REPUBBLICA ITALIANA. Corte dei conti. sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato

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1 Delibera n. SCCLEG/ 9 /2013/PREV REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS Presidente componenti: Giovanni DATTOLA, Simonetta ROSA, Alberto GIACOMINI, Cristina ZUCCHERETTI, Maria Elena RASO, Paolo CREA, Paola COSA (relatore), Giovanni ZOTTA, Riccardo VENTRE, Laura CAFASSO, Arturo IADECOLA, Oriella MARTORANA, Paolo VALLETTA, Beatrice MENICONI. nell adunanza del 9 maggio 2013 VISTO l art. 100, comma 2, della Costituzione; VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214; VISTA la legge 21 marzo 1953, n.161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico; VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed integrazioni; VISTI, in particolare, l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e l'art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639; VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l art. 27; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo 1

2 della Corte dei Conti, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza del 24 giugno 2011 (in GU n.153 del 4 luglio 2011); VISTO il Decreto del 25 febbraio 2013 adottato dal Ragioniere Generale dello Stato in qualità di Commissario ad acta, concernente la definizione della quota parte delle entrate erariali ed extraerariali per gli esercizi 2011,2012 e 2013 a seguito della sentenza del TAR Lazio n.10104/2012 (prot. C.d.C. n.5912 del 5 marzo 2013); VISTO il rilievo istruttorio inviato con nota prot. n del 2 aprile 2013, con il quale sono state formulate osservazioni da parte dell Ufficio di controllo atti del Ministero dell economia e delle finanze in merito al predetto provvedimento; VISTE le controdeduzioni formulate dall Amministrazione, con nota acquisita agli atti in data 26 aprile 2013; VISTA la relazione conclusiva dell istruttoria depositata in data 6 maggio 2013, con la quale, ritenendo non superate le censure mosse in sede istruttoria, il Magistrato istruttore ha proposto al Consigliere Delegato il deferimento della questione alla sede Collegiale; VISTA la nota in data 6 maggio 2013, con la quale il Consigliere Delegato, condividendo le conclusioni alle quali è pervenuto il Magistrato Istruttore, ha richiesto al Presidente il deferimento della questione alla Sezione, inviando la suddetta relazione conclusiva dell istruttoria unitamente alla documentazione di rito; 2

3 VISTA l Ordinanza, in data 7 maggio 2013, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato per il giorno 9 maggio 2013 il Collegio per l esame della questione proposta, nominando relatore il Cons. Paola COSA; VISTA la nota della Segreteria prot. n.13680, datata 7 maggio 2013, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata inoltrata all Amministrazione interessata; UDITO il relatore, Cons. Paola COSA; UDITO, in rappresentanza dell Amministrazione, il dott. Luigi D ATTOMA - Dirigente del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato; con l assistenza della dr.ssa Valeria MANNO, in qualità di Segretario verbalizzante. Ritenuto in F A T T O In data 5 marzo 2013 è pervenuto all Ufficio di controllo atti del Ministero dell economia e delle finanze il provvedimento specificato in epigrafe, adottato dal Ragioniere Generale dello Stato in qualità di Commissario ad acta a seguito della sentenza del TAR Lazio n.10104/2012 e concernente la definizione della quota parte delle entrate erariali ed extraerariali per gli esercizi 2011,2012 e 2013, destinate, ai sensi del comma 281 dell art.1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, al Comitato olimpico nazionale italiano (in prosieguo CONI)per il finanziamento dello sport nonché all Unione nazionale per l incremento delle razze equine - UNIRE (in prosieguo ASSI) per il finanziamento del monte premi delle corse ippiche. Al fine di acquisire elementi utili alla verifica di legittimità del predetto 3

4 provvedimento, nonché documentazione a corredo dell atto per completare l istruttoria, sono stati chiesti chiarimenti e precisazioni con foglio di osservazioni prot. n del 2 aprile Nel rilievo istruttorio è stato preliminarmente eccepito che, atteso il presupposto in forza del quale il provvedimento in esame è stato adottato dal Ragioniere Generale dello Stato, in qualità di Commissario ad acta, in ottemperanza alla sentenza emessa dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio (n del 2012) sul ricorso promosso avverso il silenzio inadempimento dell Amministrazione, il provvedimento stesso avrebbe dovuto dare concreta e puntuale attuazione alle disposizioni recate dall art.30-bis del d.l. 29 novembre 2008, n. 185, convertito dalla legge 28 gennaio 2009, n.2, che hanno sostituito i commi 281 e 282 dell art.1 delle legge 30 dicembre 2004, n Ciò, anche tenuto conto dell avvenuta adozione, in data 8 agosto 2012, del decreto direttoriale di concerto fra Ministero dell economia e delle finanze, Ministero per le politiche agricole alimentari e forestali ed ex Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (attuale Agenzia delle Dogane e dei Monopoli), con il quale è stata determinata la base di calcolo delle entrate erariali ed extraerariali derivanti dai giochi pubblici con vincite in danaro, ai fini del computo delle somme da trasferire al CONI ed all ASSI (già UNIRE), ai sensi del combinato disposto dei citati commi 281 e 282. Ulteriore motivo di censura proposto nel foglio di osservazioni riguarda quanto precisato nella parte motiva del medesimo provvedimento, ove, specificatamente all 8^ considerato, viene affermato che il sistema di determinazione delle risorse da destinare al CONI ed all ASSI possa riprendere 4

5 vigore applicativo non prima dell esercizio Tale argomentazione sembrerebbe, infatti, attribuire agli stanziamenti di risorse attuati dalle predette leggi di bilancio un significato abrogativo, seppure parzialmente o semplicemente sospensivo del vigore applicativo delle previsioni recate dall art. 30-bis, commi 4 e 5, del d.l. 29 novembre 2008, n. 185 che non si ritiene rispondente alla ratio stessa dell autorizzazione dei bilancio, che non sembra possa aver costituito un limite per l Amministrazione chiamata a dare concreta applicazione alle disposizioni in argomento, adottando i conseguenti provvedimenti per l individuazione delle risorse nonché della percentuale per il calcolo della quota parte delle stesse. Alle osservazioni formulate in sede istruttoria è stato fornito riscontro con nota protocollata agli atti dell Ufficio di controllo in data 26 aprile Preliminarmente, l Amministrazione ha ritenuto di precisare che le norme richiamate hanno presentato rilevanti difficoltà interpretative, in quanto, in base al combinato disposto dei commi 281 e 282 della legge n. 311/2004, come riformulati dal comma 4 dell art.30 bis, non sembra venire definita un univoca modalità di determinazione delle somme da attribuire al CONI ed all'ex UNIRE..Sul punto l Amministrazione ha, inoltre, evidenziato che, sebbene sia prevista una procedura di determinazione della base di calcolo delle entrate erariali ed extraerariali derivanti dai giochi pubblici, di fatto la determinazione della quota parte di tali entrate destinata al CONI ed all'ex UNIRE è effettuata, con decreto del Ministro dell'economia e delle Finanze, senza alcun limite stabilito normativamente, nel senso che ai predetti enti potrebbe essere destinato qualunque ammontare. Peraltro, dalla lettera dei predetti commi non è dato desumere neppure 5

6 se la quota da destinare agli stessi enti si sostanzi in un importo monetario ovvero in una percentuale delle entrate in argomento. Per quanto concerne, altresì, l osservato profilo dell attribuzione agli stanziamenti disposti con leggi di bilancio di un effetto sostanzialmente abrogativo delle norme recate dal più volte citato comma 4, l Amministrazione, in sede di replica, ha rappresentato che l'intervento legislativo attuato con le leggi di bilancio per gli esercizi 2011, 2012 e 2013, nonché con le misure riduttive della spesa disposte con norme di legge, si è in effetti solo sostituito all'azione amministrativa delineata dai commi 281 e 282 dell'articolo l della legge n. 311 del 2004, lasciando impregiudicata l'esplicazione della stessa per il futuro. Peraltro, non è possibile affermare che la determinazione con leggi di bilancio delle somme destinate al CONI ed all'ex UNIRE abbia portato ad importi divergenti da quelli che sarebbero emersi dalla procedura prevista dai commi 281 e 282, atteso che quest ultima come sopra richiamato non stabilisce di fatto alcun vincolo nella fissazione degli importi da erogare ai citati enti. Alla luce delle controdeduzioni fornite dall Amministrazione, il Magistrato Istruttore ha ritenuto di non poter considerare superate le osservazioni formulate con il predetto rilievo istruttorio ed ha proposto il deferimento della questione alla sede collegiale. Perplessità permanevano, infatti, in primo luogo, in merito al fatto che il provvedimento in esame, potesse, come precisato nelle sue premesse, in concreto dare completa ed esatta ottemperanza alla sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio n /2012. Sentenza che chiamava le Amministrazioni inadempienti a dare attuazione, entro trenta giorni al disposto 6

7 del comma 281 dell art. 1 della legge n. 311/2004, in vista della determinazione della quota parte delle entrate erariali ed extraerariali derivanti dai giochi pubblici con vincita in denaro -affidati in concessione allo Stato da destinare al CONI, per il finanziamento dello sport, ed all ASSI per il finanziamento del monte premi delle corse. Ciò, in considerazione del fatto che l osservato provvedimento, in effetti, si limita alla ricognizione degli importi per i quali ha già avuto luogo l iscrizione nei relativi stati di previsione dei Ministeri interessati. In tal modo, sostanzialmente, è stato prorogato quanto disposto dallo stesso comma 4 dell art. 30-bis per gli anni 2009 e 2010, che, presumibilmente in considerazione della complessità degli adempimenti richiesti dalle citate disposizioni, ha fissato le somme da destinare alle anzidette finalità di finanziamento in 470 milioni di euro per il CONI e 150 milioni di euro per l ASSI. A tal proposito, il Magistrato Istruttore nella relazione di deferimento ha sottolineato che il decreto previsto dal comma 281 presuppone la preventiva adozione del provvedimento di cui al comma 282. Provvedimento quest ultimo che sembrerebbe, in concreto, potersi rinvenire nel decreto direttoriale dell 8 agosto 2012, adottato dall allora Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, di concerto con la Ragioneria Generale ed il Ministero delle politiche agricole( ) e non sottoposto al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti. Pertanto, una volta individuati con l anzidetto provvedimento dell agosto 2012 i capitoli d entrata del bilancio dello Stato che costituiscono la base di calcolo delle entrate erariali ed extraerariali ai fini del computo delle somme da trasferire a CONI ed ASSI, l azione amministrativa volta alla definizione della 7

8 quota parte da destinare al finanziamento dello sport e del monte premi delle corse ippiche doveva completarsi con l adozione del decreto di concerto fra Ministero dell economia e delle finanze e Ministero delle politiche agricole(..), per la fissazione di una percentuale per il calcolo dell ammontare delle risorse da trasferire. In tal senso appare orientata anche la pronuncia del TAR Lazio n /2012, che prescrive alle Amministrazioni di ottemperare a quanto loro imposto dall art.30-bis del d.l. n.185/2008, adottando i relativi provvedimenti e che individua il Commissario ad acta, in caso di mancata ottemperanza, nella persona del Ragioniere Generale dello Stato al quale è affidato il compito di completare le suddette procedure e di adottare i relativi provvedimenti. Premesso quanto sopra, nella relazione di deferimento è stato, inoltre, sottolineato che l interpretazione del disposto normativo, sebbene complessa, appare affidare inequivocabilmente alle competenti Amministrazioni il compito di individuare i parametri delle nuove modalità di finanziamento del CONI e dell ASSI, sia per quanto attiene alle finalità di cui al comma 4 del più volte citato art.30-bis, sia per quanto riguarda le finalità relative alle attività istituzionali dei predetti organismi di cui al comma 5 dello stesso articolo. A conferma di quanto considerato soccorre il passaggio della sentenza del giudice amministrativo, ove si dà atto di quanto affermato dalle Amministrazioni, nella memoria di costituzione, in merito all avvenuta stesura di uno schema di decreto direttoriale (presumibilmente il citato decreto 8 agosto 2012), già sottoposto al nulla osta delle amministrazioni concertanti, nonché in merito alla stesura in corso del decreto a firma del Ministro dell economia e delle finanze da adottarsi di concerto con il Ministro delle politiche agricole( ). 8

9 Nella relazione di deferimento, infine, il Magistrato Istruttore ha ulteriormente osservato - sottoponendo tale osservazione all attenzione dell Amministrazione interessata che volendo accedere alla tesi sostenuta in sede di replica, che considera il provvedimento de quo avente natura di atto meramente ricognitivo visto che le leggi di bilancio si sarebbero di fatto sostituite all azione amministrativa regolata dai commi 281 e 282, lo stesso atto, in tale configurazione, non potrebbe essere ricondotto nell ambito delle tipologie elencate dall art.3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n.20. Tra l altro, in quanto atto meramente ricognitivo che assevera gli importi già stanziati da leggi di bilancio riferite ad annualità pregresse, la sua sottoposizione a controllo preventivo di legittimità finirebbe con lo svilire il controllo medesimo a mera presa d atto di fattispecie che, in concreto, hanno prodotto i propri effetti ed eventualmente a sanatoria degli effetti medesimi. In sede di adunanza il dr. Luigi D ATTOMA, intervenuto in rappresentanza dell Amministrazione, ha ribadito le linee tracciate nella memoria difensiva sopra citata, confermando la richiesta di ammissione al visto del provvedimento all esame. Considerato in DIRITTO La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla assoggettabilità a controllo preventivo di legittimità ex art. 3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n.20 del provvedimento in esame, adottato in data 25 febbraio 2013 dal Ragioniere Generale dello Stato in qualità di Commissario ad acta, designato dalla sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n.10104/2012, che 9

10 ha accolto il ricorso avverso il silenzio inadempimento delle Amministrazioni dell economia e finanze nonché delle politiche agricole(..), tenute all attuazione delle disposizioni di cui all art.30-bis, comma 4, del d.l. 29 novembre 2008, n Il decreto in esame, composto di un unico articolo, assevera per gli esercizi 2011, 2012 e 2013 la quota parte delle entrate erariali ed extraerariali derivanti dai giochi pubblici con vincita in denaro, destinate, ai sensi del comma 281 dell art.1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, al finanziamento dello sport per euro rispettivamente ,00 (2011), ,00 (2012) e ,00 (2013), nonché al finanziamento del monte premi delle corse ippiche per euro rispettivamente ,00 (2011), ,00 (2012) e ,00 (2013)-. Al riguardo, deve preliminarmente rammentarsi che l art.30-bis del d.l. 29 novembre 2008, n. 185, introdotto dalla legge di conversione 28 gennaio 2009, n. 2 ha sostituito il testo dei commi 281 e 282 dell art.1 delle legge 30 dicembre 2004, n In particolare, l anzidetto comma 281 dispone espressamente che a decorrere dal 1 gennaio 2011 con decreto del Ministro dell economia e delle finanze di concerto con il Ministro delle politiche agricole(.), per quanto di sua competenza, è determinata la quota parte delle entrate erariali ed extraerariali derivanti dai giochi pubblici con vincita in denaro, affidati in concessione allo Stato, destinata al CONI per il finanziamento dello sport ed all UNIRE (ASSI) per il finanziamento del monte premi delle corse ippiche. 10

11 Il successivo comma 282 prevede che, entro il 31 marzo di ogni anno, sono determinate con provvedimento dell Amministrazione dei Monopoli di concerto con la Ragioneria e con il Ministero delle politiche agricole limitatamente all ex UNIRE (ASSI), le modalità operative di determinazione della base di calcolo delle entrate erariali ed extraerariali di cui al comma 281, nonché le modalità di trasferimento periodico al CONI ed all ASSI. Per gli anni 2009, 2010 la quota parte viene quantificata direttamente in 470 milioni di euro per il CONI e 150 milioni di euro per l ASSI. I commi da 283 a 285 dell art.1 della legge n. 311/2004, in considerazione delle nuove modalità di finanziamento del CONI, contengono nuove disposizioni volte ad assicurare l incremento dei volumi di raccolta derivanti dai concorsi pronostici su base sportiva. Con sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio n /2012 -depositata in data 4 dicembre il giudice amministrativo, pronunciandosi in merito al ricorso avverso il silenzio inadempimento tenuto dalle predette Amministrazioni, ha prescritto alle stesse di ottemperare a quanto loro imposto dall art.30-bis del d.l. n.185/2008, adottando i relativi provvedimenti entro 30 gg. dalla notifica della medesima sentenza, intervenuta in data 6 dicembre Alla luce dell istruttoria condotta in merito al provvedimento de quo, il Collegio ritiene condivisibili le argomentazioni proposte dall Amministrazione in sede di replica, riconoscendo la natura meramente ricognitiva dello stesso provvedimento, che, alla luce di quanto disposto dalle leggi di bilancio relative agli esercizi 2011,2012 e 2013, si limita ad asseverare lo stanziamento intervenuto sui pertinenti capitoli di bilancio per le annualità indicate e la relativa 11

12 destinazione al finanziamento dello sport, nonché del monte premi delle corse ippiche. Infatti, non può che riconoscersi al provvedimento de quo carattere meramente ricognitivo di risorse che, alla data della sua adozione, risultavano, di fatto, già attribuite ai destinatari individuati dalle indicate disposizioni di legge, negli importi per i quali ha già avuto luogo l iscrizione nello stato di previsione dei competenti ministeri, in forza delle leggi di bilancio relative agli esercizi 2011,2012 e 2013, nonché in forza delle intervenute misure riduttive della spesa, che si sono di fatto sostituite all azione amministrativa. Ciò, anche in considerazione della scadenza del termine per l ottemperanza alla sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n /2012, fissato in trenta giorni decorrenti dalla sua notifica; scadenza intervenuta il 6 gennaio Il Collegio conclusivamente ritiene che il provvedimento non possa essere ricondotto ad alcuna delle tipologie di atti da sottoporre a controllo preventivo di legittimità ex art.3, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n.20 e che, pertanto, lo stesso, in quanto atto meramente ricognitivo di stanziamenti disposti con leggi di bilancio, esuli dall ambito del controllo preventivo di legittimità intestato alla Corte dei conti, anche in considerazione del fatto che, come si legge nella relazione illustrativa che accompagna il provvedimento, le risorse sarebbero state già attribuite ai destinatari. Nella fattispecie, quindi, il controllo interverrebbe ad effetti già prodotti ed eventualmente a sanatoria degli stessi; circostanza quest ultima che 12

13 contrasta in modo patente con le finalità del controllo preventivo di legittimità intestato alla Corte dei conti. PQM la Sezione Centrale del controllo di legittimità ritiene che non vi sia luogo a deliberare in merito al provvedimento specificato in epigrafe. L estensore (Cons. Paola Cosa) Il Presidente (Pietro De Franciscis) Depositata in Segreteria il 27 maggio 2013 IL DIRIGENTE Dott.ssa Paola Lo Giudice 13