L evoluzione della Politica Agricola Comunitaria (PAC) dalle origini ad Agenda 2000

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1 L evoluzione della Politica Agricola Comunitaria (PAC) dalle origini ad Agenda 2000 Maria Rosaria Pupo D Andrea [basata su una presentazione del prof. Fabrizio De Filippis Università Roma Tre ] Istituto Nazionale di Economia Agraria - (INEA) Sede regionale della Calabria 1 PAC importante per tre motivi: La nascita della PAC Carattere storico prima politica comune, con la quale si sperimenta il processo di integrazione europea. La PAC e i suoi obiettivi sono inseriti nel Trattato di Roma del 1957 ripresi immutati dal Trattato di Maastricht del 1992 Carattere oggettivo attualmente la PAC assorbe poco più del 40% del bilancio comunitario Portata degli effetti che travalicano il settore agricolo per estendersi con la recente riforma ad altri aspetti (salubrità e qualità degli alimenti, tutela del paesaggio, benessere degli animali, ) 2 1

2 Gli obiettivi della vecchia PAC (art. 39 del Trattato di Roma) Aumentare produzione e produttività (concezione intensiva di ammodernamento delle aziende) Assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell agricoltura Stabilizzare i mercati Garantire la sicurezza degli approvvigionamenti Assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori 3 Strumenti della vecchia PAC Politica dei mercati (molta) Prezzo comunitario mantenuto artificialmente alto attraverso un sistema di prezzi istituzionali, che tende a garantire ai produttori un prezzo minimo (più alto di quello prevalente nel resto del mondo) Politica a forte contenuto protezionistico: tariffe all importazione, sussidi (restituzioni) alle esportazioni Prezzi differenziati per prodotto ma comuni a tutta l area comunitaria (Organizzazioni Comuni di Mercato OCM) Politica delle strutture (poca) Politica di aggiustamento strutturale delle aziende agricole, con l obiettivo di modernizzare e omogeneizzare le strutture dell agricoltura europea (impostazione orizzontale per tutto il settore agricolo e non per comparti) 4 2

3 Strumenti della vecchia PAC La vecchia PAC è un classico esempio di modello di sostegno accoppiato (alla quantità prodotta), comune alla maggior parte dei paesi industrializzati Tale politica perseguiva obiettivi sia economici che sociali sostenendo il generico status di agricoltore Politica dirigistica e unica per tutta la Comunità. I paesi applicano la PAC in modo automatico attraverso l emanazione di norme nazionali di recepimento dei regolamenti comunitari La politica dei prezzi è una politica difficilmente condizionabile in termini di soggetti beneficiari ed obiettivi 5 I punti di debolezza del modello accoppiato della PAC Un modello così concepito è del tutto insoddisfacente in termini di efficienza e di equità: sostegno indiscriminato e (quindi) iniquo isolamento dal mercato internazionale incentivi alla produzione fuori mercato tassa (regressiva) sul consumo (tassazione implicita dei consumatori) 6 3

4 I punti di forza del modello accoppiato della PAC Un modello così concepito è però efficiente sul mercato politico : capacità di accontentare una vasta platea di beneficiari semplicità amministrativa (con un solo strumento, facile da gestire, si perseguono obiettivi sia economici che sociali) costo di bilancio relativamente basso, almeno finché la Comunità è rimasta importatrice netta scarsa percezione da parte dei consumatori del costo loro imposto dal sostegno dei prezzi agricoli maggiore stabilità di mercato e di ricavi 7 La crisi della PAC Eccedenze strutturali di produzione Insostenibilità finanziaria (spesa alta e fuori controllo) Squilibri tra settori e tra paesi membri Accresciuta sensibilità ambientale e per la salubrità degli alimento Perdita di reputazione della PAC e progressivo tramonto della sua centralità nel processo di integrazione europea Allargamento dell UE CEE diventa esportatrice netta per molti prodotti: scarica le proprie eccedenze sui mercati mondiali sussidiate dalle restituzioni Maggiore percezione da parte dei paesi terzi della carica distorsiva del protezionismo associato alla PAC 8 4

5 Gli aggiustamenti degli anni 80 Strategia riduttiva e difensiva: non si mette in discussione il tradizionale impianto di obiettivi e strumenti della PAC, ma si aggiustano gli strumenti per farli funzionare un altro po (senza modificare lo status quo distributivo) La filosofia è quella della limitazione della garanzia, cioè mantenere gli stessi strumenti accoppiati cercando di limitarne gli effetti negativi. Anziché ridurre gli incentivi a produrre, si attivano contromisure che hanno il compito di limitare i danni Più che come progetto di cambiamento di lungo periodo, l azione degli anni 80 è di breve-medio periodo, per gestire o aggirare i vincoli che via via emergono, evitando di rompere i delicati equilibri tra i 12 paesi membri 9 Gli aggiustamenti degli anni 80: gli svantaggi Progressiva complicazione e burocratizzazione della PAC Stratificazione di misure spesso in contraddizione tra loro, sempre meno comprensibili agli occhi degli stessi beneficiari Anziché ridurre gli eccessivi incentivi del sostegno accoppiato, si attivano contro-misure per contrastarne gli effetti negativi (misure di corresponsabilità, quote fisiche di produzione, stabilizzatori di bilancio, set aside) 10 5

6 La riforma MacSharry (1992) (1) Modifiche importanti agli strumenti di sostegno: riduzione graduale dei prezzi di intervento (riorientamento al mercato) pagamenti compensativi per ettaro/capo basati su rese/mandrie storiche (parzialmente disaccoppiati ) set aside obbligatorio misure di accompagnamento Principali OCM interessate: seminativi (cereali, semi oleosi e proteaginose) carne bovina 11 La riforma MacSharry (1992) (2) La riforma MacSharry rappresenta una rottura rispetto alla strategia di aggiustamento degli anni 80 Cambia la filosofia del sostegno: si mette in discussione il modello di sostegno accoppiato introducendo i pagamenti compensativi parzialmente disaccoppiati Per la prima volta gli aiuti non sono legati a quanto si produce ma a cosa si produce Tuttavia, i pagamenti per ettaro/capo sono calcolati come compensazione della riduzione del prezzo di intervento Non cambia lo status quo sul fronte distributivo: il 20% delle aziende continua a catturare l 80% del sostegno 12 6

7 UE-15 - Distribuzione dei pagamenti diretti della PAC nel 2003 e delle aziende beneficiarie a seconda dell ammontare dei pagamenti (valori %) 60 (%) Pagamenti Aziende % 85% 0 < > Pagamenti 4,07 2,48 8,96 12,14 17,6 27,82 14,78 12,19 Aziende 54,09 8,41 14,93 9,32 6,72 4,93 1,2 0,34 Classi di pagamento ( ) 77% 23% 13 Italia - Distribuzione dei pagamenti diretti della PAC nel 2003 e delle aziende beneficiarie a seconda dell ammontare dei pagamenti (valori %) 80 (%) 60 Pagamenti Aziende % 62% 0 < > Pagamenti 14,73 6,3 16,99 15,9 14,35 14,71 7,05 10,12 Aziende 74,63 7,56 10,22 4,38 1,99 0,94 0,2 0,09 92% Classi di pagamento ( ) 8% 14 7

8 Riforma Mac Sharry: alcune considerazioni Maggiore efficienza allocativa: il prezzo riconquista la sua funzione di informazione Maggiore equità: il sostegno disaccoppiato può essere modulato e condizionato a comportamenti virtuosi Minore incentivo all intensificazione della produzione Maggiore incentivo alle produzioni di qualità (e minore incentivo alla produzione per l intervento) Riduzione della tassa regressiva sul consumo Maggiore trasparenza del sostegno Spostamento dell onere dal consumatore al contribuente 15 Problemi aperti dopo MacSharry Questioni finanziarie: aumento del bilancio associato alla PAC e necessità di maggiore controllo della spesa si evidenziano squilibri finanziari tra Stati membri (tra quanto si contribuisce al bilancio e quanto si riceve) Necessità di riequilibrio tra politiche di mercato e politiche per lo sviluppo rurale Allargamento dell UE ai PECO Esigenze di decentramento e spinte verso la rinazionalizzazione della PAC Problematiche ambientali, qualità e salubrità degli alimenti Tramonto della vecchia PAC e necessità di definire un nuovo patto sociale tra agricoltura e società 16 8

9 Agenda 2000 Documento di riflessione generale riguardante la riforma delle politiche comunitarie (compresa la PAC) e del funzionamento delle sue istituzioni nella prospettiva dell allargamento ai paesi dell Europa centro-orientale (PECO) (luglio 2007) Le decisioni finali sulla PAC (marzo 1999): approfondiscono l approccio varato nel 1992 proseguendo sulla strada del disaccoppiamento degli aiuti (ulteriore riduzione dei prezzi minimi garantiti e aumento del pagamento disaccoppiato) (anche se in modo più annacquato rispetto alle proposte) (seminativi, carni bovine, latte (poi rimandata), vino) introducono un regolamento orizzontale che istituisce due nuovi strumenti Modulazione del sostegno disaccoppiato Cross-compliance (eco-condizionalità) Approccio contrattuale 17 Agenda 2000: i nuovi obiettivi della PAC Esplicito riconoscimento del tramonto degli obiettivi tradizionali della PAC (quelli dei Trattati di Roma e di Maastricht ) La nuova parola d ordine è la valorizzazione della multifunzionalità dell agricoltura Aumento della competitività, a difesa delle quote di mercato mondiale dell agricoltura europea Sostegno all occupazione ed al reddito nel quadro di strategie di sviluppo rurale Maggiore attenzione alla questione agroambientale Maggiore attenzione al ruolo di produzione di beni pubblici Maggiore attenzione a qualità e salubrità degli alimenti 18 9

10 Agenda 2000: giudizio di insieme Buona riforma in termini di nuovi obiettivi e nuovi principi; deludente sul versante degli strumenti: si mantengono intatti pezzi consistenti della vecchia PAC non si chiariscono le ambiguità di alcuni strumenti non si attivano strumenti nuovi, se non a livello molto sperimentale scarsa carica riformatrice e passo indietro rispetto alle proposte iniziali asimmetria tra le diverse OCM E comunque una riforma provvisoria (in previsione di una Mid-term review) 19 Le tappe della progressiva riforma della PAC 1979: quote alla produzione per lo zucchero 1984: quote alla produzione per il latte 1988: stabilizzatori automatici di bilancio (sin qui contenimento della spesa, dal 1992 riorientamento dei prezzi al mercato e disaccoppiamento del sostegno) 1992: riforma MacSharry 1999: Agenda : riforma Fischler (revisione di medio termine di Agenda 2000) 20 10

11 La PAC prima della riforma Fischler Spese di bilancio (2002) Bilancio Unione Europea: milioni di (100%) Totale PAC: ,5 milioni di (48.3%) (100%) FEOGA-Garanzia: milioni di (45.2%) (93.5%) Sussidi all export milioni di (7.4%) Intervento milioni di (1.8%) Stoccaggio milioni di (2.5%) Pagamenti diretti milioni di (62.3%) Sviluppo rurale milioni di (9.5%) Altri strumenti milioni di (7.9%) FEOGA-Orientamento: milioni di (3.1%) (6.4%) 21 Evoluzione del bilancio UE (in % del RNL) Agriculture Structural Funds Internal Policies External Actions Pre-accession aid Administration 1,4% 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0%

12 Quota del bilancio UE destinato alla rubrica 2 (agricoltura agricoltura ) ) in % sul RNL dallo 0.63% nel 1990/92 allo 0.44% nel 2012/13 in % 0.7 Share of the EU agricultural and rural development expenditure in the Gross National Income of the European Union ( ) Share of total EU agricultural and RD expenditure in the EU GNI Share of CAP market and direct aids expenditure in EU GNI