Roma, 01/03/2015. Servizi Commerciali e Amministrativi

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1 Roma, 01/03/2015 Responsabilità nell'accertamento doganale La C.M , n. 1/D estende la possibilità di operare mediante l utilizzo della rappresentanza diretta anche nell ambito degli sdoganamenti effettuati in procedura di domiciliazione, ossia presso i locali delle imprese o degli spedizionieri doganali. A seguito dell intervento della Commissione Ue, infatti, l Autorità doganale italiana rivede la propria posizione, ammettendo per i soli spedizionieri doganali iscritti all albo e per i Centri di assistenza doganale (Cad) la possibilità di operare in rappresentanza diretta e, dunque, evitare le responsabilità che invece normalmente gravano su di essi. La differenza tra le due modalità di rappresentanza incide sull individuazione de lresponsabile dell obbligazione doganale che, in caso di rappresentanza indiretta, è il rappresentante in solido con il rappresentato, mentre in caso di rappresentanza diretta, è il solo rappresentato, cioè l importatore o l esportatore. In sede di accertamento, dunque, cambiano gli assetti ed i profili di responsabilità in senso favorevole agli spedizionieri, ora potenzialmente sollevati da dirette responsabilità pecuniarie; per gli importatori, invece, occorre maggiore cautela ed analisi delle operazioni perché, se è vero che l incarico conferito al professionista li solleva da tecnicismi relativi all operatività doganale, è anche vero che la responsabilità per le eventuali contestazioni ricade ora, ed esclusivamente, su detti importatori. Rappresentanza in Dogana e regime di responsabilità per gli operatori L Agenzia delle Dogane e dei Monopoli è finalmente intervenuta sulla propria consolidata prassi in materia di rappresentanza in Dogana, parzialmente modificandone i contorni per adeguare l operatività nazionale alle regole del diritto comunitario. L istituto della rappresentanza nell ambito della procedura di domiciliazione è stato finora disciplinato, sotto il profilo delle disposizioni applicative della normativa comunitaria. La rivisitazione, in particolare, ha avuto luogo con la circolare 1/D/2015, con la quale l Amministrazione ha finalmente consentito, sebbene con i limiti anche di ordine pratico di cui si dirà, l utilizzo della rappresentanza diretta nell ambito delle procedure di domiciliazione, ossia le procedure che consentono lo di svolgere gli sdoganamenti presso i locali degli operatori economici. A mente dell art. 76, Reg. Ce 2913/1992, recante il Codice doganale comunitario, «per semplificare, per quanto possibile, nel rispetto della regolarità delle operazioni, l'espletamento delle formalità e delle procedure, l'autorità doganale consente, alle condizioni da stabilirsi con la procedura del comitato», tra l altro, «che la dichiarazione delle merci al regime considerato avvenga con l'iscrizione delle merci nelle scritture contabili; in tal caso, l'autorità doganale può dispensare il dichiarante dal presentare le merci in Dogana».(1)

2 Si tratta di un tema di ampia portata che coinvolge, dal punto di vista dell analisi giuridica, una serie di norme di derivazione comunitaria (il Reg. Ce 2913/1992, recante il Codice doganale comunitario Cdc, nonché le relative disposizioni di attuazione Dac, di cui al Reg. Ce 2454/1993) e, dal punto di vista dell applicazione pratica, un enorme numero di operatori, di fatto con impatti sulla quotidiana operatività delle imprese nazionali che procedono con lo sdoganamento in procedura domiciliata. In linea generale, infatti, l art. 5, Cdc riconosce la possibilità a chiunque di farsi rappresentare presso l Autorità doganale per l espletamento di atti e formalità previstidalla normativa doganale; la rappresentanza può essere diretta, quando il rappresentante agisce in nome e per conto di terzi, oppure indiretta, quando il rappresentante agisce in nome proprio ma per conto di terzi. Si precisa che, per il perfezionamento giuridico delle due forme di rappresentanza, si rileva inoltre che la rappresentanza indiretta presuppone l esistenza di un contratto di mero mandato, il cd. mandato senza rappresentanza, in virtù del quale il mandatario può agire in nome proprio e per conto del mandante; diverso è il caso della rappresentanza diretta che presuppone l esistenza di un contratto di mandato e viene esercitata, attraverso la procura, atto giuridico unilaterale con il quale un soggetto conferisce ad un altro il potere di rappresentarlo, manifestando a suo nome e per suo conto la propria volontà di fronte a terzi. La differenza tra le due modalità di rappresentanza incide sulla individuazione del soggetto responsabile dell obbligazione doganale: infatti, in caso di rappresentanza indiretta, il rappresentante è responsabile in solido con il rappresentato per il pagamento dei tributi; in caso di rappresentanza diretta, invece, unico responsabile dell obbligazione doganale è il rappresentato, cioè l importatore o l esportatore, in conformità al combinato disposto degli artt. 4, pagg. 18 e 201, par. 3, Cdc, che individua il debitore dell imposta nella persona del dichiarante.(2) Per le ragioni di cui si dirà, l Autorità doganale nazionale aveva sempre inteso escludere la compatibilità tra l utilizzo della rappresentanza diretta e le operazioni svolte in procedura di domiciliazione, adottando una posizione assai restrittiva sul tema (Cfr. circ. 27/D/2005) e nonostante i costanti solleciti effettuati dall intera comunità dei trasporti internazionali.(3) In sostanza, nell ambito della procedura domiciliata, la Dogana italiana aveva sempre intesoriservare l utilizzo della rappresentanza diretta alle sole imprese industriali, commerciali ed agricole, negandola invece agli spedizionieri che per conto di tali imprese operavano. Per l Amministrazione il ricorso alla rappresentanza diretta non trovava alcuna preclusione nel caso in cui il titolare della procedura di domiciliazione coincida con il destinatario/esportatore delle merci in nome e per conto del quale il rappresentante agisce; mentre il beneficiario della procedura di domiciliazione, soggetto intermediario, che già rappresenta il destinatario o l esportatore, doveva agire nell ambito della rappresentanza indiretta in qualità di dichiarante, presentando la dichiarazione in nome proprio e specificando di operare per conto del destinatario/mittente. Con la circolare 1/D/2015, la questione trova invece parziale soluzione in una netta inversione di rotta da parte dell Agenzia, per la verità sollecitata dai superiori organi Ue poiché, come rappresentato dall Agenzia delle Dogane nella circolare 1/D/2015, «la Commissione europea è stata di recente investita di un reclamo formulato da una associazione di categoria che ha lamentato il rifiuto

3 dell Autorità doganale italiana di autorizzare la procedura di domiciliazione con la modalità della rappresentanza diretta. Nell ambito del conseguente Eu pilot il competente servizio della Commissione ha fornito il proprio motivato parere al quale l Agenzia è tenuta a conformarsi, pena l apertura di una procedura di infrazione nei confronti dell Italia»; l Agenzia ammette ora ma per i soli spedizionieri doganali per i quali è dunque mantenuta la riserva di legge di cui all art. 40 del Testo Unico delle Leggi doganali (Tuld) (4) la possibilità di operare in regime di rappresentanza diretta nell ambito della procedura di domiciliazione, effettuabile anche negli spazi di altri soggetti, a loro volta titolari dell autorizzazione ad agire con detta procedura. Novità della C.M. 1/D/2015 Come cennato, l intero contesto muove da una situazione di doglianza sollevata da un associazione di categoria: come rappresentato dall Agenzia delle Dogane nella circolare 1/D/2015, «la Commissione europea è stata di recente investita di un reclamo formulato da una associazione di categoria che ha lamentato il rifiuto dell Autorità doganale italiana di autorizzare la procedura di domiciliazione con la modalità della rappresentanza diretta Nell ambito del conseguente Eu pilot il competente servizio della Commissione ha fornito il proprio motivato parere al quale l Agenzia è tenuta a conformarsi, pena l apertura di una procedura di infrazione nei confronti dell Italia». Dall analisi delle disciplina di settore, con particolare riferimento all art. 253, Dac, emerge infatti che la normativa non impone necessariamente al titolare della procedura anche l assunzione della qualità di rappresentante indiretto e, quindi, di dichiarante doganale. La norma dispone solo che la procedura di domiciliazione può essere utilizzata per proprio conto o in qualità di rappresentante, senza distinguere tra le due diverse modalità di rappresentanza, anche diretta: «qualsiasi persona può chiedere che le sia rilasciata un autorizzazione per la procedura di dichiarazione semplificata o di domiciliazione da utilizzare per proprio conto o in qualità di rappresentante, purché esistano scritture e procedure adeguate che consentano all Autorità doganale di rilascio di identificare le persone rappresentate e di effettuare i controlli doganali appropriati» (art. 253, co. 4, Dac). Ebbene, sul punto la Commissione ha rappresentato che «l art. 5 del codice doganale prevede la possibilità che chiunque possa farsi rappresentare presso l Autorità doganale per l espletamento di atti e formalità previsti dalla normativa doganale. Tale rappresentanza può essere diretta oindiretta. Tuttavia gli Stati membri possono limitare il diritto di fare dichiarazioni in Dogana tramite rappresentanza diretta o indiretta in modo che il rappresentante debba essere uno spedizioniere doganale che esercita la propria attività nel territorio di tale paese. Pertanto da questa norma si evince che si può limitare la rappresentanza di qualsiasi altro agente, ma non quella degli spedizionieri doganali. La rappresentanza da parte di uno spedizioniere doganale deve sempre essere consentita, che sia diretta o indiretta». Tuttavia, con la circolare 1/D/2015, la Dogana nazionale ha recepito le indicazioni della Commissione scegliendo, come in effetti non escluso dall Esecutivo Ue, di ridurre comunque la portata dell art. 253, Reg. 2454/93,limitando l utilizzo della rappresentanza diretta nell ambito delle procedure

4 domiciliate alla sola figura degli spedizionieri doganali (ossia i doganalisti), con l esplicita esclusione delle case di spedizione, per la presenza della riserva di legge che in Italia ancora vige in virtù del disposto dell art. 40, Tuld. Per i soggetti titolari di procedura di domiciliazione che svolgono servizi di intermediazione nel settore doganale e/o connessi alla logistica, qualora intendano agire in rappresentanza diretta, resta l opportunità di avvalersi, per la presentazione della dichiarazione doganale, dei soggetti legittimati in virtù della riserva operata, in Italia, dall art. 40 del Testo Unico delle Leggi doganali. Impatto in materia di accertamento e controllo Il nuovo regime di rappresentanza è dunque destinato a modificare gli assetti operativi dei flussi dichiarativi, nonché il regime delle responsabilità per il debito doganale. Dal punto di vista operativo, non senza qualche perplessità, si rileva un sostanziale aggravio di tipo amministrativo di difficile gestione per il nuovo rappresentante diretto operante in procedura di domiciliazione. La circolare 1/D/2015, infatti, dispone che «qualora il richiedente l autorizzazione alla procedura di domiciliazione chieda di agire in rappresentanza diretta è tenuto ad ottemperare, oltre ai criteri già previsti ed indicati nella circolare 9/D/2011, ad alcune condizioni specifiche finalizzate a porre in essere adeguate procedure interne che consentano di assicurare i presidi previsti dal predetto art. 253, par. 4, DAC a tutela delle risorse proprie dell Unione e della fiscalità nazionale». Semplificando, l operatore interessato all estensione deve produrre innanzitutto gli elenchi aggiornati dei clienti (importatori/esportatori) per i quali il titolare della procedura di domiciliazione intende agire in rappresentanza diretta, con i relativi atti di conferimento dell incarico, ossia le procure. In particolare, per ciascun cliente occorre indicare: nome, cognome o ragione sociale e codice Eori; qualora il cliente non sia un soggetto titolare dello status Aeo, occorre indicare altresì la sede amministrativa, la presenza di stabilimenti e ogni altra informazione utile al riguardo che risulti in possesso del richiedente l'autorizzazione, ai fini della corretta identificazione del cliente rappresentato. L Amministrazione, poi, al fine di rendere le informazioni in parola, suggerisce «l adozione, da parte del richiedente, all interno del proprio sistema di governance aziendale, di procedure volte alla rilevazione, misurazione, gestione e controllo del rischio doganale dei soggetti rappresentati (es. dati identificativi del soggetto, analisi della complessiva affidabilità del cliente attraverso l utilizzo di database che elaborano il profilo economico/finanziario e reddituale, nonché il suo eventuale posizionamento nel settore di appartenenza, l eventuale classe di rating se disponibile, la sua operatività doganale in termini di flusso, di periodicità e di tipologia di operazioni doganali, nonché la conformità alle norme doganali ecc.)». È di tutta evidenza, su questo punto, la futura oggettiva difficoltà che per la Dogana di fatto bilancia la minore garanzia del debito per gli operatori di ottemperare a tali richieste, in particolare se si considera la variabilità e la quantità di clienti per conto dei quali i rappresentanti sono soliti operare.

5 In secondo luogo, è altresì richiesta la produzione di un elenco aggiornato dei doganalisti designati dal rappresentante, titolare della domiciliata (che agisce in rappresentanza diretta), per la presentazione della dichiarazione doganale. Dal punto di vista delle responsabilità, invece, gli importatori in particolare devono ora essere edotti del fatto che, con l utilizzo dei nuovi assetti, le loro responsabilità aumentano o, meglio, non sono in qualche modo alleggerite dal regime di corresponsabilità (meglio, di solidarietà) proprio della rappresentanza indiretta. In sede di accertamento, dunque, cambiano gli assetti ed i profili di responsabilità in senso favorevole agli spedizionieri, ora potenzialmente sollevati da dirette responsabilità pecuniarie; per gli importatori, invece, occorre maggiore cautela ed analisi delle operazioni perché, se è vero che l incarico conferito al professionista li solleva da tecnicismi relativi all operatività doganale, è anche vero che la responsabilità per le eventuali contestazioni ricade ora, ed esclusivamente, su detti importatori. Per certi versi, nel tempo i dichiaranti si sono spesso trovati (ingiustamente) a coprire colpe che erano di fatto per loro inevitabili ed ineludibili, ma è anche vero che ora, per gli importatori, si profila un nuovo regime di diretta ed unica responsabilità. Su questo, però, appare buona cosa concludere con il dettato dell art. 201 del Codice doganale che si presume potrà trovare ora ancor maggiore applicazione nella parte finale, fino ad oggi spesso non applicata. A mente della predetta disposizione, si rileva innanzitutto che il debitore per l obbligazione doganale è il dichiarante e, in caso di rappresentanza indiretta, è parimenti debitrice la persona per conto della quale è presentata la dichiarazione in dogana. Tuttavia, non può non evidenziarsi come la norma concluda che quando una dichiarazione in Dogana «è redatta in base a dati che determinano la mancata riscossione, totale o parziale, dei dati dovuti per legge, le persone che hanno fornito detti dati necessari alla stesura della dichiarazione, e che erano o avrebbero dovuto ragionevolmente essere a conoscenza della loro erroneità, possono parimenti essere considerate debitori conformemente alle vigenti disposizioni nazionali». È sufficiente una mera lettura di questo passaggio per comprendere come non possa escludersi, per il futuro, un atteggiamento assai rigoroso delle Dogane, tale da configurare una nuova forma di responsabilità dei dichiaranti, ora a livello ordinario esclusa. Sercamitalia cooperativa