Smaltimento e trasformazione rifiuti solidi in Ungheria

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1 Smaltimento e trasformazione rifiuti solidi in Ungheria Budapest, Marzo 2010

2 L indagine è stata realizzata per conto dell Istituto nazionale per il Commercio Estero dalla società PriceWaterHouseCoopers Kft. La traduzione della ricerca dall ungherese all italiano è stata curata dalla Dott.ssa Mariarosaria Sciglitano, Università Corvinus di Budapest. L Istituto nazionale per il Commercio Estero, con la propria rete di Uffici nel mondo e con le attività di promozione e di assistenza, costituisce un osservatorio sui mercati internazionali al servizio delle imprese italiane. La presente pubblicazione rientra nel programma editoriale dell Istituto collana INDAGINI/ MERCATO ed è stata realizzata nell ambito del Programma Promozionale finanziato dal Ministero dello Sviluppo Economico a cura dell Ufficio ICE di Budapest. Copyright Istituto nazionale per il Commercio Estero 2

3 Sommario 1 INTRODUZIONE Obiettivi dello studio Analisi della situazione ambientale in Ungheria 10 2 QUADRO GIURIDICO La normativa sulla gestione dei rifiuti Quadro legislativo comunitario sulla gestione dei rifiuti Il quadro legislativo preesistente La nuova direttiva di base sulla gestione dei rifiuti e i suoi possibili effetti sul quadro legislativo ungherese Il diritto dell Ungheria alla gestione dei rifiuti La normativa generale sulla gestione dei rifiuti L Hgt Principi fondamentali dell Hgt, requisiti legali La pianificazione della gestione dei rifiuti La normativa sui rifiuti urbani La normativa sui rifiuti urbani Il servizio pubblico La scelta del fornitore del servizio pubblico Strutturazione dei costi nel contratto di fornitura del servizio pubblico Obblighi a carico del gestore dei rifiuti solidi urbani Casi particolari di normative sulla gestione dei rifiuti La normativa sulle discariche Le norme sugli inceneritori La normativa sul trasporto dei rifiuti oltre i confini nazionali Rifiuti pericolosi Le norme sui flussi di rifiuti e di altri materiali Panoramica internazionale (Italia) Norme giuridiche 43 3 Fonti di FINANZIAMENTO I finanziamenti relativi ai periodi precedenti il ciclo progettuale (Fondi di Preadesione, Piano di Sviluppo Nazionale I) I fondi per la tutela ambientale del Piano di Sviluppo Nuova Ungheria Strutture rilevanti degli appalti del Programma Operativo per l Energia KEOP Sviluppo dei sistemi di gestione dei rifiuti solidi urbani KEOP Realizzazione dei programmi di ricoltivazione a livello territoriale delle discariche di rifiuti solidi urbani KEOP Campagne per promuovere uno stile di vita sostenibile e relativi comportamenti (sensibilizzazione, informazione, formazione) Presentazione delle strutture pubblicate nel quadro dei Programmi Operativi Regionali 51 3

4 3.3 Finanziamenti al di fuori del Piano Nuova Ungheria (ÚMFT) Il programma LIFE Bandi di concorso per l accesso ai finanziamenti domestici Liquidazione delle discariche abusive 54 4 DEL SISTEMA DI GESTIONE DEI RIFIUTI SOLIDI URBANI Flussi di rifiuti Formazione dei rifiuti analisi Rifiuti urbani Rifiuti solidi urbani introduzione Rifiuti liquidi urbani e fango proveniente da acque reflue Flussi di rifiuti non pericolosi da trattare separatamente Rifiuti di imballaggio Pneumatici Rifiuti pericolosi Pile e accumulatori Rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche Amianto Rifiuti di sostanze antiparassitarie/pesticidi Rifiuti derivati da idrocarburi PCB/PCT Autoveicoli divenuti rifiuti Rifiuti non pericolosi provenienti da altre attività economiche Le condizioni attuali della gestione dei TSZH Quadro storico Risultati del censimento delle discariche La valutazione del Primo OHT in materia di gestione dei TSZH Struttura dei sistemi di gestione regionale dei rifiuti Raccolta Trasporto Selezione ulteriore Riciclo Smaltimento Sviluppi realizzati nel quadro ISPA e del Fondo di Coesione Volume e quantità dei TSZH La composizione dei TSZH Situazione attuale della gestione dei TSZH Raccolta e raccolta finalizzata Riciclaggio Smaltimento 80 4

5 4.2.9 Quadro istituzionale Ministero della Tutela dell Ambiente e delle Acque Sovrintendenza Nazionale alla Tutela dell Ambiente, della Natura e delle Acque Sovrintendenze alla Tutela dell Ambiente, della Natura e delle Acque Compiti di gestione dei rifiuti spettanti alle municipalità Sviluppi futuri previsti nella gestione dei TSZH Pianificazione Piano Nazionale di Gestione dei Rifiuti Strategia di Sviluppo della Gestione dei Rifiuti Solidi Urbani ( ) Strategia di Sostegno della Gestione dei Rifiuti Solidi Urbani ( ) Presentazione di progetti che hanno ricevuto finanziamenti KEOP Progetti destinati allo sviluppo di sistemi di gestione dei TSZH (KEOP 1.1.1) Progetti di ricoltivazione territoriale relativi alle discariche TSZH (KEOP 2.3.0) Obiettivi da raggiungere nell ambito della gestione dei TSZH Prevenzione Riciclaggio Smaltimento I principali attori economici del settore dei TSZH Servizi pubblici Progettisti e consulenti Esecutori Organizzazioni di coordinamento Organizzazioni specializzate, manifestazioni, stampa specializzata 91 5 CONCLUSIONI, DEDUZIONI 95 6 ALLEGATI 98 BIBLIOGRAFIA CONSULTATA 105 5

6 Indice delle illustrazioni/figure Fig. 1: Il sistema normativo della gestione dei rifiuti 17 Fig. 2: La gerarchia delle autorità che concedono autorizzazioni in Ungheria 26 Fig. 3: Quantità totale di rifiuti prodotti 55 Fig. 4: Sistematizzazione dei rifiuti prodotti secondo aree di responsabilità 56 Fig. 5: Quantità di rifiuti di imballaggio 58 Fig. 6: Il ruolo delle organizzazioni di coordinamento 59 Fig. 7: Quantità di rifiuti di imballaggio raccolti differenziatamente 60 Fig. 8: Sviluppo previsto della quantità di rifiuti di imballaggio e del relativo riciclaggio 61 Fig. 9: Quantità di rifiuti pericolosi 63 Fig. 10: Quantità di pile e accumulatori portatili messi in commercio dai fabbricanti 64 Fig. 11: Quantità di apparecchiature elettriche ed elettroniche messe in commercio dalle fabbriche e quantità di rifiuti E+E riconsegnati 65 Fig. 12: Quantità di liquidi registrati contenenti PCB/PCT 67 Fig. 13: Quantità di rifiuti non pericolosi derivanti da attività economiche 68 Fig. 14: Livello tecnico delle discariche rilevato nel quadro del progetto PHARE 70 Fig. 15: Iter dei rifiuti nei sistemi regionali di gestione 72 Fig. 16: Ordine di priorità nel trattamento dei rifiuti 74 Fig. 17: Quantità di TSZH 76 Fig. 18: Quantità prevista di TSZH prodotti 77 Fig. 19: Produzione specifica di TSZH in ogni regione 77 Fig. 20: Composizione specifica dei TSZH 78 Fig. 21: Sviluppo del riciclaggio dei TSZH per modalità di riciclaggio 79 Fig. 22: Numero delle discariche da ricoltivare in ogni regione 84 Fig. 23: Società di servizi pubblici in possesso delle più significative quote di mercato 90 6

7 Indice degli allegati Allegato I: Collocazione delle discariche di TSZH sulla base del censimento del Allegato II: Collocazione delle discariche di TSZH funzionanti dopo il 15 luglio Allegato III: Collocazione in Ungheria dei progetti di ricoltivazione che hanno ottenuto finanziamenti 100 Allegato IV: Dati specifici dei progetti di gestione regionale dei rifiuti finanziati con fondi ISPA e di Coesione (KA) 101 Allegato V: Collocazione dei progetti di gestione regionale dei rifiuti finanziati con fondi ISPA e di Coesione (KA) 102 Allegato VI: Impianti realizzantisi nell ambito dei progetti di gestione regionale dei rifiuti finanziati con fondi ISPA e di coesione (KA) 103 Allegato VII: Capacità di sviluppo proposte nella Strategia di Sostegno 104 7

8 Elenco delle abbreviazioni E+E hulladék EMIR EU Eurostat HIR HDPE ISPA KA KEOP KIOP KSH KvVM MBH NKP-III OHT OKIR PCB PCT Phare ROP TFH TSZH ÚMFT Rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche Elektromos és elektronikai hulladék Sistema Unitario Monitoraggio e Informazioni Egységes Monitoring és Információs Rendszer Unione europea Európai Unió Ufficio Statistico dell Unione Europea Európai Bizottság Statisztikai Hivatala Sistema di Informazioni sulla Gestione dei Rifiuti Hulladékgazdálkodási Információs Rendszer Polietilene ad alta densità High density polyethylene Nagy s r ség polietilén Strumento per le Politiche Strutturali di Preadesione Instrument for Structural Policies for Pre-Accession Fondo di Coesione Kohéziós Alap Programma Operativo per l Ambiente e l Energia Környezet és Energia Operatív Program Programma Operativo per l Ambiente e le Infrastrutture Környezet és Infrastruktúra Operatív Program Ufficio Centrale di Statistica Központi Statisztikai Hivatal Ministero della Tutela dell Ambiente e delle Acque Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériumi Trattamento Meccanico Biologico dei Rifiuti Mechanikai-biológiai hulladékkezelés Programma Nazionale di Tutela dell Ambiente per il periodo A közötti idôszakra szóló Nemzeti Környezetvédelmi Program Piano Nazionale di Gestione dei Rifiuti Országos Hulladékgazdálkodási Terv Sistema Nazionale di Informazioni sulla Tutela dell Ambiente Országos Környezetvédelmi Információs Rendszer Policlorobifenili Poliklórozott bifenilek Policlorotrifenili Poliklórozott terfenilek Poland, Hungary Assistance for the Reconstruction of the Economy Programma Operativo Regionale Regionális Operatív Program Rifiuti Liquidi Urbani Települési folyékony hulladék Rifiuti Solidi Urbani Települési szilárd hulladék Piano di Sviluppo Nuova Ungheria Új Magyarország Fejlesztési Terv 8

9 1 Introduzione 1.1 biettivi dello studio Il presente studio è stato effettuato su incarico dell ICE grazie all accordo firmato il 12 agosto 2009 dall Istituto per il Commercio Estero (ICE) e dalla PricewaterhouseCoopers Spa. Scopo dello studio è offrire una panoramica sintetica e pratica del sistema ungherese di gestione dei rifiuti solidi urbani agli specialisti e agli investitori italiani interessati al mercato locale dei rifiuti. Lo studio si occupa di un particolare segmento della gestione ungherese dei rifiuti: la gestione dei rifiuti solidi urbani (TSZH). Esso descrive in modo sintetico alcune situazioni relative al flusso dei rifiuti, mentre si concentra in modo dettagliato solo sulle specificità della gestione dei TSZH. Il primo capitolo dello studio descrive sinteticamente il materiale legislativo comunitario e nazionale sulla gestione dei rifiuti, successivamente si sofferma sulla normativa speciale riguardante la gestione dei rifiuti solidi urbani. Un capitolo a parte si occupa del settore riguardante i finanziamenti a fondo perduto. In questo capitolo vengono esaminati soprattutto i bandi di concorso cofinanziati in modo consistente dall Unione europea, con particolare attenzione a quali possibili scenari del prossimo futuro determineranno la loro accessibilità. Spazio minore viene destinato alla descrizione del sistema nazionale di finanziamento. Il terzo capitolo dello studio analizza l intero sistema nazionale della gestione dei TSZH. Il primo sottocapitolo descrive la situazione dei TSZH nel sistema dei flussi di rifiuti, illustrando brevemente alcune situazioni locali relative a tali flussi e offrendo un immagine sintetica delle specificità che li interessano e degli obiettivi strategici di cui sono oggetto. Il secondo sottocapitolo dà spazio a un analisi della situazione in cui si trova attualmente la gestione dei rifiuti solidi urbani, soffermandosi sulle principali tendenze specifiche affermatesi a partire dagli anni Novanta, sui programmi e sugli investimenti sintetici di ricostruzione portati a termine nell ultimo periodo. L analisi descrive dettagliatamente, con dati concreti, l attuale situazione della gestione dei TSZH. Segue una panoramica numerica delle tendenze previste per il prossimo futuro relativamente alla gestione dei rifiuti solidi e dei principali obiettivi strategici legati a tale settore. L analisi si chiude con un elenco di attori e di istituzioni locali attivi nel settore dei TSZH. 9

10 Nell ultimo capitolo dello studio si fa un riassunto delle possibilità di mercato che possono presentarsi in futuro ed essere attivate nel campo della gestione nazionale dei rifiuti (soprattutto nell ambito della gestione dei TSZH) a beneficio delle società private che desiderassero investire in Ungheria. 1.2 Analisi della situazione ambientale in Ungheria Lo studio - che si concentra sui problemi locali legati alla gestione dei rifiuti solidi urbani, sui compiti e sulle opportunità commerciali al fine di offrire una maggiore capacità di interpretazione - dà luogo succintamente a una presentazione dei principali indici relativi all attuale situazione ambientale in Ungheria. Quanto scritto in questo capitolo si richiama al Programma Nazionale di Tutela dell Ambiente relativo al periodo (in seguito: NKP-III). [21.], nella forma attuale del progetto, non ancora approvato dal Parlamento, ma definitivo per quel che riguarda il contenuto tecnico. L NKP-III in armonia con i principi delle relative norme dell Ue analizza la situazione ambientale, i processi innescati dalle forze propulsive, i carichi da essi determinati, la situazione ambientale venutasi a creare, i conseguenti effetti e le risposte date ai vari problemi. Nella parte che riguarda la valutazione della situazione si considerano le principali forze propulsive e i carichi che influenzano la situazione ambientale ungherese, distinguendo tra forze sociali ed economiche, tra legislazione e sistema istituzionale. L NKP-III determina, come specificità generali della situazione ambientale ungherese, il fatto che, nella gestione dei rifiuti, malgrado la crescente proporzione del riciclaggio, resta sempre alta quella del materiale di scarto depositato. Anche per l avvenire le discariche abbandonate e chiuse fino alla loro opportuna ricoltivazione costituiscono un grave rischio dal punto di vista ambientale. Si rendono necessari investimenti per lo smaltimento delle acque inquinate che si vengono a formare. Nei centri urbani non canalizzati il processo di disseccazione attuato senza cognizioni tecniche, al di là dei problemi di salute pubblica, inquina anche il suolo e le acque sotterranee. Secondo le stime relative alla proporzione dei carichi urbani, la disseccazione fissa - nella media nazionale - a circa il 50% il carico urbano totale di azoto. L NKP-III richiama l attenzione sul fatto che in Ungheria la quantità d acqua superficiale pro capite di origine inequivocabilmente estera è di circa m 3 all anno, che è uno dei valori più alti in Europa. A fronte di questo, il contributo all interno del Paese (600 m 3 per anno pro capite) è il più basso nel Continente. L NKP-III constata che dal 2000 la quantità d acqua del sottosuolo il riferimento è alla produzione della medesima - si è stabilizzata a livello nazionale, ma il problema generale è l estrazione illegale dell acqua in quantità significative. 10

11 Questa soluzione non sostenibile non determina solo seri problemi di quantità, ma pericoli di inquinamento a carico delle acque che si trovano a media profondità. L eccessiva concentrazione di materiali organici e di diverse sostanze alimentari rilevati in seguito alle analisi effettuate a livello nazionale, fa sì che la percentuale di acqua di qualità media o inferiore sia del 70-80%. Per l NKP-III la scomparsa delle tradizioni ha un ruolo di rilievo nell ambito dei fenomeni e delle forze propulsive sociali che determinano la situazione locale dell ambiente. I suoi esperti rilevano il fatto che, fino alla fine del XIX secolo, la cultura tradizionale e lo stile di vita della provincia ungherese (la tendenza al risparmio, il rispetto nei confronti della comunità, del terreno, dei boschi, degli animali domestici e selvatici, della natura e dei beni alimentari) soddisfaceva da diversi punti di vista gli attuali criteri di sostenibilità. Con il rifiuto degli stili di vita tradizionali anche in Ungheria, al posto dell autosufficienza collettiva, si è creata una reale dipendenza dai beni di consumo. Da una parte l urbanizzazione, dall altra i processi che stimolano la produzione dei beni hanno provocato la crescita continua dei consumi. Questo ha portato all eccessivo sfruttamento delle fonti energetiche e dei servizi dell ecosistema, all aumento delle esigenze di trasporto dei prodotti su strade pubbliche, a particolari necessità di sviluppo delle infrastrutture a esso legate e all aumento dei carichi ambientali, nonché alla maggiore diffusione dei rifiuti e delle sostanze nocive. In Ungheria si prendono poche iniziative, a livello locale, per contrastare questi processi sfavorevoli. Per quel che riguarda l istruzione e l educazione al rispetto dell ambiente riferite all ambito delle forze propulsive sociali, l NKP-III considera un risultato positivo il fatto che si sia sviluppato nel Paese un sistema istituzionale attivo sul fronte dell educazione ambientale. Negli asili e nelle scuole secondarie l educazione ambientale, sia a livello obbligatorio che a livello volontario, si è diffusa in modo sempre più ampio. Per quel che riguarda l istruzione superiore, negli ultimi 5-10 anni, sono aumentati i corsi di laurea e di specializzazione in materia di tutela dell ambiente e della natura e il numero di istituti universitari in grado di fornire specializzazioni nel settore in questione. L NKP-III osserva che in Ungheria, negli ultimi anni, è progressivamente migliorata l accessibilità alle informazioni sull ambiente e si sono ampliati i sistemi di raccolta ed elaborazione dei dati sulla tutela ambientale. La possibilità di partecipazione concreta ai processi decisionali di pubblica utilità è stata garantita nel corso dei processi riguardanti sia l esame dell impatto ambientale sia quello delle strategie ambientali. È positivo il risultato ottenuto di recente sul piano dell elezione del commissario parlamentare Nuove generazioni che dà spazio a concreti interventi nei procedimenti legali. Riferendosi a un sondaggio internazionale (Eurobarometro 2008), l NKP-III constata che nella percezione delle principali questioni ambientali, l opinione degli ungheresi si avvi- 11

12 cina a quella della media europea (al primo posto si trovano i cambiamenti climatici). Contemporaneamente, agli occhi degli ungheresi appaiono meno importanti, per esempio, la diminuzione delle biodiversità e le abitudini di consumo non sostenibili. La popolazione ungherese muove meno passi concreti della media europea sul piano della tutela ambientale (raccolta differenziata e gestione dei rifiuti, moderazione nell uso dell energia, moderazione nell uso dell acqua, abitudini di consumo). In rapporto allo stile di vita e ai consumi in Ungheria, l NKP-III osserva che dal 2000 per effetto dell aumento veloce dei salari reali, dell accesso al credito della popolazione e del cambiamento degli stili di vita sono aumentati in modo considerevole i consumi. Un esempio specifico di questa situazione è l aumento dinamico del numero delle automobili. La stessa cosa può dirsi dell aumento del numero degli impianti a consumo di energia elettrica che ha portato a un maggiore sfruttamento delle fonti naturali. Sarà utile sottolineare, da questo punto di vista, la rapida diffusione degli strumenti elettonici per il tempo libero e gli impianti IT lasciati in standby, come pure quella dei condizionatori d aria a considerevole consumo di energia. Le tendenze di consumo non si possono tenere separate neppure dai notevoli cambiamenti verificatisi nelle abitudini di acquisto: tra il 2000 e il 2005, in Ungheria, lo spazio destinato ai centri commerciali è raddoppiato. Inoltre, merita menzione il fatto che tra il 1990 e il 2005 è aumentato di un terzo il numero di coloro che vivono da soli in un appartamento, i cui consumi (riscaldamento, acqua potabile, alimenti) e le cui emissioni (rifiuti, acque reflue) sono considerevolmente più alti di quelli delle famiglie. In riferimento alla legislazione ungherese sulla tutela ambientale, l NKP-III constata che, a partire dalla metà degli anni 90, le norme sulla tutela dell ambiente si sono rafforzate principalmente per effetto dell adozione delle norme comunitarie relative al settore. Nel maggio del 2004 ha fatto seguito l adesione all Ue. L adozione delle norme dell Ue, l applicazione degli strumenti di economia ambientale e dell analisi strategica ambientale, hanno portato a una riduzione del carico ambientale e dei rischi a esso connessi. Contemporaneamente si possono individuare problemi di utilizzo delle norme e, al loro interno, di quelle relative alla realizzazione degli obiettivi ambientali. In certi casi l applicazione legale delle norme nel campo della tutela ambientale non avviene in modo integrale. In rapporto al sistema istituzionale approntato dallo Stato in materia di tutela ambientale, l NKP-III osserva che, nel corso del decennio, è stata rafforzata l attività volta all applicazione delle norme. Le organizzazioni preposte alla gestione della tutela ambientale (sovrintendenze) hanno ricevuto ampie concessioni e mansioni di controllo. Sono aumentate in modo considerevole le sanzioni. Nello stesso tempo la tendenza sfavorevole è rappresentata dal calo del personale delle organizzazioni attive nella gestione della tutela ambientale, mentre è in aumento progressivo e dinamico il numero delle questioni di competenza delle autorità. Dal rafforzamento della legislazione sull ambiente si è ottenuto il successo effettivo delle 12

13 energie positive, cosa che argina la diminuzione della capacità di intervento nel settore della tutela ambientale. Nel campo del monitoraggio delle autorizzazioni in materia di tutela ambientale la mancanza di fonti finanziarie e di energie umane limita la possibilità di far valere l autorità degli organismi ufficiali di controllo delle norme vigenti. Nell ultimo decennio il valore crescente dei finanziamenti Ue è stato significativo per l allineamento dell Ungheria agli standard comunitari. La somma destinata all Ungheria per il periodo , rappresenta in tutto circa il 5% del Pil; una parte rilevante di essa va al settore della tutela ambientale. Negli ultimi anni i finanziamenti Ue destinati alla tutela dell ambiente sono serviti soprattutto alla realizzazione di infrastrutture relative al settore. Già tra il 2000 e il 2006 i finanziamenti dell ISPA/Fondi di Coesione hanno superato la cifra di 1,1 miliardi di euro come valore di investimento. Dal 2007 il bilancio del Programma Operativo per l Ambiente e l Energia destina all Ungheria quasi la metà del Fondo di Coesione Ue. Parallelamente, con l aumento dei finanziamenti Ue in conseguenza delle considerazioni sul mantenimento dell equilibrio dei conti pubblici si è ridotta l entità dei fondi e degli sviluppi forniti dalle casse statali. In relazione alla politica fiscale l NKP-III menziona come aspetto importante il fatto che, negli ultimi anni, in Ungheria, le imposte legate al settore dell ambiente hanno raggiunto quasi il 2,5% del Pil. Tra il 2003 e il 2005 le maggiori entrate (84%) sono state quelle legate alle imposte sull energia (soprattutto carburanti), una parte più piccola (9%) è legata ai trasporti, la parte restante (7%) invece è stata ricavata dalle tasse sui rifiuti e dai contributi sulle risorse; quest ultimo dato supera di poco la media dei 15 paesi Ue. In riferimento agli incentivi economici, l NKP-III segnala il fatto che in Ungheria il cambiamento delle prestazioni, della composizione e dei rapporti nei settori di produzione e servizi è stato uno dei segni di maggior rilievo nel passaggio all economia di mercato, cosa che presuppone notevoli conseguenze ambientali a lunga scadenza. Inoltre, la principale priorità economica degli ultimi due decenni è stata il miglioramento della competitività dell economia nazionale che, parimenti, ha influito sulle condizioni ambientali. Negli ultimi anni sono apparse numerose tendenze al miglioramento della competitività sul piano ambientale, ma questo ha finora portato solo a risultati parziali. L altro problema con ricadute sul piano ambientale è che, nel corso del decennio, i fondi destinati in Ungheria al settore ricerca e sviluppo siano rimasti fermi a circa l 1% del Pil. L NKP-III sottolinea il fatto che, all inizio degli anni 90, ha avuto luogo la chiusura dell industria pesante come risultato di drastiche scelte economiche. Al posto dei settori a notevole consumo di materia ed energia si sono sviluppati i servizi e l industria manifatturiera. La quota dell industria nella formazione del prodotto interno lordo è diminuita inizialmente in piccola misura, nel periodo In seguito, negli ultimi anni, la crescita dei prodotti 13

14 dell industria è diventata di nuovo dinamica. Nel frattempo si è arrestata la diminuzione dell inquinamento dell aria causato dalle industrie (fatta eccezione per il biossido di zolfo che tra il 2000 e il 2006 è diminuito di quasi il 40%); la quantità di rifiuti provenienti da lavorazioni industriali si è ridotta del 35%; la produzione di acque di scolo di origine industriale è diminuita in minor misura. Contemporaneamente sono aumentate le esigenze complessive di energia dell industria da 366 PJ del 2000 a 421 PJ del Nel complesso si può affermare che la crescita della produzione non sia andata di pari passo con quella del carico ambientale. Addirittura si può osservare, per esempio, una netta separazione delle due dal punto di vista delle emissioni di CO 2. Al tempo stesso, analizzando i diversi settori industriali e prendendo in considerazione la dinamica crescita dei consumi di energia da parte dell industria, l NKP-III afferma che, nell insieme, l industria ungherese pur prendendo in considerazione gli ulteriori miglioramenti dell efficacia ambientale può contribuire, anche se in piccola parte, all aumento del carico ambientale. L NKP-III sottolinea il fatto che l avvenuto passaggio all economia di mercato ha coinvolto in modo rilevante anche l agricoltura ungherese, producendo come risultato la rilevante diminuzione dell apporto agricolo alla creazione del Pil che dalla metà del decennio è a circa il 4%. Nel confronto europeo l agricoltura ungherese è caratterizzata da livelli di meccanizzazione e di intensità energetica relativamente bassi, cosa che apre la possibilità a uno sfruttamento di tipo ambientalista dei terreni agricoli. L intensità della meccanizzazione in ambito agricolo è caratterizzata dal fatto che nella media Ue per 1 ettaro di terreno agricolo si arriva a un uso di macchine pari a 5,2 kw, mentre in Ungheria questo indicatore nel 2005 era di 2,1 kw/ettaro. Dal punto di vista degli effetti ambientali della produzione agricola un altro importante indicatore è il fatto che, negli ultimi anni, sia di nuovo aumentato l uso di concimi chimici e pesticidi. Dal punto di vista della tutela ambientale è parimenti significativo il fatto che, mentre negli ultimi dieci anni è rimasta sostanzialmente invariata la produzione di piante, dagli anni 90 è diminuito del 42% l allevamento di animali. Il carico di sostanze delle acque superficiali si divide più o meno al 50% tra quelle scaricate disomogeneamente (acqua inquinata) e quelle diffuse tramite la coltivazione dei campi (per esempio: concimi chimici, uso di pesticidi). Dal punto di vista delle acque sotterranee i numerosi allevamenti animali intensivi costituiscono significative fonti di inquinamento. Secondo la rilevazione dell NKP-III, l uso di energia nel Paese, tra il 2000 e il 2006, è cresciuto in termini assoluti (mediamente del 2% annuo). Le misure sul piano dell uso efficiente di energia hanno prodotto come risultato un risparmio medio annuo di 1,8 PJ (un consumo di circa lo 0,17%) tra il 2000 e il L utilizzo di fonti rinnovabili di energia negli ultimi anni soprattutto in conseguenza della produzione di energia geotermica e della crescita della produzione di calore ed energia elettrica dalla biomassa è migliorato, ma oggi come oggi le fonti rinnovabili riescono a soddisfare il fabbisogno energetico in misura inferiore al 5%. 14

15 In relazione agli effetti ambientali dei trasporti, l NKP-III richiama l attenzione sulla tendenza sfavorevole per la quale in Ungheria, nel periodo compreso fra il 2001 e il 2007, è aumentato di tre volte il trasporto sulle strade statali, cosa che produce molteplici effetti negativi sull ambiente (tra l altro dai punti di vista della qualità dell aria, del rumore, della salute delle persone, della situazione dell ambiente antropizzato) e genera esigenze di ulteriore sviluppo anche sul piano delle infrastrutture. Nell ambito dei trasporti sulle strade statali cresce velocemente la proporzione del trasporto di transito. Le esigenze dei trasporti su strade statali e l aumento del volume dei trasporti specialmente nelle grandi città e nei loro agglomerati hanno portato a un deterioramento della qualità dell aria. Per quel che riguarda le polveri volanti, tra il 2000 e il 2005, le emissioni industriali sono drasticamente calate. Le emissioni di polveri provenienti dagli impianti di riscaldamento non sono cambiate sostanzialmente, mentre le emissioni provenienti dai trasporti sono aumentate di circa il 30%. Secondo la rilevazione dell NKP-III, si può osservare una duplice tendenza nel campo del turismo: tra il 2004 e il 2008 è aumentato in modo dinamico il numero di visitatori stranieri in Ungheria ed è aumentato anche il turismo interno: sono cresciuti in modo dinamico il turismo rurale e il cicloturismo. I cambiamenti strutturali del turismo hanno portato a sostenere in modo rilevante l esigenza di viaggi più brevi, di turismo interno alternativo, e a rafforzare le energie positive. Contemporaneamente il turismo di massa comporta considerevole sfruttamento sul piano ambientale (trasporti, rifiuti, acque di scolo, sfruttamento di aree verdi ecc.). L NKP-III, che sta per essere approvato, dà diverse risposte ai problemi attuali. Suoi obiettivi sintetici sono: il miglioramento della vita nei centri urbani e della qualità dell ambiente; la conservazione delle fonti di energia e dei valori naturali; l incentivazione a uno stile di vita, a una produzione e a un consumo sostenibili; il miglioramento della sicurezza dell ambiente. Ci si può aspettare che il mantenimento degli orientamenti individuati nell NKP-III, con l applicazione delle misure accennate e con gli strumenti appropriati a disposizione, possa dar luogo a un miglioramento della situazione ambientale nel Paese. 15

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17 2 QUADRO GIURIDICO 2.1 la normativa sulla gestione dei rifiuti La normativa dell Unione europea sulla gestione dei rifiuti mette per iscritto oltre 60 decreti di legge del Consiglio e della Commissione, direttive, risoluzioni e raccomandazioni, che si possono inserire in due gruppi di base: (1) normativa quadro sui rifiuti e sulla gestione dei rifiuti; (2) norme specifiche sulla gestione dei rifiuti in generale e su quella di determinati rifiuti in particolare. Le norme legali ungheresi si possono classificare su tre livelli: norme generali, specifiche e locali. A livello delle regole generali è stato compiuto l inserimento della normativa quadro europea nella legislazione ungherese; a livello specifico, invece, si possono trovare norme armonizzate con quelle contenute nella particolare legislazione dell Ue. A livello locale ci sono norme legali sulla gestione dei rifiuti stabilite dalle municipalità. La tabella che segue mostra i livelli normativi e le relazioni esistenti fra essi. Diritto europeo Normativa quadro Direttiva quadro sui rifiuti: direttiva quadro vecchia: 12/2006/EK; direttiva quadro nuova: 98/2008/EK Direttiva quadro sui rifiuti pericolosi: Risoluzione del Consiglio 97/C 76/01 sulla strategia comune di gestione dei rifiuti Norme specifiche Normativa specifica sulla gestione dei rifiuti: per esempio: direttiva 1993/31/EK sulle discariche di rifiuti; decreto 1013/2006/EK sul trasporto dei rifiuti oltre il confine; Normativa speciale sulle singole tipologie di rifiuti: pl.: 2000/53/EK irányelv a hulladékká vált gépjárművekről Decreti: norme a effetto immediato Armonizzazione delle direttive Diritto ungherese (Quadro giuridico dell Hgt. La legge CXL del 2004 sulle norme generali relative alle procedure e ai servizi della pubblica amministrazione e legge LIII del1995 per la tutela ambientale általános szabályairól.) Normativa generale Legge XLIII del 2000 sulla gestione dei rifiuti (Hgt.) Piano Nazionale per la Gestione dei Rifiuti (risoluzione parlamentare) Normativa specifica Es.: 20/2006. (IV. 5.) decreto KvVM sulle singole norme e condizioni relative al deposito e alle discariche di rifiuti; 267/2004. (IX. 23.) Decreto governativo sui rifiuti derivati da autoveicoli Decreto di legge dell Unione europea Normativa locale Normativa locale sulla gestione dei rifiuti Piani locali di gestione dei rifiuti Fig. 1: Il sistema normativo della gestione dei rifiuti 17

18 2.2 Quadro legislativo comunitario sulla gestione dei rifiuti A livello della normativa quadro dell Unione europea regna una situazione transitoria: nel momento in cui è stato realizzato il presente studio era già in vigore la nuova normativa quadro comunitaria. Nel frattempo i membri dell Ue hanno ottenuto una dilazione fino al 2012 per l inserimento delle nuove prescrizioni nel sistema legislativo nazionale. Per questo anche in Ungheria si sono imposte norme create sulla base della normativa quadro comunitaria precedentemente in vigore. Alla luce di ciò è necessario far conoscere anche le vecchie norme europee sui rifiuti Il quadro legislativo preesistente La Soluzione del Consiglio 97/C 76/01 ( Soluzione strategica ) delinea la strategia comunitaria sintetica sulla gestione dei rifiuti, nello stesso tempo individua determinati orientamenti fondamentali che hanno significato concreto per il legislatore dello stato comunitario. Oltre alla Soluzione strategica, la direttiva quadro sui rifiuti attualmente in vigore ovvero che entrerà in vigore più avanti (vedi il punto 2 del capitolo) fa da punto d appoggio al VI Programma d Azione Comunitario per la Tutela ambientale che è stato adottato con la risoluzione 1600/2002/EK del Parlamento Europeo e del Consiglio. In conformità a essa l obiettivo del periodo riguarda la riduzione del 20% della quantità di rifiuti, percentuale che arriverà al 50% entro il 2050, con particolare attenzione alla moderazione nella quantità di rifiuti pericolosi. La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio europeo 12/2006/EK ( Vecchia direttiva quadro sui rifiuti) delinea i quadri normativi preesistenti dell Ue sulla gestione dei rifiuti che riassume la direttiva del Consiglio 75/442/EGK e la sua modifica accettata con la direttiva del Consiglio 91/689/EGK. La Vecchia Direttiva quadro prendendo in considerazione i principi fissati nella Strategia stabilisce degli obblighi per gli stati membri, quindi anche per l Ungheria, ai fini dell inserimento delle norme nel quadro legislativo nazionale. Una delle istituzioni legali di base della Vecchia Direttiva quadro sui Rifiuti è l autorizzazione 1. In base agli artt. 9 e 11 della normativa comunitaria, ogni impianto o impresa che porti a compimento opere di smaltimento enumerate negli allegati 2 A o B della norma II, deve ottenere - secondo la normativa vigente - un autorizzazione dagli organismi preposti. Poche 1 All istituto dell autorizzazione sono legati gli impianti che svolgono attività di gestione dei rifiuti, il registro delle imprese e il controllo delle autorità. 2 L allegato A II contiene l elenco delle 15 voci relative alle operazioni di smaltimento da D1 a D15 (es. D10: incenerimento di rifiuti su terraferma); l allegato B II elenca le operazioni di riciclaggio da R1 a R13 (es. R10: riciclaggio sotterraneo, vantaggioso sia sul piano agricolo sia sul piano ecologico). 18

19 le eccezioni previste dalla direttiva in merito alla obbligatorietà dell autorizzazione. In base all articolo 11, le imprese che da sole portano a compimento opere di smaltimento dei loro rifiuti nei siti deputati o che effettuano il riciclaggio degli stessi, possono essere esonerate dall obbligo di chiedere l autorizzazione La nuova direttiva di base sulla gestione dei rifiuti e i suoi possibili effetti sul quadro legislativo ungherese Il 12 dicembre 2008 è entrata in vigore la direttiva del Parlamento e del Consiglio d Europa 98/2008/EK riguardante i rifiuti e l abrogazione di alcune direttive ( Nuova Direttiva quadro sui Rifiuti ), che rappresenta una nuova direttiva quadro dal punto di vista della legge sulla gestione comunitaria dei rifiuti. I paesi membri devono dar luogo all armonizzazione della direttiva entro il 12 dicembre 2010, che da noi si realizzerà con la modifica della legge XLIII del 2000 sulla gestione dei rifiuti. In Ungheria il II Piano Nazionale di Gestione dei Rifiuti, la cui approvazione è prevista per l autunno del 2009, è stata messa a punto tenendo presente questa direttiva. Gli obiettivi primari dell Ue sono la riduzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti e l aumento in percentuale del riciclaggio dei rifiuti che vengono prodotti. La Nuova Direttiva quadro sui Rifiuti contiene principi più univoci, include regole sui rifiuti pericolosi e su quelli oleosi del settore petrolifero, sulle norme tecniche di riciclaggio dei rifiuti finali, sulle regole relative alle materie prime secondarie e ai sottoprodotti e dispone la creazione di programmi nazionali di prevenzione. La strategia stabilita all interno della Nuova Direttiva quadro sui Rifiuti fa riferimento alle seguenti 5 tappe. L obiettivo primario e più importante è la prevenzione: a. La riduzione al minimo della produzione di rifiuti; b. la riduzione della pericolosità e c. l aumento della proporzione di riciclaggio; d. La rielaborazione, le cui due fasi sono il recupero dei materiali e la produzione di materie prime o di combustibili ovvero il recupero di energia; e. Dopo queste fasi il processo viene portato a compimento con l incenerimento o con il deposito dei rifiuti restanti. In sostanza il sistema dei piani di gestione dei rifiuti non cambia. La direttiva prescrive a livello nazionale la creazione di programmi di prevenzione dei rifiuti. I progetti devono contenere come parti integrate o a titolo indipendente i seguenti punti: 19

20 a. Obiettivi nazionali di prevenzione, provvedimenti, livelli di riferimento qualitativi e quantitativi; b. Divulgazione, collaborazione fra paesi membri; c. rinnovamento sistematico (6 anni), ovvero d. presentazione dei progetti alla Commissione. In seguito l Agenzia Europea per la Tutela Ambientale (EEA) esamina gli adempimenti dei paesi membri. La Nuova Direttiva quadro sui Rifiuti intende ottenere la riduzione preventiva dei rifiuti con iniziative mirate alla diminuzione della produzione degli stessi, con l uso di migliori risorse e con l adozione di modelli di utilizzo sostenibili. Per il 2012 gli obblighi dei paesi membri saranno la prevenzione e la stabilizzazione della produzione di rifiuti al livello del Nel 2009 la raccomandazione normativa della Commissione prepara il campo al monitoraggio preventivo (indicatori, rapporti). Nel 2010 imposta i criteri di design ecologico per i prodotti duraturi, riutilizzabili, riciclabili, mentre gli altri obiettivi sulla riduzione devono essere raggiunti entro il 2020; inoltre essa prepara piani di intervento per la trasformazione delle abitudini dei consumatori. I paesi membri sono obbligati a favorire il reimpiego, con l istituzione di reti espressamente accreditate per il reimpiego e il miglioramento, se necessario con norme di processo e prodotto. Questo aspetto può essere agevolato anche con altre misure (strumenti economici, condizioni di acquisto, quantità, divieto di distribuzione ecc.). Ai fini della rielaborazione occorre assicurare per il 2020 che il 50% dei rifiuti domestici e simili e il 70% di quelli derivanti da attività di demolizione delle costruzioni, di produzione e industriali, siano oggetto di riciclaggio e riutilizzazione. In conformità alla Nuova Direttiva quadro sui Rifiuti i paesi membri adotteranno delle misure volte al riciclaggio dei rifiuti. Al fine di incentivare l utilizzazione occorre raccogliere i rifiuti in modo differenziato, nella misura in cui questo si possa realizzare dal punto di vista tecnico, ambientale ed economico, ed essi non si possono mischiare con altri rifiuti o con altri materiali caratterizzati da diverse proprietà. La raccomandazione normativa della Commissione elabora le condizioni ambientali e di efficacia delle procedure di utilizzo. I paesi membri facilitano l alto livello della riutilizzazione e, in questo senso, danno luogo a sistemi per la raccolta differenziata, almeno, per il 2015, di carta, metallo, plastica, vetro, tessili, altri rifiuti biodegradabili, carburanti e rifiuti pericolosi. Gli obblighi dei paesi membri riguarderanno la realizzazione di stabilimenti per lo smaltimento dei rifiuti e di reti di strutture per l utilizzo di rifiuti misti urbani. Per la tutela delle reti i paesi membri possono limitare l importazione di rifiuti destinati all incenerimento, se questo ostacola la gestione interna dei rifiuti. L obiettivo della rete per i paesi membri è di assicu- 20

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