. 3.5 VIGILANZA I tre disegni di legge in esame riprendono sostanzialmente la disciplina dell art. 155, comma 4, del Decreto Legislativo n. 385/93 (Testo Unico delle disposizioni in materia bancaria e creditizia), stabilendo che i Confidi siano iscritti in una apposita Sezione dell elenco previsto dall articolo 106 ma non siano soggetti alle disposizioni contenute nel Titolo V riguardanti, tra l altro, i requisiti di onorabilità e professionalità dei soggetti che svolgono le funzioni amministrative, di direzione e di controllo. Il settore bancario auspica che i Confidi siano assoggettati almeno a parte della disciplina del Titolo V del Testo Unico prevista per i soggetti operanti nel settore finanziario. Si ritiene, infatti, che l applicabilità ai Confidi dell art. 109 del richiamato Testo Unico in tema di requisiti di professionalità e onorabilità degli esponenti aziendali conferirebbe maggiore affidabilità ai Confidi, valorizzandone maggiormente le garanzie. Ciò potrebbe risultare tanto più rilevante nella prospettiva dell entrata in vigore della nuova regolamentazione di Basilea. 14

15 4. SOCIETÀ DI MUTUA GARANZIA (PROPOSTA PEDRIZZI ); CONFIDI DI INTERMEDIAZIONE CREDITIZIA (PROPOSTA EUFEMI ) E CONSORZI PER LA FORNITURA DI SERVIZI FINANZIARI INTEGRATI (PROPOSTA SAMBIN ) Tutti e tre i disegni di legge in esame prevedono la creazione di una nuova tipologia di intermediario finanziario con specializzazione prevalentemente nella prestazione di garanzie. I tratti qualificanti di questi intermediari - che presentano caratteristiche anche molto diverse tra loro - sono sintetizzati nella Tabella 2. TABELLA 2 Denominazione Forma giuridica Soggetti partecipanti al capitale sociale Capitale sociale minimo Patrimonio netto Numero minimo di soci Vigilanza Ponderazione garanzie concesse DDL PEDRIZZI DDL EUFEMI DDL SAMBIN Società di mutua garanzia Società consortile per azioni o società cooperative per azioni a responsabilità limitata Imprese, Confidi, fondi di garanzia interconsortile. Con quote di minoranza: banche, società, enti pubblici e privati Confidi di intermediazione creditizia Società consortile per azioni o società cooperative per azioni a responsabilità limitata Imprese. Con quote di minoranza: banche, enti pubblici e privati Secondo codice civile ,38 Iscrizione all elenco di cui all art. 107 ed assoggettati alle disposizioni di cui al Titolo V del TUB Equiparazione alle garanzie bancarie previa delibera del CICR ,70 2,5 milioni Iscrizione all elenco di cui all art. 107 ed assoggettati alle disposizioni di cui al Titolo V del TUB. Equiparazione alle garanzie bancarie CONSERFI La forma giuridica non è specificata. I Conserfi sono comunque equiparati alle SPA ai fini dell attività di intermediazione finanziaria Iscrizione agli elenchi previsti dal TUB. Con decreto del MEF, di intesa con MAP e Bankit possono essere stabiliti requisiti più stringenti rispetto al TUB. Ponderazione delle garanzie sulla base del rating del Conserfi 15

16 4.1 OPERATIVITÀ Le Società di mutua garanzia (previste dal disegno di legge Pedrizzi ) e i Consorzi di intermediazione creditizia (previste dal disegno di legge Eufemi) hanno un area di attività sostanzialmente simile, che si estende anche oltre i già ampi confini previsti per le cooperative e i consorzi di garanzia collettiva. In particolare, il comma 2 dell art. 9 dei testi citati consente a questi soggetti di rilasciare garanzie e impegni di firma nei confronti di soggetti diversi da quelli operanti nel settore finanziario e per finalità anche non attinenti l accesso al credito. L art. 11 prevede, inoltre, che la Banca d Italia possa autorizzare per periodi determinati le singole società di mutua garanzia a svolgere la propria attività anche nei confronti di soggetti diversi dalle imprese socie, quando sussistono ragioni di stabilità. I limiti e le condizioni per lo svolgimento di tali ulteriori attività appaiono eccessivamente ampi e comunque, come nel caso dell art. 11, poco puntuali. E possibile quindi una deriva di questi soggetti verso forme operative che: a) minano la loro natura speciale nell ambito del settore finanziario, incidendo sulla caratteristica distintiva di svolgere una attività circoscritta al vantaggio dei soli soci nel quadro di un rapporto mutualistico; b) accrescono il rischio di instabilità degli stessi e diminuiscono l appetibilità della loro garanzia per le banche. Con riferimento alla prima questione (svilimento della natura speciale dei Confidi) si osserva che le esigenze funzionali prefigurate dal disegno di legge (creazione di un soggetto specializzato nella prestazione di garanzie sia verso i soci sia verso il pubblico, non necessariamente collegate alle esigenze del credito) possono già trovare adeguata risposta nell ambito delle tipologie esistenti di intermediari finanziari e non appare giustificato uno specifico intervento legislativo recante apposite misure agevolative. In altri termini, o le società di mutua garanzia ovvero i Confidi di intermediazione creditizia svolgono un attività finanziaria particolare, a condizioni e secondo criteri diversi da quelli normalmente seguiti da banche e finanziarie, oppure non si capisce la necessità della loro introduzione per legge. In quanto alla seconda questione segnalata (incremento del rischio di instabilità), si rileva che l attività di prestazione di garanzia, quando non è collegata ad una operazione di finanziamento bancario, assume profili di rischio più elevati; la cautela, intrinseca nella condivisione del rischio con il finanziatore che acquisisce la garanzia, si perde quando il soggetto garantito non sia una banca e 16

17 il necessario expertise nella valutazione del rischio di credito ricade integralmente sul Confidi. Considerazioni nello stesso senso vanno a maggior ragione fatte con riferimento all attività di garanzia espletata nei confronti di imprese non socie: in questo caso l incremento del rischio per il Confidi deriverebbe dal fatto che si garantirebbe un soggetto sul quale esso non dispone delle stesse informazioni privilegiate che dovrebbero invece essere disponibili riguardo alle imprese socie, aspetto che rappresenta il vero punto di forza (e carattere distintivo) di questi organismi. Ai Consorzi per la fornitura di servizi finanziari integrati CONSERFI - (previsti dalla proposta Sambin ) non sembrerebbe concessa la possibilità di operare in favore di soggetti non soci; quindi le considerazioni svolte in precedenza con riferimento a questa questione non sono ad essi riferibili. Essi tuttavia possono prestare anche in via prevalente garanzie non connesse all erogazione del credito bancario. Inoltre, è espressamente previsto che i CONSERFI in relazione alle esigenze dei soci - possano prestare garanzie riguardo ad emissioni di cambiali finanziarie, obbligazioni con collocamento al pubblico e asset backed securities, nonché possano assumere la qualifica di società finanziarie per l innovazione e lo sviluppo di cui agli artt. 2, 3, 4, della legge 5 ottobre 1991, n.317 e, quindi, partecipare al capitale di rischio di PMI. Tanto più quindi valgono le osservazioni critiche riportate con riferimento all ampliamento dell operatività di questi organismi. 4.2 COEFFICIENTE DI PONDERAZIONE L art. 9, comma 1 delle proposte di legge Pedrizzi ed Eufemi, estende alle coperture rilasciate dalle società di mutua garanzia (ovvero, Confidi di intermediazione creditizia nel DDL Eufemi ), ai fini della determinazione del capitale di vigilanza delle banche, la ponderazione oggi prevista per le garanzie bancarie. Al riguardo, pur non avendo specifiche osservazioni nel merito, si rileva che i diversi fattori di ponderazione che concorrono alla definizione del coefficiente di solvibilità sono stabiliti nell art. 43 della Direttiva Comunitaria 2000/12 CE e recepiti nelle Istruzioni di Vigilanza della Banca d Italia. Una legge nazionale non potrebbe derogarvi senza produrre una violazione delle norme comunitarie, con una conseguente apertura del procedimento di infrazione. 17

18 A questo riguardo, a sostegno dell ipotesi di equiparazione, si fa spesso riferimento a discipline europee su organismi analoghi ai nostri Confidi. Il riferimento più immediato è alla regolamentazione francese, dove però la migliore ponderazione dei finanziamenti garantiti è semplicemente l effetto della natura bancaria dei Confidi, circostanza che consente di assicurare il rispetto del dettato comunitario. Con riferimento alla previsione contenuta nel disegno di legge Sambin secondo la quale il requisito patrimoniale richiesto alla banca in relazione agli impieghi garantiti dal Confidi/Conserfi è correlato al rating dello stesso valgono le considerazioni già svolte al Paragrafo FUSIONI E TRASFORMAZIONI Come si è accennato in premessa, il sistema bancario auspica una razionalizzazione e rafforzamento, anche sotto l aspetto patrimoniale, della rete dei Confidi in Italia e a tale scopo ritiene utile la previsione - contenuta in tutti e tre gli articolati esaminati di specifiche agevolazioni. L obiettivo è quello di favorire la creazione di organismi diversi da quelli attuali, caratterizzati, per l appunto, da una maggiore affidabilità. 6. PROFILI FISCALI Dal punto di vista fiscale la proposte di legge presentano, sia pure in termini non del tutto similari, un pressocchè comune carattere agevolativo, in particolare sotto il profilo dell imposizione diretta, rispetto alla fiscalità dei Confidi. Tre su quattro dei provvedimenti ( Pedrizzi, Chiusoli ed Eufemi ) aggiungono poi previsioni agevolative anche nei confronti di imprese consorziate e socie. Sotto il profilo dell imposizione indiretta sono invece previste, in particolare, disposizioni in materia di IVA delle proposte di legge Chiusoli, Eufemi e Sambin. La previsione di considerare i Confidi esenti dall imposta sul patrimonio netto delle imprese, così come prevista dal disegno di legge Eufemi (art.8, comma 5) andrebbe eliminata, trattandosi di un imposta ormai abolita, in quanto assorbita dall IRAP (D.Lgs. 15 dicembre 1997, n.446). RR/PEP/GT/MS (CI 2030) 18