Perequazione. Fonti di finanziamento degli enti decentrati Costituzione art Due diversi principi perequativi

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1 Fabbisogni, costi e capacità fiscale standard Maria Cecilia Guerra Modena novembre 2016 Fonti di finanziamento degli enti decentrati Costituzione art compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. Non danno autonomia. -tributi ed entrate propri (compresi tributi propri derivati e addizionali) In armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema territoriale. Margini di autonomia. Non sono previsti trasferimenti Sperequazione nella distribuzione dei tributi Perequazione Per garantire l adeguatezza delle risorse per il finanziamento delle funzioni assegnate occorre perequare: compensare le differenze che non dipendono dalla responsabilità dell ente 3 Due diversi principi perequativi Perequazione delle capacità fiscali I trasferimenti integrano i gettiti fiscali dei territori con basi imponibili per abitante più limitate (valutati ad aliquota standard) Non si tiene conto delle eventuali differenze nei bisogni delle popolazioni dei diversi territori Perequazione dei fabbisogni I trasferimenti perequativi devono finanziare integralmente i bisogni a cui gli enti decentrati devono fare fronte (e che possono essere differenziati territorialmente) (Anche i fabbisogni vanno valutati secondo degli standard: es. costi standard) Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell articolo 119 della Costituzione Legge delega n. 42 del 2009

2 Legge delega Individua un legame fra La legge 42 del 2009 prevede per le: - Spese relative ai livelli essenziali delle prestazioni (Lep) delle Regioni - Spese relative alle funzioni fondamentali dei Comuni natura delle competenze/ funzioni attribuite entità e modalità del finanziamento e della perequazione Finanziamento integrale con -Tributi propri e compartecipazioni -Perequazione secondo il fabbisogno La perequazione è verticale: dallo Stato agli enti decentrati 8 Legge delega Altre spese (spese autonome) Finanziamento -Tributi propri -Perequazione (parziale) secondo la capacità fiscale La perequazione è orizzontale avviene cioè con trasferimento di risorse dalle regioni più ricche alle regioni più povere. 9 Finanziamento integrale Di quale fabbisogno? Legge delega (legge 42 del 2009) parla di Fabbisogno finanziario standard determinato nel rispetto dei costi standard associati ai livelli essenziali delle prestazioni da erogare in condizioni di efficienza e di appropriatezza su tutto il territorio nazionale 10 Le scelte dei decreti attuativi Le scelte dei decreti attuativi (2010) Approccio separato per livelli di governo - Federalismo municipale - Federalismo regionale Nella logica di sostituire i trasferimenti esistenti con altre forme di finanziamento, mantenendo il finanziamento preesistente inalterato a livello aggregato. Funzioni fondamentali dei Comuni: Il calcolo dei fabbisogni standard viene affidato, sulla base di indicazioni molto generiche, a una società (la Sose) con esperienze maturate in altri ambiti (studi di settore a fini fiscali) e con la consulenza scientifica di Ifel. Il problema principale diventa quindi quello della sua ripartizione fra enti dello stesso livello (l idea fondamentale è il passaggio dalla spesa storica al fabbisogno) 11 12

3 Fabbisogni standard degli Enti locali Decreto legislativo 26 novembre 2010 Non definisce i fabbisogni standard ma le modalità, il percorso, per la loro determinazione. Tre vincoli: - il complesso delle maggiori entrate devolute e dei fondi perequativi non può eccedere l'entità dei trasferimenti soppressi. - non devono determinarsi nuovi è maggiori oneri per il bilancio dello Stato - fino a nuova determinazione sono livelli essenziali quelli già fissati in base alla legislazione statale vigente Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Il procedimento muove dai dati di spesa storica (tenendo conto anche delle esternalizzazioni e dei servizi svolti in forma associata) I dati strutturali e contabili (ove non già sulle banche dati ufficiali) vengono raccolti attraverso questionari Il decreto sui fabbisogni standard degli Enti locali Il calcolo dei fabbisogni standard, effettuato da Sose, riguarda la classificazione delle funzioni fondamentali della legge 42 (classificazione poi rivista nel 2012), in parte disaggregata e riclassificata in 8 funzioni, che danno luogo auna spesa complessiva di 34 miliardi circa Il decreto legislativo non si applica agli enti locali appartenenti ai territori delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano Attenzione: neanche per la raccolta di informazioni e la costituzione della banca dati!! La banca dati Questionari per i Comuni e le Unioni di Comuni: dati relativi al 2013: I questionari rilevano dati molto dettagliati su output, input, modalità di gestione e scelte organizzative. Si tratta di una mole di dati che conferisce poi robustezza alle stime e che costituisce un patrimonio informativo rilevante di per sè. Fonti ufficiali: Certificati dei conto consuntivi dei Comuni, rilevazione Istat sui servizi sociali dei comuni Istat, dati Miur, ecc. Osservatori regionali per i dati sulle spese e unità di personale Il fabbisogno standard: di quante risorse finanziarie ha bisogno un ente? Metodologia utilizzata: RCA (Regression Cost Base Approach) Il Fabbisogno standard è determinato attraverso la stima di una funzione di costo e/o di una funzione di spesa, utilizzando la tecnica della regressione multipla lineare. 17

4 In presenza di output endogeni e misurabili (es. bambini che vanno all asilo) il livello ottimale del servizio e il suo costo unitario sono determinati simultaneamente all interno di un modello strutturale di due equazioni: 1) 2) 1) 2) Sostituisco la 1) nella 2) e ottengo la 3) funzione di costo in forma ridotta denominata funzione di spesa 19 Se output misurabile e endogeneità trascurabile: il FS può essere calcolato utilizzando la funzione di costo (tra le variabili che lo determinano non compare direttamente domanda e reddito, ma l output che decido di produrre, che può essere ad esempio funzione di una domanda potenziale). Il FS può allora essere calcolato come prodotto fra la quantità dei servizi offerti e il loro costo standard. (ricorda però se l output è endogeno, la stima non può più essere fatta con Ols che richiedono esogeneità delle variabili indipendenti: occorrono variabili strumentali non sempre facili da individuare) 20 Il modello empirico Nella maggior parte dei casi però: output non misurabile o endogeno. Il FS può allora essere calcolato con la funzione di spesa in cui le variabili indipendenti sono variabili esogene. (generalmente) La variabile dipendente y diventa la spesa corrente procapite. Non è però possibile inglobare nel calcolo livelli predeterminati dei servizi (come sarebbe necessario per tenere conto di livelli essenziali delle prestazioni) ATTENZIONE ALLA DISTINZIONE FRA VARIABILI nel vettore X (variabili che possono essere utilizzate sia nella fase di costruzione sia nella fase di applicazione del modello dei fabbisogni standard) nel vettore Z (variabili che vengono generalmente sterilizzate nella fase di applicazione. Ciò significa che sono significative nella specificazione de modello, ma la loro influenza (il loro coefficiente) non viene considerato in fase di stima del fabbisogno per il singolo ente.) Si tratta, in particolare, della collocazione territoriale dell ente che, quando significativa nella stima, potrebbe cogliere indirettamente elementi di spiegazione di variabilità delle osservazioni che la specificazione del modello non è risuscita a evidenziare. (dal 2016 non è sterilizzata per Rifiuti e Sociale) nel vettore W (variabili a cui vengono assegnati valori predeterminati in fase di stima del fabbisogno. Ciò significa che sono significative nella specificazione del modello, ma la loro influenza viene considerata in fase di stima del fabbisogno per il singolo ente, non con riferimento al valore che assumono per quell ente ma sulla base di un valore prefissato, definito come valore «obiettivo».). Si pensi ad esempio al costo del personale che però costituisce un fattore non facilmente modificabile dall'ente nel breve periodo, (ad esempio in ragione della distribuzione storica del personale per anzianità di servizio) e che viene invece considerata una variabile sotto il suo controllo nel momento in cui 23 viene posta come variabile obiettivo 24

5 Funzione di spesa aumentata rappresenta un ibrido tra la funzione di spesa e la funzione di costo: alle relative al contesto di domanda e offerta si aggiunge un nuovo nucleo di variabili D volto a identificare la presenza del servizio e/o la tipologia di servizi svolti. Il modello tiene conto della presenza del servizio, senza però misurare i livelli delle prestazioni erogate Le funzioni sono state in parte segmentate e in parte riaggregate e stimate secondo questi tre diversi modelli Nella spesa sociale, fra le variabili indipendenti, viene inserito anche un indice di deprivazione sociale Pesi delle determinanti del calcolo dei fabbisogni standard 29 30

6 L assenza di funzioni di costo non permette di utilizzare i fabbisogni calcolati per effettuare analisi di efficienza relativa tra i diversi comuni. Il confronto fra la spesa corrente e fabbisogno standard di un dato comune non può fornire indicazioni significative circa il suo livello di efficienza nella fornitura dei servizi pubblici perché il livello storico della spesa potrebbe superare il fabbisogno - come effetto di fattori esogeni, quali calamità naturali - come risultato di una scelta dell amministrazione municipale di offrire prestazioni in quantità o qualità superiore rispetto a quella implicita nella spesa stimata ai fini della costruzione dei fabbisogni standard. 31 Con una funzione di spesa si definisce la necessità di risorse di un Comune a partire da alcune variabili che misurano i bisogni; due comuni che hanno gli stessi bisogni, a parità di contesto, ricevono le stesse risorse, indipendentemente dal fatto che siano o meno efficienti e che poi decidano di soddisfare davvero la domanda (il bisogno) perché non c è un vincolo di destinazione delle risorse. Con la funzione di spesa aumentata il fabbisogno viene riconosciuto solo se il servizio è stato effettivamente erogato nell anno di riferimento (utilizzato nel Trasporto pubblico locale e nel Settore sociale al netto degli asili nido). 32 Il ricorso a funzioni di spesa (non aumentate) che fanno riferimento a un criterio di bisogno definito a prescindere dalla effettiva offerta dei servizi ha indotto Sose a riconoscerli nel fabbisogno anche dei Comuni in cui il servizio non è presente. Questo può però determinare una forte redistribuzione a favore dei comuni meno attivi nell offerta dei servizi, senza tradursi in un miglioramento dell offerta a favore dei cittadini, non essendoci come noto né un vincolo di destinazione, né un monitoraggio conseguente ad una definizione di obiettivi di servizio o di livelli essenziali. Viceversa Sose ha deciso di escludere dal calcolo dei fabbisogni dei singoli comuni i fabbisogni stimati con funzioni di costo di servizi che il Comune stesso non offre. Nella versione finale del decreto di approvazione dei fabbisogni per il 2015 il governo aveva però previsto che «In attesa della messa a regime dei livelli essenziali» nel calcolo dei fabbisogni si tenga comunque conto per quanto riguarda il servizio asili nido «degli obiettivi di servizio introdotti con il QSN (Quadro Strategico Nazionale) nonché delle collegate iniziative di rafforzamento in corso di attuazione» Né la legge 42 del 2009 né il decreto legislativo 126 del 2010 hanno compiuto una scelta chiara a favore di un approccio top down o bottom up nella determinazione dei fabbisogni standard. Anche in ragione del vincolo di invarianza delle risorse, i fabbisogni standard sono stati individuati come criteri di riparto di una spesa esogeneamente definita, secondo un approccio top down, senza che sia stabilita alcuna relazione con i livelli essenziali delle prestazioni né con gli obiettivi di servizio di cui alla legge 42/2009 nonché al decreto legislativo 126/2010, alla cui determinazione non si è infatti proceduto. Ciò lascia irrisolto il problema della valutazione della adeguatezza delle fonti di finanziamento riconosciute agli enti comunali rispetto alle funzioni fondamentali che sono chiamati a svolgere. Al tempo stesso, solo la valutazione di funzioni di costo permetterebbe di ottenere una quantificazione diretta dell impatto esercitato dagli output sul fabbisogno e quindi di calibrare il livello del fabbisogno in base ai livelli essenziali delle prestazioni una volta che questi siano stati definiti

7 La capacità fiscale di ciascun Comune deve essere valutata in termini standardizzati: depurando i gettiti concretamente rilevati a livello comunale dalle componenti che dipendono dalle scelte autonome degli amministratori locali (ad aumenti delle aliquote rispetto a quelle di riferimento fissate centralmente, o introduzione di agevolazioni fiscali via deduzioni, detrazioni, regimi di favore) Due approcci: 1) Representative Tax System (RTS): determina l ammontare delle entrate tributarie che un ente locale potrebbe potenzialmente ottenere, date le basi imponibili, se esercitasse uno sforzo fiscale standard (aliquota standard). Aspetti positivi: consente, per ogni tributo assegnato al governo locale, di separare la parte di gettito attribuibile alla componente strutturale da quella imputabile allo sforzo fiscale dell ente Aspetti negativi: la necessità di disporre di informazioni puntuali e analitiche sia sulle basi imponibili che sulle 2) Il Regression-based Fiscal Capacity Approach (RFCA) è basato su tecniche econometriche, utili, in particolare, quando non sono fissate le aliquote legali e/o non è facile quantificare la base imponibile. In questi casi, le metodologie econometriche forniscono stime affidabili; possono cogliere una serie di peculiarità delle realtà territoriali, includendo un ampio set di variabili di controllo; consentono di monitorare l evoluzione temporale delle basi imponibili e dei gettiti standard. aliquote Problemi operativi preliminari 1)Quali imposte/prelievi/entrate devono essere incluse nella determinazione della capacità fiscale di ciascun Comune (e quindi essere sottoposti a standardizzazione)? 2) Quali imposte/prelievi/entrate sono di fatto standardizzabili (Imu, addizionale comunale all Irpef? Tari?)? 3) Quali elementi costitutivi di questi prelievi dovrebbero e potrebbero (sul piano operativo) essere sottoposti a standardizzazione: aliquote, basi imponibili, sforzo nell azione di contrasto all evasione? 41 Le componenti dell imposizione locale che sono state selezionate sono le seguenti: a)imposte e tasse: i) IMU (Imposta Municipale Propria)/TASI (Tassa per i Servizi Indivisibili) e Addizionale Comunale Irpef (ACI); ii) Imposte e tasse minori e altri proventi(ad es. l'imposta di soggiorno, l'imposta di sbarco, l'imposta sulla pubblicità, la tassa sull'occupazione spazi e aree pubbliche), proventi dei servizi a domanda individuale; 42

8 b) Tariffe (TARI). La capacità fiscale per il settore raccolta e smaltimento rifiuti è stata considerata in misura pari al fabbisogno standard, utilizzando i coefficienti di riparto dei fabbisogni standard. A rigore, le tariffe per raccolta e smaltimento rifiuti non andrebbero incluse nella capacità fiscale, poiché sono a totale copertura del costo del servizio. L inclusione si è resa necessaria esclusivamente in considerazione della circostanza che la voce di spesa relativa alla raccolta e smaltimento rifiuti è una componente dei fabbisogni standard e una sua esclusione dalla capacità fiscale avrebbe condotto a una sovrastima del trasferimento perequativo. c) Tra le entrate extra-tributarie i proventi dei servizi pubblici e dei beni dell ente: i contributi ai servizi di mensa scolastica o trasporto pubblico e asili nido (definiti entrate residuali). Il comportamento, di gran lunga prevalente, dei comuni è quello di finanziare il costo di questi servizi con il principio della capacità fiscale piuttosto che con il principio della controprestazione: le percentuali di copertura della spesa sono molto basse (pari, in media al 20% per i servizi di istruzione e al 25% per i servizi degli asili nido) e sono estremamente sperequate sul territorio (Ad es. per i servizi di asilo nido si osservano percentuali di copertura del 10% in Molise e superiori al 33% in Veneto e Piemonte) Si sono utilizzati i due diversi metodi di stima: 1) Per la stima della capacità fiscale TASI/IMU e Addizionale Comunale Irpef, avendo a disposizione basi imponibili e aliquote legali si è utilizzato il metodo analitico di determinazione della capacità fiscale RTS. 45 2) Per le imposte e tasse minori (l'imposta di soggiorno, l'imposta di sbarco, l'imposta sulla pubblicità, la tassa sull'occupazione spazi e aree pubbliche) è stato necessario utilizzare metodi di stima con tecniche econometriche (cd RFCA). La stima si basa su una funzione in cui la capacità fiscale pro-capite (variabile dipendente) dell ente locale è messa in relazione ad una serie di variabili divise in due grandi categorie: a) variabili economiche (quanto più è ricco un territorio tanto maggiore sarà la sua capacità fiscale); b) variabili di controllo (popolazione, preferenze locali per i beni pubblici rispetto alle preferenze per il consumo privato, e variabili a carattere finanziario, come i trasferimenti intergovernativi, al fine di catturare l impatto delle politiche del governo centrale). 46 Una criticità importante nel calcolo della capacità fiscale riguarda la discrepanza tra gettito potenziale e gettito effettivamente riscosso dovuta a evasione, errore o crisi di liquidità (il cd tax gap), cioè l ammontare complessivo di risorse sottratte al fisco. Il tax gap è stato calcolato solo per IMU e TASI ed è stato stimato per un ammontare di circa 4,3 miliardi escludendo i terreni, le aree fabbricabili e i fabbricati rurali, pari al 22,6 per cento del gettito IMU e TASI teorico. Il tax gap dovrebbe essere aggiunto alla capacità fiscale dei Comuni, in quanto capacità fiscale sommersa. Tuttavia, in considerazione del fatto che i Comuni (soprattutto di piccole dimensioni) non sempre dispongono di strutture organizzative adeguate per azioni efficaci di contrasto all evasione e accertamento fiscale, si è scelto di applicare alla capacità fiscale solo una percentuale (pari al 5% nel 2015 e al 10% nel 2016) del tax gap, che potrebbe gradualmente aumentare nel tempo

9 La capacità fiscale pro capite per regione Il tax gap in percentuale dell Imu Regione Differenza Abruzzo 15, Basilicata ,74 Calabria ,29 Campania ,75 Emilia Romagna ,77 Lazio ,53 Liguria ,58 Lombardia ,87 Marche ,19 Molise ,38 Piemonte ,41 Puglia ,27 Toscana ,57 Umbria ,20 Veneto ,34 Totale , QUALE MODELLO DI PEREQUAZIONE? QUALE MODELLO DI PEREQUAZIONE? Quale è quindi il modello di perequazione per le spese relative alle funzioni fondamentali dei comuni? Si tratta formalmente di un Modello della Capacità, dove il trasferimento è pari a un fabbisogno A*, (differenziato in funzione di caratteristiche geografiche sociali ecc.) Ma c è una importante differenza: t i *B* è inferiore ad A* e il fondo perequativo verticale (coperto dallo Stato) non è uguale alla sommatoria degli ( A* - t*b i ), ma è determinato esogenamente a una cifra inferiore. Viene quindi distribuito fra i Comuni secondo coefficienti di riparto proporzionali, ma non uguali, alla differenza fra fabbisogno standard e capacità fiscale. meno un gettito standard (che per i tributi più importanti è calcolato come prodotto dell aliquota standard per la base imponibile locale. 51 TR i = a(a*- t*b i ) A i = T i +TR i = t i B i + aa* -at*b i = aa* + B i (t i -at*). Una perequazione parziale dei fabbisogni e delle capacità fiscali. 52 Il Fondo di solidarietà comunale Dalla teoria alla realtà: 1) E un fondo orizzontale, finanziato cioè da una quota (38,22% nel 2016) dell Imu dei singoli Comuni 2) Ha in larga parte natura di compensazione, serve cioè per compensare i Comuni degli effetti che variazioni normative decise dallo Stato hanno sui loro gettiti (es. Abolizione Tasi, Imu sui terreni agricoli, ecc.)) 3) E il fondo su cui grava il concorso, in aggregato, dei Comuni alle manovre finanziarie degli anni passati La parte perequativa è ripartita solo per una quota secondo la metodologia sin qui illustrata. (20% nel % nel 2016, 40% nel 2017, 55% nel 2018) 53