STUDIO LEGALE FOGAGNOLO

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1 STUDIO LEGALE FOGAGNOLO Vicolo Cerai n IVREA (TO) Tel Fax Partita I.V.A Spett.li C.E.L.V.A. Consorzio degli Enti Locali della Valle d Aosta Comune di Quart Oggetto: Imponibilità delle aree edificabili ai fini I.C.I. Aree soggette a vincoli permanenti e temporanei Aree a verde pubblico Possibile esclusione dall imponibilità ai fini I.C.I. Criteri di valorizzazione delle aree edificabili. Parere Legale. Il ha chiesto al nostro studio di fornire uno specifico parere legale in merito ad un quesito in materia di I.C.I., relativo all attività di accertamento per il recupero dell imposta dovuta sulle aree edificabili sottoposte a vincolo di pubblica utilità con destinazione verde pubblico. Data la sua complessità, si ritiene opportuno riportare preliminarmente l intero quesito formulato dal Comune, che è il seguente: «In data 16 novembre 2011, il notificava ad un contribuente due avvisi di accertamento per insufficiente versamento, relativi alle annualità 2006 e Parte del debito riguardava un terreno edificabile con un vincolo a verde pubblico. Su detto terreno è stata applicata una riduzione del 20% per la superficie gravata dal vincolo, come previsto dalla deliberazione del Consiglio 1

2 comunale n. 54 del 10 giugno 2008 (Criteri per l applicazione del valore delle aree edificabili agli accertamenti d ufficio ai fini I.C.I.). Il contribuente, in data 12 dicembre 2011, ha chiesto la revisione dei provvedimenti di autotutela, eccependo di non avere versato l imposta sul terreno in questione, in quanto soggetto ad un vincolo di pubblica utilità con destinazione a parco. Alla luce delle recenti sentenze della Corte di Cassazione, da ultimo la sentenza del 28 luglio 2011 n.16560, secondo le quali un area compresa in una zona destinata dal P.R.G.C. a verde pubblico attrezzato non può essere qualificata come fabbricabile ai sensi dell art. 1, comma 2 D.Lgs. 504/1992 e, quindi, il possesso della stessa non può essere considerato presupposto per l applicazione dell I.C.I., in quanto tale tipologia di area è sottoposta ad un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle trasformazioni del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, si chiede se l istanza del contribuente debba essere accolta. Si segnala che, ai sensi dell art. 6, comma 3 delle Norme Tecniche di attuazione del vigente P.R.G.C., è previsto che Nel caso di aree destinate a strade, slarghi, piazze, parcheggi, verde e comunque ad infrastrutture pubbliche non comportanti la realizzazione di volumi emergenti dal suolo, i cui vincoli preordinati all espropriazione siano a tutti gli effetti vigenti ai sensi di legge, è possibile utilizzare la volumetria afferente a tali aree nel rimanente lotto od in quelli contigui qualora siano cedute gratuitamente al Comune e che ai sensi dell art. 21, comma 2 delle Norme Tecniche di Attuazione del testo definitivo della variante al P.R.G.C. è previsto che con atto unilaterale d obbligo i proprietari possono cedere volontariamente e gratuitamente al Comune aree destinate dal P.R.G.C. a servizi e attrezzature puntuali e a rete trasferendo la capacità edificatoria di tali aree su altre aree a queste contigue e nella medesima sottozona, sino a raggiungere una densità fondiaria e un rapporto di copertura nell area di utilizzazione pari al doppio di quelli ammessi in via ordinaria nella sottozona in cui si trovano. Per rispondere correttamente a tale quesito, occorre verificare in primo luogo la normativa vigente in materia di I.C.I., con riferimento ai criteri di imponibilità e di valutazione delle aree edificabili, per poi analizzare le scelte regolamentari adottate dal Comune in materia e le previsioni contenute nelle norme tecniche di attuazione del Piano Regolatore vigente, per valutare quali siano i 2

3 riflessi di tali disposizioni sulla fattispecie oggetto del quesito, ribadendo peraltro che tale problematica risulta alquanto complessa ed ha avuto negli ultimi anni risposte contrastanti sia a livello normativo che giurisprudenziale. 1. La definizione normativa di area edificabile. Le difficoltà interpretative in merito alla corretta definizione di area edificabile nascono in primo luogo dalle stesse disposizioni dettate dal D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 504, istitutivo dell I.C.I., che aveva da subito previsto una definizione di area edificabile alquanto contraddittoria, contenuta nell art. 2, comma 1, lett. b) D.Lgs. 504/1992, il quale statuisce che deve considerarsi tale «l area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell indennità di espropriazione per pubblica utilità». La definizione di area edificabile ai fini I.C.I. trova poi un ulteriore elemento nella previsione contenuta nell art. 5, comma 5 dello stesso D.Lgs. 504/1992, il quale sancisce che «per le aree fabbricabili, il valore è costituito da quello venale in comune commercio al 1 gennaio dall anno di imposizione, avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all indice di edificabilità, alla destinazione d uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevanti sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche». Dal combinato disposto di tali norme, appare quindi evidente che il Legislatore, nell individuare nel testo iniziale della normativa I.C.I. i criteri per la valutazione delle aree edificabili ai fini impositivi, ha fatto riferimento sia alla c.d. edificabilità di diritto (che si rinviene nei richiami all area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali; zona territoriale di ubicazione, all indice di edificabilità, alla destinazione d uso consentita), sia alla diversa edificabilità di fatto (che si rinviene invece nei richiami all area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione e nel richiamo agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione), creando notevoli problemi sia in sede interpretativa che 3

4 in sede giurisprudenziale per definire quali debbano essere i concreti parametri di imponibilità delle aree edificabili. A fronte di tale definizione discordante, le interpretazioni giurisprudenziali e normative hanno sposato, in diversi momenti storici, entrambe le posizioni, creando un contrasto che soltanto nel 2008 è stato definitivamente risolto dalla Corte Costituzionale e che impone ora a tutti i Comuni l introduzione di una metodologia di valutazione dell imponibilità delle aree edificabili che tenga conto dei principî che si sono consolidati in materia. Effettuando una breve disamina in relazione all interpretazione della definizione di area edificabile, si rileva che la problematica della esatta individuazione dei criteri di imponibilità di tali aree ai fini I.C.I. è stata sollevata dalla stessa giurisprudenza della Corte di Cassazione, la quale (dopo avere confermato per oltre dieci anni, a decorrere dall entrata in vigore dell imposta, la rilevanza dell edificabilità giuridica ai fini impositivi, a fronte della natura patrimoniale dell I.C.I. più volte affermata dalla Corte Costituzionale 1 ), improvvisamente, con la sentenza resa dalla Sezione tributaria il 16 novembre 2004 n , ha al contrario sostenuto che il Legislatore avendo fatto riferimento nella norma agli strumenti urbanistici «attuativi» o alle «possibilità effettive di edificare» aveva inteso considerare imponibili esclusivamente le aree la cui utilizzazione a scopo edificatorio fosse attuale e non, invece, quelle per cui l edificazione fosse rinviata alla adozione e successiva approvazione regionale degli strumenti urbanistici attuativi e, di conseguenza, aveva inteso riconoscere l imponibilità soltanto dei terreni per i quali il rilascio della concessione edilizia fosse previsto da provvedimenti definitivi. A seguito di tale estemporaneo intervento giurisprudenziale, che ha determinato la presentazione di innumerevoli richieste di esenzione e di rimborso in relazione all imposta versata 1 La Corte Costituzionale in più riprese ha stabilito che l I.C.I. costituisce effettivamente un imposta patrimoniale, che deve essere corrisposta sulla base del valore dei cespiti immobiliari posseduti (tra le tante, vedansi le sentenze 24 giugno 1994, n. 263; 12 aprile 1996, n. 113; 22 aprile 1997, n. 111). Si veda in merito anche quanto chiarito dal Ministero delle Finanze nella Circolare 17 ottobre 1997 n. 209, che aveva affermato l imponibilità delle aree edificabili sulla base della loro astratta edificabilità di diritto. 4

5 per aree non immediatamente edificabili e la contestuale remissione alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione della corretta interpretazione della definizione di area edificabile ai fini I.C.I., il Legislatore è intervenuto con la L. 2 dicembre 2005 n. 248 (di conversione del D.L. 30 settembre 2005 n. 203), in cui è stata introdotta, al comma 16 dell art. 11quaterdecies, una norma di interpretazione autentica, con la quale è stato stabilito che «ai fini dell applicazione del D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 504, la disposizione prevista dall articolo 2, comma 1, lettera b), dello stesso decreto, si interpreta nel senso che un area è da considerarsi comunque fabbricabile se è utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale, indipendentemente dall adozione di strumenti attuativi del medesimo». L intervento effettuato dal Legislatore fiscale con l interpretazione autentica dell art. 2 comma 1, lett. b) D.Lgs 504/1992 ha quindi radicalmente modificato l approccio impositivo delle aree edificabili, con una definizione che è stata ulteriormente confermata nel D.L. 4 luglio 2006 n. 223, convertito in L. 4 agosto 2006 n. 248 (cd. Decreto Bersani), nel quale all art. 36, comma 2, è stato ribadito che «ai fini dell applicazione del D.P.R. 633/1972, del D.P.R. 131/1986, del D.P.R. 917/1986 e del D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 504, un area è da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal Comune, indipendentemente dall approvazione della Regione e dall adozione di strumenti attuativi del medesimo». A seguito di tali interventi normativi è stata quindi superata in modo espresso la valutazione effettuata dalla Suprema Corte nella sentenza del 16 novembre 2004 n , la quale oltre a costituire una pronuncia palesemente contrastante con la costante giurisprudenza tributaria e di Cassazione in materia era stata subito ridimensionata nella sua portata, a seguito della remissione alle Sezioni Unite della Cassazione (con l ordinanza del 13 maggio 2005 n ) della questione relativa alle corrette modalità di valorizzazione e di conseguente applicazione dell I.C.I. alle aree edificabili, a fronte della quale la Corte di Cassazione, con sentenza del 30 novembre 2006 n , resa a Sezioni Unite (poi confermata con successive sentenze del 21 marzo 2008 n. 7742, del 28 5

6 gennaio 2008 n e del 10 dicembre 2007 n ), aveva ribadito che «l edificabilità di un area, ai fini dell applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale, deve essere desunta dalla qualificazione a essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall approvazione dello stesso da parte della Regione e dall adozione di strumenti urbanistici attuativi». Allo stesso modo, le disposizioni normative sopra richiamate, in relazione alle quali alcune Commissioni Tributarie avevano sollevato l eccezione di incostituzionalità, sono state ritenute del tutto legittime dalla Corte Costituzionale, la quale con Ordinanza del 27 febbraio 2008 n. 41, ha confermato che l edificabilità di un terreno e la conseguente imponibilità ai fini I.C.I. deve essere verificata in base alle sole previsioni del Piano Regolatore, anche se privo di strumenti attuativi, essendo sufficiente, ai fini fiscali, l astratta edificabilità del suolo a giustificare la valutazione del terreno secondo il suo valore venale ed a differenziare radicalmente tale tipo di suoli da quelli agricoli non edificabili. Un principio del tutto analogo è stato poi affermato dalla Corte Costituzionale nella successiva Ordinanza del 7 luglio 2008 n. 266, in cui chiamata nuovamente a rispondere in ordine alla legittimità costituzionale dell art. 36, comma 2 D.L. 223/2006, convertito in L. 248/2006 la Consulta ha ribadito che: «è del tutto ragionevole che il Legislatore: a) attribuisca alla nozione di area edificabile significati diversi a seconda del settore normativo in cui detta nozione deve operare e, pertanto, distingua tra normativa fiscale, per la quale rileva la corretta determinazione del valore imponibile del suolo, e normativa urbanistica, per la quale invece rileva l effettiva possibilità di edificare, secondo il corretto uso del territorio, indipendentemente dal valore venale del suolo; b) muova dal presupposto fattuale che un area in relazione alla quale non è ancora ottenibile il permesso di costruire, ma che tuttavia è qualificata come «edificabile» da uno strumento urbanistico generale non approvato o attuato, ha un valore venale tendenzialmente diverso da quello di un terreno agricolo privo di tale qualificazione; 6

7 c) conseguentemente distingua, ai fini della determinazione dell imponibile dell I.C.I., le aree qualificate edificabili in base a strumenti urbanistici non approvati o non attuati (e, quindi, in concreto non ancora edificabili), per le quali si applica il criterio del valore venale, dalle aree agricole prive di detta qualificazione, per le quali applica il diverso criterio della valutazione basata sulle rendite catastali». «La potenzialità edificatoria dell area, anche se prevista da strumenti urbanistici solo in itinere o ancora inattuali, costituisce notoriamente un elemento oggettivo idoneo ad influenzare il valore del terreno e, pertanto, rappresenta un indice di capacità contributiva adeguato, ai sensi dell art. 53 Costituzione, in quanto espressivo di una specifica posizione di vantaggio economicamente rilevante». Alla luce delle disposizioni interpretative introdotte dal Legislatore fiscale e delle pronunce giurisprudenziali sopra richiamate, appare chiaro perché ai fini I.C.I. le aree edificabili devono essere sottoposte a tassazione a prescindere dalla loro materiale utilizzazione edificatoria: poiché l I.C.I. costituisce un imposta proporzionale al valore dei cespiti posseduti dal soggetto passivo, ne consegue che a fronte del principio di proporzionalità della capacità contributiva previsto dall art. 53 Costituzione l imposta deve essere versata anche sulle aree edificabili non ancora utilizzate, in quanto tali cespiti esprimono comunque un valore nettamente diverso rispetto a quello che le stesse avrebbero, ove fossero qualificate come terreni agricoli, e determinano quindi in capo al proprietario una maggiore ricchezza, cui deve corrispondere una proporzionale imposizione. Tale criterio deve quindi essere osservato dai Comuni sia a livello regolamentare che impositivo, nel momento in cui ritengano opportuno individuare dei criteri di valorizzazione delle aree edificabili ai fini I.C.I. e, dal 2012, ai fini dell Imposta Municipale Propria, che ha mantenuto, con riferimento alle aree edificabili, i medesimi presupposti per l applicazione dell I.C.I. Sotto questo profilo, si deve peraltro considerare che, poiché l Imposta Municipale Propria costituirà una entrata compartecipata dallo Stato, che tratterrà dal gettito delle aree edificabili (come degli altri cespiti diversi dall abitazione principale e dagli immobili assimilati) una quota pari al 3,8 per mille di quanto versato dal contribuente sulla base delle aliquote stabilite dal Comune, per 7

8 garantire la conservazione del medesimo gettito I.C.I. sarà necessario aumentare le aliquote dell imposta ben oltre il 7,6 per mille dell aliquota base, oppure rivedere verso l alto i valori delle aree, adeguandoli ulteriormente all effettivo valore di mercato. 2. I criteri di imponibilità ai fini I.C.I./I.M.U. delle aree edificabili soggette a vincoli, in quanto destinate a servizi. Premesso quanto sopra in merito ai criteri generali di imponibilità delle aree edificabili ai fini I.C.I., si può ora passare ad analizzare nello specifico quali siano i termini in cui potranno essere considerate assoggettabili ad imposta tutte quelle aree che a fronte di specifiche previsioni contenute nel P.R.G.C. siano soggette a limitazioni e/o vincoli urbanistici che incidano sulla loro utilizzabilità a fini edificatori, con particolare riferimento alle aree destinate a servizi ed a verde pubblico. Fermo restando il principio generale per cui anche l esistenza di vincoli urbanistici che limitino l edificabilità di fatto delle aree inserite come fabbricabili nel P.R.G.C. non incide sull imponibilità delle stesse (che rimangono infatti giuridicamente edificabili e, quindi, imponibili), passando ad esaminare i riferimenti giurisprudenziali contenuti nel quesito formulato dal Comune, si deve evidenziare che, da ultimo, la Corte di Cassazione, con tre distinte ordinanze pronunciate in data 28 luglio 2011 ha cercato di fornire alcune specifiche in ordine ai criteri di imponibilità di tali aree, distinguendoli a seconda della destinazione d uso conferita ai diversi terreni nell ambito dello strumento urbanistico. In tal senso, va evidenziato che, mentre con riferimento alle aree comprese in una zona destinata dal P.R.G.C. a verde pubblico attrezzato, la Corte di Cassazione ha ritenuto che aree di questo genere non possano essere qualificate come fabbricabili, ai sensi del D.Lgs. 504/1992, e non configurino pertanto presupposto dell imposizione (Ordinanza n ), contestualmente, con le Ordinanze nn e 16562, relative ad aree aventi destinazione in P.R.G.C. a zona industriale di espansione ovvero a P.E.E.P., a loro volta assoggettate a concreti limiti edificatori, ha invece precisato che: 8

9 - «in tema di imposta comunale sugli immobili (I.C.I.), il D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 504, articolo 1, in nessun modo ricollega il presupposto dell imposta all idoneità del bene a produrre reddito o alla sua attitudine ad incrementare il proprio valore o il reddito prodotto, assumendo rilievo il valore dell immobile, ai sensi del successivo articolo 5, ai soli fini della determinazione della base imponibile e quindi della concreta misura dell imposta»; - «alla luce di quanto puntualizzato, specificamente in materia di I.C.I., dalla norma interpretativa di cui alla Legge n. 248/2005, articolo 11 quaterdecies, comma 16, la qualifica di area edificabile (implicante l esclusione dal beneficio della tassazione su base catastale, previsto per i soli terreni agricoli, e la soggezione alla valutazione in base al valore di mercato) va ricollegata al semplice inserimento dell area nel piano regolatore generale, indipendentemente dall esistenza di piani particolareggiati o attuativi (cfr. Cass /06 e 25505/06)»; - «la qualifica di area edificabile non può quindi ritenersi esclusa dalla ricorrenza di particolari vincoli o destinazioni urbanistiche che condizionino, in concreto, l edificabilità del suolo, giacché tali limiti, incidendo sulle facoltà dominicali connesse alle possibilità di trasformazione urbanistico-edilizia del suolo medesimo, ne presuppongono la vocazione edificatoria», che peraltro «permane anche dopo la decadenza dei vincoli preordinati all espropriazione per realizzare quelle pubbliche finalità (Cass. Sent del 17 luglio 2008)»; - tali limiti «incidono tuttavia sulla concreta valutazione del relativo valore venale e, conseguentemente, della base imponibile (cfr. Cass. Cass. Civ. Sez. Trib. 11 aprile 2008 n Cass /04, 11371/03, 2971/03, 7676/02, 13988/01, 15886/00, 15255/00)». Anche in tali ordinanze, confermando quanto già disposto con sentenza del 18 maggio 2011 n , la Corte di Cassazione ha quindi ribadito un concetto di imponibilità ai fini I.C.I. delle aree edificabili che deve essere slegato dalla concreta possibilità di utilizzo degli stessi terreni a fini urbanistici e che trova invece il suo presupposto nelle previsioni formali del Piano Regolatore approvato dal Comune, confermando che l imponibilità deve essere riconosciuta in tutte le ipotesi in cui le modalità di utilizzo edificatorio stabilite dallo strumento urbanistico permettano di riconoscere 9

10 ad un terreno a prescindere dalla sua qualificazione nel P.R.G. una capacità edificatoria, seppure potenziale. Sotto questo profilo, se la Corte di Cassazione ha confermato che l idoneità del bene a produrre reddito o la sua attitudine ad incrementare il proprio valore o il reddito prodotto non costituiscono il presupposto di applicazione dell I.C.I. (e,dal 2012, dell Imposta Municipale Propria), ma assumono rilievo solo ai fini della determinazione della base imponibile, si deve confermare che l imponibilità di un terreno dovrà essere riconosciuta in tutte le ipotesi in cui l area esprima una specifica capacità edificatoria, la cui concreta realizzabilità inciderà poi sulla sua valorizzazione ai fini impositivi. Ne consegue che le aree comprese in una zona destinata dal P.R.G. a verde pubblico attrezzato non potranno correttamente essere qualificate come edificabili ove le stesse non prevedano alcun potenziale edificatorio, mentre dovranno essere considerate imponibili nella diversa ipotesi in cui lo strumento urbanistico riconosca anche a tali aree una seppur minima e condizionata capacità urbanistica. Tale interpretazione trova conferma anche in precedenti sentenze emesse dalla Corte di Cassazione, la quale, in particolare con la sentenza del 26 febbraio 2010 n. 4657, aveva già stabilito che l area destinata a verde pubblico, nella quale sia preclusa al privato qualunque possibilità di trasformazione edificatoria, non è qualificabile come area edificabile e quindi non è soggetta ad I.C.I. Secondo la suprema Corte, l apposizione di vincoli tali da precludere qualsiasi forma di utilizzazione edificatoria da parte del privato impedisce infatti di configurare pur alla luce della definizione di area edificabile dettata dall art. 36, comma 2 D.L. 4 luglio 2006 n. 223, convertito in L. 4 agosto 2006 n. 248 l esistenza di un area edificabile, la quale richiede una valorizzazione, per quanto minima, dell iniziativa privata (analoga, Corte di Cassazione, Ordinanza del 19 gennaio 2011 n. 1169). 10

11 Poiché, come indicato dal Comune nel proprio quesito, le Norme Tecniche di attuazione del vigente P.R.G.C. adottato dal prevedono invece che, anche nel caso di aree destinate a strade, slarghi, piazze, parcheggi, verde e comunque ad infrastrutture pubbliche non comportanti la realizzazione di volumi emergenti dal suolo, i cui vincoli preordinati all espropriazione siano a tutti gli effetti vigenti ai sensi di legge, risulta comunque possibile utilizzare la volumetria afferente a tali aree nel rimanente lotto od in quelli contigui qualora siano cedute gratuitamente al Comune, e che i proprietari possono cedere volontariamente e gratuitamente al Comune aree destinate dal P.R.G.C. a servizi e attrezzature puntuali e a rete trasferendo la capacità edificatoria di tali aree su altre aree a queste contigue e nella medesima sottozona, sino a raggiungere una densità fondiaria e un rapporto di copertura nell area di utilizzazione pari al doppio di quelli ammessi in via ordinaria nella sottozona in cui si trovano, si deve ritenere che alle aree destinate a verde pubblico dallo strumento urbanistico del sia stata comunque riconosciuta natura edificabile, sotto il profilo fiscale, per quanto vincolata da una destinazione d uso finale di natura pubblicistica, che le rende senza dubbio imponibili ai fini I.C.I. in relazione alla capacità edificatoria dalle stesse espressa. Nel caso del, la situazione delle aree a verde pubblico appare infatti del tutto analoga a quella delle aree edificabili soggette a vincoli, tra cui in particolare quelli derivanti dall esistenza di fasce di rispetto, nei cui confronti la giurisprudenza sia di merito che di legittimità è costante nel riconoscere l imponibilità ai fini I.C.I., a fronte del fatto che la capacità edificatoria espressa da tali aree può essere trasferita su altri terreni non vincolati, di proprietà dello stesso soggetto passivo o di terzi, rendendo così realizzabile la loro potenziale utilizzabilità a fini urbanistici. L interpretazione sopra riportata è l unica ad apparire compatibile con quanto affermato dalla Corte Costituzionale nell Ordinanza del 7 luglio 2008 n. 266, in cui come si è visto sopra è stato ribadito che il riconoscimento di una specifica capacità edificatoria ad un terreno da parte del Piano Regolatore anche ove formalmente tale area sia stata destinata a verde pubblico e l utilizzo a fini 11

12 edificatori della volumetria espressa dal terreno non sia ancora intervenuto determina l attribuzione allo stesso terreno di un valore venale diverso da quello di un terreno agricolo privo di tale qualificazione. Premesso quindi che anche un area destinata a verde pubblico, ove dotata di capacità edificatoria sua propria (anche se non utilizzabile in loco, ma solo trasferibile su altre aree), deve essere considerata imponibile ai fini I.C.I. (dalla motivazione contenuta nell Ordinanza del 28 luglio 2011 n , non è invece purtroppo dato rilevare se, nella fattispecie risolta negativamente dalla Corte di Cassazione, l area a verde pubblico oggetto di causa fosse o meno dotata di specifica capacità edificatoria, anche se trasferibile), si evidenzia che il problema che il Comune si troverà a dover risolvere in tali fattispecie è quello della corretta valorizzazione di tali terreni, in ossequio a quanto confermato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale. Dal quesito posto dal Comune emerge infatti che sui terreni edificabili con vincolo a verde pubblico è stata applicata una riduzione del 20%, rispetto al valore di analoghi terreni con diversa destinazione urbanistica, per la superficie gravata dal vincolo, come previsto da apposita deliberazione con cui il Consiglio comunale aveva adottato i criteri per l applicazione del valore delle aree edificabili agli accertamenti d ufficio ai fini I.C.I. In merito, non appare possibile valutare se, nella fattispecie in esame, la riduzione di valore riconosciuta dal Comune ad aree oggettivamente caratterizzate dalla presenza di vincoli come nella fattispecie in esame sia o meno congrua, dovendo necessariamente formare oggetto tale valutazione di una verifica tecnica: sotto questo profilo, si deve peraltro evidenziare che la necessità che il Comune provveda ad adottare una valutazione corretta, che tenga conto dell effettiva possibilità che la volumetria espressa da tali terreni possa essere utilizzata a fini edificatori, è stata più volte confermata sia dalla Corte Costituzionale che dalla Corte di Cassazione, la quale, nella recente sentenza del 9 febbraio 2011 n. 3160, ha ribadito che, nel definire la corretta base imponibile dell I.C.I., occorre tenere conto «a fini ermeneutici, del pregnante valore dei precetti contenuti nel primo comma sia dell art. 53 Costituzione ( tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità 12

13 contributiva ) che dell art. 3 Costituzione, per cui tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione ), il rispetto dei quali esige che si adotti sempre, tra le possibili, una soluzione interpretativa che non sia in contrasto con il dettato costituzionale. Per la prima di dette norme, la capacità contributiva (quale concretamente individuata, per ciascuna imposta, dal Legislatore ordinario, con scelte [il giudizio relativo alle quali è rimesso alla corte delle leggi] non irrazionali) deve costituire l unico parametro di riferimento effettivo; il suo senso concreto, quindi, impone di escludere qualsiasi interpretazione da cui possa derivare la soggezione del contribuente ad un prelievo fiscale maggiore o minore di (comunque diverso da) quello effettivamente voluto dal Legislatore: la capacità contributiva in ragione della quale il contribuente è chiamato a concorrere alle pubbliche spese, infatti, esige (Corte Costituzionale, ordinanza 28 novembre 2008 n. 394)... l oggettivo e ragionevole collegamento del tributo a un effettivo indice di ricchezza». Nell ambito di un sistema di determinazione della base imponibile delle aree edificabili che risulta molto complesso (essendo risaputo che le dinamiche del mercato immobiliare basate sulla legge della domanda e dell offerta sono estremamente difficili da individuare in modo univoco), il criterio di individuazione dei valori medi adottato dal Comune dovrà quindi prevedere congrue riduzioni per le aree che (pur formalmente edificabili ovvero, pur risultando soggette a servizi, esprimano comunque di fatto una capacità edificatoria) siano soggette a vincoli destinati ad incidere sulla loro utilizzabilità o sulla loro commerciabilità. Il tutto senza peraltro dimenticare che la stessa Corte di Cassazione ha in ogni caso riconosciuto che il regolamento comunale, al pari di una delibera di determinazione dei valori delle aree edificabili ai fini I.C.I., nel momento in cui siano «volti a determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali delle aree edificabili, pur non avendo natura imperativa, sono assimilabili agli studi di settore, nel senso che si tratta di fonti di presunzioni dedotte da dati di comune esperienza idonei a costituire supporti razionali offerti al Giudice e utilizzabili, quali indici di valutazione, anche retroattivamente, analogamente al redditometro» (Cass. Civ., Sez. V, 27 luglio 2007 n ; del tutto analoga, Cass. Civ., 3 maggio 2005 n. 9135, secondo cui le delibere 13

14 adottate dai Comuni possono «a somiglianza dei redditometri, fornire utili elementi di giudizio, addirittura anche per i periodi temporali anteriori a quelli di emanazione del regolamento stesso,, a fronte di un corretto esercizio da parte del Comune del proprio potere impositivo, esercitato mediante un adeguata comparazione tra i valori indicativi contenuti nella delibera consiliare e l effettivo valore venale delle aree in oggetto»). Ove, nella fattispecie in esame, il Comune abbia introdotto a livello regolamentare una definizione di area edificabile conforme a quella dettata dalla legislazione vigente, facendo quindi esclusivo riferimento alla edificabilità giuridica delle aree, ed abbia riconosciuto, in presenza di eventuali vincoli (sia derivanti dal P.R.G. che dalla conformazione delle aree) una valenza riduttiva del valore medio imponibile individuato dal Comune (percentuali di riduzione che nella delibera di individuazione delle aree il Comune dovrebbe motivare facendo riferimento anche a stime tecniche del valore delle diverse tipologie di aree comprese nel P.R.G.C.), si ritiene che l Ente abbia operato correttamente nel tentativo di individuare quali possano essere i valori applicabili alle aree edificabili ai fini I.C.I., costituendo di conseguenza preciso onere del contribuente, che ritenga di contestare gli avvisi di accertamento emessi dal Comune ai fini I.C.I., dimostrare che i valori utilizzati dal Comune non siano congrui rispetto a quelli espressi dal mercato. Fiduciosi di avere risposto al quesito postoci, rimaniamo a disposizione per eventuali richieste di ulteriori chiarimenti in merito e cogliamo l occasione per porgere cordiali saluti. Ivrea, lì 27 gennaio 2012 Studio Legale Fogagnolo (Avv. Maurizio Fogagnolo) 14