POR ABRUZZO OB RAPPORTO DI VALUTAZIONE FINALE

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1 POR ABRUZZO OB Servizio di valutazione indipendente RAPPORTO DI VALUTAZIONE FINALE (Aggiornamento di Valutazione Intermedia) Versione Finale ECOTER s.r.l. Novembre 2005

2 GLOSSARIO DELLE SIGLE UE CE MEF MLPS MIUR CdS AdG AdP QCS POR CdP PdA NAP EES SEO ICT SdI R&ST MdL SPI CPI PIP PPM RVI RVF Unione Europea Commissione Europea Ministero dell Economia e delle Finanze Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca Comitato di Sorveglianza Autorità di Gestione Autorità di Pagamento Quadro Comunitario di Sostegno Programma Operativo Regionale Complemento di Programmazione Piano di Attuazione National Action Plan European Employment Strategy Strategia Europea per l Occupazione Information and Communication Technology Società dell Informazione Ricerca e Sviluppo Tecnologico Mercato del Lavoro Sevizi per l Impiego Centri per l Impiego Piani di Inserimento Professionale Progetto Pilota Multimisura Rapporto di Valutazione Intermedia Rapporto di Valutazione Finale

3 INDICE EXECUTIVE SUMMARY...1 PARTE INTRODUTTIVA: PRESENTAZIONE DEL RAPPORTO INTRODUZIONE L APPROCCIO ALLA VALUTAZIONE Ratio e indirizzi generali del servizio di valutazione finale Le analisi di carattere generale Gli approfondimenti tematici Fonti informative, metodologie e strumenti di analisi...15 PARTE PRIMA: LE LEZIONI APPRESE DALLA VALUTAZIONE INTERMEDIA L ANALISI DEI PRINCIPALI RISULTATI DELLA VALUTAZIONE INTERMEDIA IL PROCESSO DI FOLLOW UP: APPRENDIMENTI DELLA VALUTAZIONE INTERMEDIA...26 PARTE SECONDA: LA VALUTAZIONE DELLE PRINCIPALI REALIZZAZIONI DEL POR L EVOLUZIONE DELLE STRATEGIE DI POLICY ATTRAVERSO L ANALISI DEI PIANI DI ATTUAZIONE DEL POR COFINANZIATI DAL FSE Un inquadramento generale della strategia e dei principali risultati L analisi del policy mix La distribuzione territoriale delle iniziative L ANALISI DELLE PRINCIPALI REALIZZAZIONI PER POLICY FIELD, ASSE, MISURA, TIPOLOGIA DI PROGETTO E TARGET Generalità sull attuazione fisica del Programma e sulla sua performance procedurale e finanziaria L avanzamento procedurale L attuazione finanziaria del Programma...80 PARTE TERZA: LA VALUTAZIONE DEI RISULTATI E DEGLI IMPATTI DEL FSE PER ALCUNI AMBITI DI POLICY LA VALUTAZIONE DEGLI ESITI OCCUPAZIONALI DELLE ATTIVITÀ FINANZIATE DAL POR ABRUZZO Premessa...91

4 7.2. Nota metodologia Risultati dell indagine Considerazioni finali e suggerimenti del Valutatore Indipendente LA VALUTAZIONE DI IMPATTO: L ANALISI DEL CONSEGUIMENTO GENERALE DEI RISULTATI DEL POR PARTE QUARTA: LA VALUTAZIONE DEL VALORE AGGIUNTO DEL FSE LA RICOSTRUZIONE DEL PESO FINANZIARIO DEL FSE RISPETTO ALLE POLITICHE REGIONALI DI VALORIZZAZIONE DELLE RISORSE UMANE Premessa Rilevanza del FSE sul totale delle spese finalizzate allo sviluppo del capitale umano La verifica del principio dell addizionalità Prospettive per il periodo di programmazione LA VALUTAZIONE DEL CONTRIBUTO DEL FSE ALLA SEO LA VALUTAZIONE DEL CONTRIBUTO DEL FSE ALLA GOVERNANCE DELLE POLITICHE DI VALORIZZAZIONE DELLE RISORSE UMANE PARTE QUINTA: ALCUNE VALUTAZIONI TEMATICHE LA QUALITÀ DEI SISTEMI FORMATIVI Premessa Analisi del sistema formativo sulla base dei fattori/indicatori previsti dal modello di valutazione L attribuzione dei punteggi Considerazioni finali L INTEGRAZIONE TRA OBIETTIVO 2 E OBIETTIVO Introduzione La ratio dell approfondimento sull integrazione tra i Fondi La rilevanza conferita all integrazione tra i fondi nel POR e nel DOCUP La verifica della coerenza esterna del POR con il DOCUP La verifica sulle scelte effettive di integrazione tra i fondi operata nel POR Ob L IMPATTO DEL POR SUI PROCESSI DI INSERIMENTO LAVORATIVO E SOCIALE DEGLI IMMIGRATI L approfondimento tematico sugli effetti del POR sull occupazione degli immigrati: questioni generali e fattori specifici II

5 14.2. Le motivazioni della scelta sulla questione del contributo del POR all occupabilità degli immigrati Obiettivi conoscitivi specifici e percorso di analisi La valutazione della congruenza degli interventi del POR I risultati del POR Considerazioni di sintesi e raccomandazioni PARTE SESTA: LE PROSPETTIVE PER IL FUTURO. ALCUNI ELEMENTI DI RIFLESSIONE PER LA NUOVA PROGRAMMAZIONE CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI PER IL PERIODO III

6 EXECUTIVE SUMMARY Nella redazione del Rapporto, il valutatore ha aggiornato i risultati di ricerca emersi in sede di valutazione intermedia. Il presente Rapporto, infatti, fornisce una verifica critica aggiornata sugli esiti realizzativi sul piano fisico-procedurale e su quello finanziario sulla base principalmente dei dati di monitoraggio aggiornati al Sulla base di quanto concordato con l AdG e del ristretto periodo di tempo intercorso tra l estensione formale dell affidamento di incarico e la chiusura del Rapporto, dopo un breve richiamo alle metodologie e tecniche di valutazione utilizzate, si è ritenuto opportuno sviluppare una attività di verifica più circostanziata sui seguenti aspetti: a) la verifica sulle lezioni della valutazione intermedia (capp. 3-4), che ha evidenziato aspetti positivi relativi ai processi di learning dell intera macro-struttura regionale, favoriti dalla valutazione, che è stata certamente apprezzata e valorizzata dall AdG. I suggerimenti formulati nel RVI sono stati valorizzati soprattutto per migliorare i processi di implementazione, anche se si anticipa che sarebbe necessario un loro ulteriore perfezionamento. A tale riguardo si aggiunge che i processi di monitoraggio sono ampiamente funzionali alla valutazione e alla sorveglianza del POR, ma ancora oggi non è operativo un sistema telematico di monitoraggio, malgrado il notevole impegno finanziario. Anche in relazione alla riformulazione del disegno strategico emerge un chiaro orientamento dell AdG a recepire in sede di programmazione i suggerimenti formulati nel RVI. In particolare si esprime apprezzamento per l ampliamento delle tipologie di azioni più innovative, per l attuazione della tipologia di azione work experience e per la ricerca da parte dell AdG di un maggiore raccordo con la programmazione regionale in ambito Ob Sarebbe stato desiderabile, tuttavia, un maggiore potenziamento relativo delle azioni di sistema; b) la verifica sulle principali realizzazioni e sui primi risultati (capp. 5-6). Tale verifica ha preso in considerazione i seguenti aspetti: (i) validità della strategia; (ii) 1 Nel corso del 2004 sono stati attivati tre Piani di Inserimento Professionale di consistente dimensione finanziaria (con i primi due PdA non erano state affatto programmate attività di work experience ) e soprattutto, si è proceduto alla puntuale programmazione di un innovativo progetto multimisura volto a rafforzare l integrazione strategica tra politiche del lavoro e politiche strutturali dell occupazione nelle aree PIT della regione e della Sovvenzione Globale per la misura B.1. 1

7 principali risultati fisici, verificati prendendo in considerazione i dati aggiornati al su dimensione e struttura del parco progetti e sui destinatari trattati ; (iii) avanzamento procedurale e finanziario del POR. In relazione alla validità del disegno strategico si confermano i giudizi positivi già formulati in sede di valutazione intermedia. Si evidenzia parimenti che, tuttavia, in relazione a diverse tipologie di azione si riscontra poi di fatto un eccessivo divario tra politica desiderata e politica attuata. Per quel che concerne l analisi dell attuazione fisica emergono risultati di rilievo in merito alla consistenza del parco progetti (in particolare si segnala il numero elevato di proposte progettuali presentate e valutate ammissibili a finanziamento). Trova conferma, tuttavia, l eccessivo sbilanciamento del parco progetti su tipologie di azioni rientranti nella macro-tipologia azioni alle persone facilmente gestibili sul piano attuativo, ma in relazione alle quali si possono avanzare delle riserve per quel che concerne la sostenibilità dei loro effetti nel medio termine (segnatamente le borse di studio per la formazione). Emerge anche una grande capacità dei soggetti attuatori di coinvolgere un ampia fascia di utenza, come testimoniato dal fatto che risulta elevato il numero dei destinatari in ciascuna delle fasi principali del processo di implementazione (in approvazione, all avvio e alla conclusione). Va anche aggiunto, tuttavia, che i dati assoluti prendono in considerazione anche le stime sui destinatari delle azioni di sistema (dati indicativi), mentre invece al risulta ancora relativamente modesto il numero di destinatari rilevati alla conclusione delle azioni alle persone (questo anche per il fatto che il tasso di conclusione per i destinatari delle azioni alle persone si attesta su un modesto 53,1%). La verifica sull avanzamento procedurale evidenzia che esso, nel complesso, appare in linea con gli obiettivi programmatici di efficienza attuativa, anche se risulta palese che i tempi di selezione e di esecuzione dei progetti attivati non risultano ancora in linea con obiettivi di ottimale utilizzo delle risorse comunitarie. Tali risultati positivi, tuttavia, sono da ricondurre soprattutto all ampio spazio che hanno ricevuto nei PdA 2000 e le azioni alle persone e nello specifico alcune tipologie più facilmente gestibili: (i) gli incentivi formativi; (ii) gli incentivi alle imprese per l assunzione di categorie di utenza per cui sono previste delle agevolazioni dalla normativa nazionale; (iii) i sussidi alle famiglie per prevenire/contrastare i fenomeni di dispersione scolastica; (iv) le iniziative tradizionalmente campo di intervento prioritario delle politiche per il lavoro (finanziate o meno dal FSE), quali quelle formative per i giovani o per alcune fasce deboli del mercato del lavoro (segnatamente i disoccupati di lunga durata e/o in mobilità). L analisi ha evidenziato chiaramente, infatti, come le azioni di rafforzamento delle strutture e dei sistemi (che costituiscono una quota modesta 2

8 dell insieme di interventi approvati), registrino un più lento avanzamento procedurale (in particolare, la riuscita attuativa delle azioni di sistema è modesta), fondamentalmente per due ordini di motivi: (i) concernono tipologie di intervento che richiedono procedure e modalità attuative relativamente lunghe (analisi socioeconomiche, progetti di trasferimento di prassi esemplari, interventi di adeguamento degli assetti organizzativi); (ii) generalmente si configurano come interventi strutturalmente di lunga durata (si pensi ai processi di informatizzazione delle strutture o anche alle attività di assistenza tecnica/monitoraggio finanziate attraverso l Asse F). Le informazioni aggiornate fornite dal sistema di monitoraggio evidenziano che la performance finanziaria, valutata in relazione al piano finanziario espresso dalla riprogrammazione di medio termine, al risulta insoddisfacente, anche se va segnalata una certa variabilità tra le varie misure (la performance migliore è stata fatta segnare dalle misure A.3 confluita, com è noto, nella nuova misura A.2 con la riprogrammazione di metà periodo - D.3 ed E.1 nel cui ambito sono stati rendicontati anche dei progetti finanziati a titolo di anticipazione con fondi regionali assegnati a Leggi regionali e quindi con risorse eccedenti quelle programmate per le singole annualità attuative del POR). Ciò è il riflesso del rallentamento del trend di crescita dei pagamenti nel 2004, della ritardata approvazione del PdA e anche, inevitabilmente, del cambio di Giunta Regionale che ha temporaneamente creato dei rallentamenti nel processo attuativo nel suo complesso. L aspetto estremamente preoccupante da evidenziare è che nel corso dei nove mesi di programmazione del 2005 la crescita dei pagamenti, in sostanza, è lentissima. Conseguentemente vanno operati urgenti interventi per rendere ancora più fluido il circuito finanziario e, probabilmente, va anche negoziata una coraggiosa riprogrammazione finanziaria volta a scongiurare per l anno in corso il disimpegno automatico delle risorse. Certamente, tuttavia, la stessa riprogrammazione costituisce una sorta di intervento-tampone per non perdere risorse nel breve termine, ma in vista dell ultima annualità di programmazione si devono assolutamente serrare i tempi di formulazione degli indirizzi politici in modo da approvare nel minor tempo possibile il nuovo PdA 2006 e, non ultimo, vincolare tutti i soggetti investiti di responsabilità di rilievo nella fase di programmazione e in quella di attuazione al rispetto di una stringente tempistica, chiaramente definita secondo una rigida calendarizzazione delle attività dell intera annualità 2006; c) la valutazione sul policy effort del Programma e sugli impatti occupazionali (Parte III - capp. 7-8). Dai risultati dell indagine, realizzata dall Agenzia Abruzzo 3

9 Lavoro sugli esiti occupazionali degli interventi rivolti alle persone finanziati nell ambito delle Misure A2, A3, B1, D1 ed E1, emerge chiaramente che la performance occupazionale delle attività formative svolte nel periodo considerato ( ) è piuttosto deludente. I tassi lordi di inserimento occupazionale rilevati sono decisamente bassi e non in linea rispetto alle regioni del centro - nord. Ad eccezione delle attività finanziate nell ambito della misura A2 che hanno fatto registrare un tasso lordo di inserimento occupazionale (a 12 mesi dalla chiusura degli interventi) del 47,8% (dato che si pone in linea con quello di altre regioni del centro Italia), tutte le altre misure analizzate, destinate a disoccupati ed inoccupati (A3, B1, E1), hanno fatto registrare tassi di inserimento occupazionale che variano tra il 12 ed il 23% (il centro nord italiano, per le misure in questione si attesta su tassi medi del 70% circa). Gli approfondimenti realizzati sugli esiti occupazionali derivanti dall erogazione di voucher formativi e dalla realizzazione di attività di tirocinio (work experiences) non hanno dato risultati migliori. Quanto ai voucher, l analisi realizzata ha messo in evidenza una performance occupazionale decisamente bassa con un tasso di placement di appena il 18,23%. Quanto alle work experiences, il tasso di inserimento occupazionale rilevato, su un campione di 435 destinatari di interventi realizzati nel periodo , è pari al 23,7% ed il tasso di conversione dei tirocini in contratti di lavoro è del 34%. Tuttavia, a fronte di esiti occupazionali poco incoraggianti, l utenza raggiunta dalla rilevazione ha dichiarato di considerare molto utili le iniziative seguite: i tassi di utilità rilevati variano tra il 60% ed anche il 90%. Tale circostanza può essere sintomo del fatto che, sebbene ben organizzate e realizzate, le attività formative erogate non abbiano del tutto risposto alle esigenze specifiche connesse alla segmentazione del mercato del lavoro locale oppure che le stesse siano state realizzate in contesti caratterizzati da livelli di domanda lavorativa molto modesti. In merito poi alla metodologia applicata all indagine e da utilizzare per le prossime rilevazioni, sono emersi alcuni punti di debolezza rispetto ai seguenti aspetti: - la banca dati di monitoraggio: il sistema informativo della Formazione Professionale della Regione Abruzzo va migliorato e dovrebbe essere riorganizzato per garantire la rapida estrazione dei dati utili alle indagini di placement e non solo; 4

10 - le misure e le tipologie di intervento interessate dalle indagini di placement: sarebbe stato utile estendere le indagini di placement anche agli interventi a valere sulle Misure C2, C3, C4, D2 oltre che alle iniziative realizzate a favore della creazione di impresa; - il disegno campionario: le metodologie di estrazione del campione non sembrano in linea con quanto suggerito dal gruppo di lavoro sul placement dell ISFOL; - il periodo di realizzazione delle indagini: l indagine realizzata riguarda gli interventi realizzati nel periodo : è necessario che le rilevazioni relative al periodo vengano realizzate quanto prima, per offrire un quadro più esauriente in merito alla valutazione dell efficacia delle azioni svolte in termini di occupabilità dei formati. I risultati maturati al sono abbastanza soddisfacenti per quel che concerne il grado di raggiungimento dell obiettivo generale di trattare nel periodo almeno individui (i destinatari in avviato corrispondono al 94% del valore target). Risulta parimenti abbastanza soddisfacente il valore dell indicatore di efficacia realizzativa rilevato per gli indicatori comuni europei, ossia gli indicatori per i quali è stata formulata una stima quantitativa del valore target da parte dell AdG. L analisi di efficacia, infatti, ha messo in luce un grado di raggiungimento degli obiettivi quantificati in linea con un potenziale percorso realizzativo ampiamente soddisfacente, specialmente se si considera la ritardata approvazione del PdA ; d) la valutazione del valore aggiunto del FSE e del suo contributo alla realizzazione degli obiettivi della SEO (capp. 9-11). L analisi valutativa svolta relativamente al peso finanziario che il FSE ha avuto negli ultimi anni sul complesso delle spese connesse allo sviluppo nella Regione Abruzzo realizzate dal Settore Pubblico Allargato (S.P.A.), ha consentito la costruzione di un quadro sufficientemente approfondito relativamente a: - rilevanza - per il periodo preso in considerazione ( ) il peso del FSE sul totale delle spese connesse allo sviluppo mostra una fortissima variabilità. Nell anno 2000 anno di partenza dell attuale periodo di programmazione - il FSE mostra un peso sul totale pari a zero; il peso massimo si registra, invece, nell anno 2002 quando il POR Obiettivo 3 va a regime. L altro momento di 5

11 picco si registra per l annualità Mediamente, il peso finanziario annuo del FSE per il periodo considerato è stato del 23,11%; - addizionalità - sebbene la verifica di questo principio avvenga al livello del complesso delle aree Obiettivo 3, è stato interessante evidenziare, anche a livello della singola regione, che il FSE ha costituito uno sforzo addizionale rispetto all attività svolta con risorse pubbliche nazionali; - sinergie - nei limiti della possibilità di confronto tra le categorie di spesa proprie del FSE e le macrocategorie di spesa disponibili nel bilancio consolidato del S.P.A., è stato possibile osservare che in merito ai settori dell istruzione, della ricerca, della formazione e del lavoro, il livello di integrazione nell utilizzo di fondi di origine comunitaria e nazionale varia in funzione sia dell ammissibilità di una serie di azioni al finanziamento del FSE che al carattere propriamente strutturale di alcuni ambiti di intervento; - prospettive per il periodo la riduzione dei fondi strutturali ma anche il mutamento dei ruoli e degli obiettivi ad essi assegnati non possono e non debbono compromettere il trend di innalzamento della qualità dei servizi offerti. Tuttavia affinché tale tendenza si perpetui e, anzi, si acceleri è necessario potenziare le capacità di pianificazione e di valutazione della spesa pubblica di origine nazionale e locale, così come è stato fatto per quanto riguarda i programmi di FSE. Rispetto a tale obiettivo, il processo in atto, da parte della Regione Abruzzo di omogeneizzare i sistemi gestionali delle risorse nazionali e di quelli comunitari va nella giusta direzione. L analisi sulla concentrazione finanziaria del FSE ha evidenziato che le risorse impegnate nell ambito del POR Abruzzo sono state indirizzate soprattutto sul pilastro adattabilità, anche per la numerosità delle misure annoverate in questo pilastro (C1, C2, C3, C4, D1, D2, D4). Se, invece, si considerano le risorse finora erogate, prevale il pilastro imprenditorialità. La priorità adattabilità è anche quella che risulta di gran lunga preponderante in quanto a concentrazione degli interventi ammessi a beneficio (54,4%) e soprattutto di destinatari rilevati in avviato (73,5%). L esperienza maturata in tema di programmazione, implementazione, monitoraggio e valutazione delle iniziative attivate con le risorse del FSE, per l intera Amministrazione regionale abruzzese, si è rilevata certamente positiva, in quanto sembrano evidenti i miglioramenti conseguiti dall AdG nella programmazione e 6

12 nella gestione degli interventi. Si tratta di un attività processuale che ha permesso alla AdG di introdurre tecniche, procedure e modalità di programmazione/implementazione che, sia pure nella loro complessità, hanno determinato un miglioramento nell efficienza ed efficacia nell uso di risorse pubbliche (per definizione sempre scarse) anche in relazione a interventi di politica del lavoro finanziati con risorse nazionali e/o regionali. L analisi valutativa svolta (basata soprattutto sulla disamina di Atti ufficiali della Regione e su testimonianze dei responsabili regionali maggiormente coinvolti nell attuazione degli interventi) ha messo in luce un sostanziale miglioramento dei processi di programmazione e gestione degli interventi finalizzati alla valorizzazione del capitale umano promossi dalle Amministrazioni Locali, proprio in seguito all applicazione di strumenti, procedure e regole derivanti dall utilizzo di fondi comunitari. Alcuni esempi di tale tendenza al miglioramento sono emersi relativamente alle seguenti azioni: - la sostanziale conclusione del processo di accreditamento degli Enti formativi e di orientamento; - la diffusione di prassi concertative che contribuiscono al miglioramento nell osservazione delle dinamiche dei mercati del lavoro locali; - il potenziamento generale dei sistemi informativi regionali; - l implementazione di più efficaci strumenti di rilevazione dei fabbisogni del territorio; - la razionalizzazione del processo di delega alle Province di funzioni inerenti la gestione e l attuazione di servizi per l impiego; - la realizzazione di analisi finalizzate alla valutazione degli esiti occupazionali degli interventi di FSE e non solo. Il lavoro si chiude con delle verifiche ad hoc su aspetti quali il miglioramento della qualità dei sistemi formativi, che ha costituito in questo ciclo uno degli obiettivi orizzontali della programmazione del FSE in Italia e altri che dovrebbero avere un rilievo nella programmazione anche maggiore che non in quella corrente: e) la qualità dei sistemi formativi (cap. 12). Nella definizione degli approfondimenti tematici da trattare, la valutazione finale del POR Abruzzo ha fatto riferimento a 7

13 tutte le prescrizioni metodologiche ed operative della Commissione Europea e delle strutture nazionali di indirizzo e coordinamento delle attività di valutazione. Da un punto di vista operativo, l analisi valutativa è stata sviluppata nelle seguenti fasi: 1. analisi preliminare di fattibilità del modello, tramite la lettura delle informazioni, quantitative e qualitative, effettuata attraverso lo studio della documentazione disponibile; 2. acquisizione in loco delle informazioni e di eventuale ulteriore documentazione necessaria, tramite la realizzazione di interviste ai referenti regionali coinvolti nel processo decisionale ed attuativo; 3. analisi di ciascuna dimensione del sistema formativo sulla base dei fattori/indicatori previsti dal modello in termini descrittivi e interpretativi; 4. attribuzione di punteggi agli indicatori sulla base dei criteri esplicitati nel modello; 5. lettura dei risultati in chiave valutativa sulla base dei punteggi attribuiti. L analisi dei punteggi attribuiti ai singoli fattori/indicatori presi in considerazione ha consentito di delineare, seppur in maniera indicativa e prudenziale, i punti di forza e di problematicità rispetto alle diverse dimensioni nonché rispetto agli stessi fattori/indicatori previsti dal modello ed applicati al contesto specifico del sistema formativo della Regione Abruzzo. Considerando il livello delle dimensioni coperte dal modello, quelle caratterizzate da un profilo qualitativo mediamente buono risultano essere le seguenti: Rispondenza della programmazione ai fabbisogni del territorio (dimensione 1) Efficacia dei sistemi di comunicazione (dimensione 3) Qualità dell offerta formativa (dimensione 6) Su un livello ancora positivo ma leggermente inferiore rispetto alle tre dimensioni sopra riportate si sono collocate invece le dimensioni: Integrazione tra politiche, sistemi e livelli di governance (dimensione 2) Efficacia dei sistemi di valutazione, monitoraggio e controllo (dimensione 4). 8

14 f) l integrazione tra FESR e FSE (cap. 13): la scelta di tale aspetto valutativo è da collegarsi con la rilevanza crescente della questione in relazione al ciclo di programmazione , in quanto gli indirizzi della Commissione spingono nella direzione di un ulteriore rafforzamento generale della programmazione monofondo. Tale scelta, pertanto, trova conferma in relazione all Ob. Competitività regionale e Occupazione (ex Ob. 2). Ecco che di conseguenza, i risultati dell approfondimento possono fornire utili elementi di riflessione in modo da migliorare il processo di programmazione regionale con particolare riguardo a uno degli aspetti più delicati. L analisi finora sviluppata è da ritenersi parziale ed è per questo che da essa, per ora, non se ne traggono indicazioni di rilievo per l AdG 2. Si anticipa, comunque che, almeno fino alla riprogrammazione di medio termine, la questione dell integrazione tra FSE e FESR, di cui si trovano diverse tracce nel POR, di fatto non trova riscontro nei primi PdA. Con la riprogrammazione, invece, si avviano linee di intervento volte più decisamente a favorire l integrazione tra strumenti propri del FESR e del FSE. Inoltre viene avviato il confronto tra decisori pubblici e partner socio-economici su un Progetto Pilota Multimisura (PPM), fortemente sperimentale e finalizzato a definire una filiera di interventi a favore del rafforzamento del capitale umano e della competitività delle aree locali in otto poli di integrazione corrispondenti alle otto aree PIT definite dal DOCUP Ob. 2, che costituisce sicuramente una delle linee di policy più innovative promosse attraverso il POR. A parere del valutatore, alla luce del carattere innovativo del PPM e del rallentamento nella crescita della spesa, sarebbe preferibile ricondurre l ambizioso disegno strategico del PPM al rango di autentico progetto pilota e acquisire attraverso l attivazione di un numero più limitato di poli di eccellenza delle indicazioni su come replicarlo su ampia scala nel successivo ciclo di programmazione; g) il contributo del POR all integrazione socio-lavorativa degli immigrati (cap. 14): la scelta della tematica è da ricondurre alla rilevanza crescente della questione immigrazione nel dibattito politico ed economico e al ruolo che tale questione potrebbe avere anche nel prossimo ciclo di programmazione degli interventi di 2 Essa è stata fondamentalmente basata sulla ricostruzione dei possibili legami sinergici tra interventi del FESR e interventi del FSE, prendendo spunto soprattutto dai documenti di programmazione e dai PdA del POR. In sede di aggiornamento e completamento della analisi sviluppate nel RVF, gli spunti di analisi principali finora emersi verranno approfonditi attraverso il contributo conoscitivo e le valutazioni di esperti e di testimoni privilegiati impegnati direttamente nella gestione degli interventi (in particolare le AdG del POR e del DOCUP). 9

15 valorizzazione delle risorse umane cofinanziati dal FSE, alla luce della rilevanza conferita alla stessa in sede di revisione della SEO. L analisi della dimensione del fenomeno in Abruzzo (effettuata valorizzando opportunamente le principali fonti statistiche disponibili) e delle principali caratteristiche socio-demografiche della popolazione immigrata locale, i pareri formulati dai testimoni privilegiati intervistati e la valutazione del disegno di policy, come emerge dai documenti di programmazione, delle tipologie di azioni effettivamente realizzate e dei principali risultati finora prodotti lasciano emergere due principali limiti nella strategia de facto seguita dall AdG: (i) essa risulta troppo poco coerente con il disegno strategico iniziale (a un disegno iniziale lungimirante e articolato, hanno fatto seguito solo azioni formative finalizzate a facilitare l integrazione lavorativa degli immigrati), (ii) una questione così complessa richiederebbe un approccio multidimensionale caratterizzato dalla definizione di molteplici linee di intervento, che possono anche travalicare gli ambiti specifici di intervento del FSE. 10

16 PARTE INTRODUTTIVA: PRESENTAZIONE DEL RAPPORTO 1. INTRODUZIONE Il presente documento costituisce la versione di bozza del RVF che dovrà essere concluso entro il In ottemperanza alle indicazioni metodologiche della Commissione e del Ministero del Lavoro si è ritenuto necessario reinterpretare i blocchi di analisi e i contenuti del Rapporto di Valutazione Intermedia (RVI). Infatti, è emersa in modo evidente la necessità che la fase conclusiva della Valutazione conduca alla redazione di un Rapporto più strettamente operativo rispetto al RVI 3. Una prima sezione è volta ad aggiornare le valutazioni sul policy mix e sulla performance complessiva del Programma, andando ad approfondire in particolare alcuni aspetti rilevati come maggiormente significativi e tralasciando analisi già sviluppate nel RVI. In primo luogo, quindi, l analisi si concentra sulla verifica del livello di recepimento, da parte della struttura responsabile dell attuazione del Programma, delle indicazioni formulate proprio con il RVI. In secondo luogo, le analisi specifiche - ed in particolare quelle tematiche che rappresenteranno una seconda sezione del RVF - hanno come obiettivo principale quello di evidenziare utili spunti che possano guidare il processo di programmazione regionale degli interventi di valorizzazione del capitale umano e di sostegno all occupazione per il periodo Pertanto, accanto alle valutazioni sull avanzamento complessivo del Programma, sul policy mix e sulle strategie di targeting, si concentra l attenzione solo su aspetti ritenuti chiave per effettuare un bilancio finale della programmazione corrente e per indirizzare quella futura, in particolare: i) la verifica su efficacia e impatto, in termini di placement, del Programma; ii) la verifica sul valore aggiunto complessivo del FSE; 3 Preme evidenziare che sarebbe corretto parlare di aggiornamento della Valutazione Intermedia. Infatti, come specificato dal regolamento comunitario 1260/99 all art. 42, comma 4, per l attività della valutazione intermedia- finalizzata al processo di riprogrammazione previsto a metà percorso e conclusasi al 31/12/ è previsto un aggiornamento per ciascun Quadro Comunitario di Sostegno e ciascun intervento, da concludersi entro il 31 dicembre 2005 onde preparare gli interventi successivi. 11

17 iii) le analisi tematiche ritenute più utili per indirizzare il processo di programmazione regionale degli interventi del FSE per il ciclo L APPROCCIO ALLA VALUTAZIONE 2.1. Ratio e indirizzi generali del servizio di valutazione finale Il valutatore, in conformità con le indicazioni metodologiche della Commissione e del Ministero del Lavoro, ha adottato un approccio flessibile e soprattutto focalizzato sugli aspetti principali da prendere in considerazione alla luce della natura di rapporto di bilancio finale della valutazione in questa fase e su alcune tematiche specifiche particolarmente rilevanti per la definizione delle azioni da replicare nell ambito del Programma monofondo FSE , compatibilmente con le disposizioni regolamentari definitive sul FSE nel prossimo ciclo di programmazione 4. Il RVF, quindi, si può considerare funzionale al processo parallelo di programmazione regionale per il ciclo Come evidenzia il prospetto che segue, infatti, la valutazione finale non solo tende ad incidere sulla verifica della replicabilità di misure/azioni cofinanziate nel corrente ciclo, ma anche ad accompagnare il processo di programmazione post 2006, influenzando fortemente la stessa valutazione ex ante del Programma monofondo FSE che verrà adottato per il prossimo ciclo (cfr. Fig. 2.1). Per la valutazione finale, infatti, viene suggerito un taglio fortemente operativo nel senso che deve guidare il percorso specifico di programmazione degli interventi di valorizzazione delle risorse umane per il periodo Questo significa sviluppare un attività di valutazione generale meno approfondita di quanto effettuato in sede di valutazione intermedia, ma che convoglia l attenzione su alcune tematiche strategiche al fine di approfondire l analisi di specifiche questioni (e/o 4 5 Per ora in relazione ad alcuni aspetti specifici sono stati solamente definiti percorsi metodologici e priorità di analisi della valutazione finale, in quanto l estensione di incarico alla Società ECOTER è stata formalizzata solo nel mese di marzo L analisi proposta, tuttavia, fornisce un ampia presentazione dei risultati finora conseguiti utilizzabile dalla SNV del QCS Ob. 3. CE-DG Occupazione, Guidance paper on ESF final evaluation ; draft; Bruxelles, 28 aprile In merito si veda anche: Tecnostruttura delle Regioni; Note di indirizzo per la valutazione finale del FSE. Note di sintesi della versione preliminare delle Linee Guida comunitarie sulla valutazione finale del FSE; mimeo, Roma, 11 maggio

18 impatti degli interventi del POR Abruzzo Ob. 3). Ciò con particolare riguardo a quelle che maggiormente potranno incidere sul processo di programmazione post Fig Inquadramento logico dell attività di valutazione finale Valutazione finale Bilancio finale Verifica della replicabilità delle Misure Supporto alla definizione del Programma FSE post 2006 Valutazione ex ante Programma post 2006 L attività di valutazione finale, pertanto, sta seguendo un percorso più agile e flessibile di quello effettuato in sede di valutazione intermedia, nel senso che: - aspetti diffusamente trattati nel Rapporto di Valutazione Intermedia, quali congruenza e significatività degli indicatori; coerenza del processo di programmazione con gli esiti dell analisi SWOT e rispondenza delle procedure attuative a criteri di efficienza gestionale, vengono tralasciati; - viene focalizzata su aspetti specifici, ossia tende a: (i) realizzare una analisi di dettaglio di alcuni tematismi (misure) specifici e (ii) concentrare l attenzione su determinati focus conoscitivi, al fine di garantire una valutazione accurata di aspetti particolarmente significativa anche in vista della programmazione post La circostanza che il RVF dovrà essere consegnato alla Commissione entro il quindi, fa sì che più che nei precedenti cicli di programmazione, tale documento condizionerà la contrattazione tra Regioni, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e Commissione e si sovrapporrà alle attività di valutazione ex ante dei nuovi Programmi per il periodo successivo. 13

19 2.2. Le analisi di carattere generale Come specificato negli orientamenti comunitari e in quelli nazionali, comunque, la valutazione finale non può prescindere da analisi di carattere generale. Ciò comporta che per la valutazione finale del POR Abruzzo Ob. 3 (o meglio l aggiornamento della valutazione intermedia al 31/12/2005) viene assunta quale direttrice di lavoro principale la ricerca di un adeguato fine tuning tra analisi dei risultati generali del Programma e verifica degli effetti sul POR in relazione ad alcuni ambiti specifici e/o in relazione ad alcune misure strategiche. Questo sia per garantire la qualità dei risultati di ricerca, sia per garantire una adeguata coerenza esterna del servizio con gli orientamenti metodologici comunitari e nazionali. Nello sviluppare le valutazioni e raccogliere la base informativa di natura qualitativa e quantitativa, conseguentemente, ci si è riferiti a quanto suggerito dalle Linee guida comunitarie e nell ambito di un indice ragionato diffuso all inizio dell anno dal Ministero del Lavoro. Il servizio valutativo, più nello specifico, è imperniato sui seguenti blocchi di analisi : i) verifica del grado di recepimento nei processi di programmazione e attuativi dei suggerimenti proposti in sede di valutazione intermedia; ii) analisi dell impatto generale del POR e dei singoli policy fields (con particolare riguardo alla verifica del target di utenza raggiunto dagli interventi, dell efficacia e dell efficienza degli interventi); iii) analisi di efficacia e di efficienza e soprattutto quella di placement su tutte le principali tipologie di interventi (formazione professionale canonica, formazione continua e percorsi integrati di creazione di impresa); iv) verifica della concentrazione delle risorse erogate su pilastri e linee guida della Strategia Europea per l Occupazione (SEO); v) analisi della rilevanza ( consistenza ) delle risorse erogate dal POR, ossia del peso strategico e finanziario degli interventi cofinanziati dal FSE in relazione agli altri interventi di valorizzazione del capitale umano attivati attraverso risorse pubbliche regionali 7. 7 In relazione ai POR Ob. 3 cofinanziati integralmente dal FSE, la verifica sulla consistenza strategica e finanziaria degli interventi acquisisce una valenza specifica in relazione alla natura di 14

20 2.3. Gli approfondimenti tematici 8 In linea con la richiesta di un approccio focalizzato, inoltre, vengono sviluppati i seguenti tre focus tematici: 1. gli effetti del POR sulla qualità dei sistemi formativi che, sin dalla fase d avvio del ciclo di programmazione è stato individuato come aspetto valutativo di estrema rilevanza per l intero QCS 9 ; 2. la rilevanza nel ciclo dell integrazione tra Fondi diversi in sede di programmazione (tema dell interrelazione tra FESR e FSE nel corrente ciclo e nel prossimo 10 ); 3. gli effetti del POR sui processi di integrazione lavorativa e sociale degli immigrati. In sostanza sono stati aggiornati i risultati di un focus già effettuato sul finire del Ciò alla luce della rilevanza crescente che assumeranno le strategie di inclusione sociale nel prossimo ciclo di programmazione degli interventi FSE Fonti informative, metodologie e strumenti di analisi Anche la definizione dell approccio valutativo e delle metodiche di analisi - quantitative e qualitative che sottendono al RVF, prende le mosse dalla piena condivisione della principale strumento della SEO del FSE. Questo comporta parimenti che il POR risulti funzionale anche all attuazione, a livello regionale, delle linee di indirizzo fissate nei NAP In ordine ai focus tematici (da sviluppare anche a livello di singole misure, come già effettuato in sede di valutazione intermedia e suggerito dagli orientamenti comunitari), l indicazione di massima è di concentrare l attenzione su quelle che saranno le politiche cofinanziate dal FSE nel prossimo ciclo di programmazione anche per fare in modo che le attività valutative finali costituiscano realmente uno strumento di supporto alla Regione in sede di programmazione delle nuove linee di intervento del FSE per il prossimo ciclo di programmazione. La rilevanza della verifica sul contributo dei POR al rafforzamento della qualità dei sistemi formativi è confermata dall impegno profuso dagli esperti della Struttura Nazionale di Valutazione dell ISFOL per la definizione di linee metodologiche comuni per tutte le AdG e per tutti i valutatori e dal fatto che queste sono già state sperimentate in Val d Aosta, Lombardia e nella Provincia Autonoma di Trento. Cfr. ISFOL; Approccio alla valutazione della qualità dei sistemi formativi; Roma 2003; ISFOL; Applicazione del modello di valutazione della qualità dei sistemi formativi. Prima sperimentazione nell area dell Obiettivo 3; Roma Tale verifica, peraltro, risulta quanto mai pregnante a fronte dell indicazione della Commissione di definire, in relazione alla rubrica Competitività e occupazione, dei Programmi regionali cofinanziati dal FESR volti a sostenere la competitività territoriale e Programmi nazionali o regionali cofinanziati dal FSE per sostenere le dinamiche occupazionali e la fluidificazione del mercato del lavoro nelle aree territoriali di cui alla rubrica in discussione. 15

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