IL PROGRAMMA NAZIONALE CITTÀ METROPOLITANE

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1 IL PROGRAMMA NAZIONALE CITTÀ METROPOLITANE NOTA TECNICA 10 FEBBRAIO 2014 PERCHÉ UN PROGRAMMA DEDICATO? L idea di un Programma nazionale dedicato alle Città metropolitane risponde a molteplici e inderogabili esigenze di fatto e sollecitazioni dei percorsi di policy europea e nazionale: - La centralità delle Città nell agenda europea di sviluppo sostenibile e coesione sociale, sostenuta dal Parlamento Europeo, dal Comitato delle Regioni e dalla Commissione Europea, che incrocia molti degli ambiti di intervento di Europa 2020 dall inclusione sociale alla crescita sostenibile. - La concentrazione nelle grandi aree urbane di questioni urgenti di sviluppo e coesione. Il modello del «vivere urbano» è quello tendenziale per la maggioranza della popolazione e genera costantemente nuove istanze per qualità della vita, organizzazione sociale e gestione sostenibile delle risorse di queste collettività, anche perché gli effetti di un rapido sviluppo economico convivono con situazioni di emarginazione e disagio. - Il disegno di riforma costituzionale e amministrativa per l istituzione delle Città metropolitane 1 che, in una fase storica caratterizzata da forti vincoli di finanza pubblica e riduzione dei trasferimenti, assegna un ruolo sempre più importante ai Sindaci dei grandi Comuni nel governo di problemi e territori molto più ampi di quelli delimitati dai confini amministrativi abituali. - L esigenza di rafforzare il ruolo delle istituzioni di governo urbano come soggetti chiave delle strategie di investimento e del dialogo interdisciplinare e interistituzionale, per conseguire risultati condivisi attraverso la sintesi efficace ed effettiva tra gli investimenti aggiuntivi e le politiche ordinarie per la gestione dei servizi collettivi. Di fronte a tali sfide, il Programma operativo nazionale Città metropolitane (in seguito Programma o PON METRO) adottando una logica sperimentale sia nella costruzione del programma stesso che nel governo della sua attuazione interviene in parallelo ai Programmi operativi regionali per sostenere interventi che saranno promossi da 14 Autorità urbane: - Le 10 Città metropolitane individuate con legge nazionale (Roma Capitale, Bari, Bologna, Genova, Firenze, Milano, Napoli, Torino, Reggio Calabria e Venezia). - Le 4 Città metropolitane individuate dalle Regioni a statuto speciale (Cagliari, Catania, Messina e Palermo) cosi come individuate dalla rispettiva normativa regionale. Per la definizione dei contenuti progettuali, il Programma assumerà come interlocutori i Sindaci dei Comuni capoluogo e gli uffici da questi individuati, pur incoraggiando la costituzione di partnership e progetti di scala inter-comunale. Da questo punto di vista, per ciascuna Città 1 Il disegno di legge AS 1212 Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di comuni, approvato dal Governo su proposta del Ministro degli Affari Regionali ed attualmente al vaglio del Senato. 1

2 Metropolitana, il territorio in cui interviene il Programma non è da intendere come strettamente vincolato ai confini politico-amministrativi, ma può estendersi ad altri territori contermini sulla base di motivazioni legate ad interdipendenze funzionali. PROPOSTA DI CONTENUTO STRATEGICO DEL PROGRAMMA Nel quadro complessivo dell Agenda urbana, che rappresenta un interpretazione territoriale dell Accordo di Partenariato della programmazione e di alcuni dei suoi Obiettivi Tematici, il PON METRO intende focalizzarsi sull applicazione del paradigma della smart city per il ridisegno e la modernizzazione dei servizi urbani per i residenti e gli utilizzatori delle città. L applicazione di soluzioni intelligenti per migliori servizi urbani intesa non solo in senso tecnologico, costituisce, infatti, l ambito più unificante delle questioni che le diverse Città si trovano ad affrontare e, insieme, caratterizzante la responsabilità primaria di governo urbano. Inoltre, per le sole Città delle Regioni meno sviluppate, che necessitano di investimenti di maggiore intensità nella manutenzione dell infrastruttura sociale di base e mostrano forti concentrazioni di discriminazione, il Programma potrebbe promuovere social innovation per l inclusione sociale per i segmenti di popolazione più fragile e per aree e quartieri disagiati. Le altre componenti dell Agenda urbana, tra cui le azioni di inclusione sociale nelle altre Regioni e, in generale, il sostegno a servizi avanzati e filiere produttive saranno oggetto di specifiche linee di attività dei POR da concordare con le Regioni, insieme ad ulteriori investimenti/interventi finanziati dai PON tematici e dalla programmazione del FSC Smart city per il ridisegno e la modernizzazione dei servizi urbani Il Programma intende sostenere piani di investimento indirizzati al miglioramento sostanziale del funzionamento delle infrastrutture di rete e dei servizi pubblici, con l ambizione di assicurare ricadute dirette e misurabili sui cittadini residenti e più in generale sugli utilizzatori della città. Per questo appare cruciale il paradigma della Città intelligente/smart city considerato nella sua accezione di costruzione di soluzioni intelligenti a problemi collettivi: la presenza di una significativa componente tecnologica e l adozione di un approccio di qualità dell offerta da parte dell amministrazione consentiranno di migliorare l efficienza, l accessibilità e l efficacia dei servizi resi ai cittadini e ai city users, garantendo la loro diffusione coordinata nel territorio e la trasparente misurazione di costi e benefici. Gli ambiti di servizio bersaglio del Programma riguarderanno una selezione delle attribuzioni funzionali assegnate alle Città metropolitane dal disegno di legge in discussione, con priorità per azioni integrate focalizzate sui seguenti risultati attesi: A. Aumento della mobilità sostenibile nelle aree urbane, attraverso: i. sistemi infrastrutturali e tecnologici di gestione del traffico e per l'integrazione tariffaria (ad esempio bigliettazione unica, gestione semaforica, pedonalizzazioni, telecontrollo di accessi e soste, intelligent transport systems, ecc.); la realizzazione di infrastrutture e nodi di interscambio destinate alla mobilità collettiva e relativi sistemi di trasporto (es. completamento ed estensione delle reti di piste ciclabili; ridefinizione dei migliori percorsi pedonali protetti); 2

3 i iv. interventi di mobilità sostenibile urbana che promuovano l utilizzo di veicoli a basso impatto ambientale nel trasporto pubblico, anche attraverso il rinnovamento delle flotte (es. acquisto di mezzi ecologici, revamping del parco mezzi) e l incentivazione dei servizi di mobilità condivisa (es. car pooling, car sharing, servizi a chiamata, ecc.); sviluppo delle infrastrutture necessarie all utilizzo del mezzo a basso impatto ambientale (es. charging hub in autorimessa per le flotte di veicoli elettrici aziendali); v. incentivi per l'adozione di sistemi di distribuzione eco-compatibile delle merci. B. Riduzione dei consumi energetici negli edifici e nelle strutture pubbliche o ad uso pubblico, residenziali e non residenziali, attraverso: i. l ammodernamento della rete di illuminazione pubblica, mediante la sostituzione delle fonti luminose con sistemi improntati al risparmio energetico per maggiore efficienza e durata e alla riduzione dell inquinamento luminoso, nonché attraverso l installazione di sistemi automatici di regolazione (es. sensori di luminosità, sistemi di telecontrollo e di telegestione energetica della rete); azioni di promozione dell eco-efficienza e riduzione di consumi di energia primaria negli edifici e strutture pubbliche, con interventi di ristrutturazione di singoli edifici o interi quartieri di edilizia residenziale pubblica, l installazione di sistemi intelligenti di telecontrollo, regolazione, gestione, monitoraggio e ottimizzazione dei consumi energetici (smart buildings) e delle emissioni inquinanti anche attraverso l utilizzo di mix tecnologici. C. Diffusione di servizi digitali in altri settori non ricompresi sopra, attraverso la realizzazione di servizi intelligenti, interoperabili e integrati (joined-up services) rivolti a soddisfare: i. i fabbisogni emergenti, anche conoscitivi e logistici, dunque non solo legati alla mobilità in senso stretto, dei city users provenienti da bacini d utenza metropolitani e globali (ad es. studenti fuori sede, lavoratori pendolari, turisti, businessmen e ricercatori, soggetti con particolari esigenze quali ad esempio pazienti delle strutture sanitarie, anziani, etc.); le esigenze di innovazione per il rafforzamento dei servizi socio-sanitari e assistenziali territoriali e degli strumenti ordinari esistenti. In questa linea prioritaria di intervento, il Programma intende sostenere una selezione delle azioni previste dall Obiettivo Tematico 2 Agenda digitale e dall Obiettivo tematico 4 Energia sostenibile e qualità della vita, con eventuale apertura verso alcune azioni dell Obiettivo tematico 6 Tutela dell ambiente e valorizzazione delle risorse culturali e ambientali. In linea di principio gli interventi ammissibili riguarderanno: Iniziative volte al miglioramento dei servizi collettivi già erogati, facendo leva sulla dimensione tecnologica ed organizzativa con il ricorso agli strumenti del paradigma smart cities, applicati alle azioni di regolazione, pianificazione, logistica e capacitazione istituzionale, tenendo conto di tre principi: assicurare ricadute dirette sui cittadini e non solo efficienza interna all amministrazione; perseguire l allineamento dei livelli di servizio erogato tra le diverse aree della stessa città; sostenere la capacitazione all uso del servizio da parte dei soggetti che ad oggi sono potenzialmente esclusi. Il rapido rafforzamento dei servizi attraverso lo start-up di nuovi servizi, anche attraverso la realizzazione di opere ed infrastrutture, se necessarie a coprire un deficit di prestazione e quindi raggiungere una utenza che in precedenza non veniva considerata. Una porzione 3

4 significativa dei nuovi servizi dovrebbe essere disponibile alla cittadinanza entro la metà del ciclo di programmazione. Secondo l impostazione condivisa con la Commissione Europea, il Programma non dovrebbe concorre direttamente alla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali o porsi obiettivi di mera riqualificazione urbanistica, né di interventi prettamente attinenti all estensione della banda ultra-larga e delle smart grid, che troveranno nei Programmi regionali o in altre iniziative nazionali la loro possibile fonte di copertura. Infine, per incoraggiare la costituzione di partnership e progetti di scala inter-comunale che anticipino e favoriscano l attuazione della riforma amministrativa, si proporrà una condizione generale per cui parte degli investimenti dovrà essere realizzata con il coinvolgimento di e con ricadute dirette in Comuni diversi dal capoluogo. 2. Social innovation per l inclusione dei segmenti di popolazione più fragile e per aree e quartieri disagiati Viste le esigenze peculiari delle Città metropolitane delle Regioni meno sviluppate, il PON METRO potrebbe sostenere in tali contesti alcuni interventi e sperimentazioni di social innovation per l inclusione sociale, in primis rafforzando e innovando le politiche ordinarie dell abitare attraverso il ricorso a innovative soluzioni tecnologiche e il coinvolgimento del tessuto associativo e dell economia sociale per far fronte alle esigenze specifiche di target territoriali individuati a scala sub-comunale in aree caratterizzate da elevata concentrazione di marginalità e illegalità diffusa oppure di target di popolazione in situazione di grave esclusione. Si possono ipotizzare come prioritarie le azioni integrate focalizzate sui seguenti risultati attesi: A. Riduzione della marginalità estrema e interventi di inclusione a favore delle persone senza dimora, attraverso: i. progetti nelle principali aree urbane e nei sistemi urbani di interventi mirati per il potenziamento della rete dei servizi per il pronto intervento sociale per i senza dimora (ad es. sportelli dedicati per la presa in carico, alloggio sociale temporaneo per adulti in difficoltà, docce e mense, ecc.). B. Riduzione del numero di famiglie in condizioni di disagio abitativo, attraverso: i. interventi di potenziamento del patrimonio pubblico e privato esistente e di recupero di alloggi di proprietà dei Comuni e ex IACP per incrementare la disponibilità di alloggi sociali e servizi abitativi per categorie fragili per ragioni economiche e sociali; i sperimentazione di modelli innovativi sociali e abitativi (ad es. cohousing, borgo assistito, altre tipologie di abitare assistito), finalizzati a soddisfare i bisogni di specifici soggetti-target (ad es. residenzialità delle persone anziane, l inclusione per gli immigrati, la prima residenzialità di soggetti in uscita dai servizi sociali, donne vittime di violenza); misure a sostegno dei costi dell abitare (ad es. fuelpoverty, morosità incolpevole); 4

5 iv. sostegno all adeguamento infrastrutturale per il miglioramento dell abitare a favore di persone con disabilità; v. potenziamento dell anagrafe degli assegnatari dell edilizia residenziale per contrastare le frodi, migliorare i processi di gestione e favorire l accesso agli alloggi sociali da parte delle categorie deboli. C. Potenziamento della domanda di ICT dei cittadini in termini di utilizzo dei servizi online, inclusione digitale e partecipazione in rete, attraverso: i. azioni di alfabetizzazione e inclusione digitale per l acquisizione di competenze essenziali e il loro effettivo utilizzo anche in spazi non solo privati; azioni per stimolare la diffusione e l utilizzo del web, dei servizi pubblici digitali e degli strumenti di dialogo, collaborazione e partecipazione civica in rete. Tali azioni concorrerebbero al raggiungimento dei risultati attesi dell Obiettivo tematico 9 Inclusione sociale e lotta alla povertà in alcuni casi anche in combinazione con l Obiettivo Tematico 2 Agenda digitale, assicurando certezza delle risorse e dei tempi alle Autorità urbane, principali responsabili di prestazioni e servizi. Nella declinazione delle azioni, sarà necessario garantire che eventuali investimenti per la riqualificazione fisica di spazi aperti ed edifici risultino direttamente funzionali al vero e proprio obiettivo finale dell intervento. Particolare interesse progettuale assumono, in quest ottica, le iniziative che si propongono di riempire, animandole con servizi e altre attività, spazi ed edifici già riqualificati ad opera di investimenti di riqualificazione già realizzati o in corso di completamento. Inoltre particolare attenzione dovrebbe essere riservata alla verifica sulla sostenibilità di gestione nel medio-lungo periodo dei servizi realizzati, garantendo adeguate analisi di fattibilità ex ante, l individuazione di risorse per lo start-up e l avvio immediato delle procedure di selezione degli eventuali soggetti gestori, anche contestuale alla progettazione. A tal fine, potrebbe essere anche prevista l adozione di strumenti di sviluppo locale partecipativo (CLLD) da attivare alla scala territoriale adeguata per l intervento. PERCORSO DI CO-PROGETTAZIONE DELLE AZIONI INTEGRATE Negli ambiti di declinazione strategica dell agenda urbana prima richiamati, il Programma attribuisce ampia autonomia all Autorità urbana nelle definizioni dei propri fabbisogni e nella conseguente individuazione degli interventi anche in risposta alla richiesta dei Regolamenti della CE. Tale attività si svolgerà attraverso un percorso di co-progettazione con l Autorità di Gestione del Programma e che, secondo gli impegni assunti nell Accordo di Partenariato, coinvolgerà anche le Amministrazioni regionali. Le Regioni, infatti, saranno chiamate a sostenere con specifiche linee di attività dei POR le altre componenti dell Agenda urbana, in particolare il driver Inclusione sociale e il driver Servizi avanzati e filiere produttive. In tale prospettiva, con il sostegno dell Autorità di Gestione del PON, l Autorità urbana sarà chiamata ad attivare una piattaforma di coordinamento e scambio di informazioni tra l Amministrazione comunale e i numerosi altri soggetti pubblici e privati responsabili di 5

6 investimenti con i fondi strutturali europei o altre fonti di finanziamento operanti nel territorio (oltre alla Regione, ad es. università, grandi imprese, autorità portuali, associazioni di rappresentanza). In questa fase di co-progettazione iniziale ci si attende che l Autorità urbana organizzi un proprio presidio tecnico in grado di interagire con l organizzazione di preparazione del Programma che costituirà a suo volta un presidio tecnico-amministrativo di accompagnamento e feed-back. In primo luogo, sarà richiesto alle Autorità urbane di operare e motivare l individuazione di pochi e precisi ambiti tematici tra quelli prospettati e risultati concreti da raggiungere, anche in relazione al necessario raccordo con le politiche ordinarie e l attuazione degli strumenti di pianificazione e/o programmazione vigenti (ad es. l attuazione di una porzione puntualmente individuata ma significativa in termini di risultato di un Piano urbano della mobilità ex L.340/2000). Le prime scelte dell Autorità urbana saranno poi oggetto di un confronto tecnico che ha come obiettivo quello di giungere a definire chiaramente le azioni progettuali da mettere in campo per conseguire efficacemente i risultati previsti. In questa fase sarà possibile individuare metodi innovativi, standard tecnici ed altre modalità per ottenere economie di scala da diffondere ed applicare nelle città che intendono intervenire in medesimi ambiti. Una volta identificata e definita la modalità di misurazione dei benefici specifici e l apporto di ciascun intervento/azione ai risultati, essi alimenteranno i contenuti del documento di programma del PON METRO da notificare alla Commissione Europea. Per assicurare certezza sui tempi della fase di selezione e identificazione compiuta degli interventi e per sostenerne la qualità, l Autorità di Gestione manterrà un ruolo proattivo di impulso e accompagnamento, anche finalizzato ad assicurare la capacità del Programma di rispettare i vincoli comunitari e evitare rallentamenti nel processo. L esito di tale percorso porterà (in un tempo massimo di tre/quattro mesi di lavoro) sia all identificazione per ogni Città metropolitana di un numero limitato e motivato di azioni e sia alla definizione del documento di Programma da notificare. ORGANIZZAZIONE DEL PROGRAMMA E DELEGA ALLE AUTORITÀ URBANE L articolazione interna e del budget del Programma (che anche come documento abilitativo formale dovrà rispettare il Format previsto dai Regolamenti dei fondi strutturali) saranno definiti in dettaglio sulla base degli esiti del processo di co-progettazione. Per dare gambe alle azioni integrate, comunque, sarà cruciale dotare il PON METRO di una architettura di programma che consenta flessibilità e agilità nell uso congiunto di FESR e FSE. L Autorità di Gestione del Programma sarà incardinata nella costituenda Agenzia per la Coesione Territoriale ai sensi della Legge 30 ottobre 2013, n Le Autorità urbane avranno la responsabilità di selezionare gli interventi e di gestirne l attuazione. Di conseguenza, i Comuni capoluogo titolari di tale responsabilità saranno chiamati a dotarsi di una struttura organizzativa e di risorse umane e tecniche idonee allo svolgimento dei compiti assegnati, nel rispetto dei Regolamenti dei fondi strutturali. L individuazione e, se necessario, il rafforzamento degli uffici preposti, a carico dell Amministrazione comunale, costituiranno una 6

7 condizione di avvio effettivo del Programma nelle singole città. Sarà compito dell Autorità di Gestione, in ragione di attente valutazioni circa la capacità amministrativa e con declinazione specifica caso per caso, stabilire la gamma delle specifiche funzioni gestionali da trasferire. Congrue risorse per i servizi di assistenza tecnica finalizzati all attuazione saranno comunque previste e assegnate alle Autorità urbane per il funzionamento del Programma. Inoltre, l AdG potrà promuovere iniziative di supporto alla qualità della progettazione e adottare dispositivi a tutela della performance di spesa, ad esempio mediante: la certificazione di qualità sulla progettazione (ad es. certificazione ISO 17020); l attivazione di premialità e sanzioni connesse all avanzamento procedurale; l obbligo (che sarà di norma sempre previsto) di alimentare i sistemi di monitoraggio come condizione per la liquidazione delle spesa rendicontata; valutazioni nel corso della attuazione per verificare l effettivo raggiungimento dei risultati previsti. Sarà inoltre incentivato e promosso lo scambio di esperienze tra le Città Metropolitane coinvolte, al fine di contribuire alla soluzione di problemi comuni e di permettere la diffusione delle migliori pratiche, valorizzando le conoscenze acquisite da alcune Città negli anni precedenti. Infine, per assicurare un efficace raccordo con le politiche ordinarie e con le competenze tecniche in possesso delle Amministrazioni centrali, si potrà valutare l attivazione di un comitato operativo di supporto all Autorità di Gestione in aggiunta alle strutture di sorveglianza e indirizzo previste dai Regolamenti europei. 7