UNIVERSITÀ COMMERCIALE LUIGI BOCCONI

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1 UNIVERSITÀ COMMERCIALE LUIGI BOCCONI FACOLTÀ DI ECONOMIA CORSO DI LAUREA SPECIALISTICA IN DISCIPLINE ECONOMICHE E SOCIALI Appalti pubblici in Italia: criteri di aggiudicazione e rischio corruzione, alla luce dell introduzione del nuovo codice dei contratti pubblici. Relatore: Prof. V.Galasso Controrelatore: Prof. T.Nannicini Tesi di laurea specialistica di: David Francesco Anno Accademico

2 Abstract Un amministratore pubblico che debba selezionare un impresa cui affidare un contratto d appalto può, in Italia, seguire due diversi criteri: aggiudicare il contratto all impresa che offre il maggior ribasso percentuale sulla base d asta, criterio del First Price, o a quella la cui offerta più si avvicina, per difetto, ad una particolare media delle altre, criterio dell Average Bid. La scelta dipende dall obiettivo dell amministratore: minimizzazione degli oneri per la Pa o raggiungimento di un utilità personale. Criteri diversi si prestano a forme diverse di alterazione della competizione che normalmente dovrebbe svolgersi in una gara d appalto. Le implicazioni di un semplice modello teorico sono testate su un campione di circa gare d appalto, tenute in Italia tra il 2005 ed il Il risultato principale è che, in regioni dove la corruzione è più diffusa, gli amministratori pubblici preferiscono il criterio dell Average Bid. Inoltre, nelle gare AB affette da corruzione, il ribasso vincente è sistematicamente maggiore rispetto alle gare AB senza corruzione. Una possibile spiegazione di tali andamenti è l esistenza di un cartello di imprese che corrompa l amministratore. 6

3 1 Introduzione Il sistema degli appalti pubblici, oltre a rappresentare uno dei principali canali attraverso cui si esprime la domanda pubblica di beni e servizi, è anche uno dei settori economici più esposti al fenomeno della corruzione 1. Secondo la teoria economica fenomeni di corruzione possono emergere in un contesto di principale-agente, quando cioè un individuo (l agente) agisce per conto e nell interesse di un altro (il principale), senza che quest ultimo disponga delle informazioni necessarie per monitorarne perfettamente il comportamento. In un simile contesto, l agente può tenere una condotta sub ottimale dal punto di vista del principale, al fine di accrescere la propria utilità. Gli appalti pubblici sono una tipica manifestazione del problema del principaleagente, in cui un politico/burocrate agisce per conto della collettività. Può accadere che, nel selezionare la migliore offerta tra quelle presentate dalle imprese, l agente persegua i propri obiettivi a scapito di quelli del principale, ad esempio aggiudicando un contratto non all impresa che propone il prezzo più basso ma a quella che offre la tangente più alta. Al fine di ridurre la discrezionalità dell agente, la legge, nella maggior parte dei Paesi, disciplina tutte le fasi che portano all assegnazione di un contratto d appalto pubblico, con particolare riguardo ai criteri di selezione dell impresa appaltatrice. Nonostante ciò, esiste la possibilità che accordi illeciti tra l amministratore pubblico ed una o più imprese, alterino il normale svolgimento della competizione all interno di una gara d appalto. La nostra ricerca si focalizza sul mercato italiano degli appalti pubblici. Partendo dall esame dei criteri di selezione della controparte, previsti dalla normativa, analizzeremo l effetto della presenza di corruzione. La legge prevede che l ente appaltante scelga se assegnare il contratto all impresa che offre il maggior ribasso sulla base d asta, stabilita dall ente stesso, o a quella la cui offerta si avvicina di più, per difetto, ad una particolare media di tutte le altre. 1 Sul punto si veda, ad esempio, la Relazione del Presidente della Corte dei Conti (2010). 7

4 Si noti che c è una relazione inversa tra ribasso e prezzo: dire che un appalto è aggiudicato all impresa che offre il maggior ribasso, equivale ad aggiudicare l appalto al prezzo più basso, cioè con un minor esborso per la Pa. Perciò parleremo di First Price quando l appalto è aggiudicato all impresa che offre il massimo ribasso, di Average Bid se è assegnato al ribasso medio. 2 Il criterio dell Average Bid dovrebbe, nelle intenzioni del legislatore, ridurre il rischio che un impresa vinca una gara d appalto con un ribasso talmente elevato da impedirle di coprire i costi di produzione, e tale da indurla a consegnare un prodotto di qualità scadente o a dichiarare default. 3 Nella presente ricerca non ci occuperemo del rischio che un impresa, vincitrice di un appalto, non adempia alla sua obbligazione. Ipotizzeremo che le offerte siano vincolanti. La domanda che ci poniamo è come la scelta del criterio di aggiudicazione sia influenzata dalla presenza di corruzione. Per poter rispondere dobbiamo prima definire le modalità attraverso cui si esplica un accordo illecito, tra un amministratore ed una o più imprese, finalizzato all alterazione dell esito dell asta d appalto. La tesi analizza due possibili accordi illeciti: bid rigging e bid ring. Il primo prevede che l amministratore riveli tutte le offerte dei concorrenti ad una data impresa prima che questa faccia la propria; il secondo si basa sulla formazione di un cartello tra alcune delle imprese partecipanti alla gara. L analisi teorica è volta ad evidenziare i risultati prodotti, dall esistenza di tali accordi, sull andamento della gara. L efficacia degli accordi è subordinata al criterio di 2 Questa classificazione è tratta da Decarolis (2009). 3 In un asta FP, infatti, possono sorgere problemi di selezione avversa del contraente. E stato dimostrato che, in un contesto di responsabilità limitata delle imprese e di incertezza sul reale valore del contratto, un impresa con un bilancio modesto potrebbe vincere l appalto con un offerta estremamente competitiva e dichiarare default nel caso di realizzazione negativa del valore del contratto, cioè in assenza di profitto. Per una discussione più ampia sul punto si veda Decarolis (2009). 8

5 aggiudicazione che sovrintende l asta, dal momento che tutti i partecipanti agiscono strategicamente, anticipando le decisioni degli altri. Emergono quindi delle preferenze dell amministratore pubblico, per i due criteri di aggiudicazione, diverse a seconda della sua onestà e, in caso di corruzione, a seconda del tipo di accordo illecito. In particolare, un amministratore onesto, il cui unico obiettivo è la minimizzazione del costo per la Pa, sceglierà sempre il criterio del First Price. Un amministratore corrotto, invece, troverà più coveniente l Average Bid in presenza di un accordo di bid ring, il FP in presenza di un accordo di bid rigging. Queste preferenze guideranno quindi la scelta dell amministratore. Di conseguenza, nella parte empirica, ci chiediamo quale sia stato il criterio preferito dagli enti pubblici italiani nell assegnazione dei contratti d appalto, al fine di verificare se il livello di corruzione della Pubblica amministrazione abbia avuto un ruolo in tale scelta e, in caso positivo, in che direzione abbia agito. Per rispondere a questa domanda si è utilizzato un campione di circa gare d appalto, svoltesi in Italia tra il 2005 ed il Si tratta di dati provenienti dall Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP), riguardo alle gare d appalto indette da diverse categorie di enti, tra cui comuni, province, regioni, asl, etc. Per ogni appalto è indicato il criterio seguito nell assegnazione, nonché l importo posto a base d asta, il numero di imprese partecipanti, il ribasso vincente, i ribassi minimo e massimo, etc. Dall analisi del campione emerge che, ceteris paribus, amministratori più corrotti scelgono il criterio Average Bid, mentre quelli più onesti preferiscono il First Price. Inoltre, all interno delle gare AB, il ribasso vincente è sistematicamente maggiore in presenza di corruzione. 9

6 Questi risultati sono consistenti con la teoria, in particolare con l esistenza di accordi di bid ring che coinvolgano l amministratore che indice la gara e alcune delle imprese che vi prendono parte. Il resto delle tesi è organizzato come segue. Il paragrafo che segue è dedicato alla legislazione italiana in materia di appalti pubblici, con particolare riguardo alle recenti modifiche introdotte a proposito di criteri di aggiudicazione degli appalti. Nel terzo paragrafo si passeranno in rassegna i principali contributi della letteratura economica a proposito di aste e gare d appalto in presenza di corruzione. Nel quarto paragrafo si analizzerà, da un punto di vista teorico, il comportamento strategico delle imprese nelle diverse ipotesi di assenza e presenza di corruzione. Il paragrafo 5 mostra le principali caratteristiche del campione di dati analizzato; mentre il paragrafo 6 si occupa dell analisi empirica e della verifica delle implicazioni del modello teorico. Infine il paragrafo 7 ripercorre la struttura della tesi e conclude. 10