Fondo di Garanzia per le Opere Idriche: uno strumento per facilitare l'accesso al credito

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1 settembre 2014 laboratorio Fondo di Garanzia per le Opere Idriche: uno strumento per Laboratorio Servizi Pubblici Locali Abstract Le opere del servizio idrico sono beni demaniali che non possono essere offerti a garanzia del finanziamento. Un recente disegno di legge delega prefigura l istituzione di un fondo di garanzia alimentato dai proventi della tariffa. Il fondo non interviene direttamente ma presta garanzie in favore delle aziende affinché possano avere maggiore facilità di accesso al credito. Il fondo ha ricevuto molte critiche ma rimane l unica risposta ai problemi causati dalla pervasiva presenza di piccole gestioni. Una risposta che, pur tuttavia, va indirizzata accuratamente per evitare che divenga lo strumento per socializzare l inefficienza finanziaria che una parte del settore ancora esprime. Uno strumento a termine dunque, nell attesa di un compiuto disegno di industrializzazione del settore e di un consolidamento delle gestioni, alla ricerca di quelle economie di scala finanziarie che per il settore idrico sono imprescindibili. REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, Milano (www.ref.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Federutility - Utilitatis, SMAT, IREN, Confcommercio - Imprese per l'italia, CO.MO.I. Group, SIBA, Acquedotto Pugliese. Stesura: Donato Berardi e Samir Traini Editing: Fulvio Bersanetti

2 Gli ultimi contributi del Laboratorio SPL n.22 - Lo "Sblocca Italia" e l'inerzia delle Regioni n.21 - Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese n.20 - Investimenti : in Europa si investe tre volte tanto n.19 - Valore residuo delle opere del servizio idrico: cercasi certezze n.18 - Tariffe per gli usi industriali: le questioni in attesa di soluzione n.17 - Un azione di sistema a sostegno degli investimenti n.16 - Incentivare la qualità del servizio idrico: premi, penalità e controlli Tutti i contributi sono liberamente scaricabili previa registrazione al seguente indirizzo La missione del Laboratorio Dal 1 dicembre 2013 ha iniziato la sua attività il Laboratorio Servizi Pubblici Locali (Lab SPL), un forum di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il luogo ideale sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di razionalità economica, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore tel

3 Le basi per far ripartire gli investimenti L'inefficacia della sola regolazione Fondo di Garanzia per le Opere Idriche: uno strumento per facilitare l'accesso al credito Un fondo di garanzia per il rischio credito nel settore idrico Nell ultimo anno la regolazione dell'aeegsi e le pronunce dei giudici amministrativi hanno posto le basi per tornare a parlare di infrastrutture nel settore idrico. Tuttavia, come si è avuto modo di argomentare in un precedente intervento 1, mancano ancora alcuni tasselli affinché il settore torni ad essere attrattivo per gli investitori. Tra questi la disciplina delle convenzioni tipo, laddove viene disciplinato il subentro nella gestione del servizio, e con esso i rapporti contrattuali tra gestore uscente e subentrante. La sola regolazione non sarà probabilmente sufficiente a sanare le debolezze del sistema. Tra le questioni che sono state oggetto di un intervento specifico vi è la disciplina del valore di riscatto a fine concessione, che presenta risvolti piuttosto critici alla luce della natura demaniale delle infrastrutture del servizio idrico: beni inalienabili che non offrono garanzia alcuna al finanziatore. Per questo motivo, a differenza del caso delle opere al servizio della distribuzione di gas naturale o di energia elettrica, i gestori del servizio idrico soffrono di una cronica incapacità di attrarre finanziamenti, a fronte dei quali le uniche garanzie sono rappresentate dal patrimonio del gestore e dal flusso di cassa generato dalla tariffa. Il Fondo Garanzia Opere Idriche La demanialità delle opere idriche ha dunque un pesante impatto sia sulla bancabilità dei piani d ambito sia sulla contendibilità dei titoli concessori. Anche per questo motivo con il Decreto Sblocca Italia il Governo è recentemente intervenuto per ribadire l obbligatorietà della corresponsione del valore residuo al gestore uscente, definito secondo i criteri stabiliti da AEEGSI. Un ulteriore strumento che è stato proposto in risposta a questo ordine di problematiche è il (da qui in avanti Fondo), contenuto in un disegno di legge delega in materia ambientale presentato nel febbraio 2014 (DDL. n. 2093/2014), collegato alla Legge di Stabilità Il Fondo avrebbe il compito di garantire il valore di riscatto non solo al termine della concessione, ma anche in caso di recesso, revoca o risoluzione anticipata. Lo strumento è ritenuto un importante sostegno per consentire anche ai gestori delle realtà di minori dimensioni e alle aziende mono-servizio di affacciarsi sui mercati del credito a lungo termine. La finalità del Fondo è evidentemente quella di ricercare le economie di scala finanziarie che taluni gestori non riescono a raggiungere. I fondi di garanzia regionali Non a caso molte delle recenti operazioni di finanziamento che hanno avuto per destinatarie aziende pubbliche hanno necessitato delle garanzie offerte dalle amministrazioni regionali. In altri casi le regioni hanno istituito fondi regionali di garanzia all uopo: da ultima la Regione Toscana, che ha messo a disposizione 8,6 milioni di euro per agevolare il finanziamento di infrastrutture di depurazione nelle province di Grosseto, Siena, Lucca e Massa. 1 Contributo n. 19 Valore residuo delle opere del servizio idrico: cercasi certezze, Luglio settembre 2014 Pagina 3

4 Le esperienze internazionali Il tema di un pilastro pubblico a garanzia del finanziamento caratterizza gran parte delle esperienze internazionali. Nei Paesi che hanno adottato modelli di gestioni totalmente pubblici (Olanda, Germania, USA), l intervento di un fondo pubblico e di un istituzione pubblica centralizzata sono stati la chiave per assicurare il finanziamento degli investimenti. Anche nei paesi dove è stato adottato un modello di gestione delegato (Portogallo e Francia), una forte presenza dell operatore pubblico è necessaria in termini di finanziamento diretto o di garanzia verso i creditori. L unico caso di finanziamento integralmente privato è quello del Regno Unito. Per un Paese, come l Italia, dove l interferenza dell operatore pubblico è spesso divenuta l occasione di deviazioni al funzionamento del mercato, il tema delle garanzie pubbliche assume risvolti particolarmente delicati che affrontiamo qui di seguito. Fondo garanzie opere idriche non interviene direttamente a finanziare i programmi di investimento Accesso al credito a condizioni di mercato anche alle aziende con bassa valutazione creditizia Una componente tariffaria definita dall AEEGSI sulla base del profilo atteso di utilizzo Il Fondo di garanzia opere idriche nel disegno di legge La proposta del Fondo prevista nel disegno di legge si pone alcuni obiettivi primari: 1. rilanciare le infrastrutture del settore idrico; 2. completare le reti fognarie e di depurazione; 3. evitare le sanzioni per inadempimento delle direttive comunitarie. Il Fondo, è bene dirlo con estrema chiarezza, non interviene direttamente a finanziare i programmi di investimento, ma solo in qualità di garante nelle operazioni di finanziamento, consentendo per questa via di abbattere il rischio di controparte e favorendo l accesso al credito a condizioni più favorevoli. In altre parole, lo scopo del Fondo sarebbe quello di garantire l accesso al credito a condizioni di mercato anche alle aziende con bassa valutazione creditizia, tutelando gli enti finanziatori nelle condizioni di incertezza di termine delle concessioni; il gestore concessionario che necessita di un finanziamento per realizzare il piano degli investimenti potrà infatti rivolgersi al Fondo per ottenere la garanzia sui crediti concessi dai finanziatori. E previsto che il Fondo venga alimentato da una componente tariffaria specifica e sia gestito dalla Cassa Conguaglio del settore elettrico, che provvede alla riscossione della componente tariffaria e alla gestione finanziaria del Fondo secondo un regolamento emanato dall AEEGSI. La componente tariffaria va dimensionata definendo un termine per la messa a regime del Fondo. Nella fase di avviamento il Fondo potrà erogare garanzie in funzione della sua progressiva capienza. Sulla base delle valutazioni di Federutility (per un approfondimento si veda l Allegato), il Fondo potrebbe raggiungere la dotazione necessaria nell arco di anni, alimentato da una componente quantificabile tra l 1 e il 2% all anno della tariffa. Il Fondo dovrà perseguire il recupero degli indennizzi erogati Va inoltre considerato che il Fondo dovrà comunque perseguire il recupero degli indennizzi erogati a valle delle situazioni di default, pertanto il costo netto del Fondo a lungo termine dovrebbe riguardare solo i costi di gestione e la quota di indennizzo che eventualmente non sarà stato possibile recuperare. settembre 2014 Pagina 4

5 Criticità del Fondo Gli elementi da definire per il funzionamento del Fondo Meccanismo solidaristico alla base del funzionamento del Fondo Le questioni aperte Un veicolo come quello prospettato presenta alcune criticità, almeno sotto due punti di vista: procedurale, relativo agli elementi che interessano l organizzazione e il funzionamento del Fondo; distributivo, per i risvolti di carattere solidaristico connaturati allo strumento proposto (possibile disallineamento tra contributori e beneficiari). Per quanto concerne il primo punto, il regolamento di gestione dovrà stabile gli elementi riguardanti il funzionamento del Fondo. In particolare si tratta di definire: i soggetti beneficiari finali, ovvero le caratteristiche dei soggetti candidabili e selezionabili per l intervento, nonché le tipologie di investimento che meritano una copertura assicurativa; le modalità d intervento, tra cui si possono distinguere l istituto della garanzia diretta, della controgaranzia o della cogaranzia, nonché l eventuale percentuale di copertura che potrebbe essere correlata al merito creditizio (rating); i soggetti richiedenti la garanzia ovvero gli istituti di credito qualificati ad attivare il Fondo; le operazioni ammissibili: oltre a definire la durata di attivazione del Fondo, sono da valutare le modalità di eventuali operazioni sul capitale di rischio o sul consolidamento delle passività; le modalità di valutazione delle aziende beneficiarie e di certificazione del merito di credito da parte dei soggetti richiedenti; le procedure per la richiesta di ammissione alla garanzia (tempi/modalità/ documenti da presentare ecc.); condizioni al verificarsi delle quali può essere richiesta l attivazione del Fondo; procedure per la richiesta di attivazione del Fondo in caso di inadempimento del soggetto beneficiario (cosa deve fare il soggetto richiedente: recupero con l intimazione al pagamento/valutazione accordi transattivi proposti dal beneficiario). La costituzione di un fondo di garanzia che opera sull intero territorio nazionale contiene un meccanismo solidaristico tra territori in un ambito, quello del servizio idrico integrato, la cui gestione è stata sino ad oggi fortemente improntata al localismo, con le virtù e le molte debolezze che da tale assetto discendono. Secondo alcuni, uno strumento di perequazione nazionale come si configura il Fondo sosterrebbe in misura maggiore i territori maggiormente deficitari, maggiorando le tariffe praticate nelle realtà virtuose, che hanno in passato intrapreso programmi di investimento ambiziosi al prezzo di tariffe già elevate. Specularmente, assumendo la cronica incapacità di pianificazione che affligge alcune realtà del Mezzogiorno 2, si potrebbe prefigurare un utilizzo prevalente del fondo nelle aree del centro e del settentrione del Paese, con il paradosso che a garantire gli investimenti siano gli utenti delle aree deficitarie del Mezzogiorno. Del resto neppure la costituzione di un fondo a valere sulla fiscalità generale sarebbe efficiente sotto il profilo dell allocazione del rischio e si scontrerebbe inevitabilmente con i vincoli di finanza pubblica che ne impongono il consolidamento nel bilancio dello Stato. Vi è altresì un problema allocazione del rischio tra finanziatore, gestore del servizio e Fon- 2 Si veda Contributo n.22 Lo Sblocca Italia e l inerzia delle Regioni, settembre settembre 2014 Pagina 5

6 do. Una allocazione del rischio troppo sbilanciata verso il Fondo, se desiderabile da punto di vista del finanziatore e anche della tariffa, perché idealmente foriera di condizioni economiche migliorative, rischia di rivelarsi controproducente perché incentiva comportamenti opportunistici (il finanziatore può addirittura non curarsi dello stato di salute del gestore e il gestore può essere incentivato a depauperare il patrimonio). La garanzia offerta da Fondo dovrebbe dunque in linea di principio essere parziale, affiancata da garanzie sul flusso della tariffa, sul patrimonio del gestore e/o sul valore residuo. Il Fondo dovrebbe poi intervenire in situazioni dotate di una storia credibile di investimenti programmati e realizzati, evitando di divenire un mero strumento per socializzare l inefficienza finanziaria che una parte del settore ancora esprime. Quale ruolo per gli enti locali di governo? In ultimo, occorre valutare l aspetto relativo al coinvolgimento o meno degli enti di governo locali nella definizione delle casistiche di intervento da parte del Fondo. Questo tema è strettamente legato al tema delle inerzie da parte di autorità di governo locali e dei gestori: la regolazione attuale prevede infatti che il gestore subentri nella fase di programmazione nel caso in cui le autorità locali non siano adempienti, ma non è chiaro quale procedura debba essere messa in campo qualora anche il gestore sia inerte 3. In questi casi sarebbe allora ipotizzabile il commissariamento del gestore da parte del Ministero dell Ambiente, su proposta dell AEEGSI, mutuando un'impostazione già codificata nel Decreto Sblocca Italia in materia di superamento delle inerzie di regioni ed enti locali nell utilizzo di fondi pubblici ai fini della realizzazione delle infrastrutture idriche. Conclusioni Il Fondo rappresenta una risposta parziale e migliorabile ad un problema concreto: il finanziamento delle opere idriche. L evidenza disponibile suggerisce che l accesso al credito è oggi precluso alle gestioni poco patrimonializzate ad è aggravato dalle difficoltà delle finanze pubbliche. Le potenziali criticità sono in gran parte speciose, anche per la mancanza di chiarezza circa il funzionamento del Fondo e gravitano principalmente intorno al grado di solidarietà desiderato e desiderabile tra territori. Sono questioni che rimandano a tematiche sulle quali il confronto è quanto mai aperto, come il riassetto della governance del settore e la riforma del Titolo V della Costituzione, che dovranno chiarire se anche per il servizio idrico è opportuno e desiderabile il superamento dei localismi, e con essi del nanismo industriale, avviando un compiuto disegno di sviluppo dei servizi pubblici nei territori. 3 Allo stato attuale è prevista l applicazione di una penalità tariffaria. settembre 2014 Pagina 6

7 Allegato 1 La struttura patrimoniale del Fondo in una analisi di Federutility Uno studio di Federutility ha quantificato la dotazione necessaria ad alimentare il Fondo, atteso che il patrimonio potenzialmente beneficiario delle garanzie è rappresentato da tutto ovvero da una quota del capitale investito netto riconosciuti ai fini regolatori (la cosiddetta Regulatory Asset Base - RAB). La RAB a sua volta è finanziata in parte con capitale di rischio e in parte con capitale di debito. A seconda delle opzioni prescelte il Fondo potrebbe garantire il solo debito oppure, a certe condizioni, anche il capitale di rischio. Valutazione della RAB e dimensionamento del Fondo Dalla analisi emerge che nel 2011 il valore della RAB del settore idrico registra un valore complessivo pari a 20,8 miliardi, di euro di cui 4,8 miliardi di euro finanziati con contributi pubblici, comprendendo sia la quota di infrastrutture iscritte a bilancio dai gestori, sia la quota di infrastrutture riferita agli enti locali concedenti. La RAB di competenza dei gestori al netto dei contributi a fondo perduto è stimabile in 12 miliardi di euro. I capitali oggetto di garanzia corrispondono, anno per anno, al valore complessivo di RAB del settore idrico. Infatti l indennizzo che dovrebbe essere corrisposto ai gestori nel caso in cui tutte le concessioni cessassero in un certo anno (c.d. valore terminale), corrisponde per definizione alla RAB del settore idrico di quello stesso anno. La stima della capienza del fondo può essere basata, in prima analisi, sulle seguenti ipotesi: tre scenari di investimento futuro nell idrico: scenario As is dove si ipotizza un livello degli investimenti pari a quello attuale stimabile in 1,4 miliardi/anno; scenario PdA dove si ipotizza un livello degli investimenti pari a quelli programmati da PdA stimati secondo le proiezioni del BlueBook 2011 in 2,2 miliardi anno, secondo il profilo temporale riportati; scenario Sprint dove si ipotizza un incremento degli investimenti dovuto all effetto fondo di garanzia fino a 4 miliardi anno; aliquota di ammortamento regolatorio media al 4% (25 anni); rapporto di indebitamento D/E pari a 0,5 per lo scenario "As is" (minori investimenti = minore ricorso al debito) ovvero pari a 1, come ipotizzato dall AEEGSI, negli altri scenari di ripresa degli investimenti; tasso di default del debito definito in modo cautelativo in una forchetta compresa tra il 5% e il 7%. settembre 2014 Pagina 7

8 Sulla base di queste ipotesi risulta: una RAB di settore a regime compresa tra 17 e 60 miliardi di euro, che andrebbe a regime intorno al 2030, proprio in corrispondenza della scadenza media degli affidamenti; un fondo tra 400 Milioni e 2,1 miliardi di euro. La capienza del Fondo per garantire anche la RAB esistente, in base a un rapporto di indebitamento D/E pari a 0,5 e un tasso di default del 5%-7%, implica un ulteriore impegno massimo di milioni di euro. Tale tasso di default è estremamente cautelativo se si considera che l Agenzia Fitch valuta che storicamente il tasso di default sui bonds che hanno finanziato strutture idriche negli USA risulta essere stato dello 0,04%. In sintesi, si può ipotizzare una capienza del Fondo di garanzia, per la quota di debito, fino a 2 miliardi di euro, da raggiungersi a regime. Al fine di quantificare il profilo di utilizzo del Fondo nel tempo, sulla base dell andamento dello sviluppo della RAB emerge che: la RAB raggiunge il valore di regime tra circa 20 anni; tra 15 anni, alla scadenza media degli affidamenti in essere, la RAB ha superato il 90% del valore a regime. Si può quindi ritenere che il Fondo debba raggiungere il valore di regime in anni. settembre 2014 Pagina 8

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