IL FINANZIAMENTO DEL TERRORISMO INTERNAZIONALE ATTUALITÀ

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1 UN FENOMENO CHE SOLO LA COLLABORAZIONE TRA STATI PUÒ CONTRASTARE AVVICINAMENTO DELLE TECNICHE INVESTIGATIVE E DELLE LEGISLAZIONI DI CONTRASTO. CONTROLLO DEI MERCATI FINANZIARI PER RIDURRE IL FENOMENO Partirò da una data, l 11 settembre del 2001, che costituisce un punto fermo nella storia del terrorismo internazionale e soprattutto una svolta nell atteggiamento, nell azione di contrasto e di condanna al fenomeno. Questa rinnovata azione ha visto principalmente impegnati, oltre al Consiglio di Sicurezza e all Assemblea generale delle Nazioni Unite, anche la NATO che ha dotato l Alleanza di una struttura snella ed ha creato comandi interforze impegnati anche nella lotta al terrorismo. La stessa Unione Europea ha posto come prioritaria la lotta al terrorismo mediante tre modalità di intervento: - stretta cooperazione tra forze di polizia, autorità doganali ed altre Autorità competenti (tra le quali per es. l EUROPOL); - maggiore cooperazione tra le autorità giudiziarie e le altre Autorità competenti degli Stati membri (es. autorità di vigilanza in materia di intermediazione bancaria e finanziaria); - un ravvicinamento delle normative in materia penale dei diversi Stati membri (eguali elementi costitutivi dei reati nonché del relativo assetto sanzionatorio). Lo sviluppo di nuove strutture operative si è accompagnato al parallelo potenziamento degli strumenti di contrasto sul piano legislativo, strumenti diretti, soprattutto, a combattere il fenomeno attraverso una via alternativa al mero uso della forza militare e dell azione di polizia, costituita dall individuazione e dal contestuale congelamento delle fonti finanziarie che alimentano le compagini terroristiche. Muovendo dalla costatazione che la di Carlo Germi IL FINANZIAMENTO DEL TERRORISMO INTERNAZIONALE globalizzazione ha comportato un aumento esponenziale delle possibilità di reperimento di ingenti fonti finanziarie da parte di tali organizzazioni ed una lesione alla sicurezza dei mercati finanziari mondiali, si è compreso che il blocco dei flussi di finanziamento rappresenta uno dei metodi più incisivi per arginare efficacemente i gruppi terroristici. In tal senso, il potenziamento della cooperazione internazionale, a livello bilaterale e multilaterale, tra organi specializzati, è risultato lo strumento più opportuno per realizzare una efficace azione antiterrorismo. In particolare, la collaborazione internazionale è stata intesa e come tale deve concretizzarsi in una strategia preventiva volta ad interrompere i canali di finanziamento che alimentano i gruppi terroristici, contrastandoli non tanto nel momento in cui gli stessi hanno già manifestato il loro potenziale distruttivo, bensì nella fase della loro alimentazione. Le premesse giuridiche e materiali per un contrasto globale al terrorismo internazionale sono state individuate sia a livello mondiale, attraverso le risoluzioni dell ONU, Consiglio di Sicurezza e Assemblea generale, sia euro- 28

2 peo. Dal punto di vista internazionale un ruolo decisivo è svolto dal GRUPPO di AZIONE FINANZIARIA (GAFI) che rappresenta, oggi, un organismo di riferimento su scala mondiale che si occupa di cooperazione internazionale e di lotta al riciclaggio di denaro sporco fonte di autofinanziamento delle organizzazioni criminali e terroristiche. Un ruolo chiave riveste anche l OLAF, quale organo dedito alla cooperazione ed al contrasto alle frodi agli interessi finanziari in ambito comunitario, che ha visto nel tempo accrescere il proprio ambito di azione, soprattutto nella lotta ai crimini finanziari che vedono oggi coinvolte, spesso in modo indiretto, anche le stesse organizzazioni terroristiche, sempre più inserite nei circuiti economici e finanziari europei al fine di reperire fonti di finanziamento. Sorvolo il concetto di terrorismo internazionale e non approfondisco i suoi metodi di azione, le sue motivazioni politiche, ideologiche, religiose e razziali nonché le sue diverse denominazioni nonchè le diverse caratteristiche che connotano le sue molteplici forme, tutte, comunque, aventi quale finalità principale quelle di porre in essere azioni violente tali da generare uno stato di panico, comportante un timore collettivo, travalicante i confini dello Stato in cui sono generate. A questo punto, focalizzerò l attenzione sul fenomeno del finanziamento e più specificamente sui sistemi che il terrorismo adotta per garantirsi i mezzi finanziari necessari alla sua esistenza. Per rendere più agevole la comprensione farò un parallelo tra il fenomeno del riciclaggio di denaro sporco operato dalle organizzazioni criminali più in generale e l autofinanziamento, operato spesso tramite l utilizzo di capitali leciti, che operano le organizzazioni terroristiche. Entrambi i fenomeni costituiscono concreto fattore di inquinamento dei mercati e di pericolo per la società. Il riciclaggio, fenomeno che secondo le accezioni giuridiche e tecnico-operative internazionalmente accolte, consiste nella sostituzione o trasferimento di denaro, beni o altre utilità provenienti da reato ovvero nel compimento, in relazione ad essi, di altre operazioni in modo da ostacolare l identificazione della loro provenienza illecita, è stato affiancato negli ultimi anni dal fenomeno del finanziamento al terrorismo internazionale che con il primo presenta numerose analogie ed alcune differenze. Tutte le operazioni di riciclaggio, semplici o complesse che siano, presentano 4 fattori comuni: 1. occultamento della vera proprietà; 2. cambiamento della forma di denaro; 3. oscuramento delle tracce lasciate durante il processo di ripulitura; 4. controllo costante da mantenere sul denaro sottoposto a riciclaggio. Tale processo avviene in tre fasi: COLLOCAMENTO che consiste nell introduzione nel mercato di proventi del reato presupposto attraverso il quale l organizzazione si è procurata i capitali e nel contestuale collocamento presso istituti ed intermediari finanziari attraverso una serie di complesse operazioni di deposito, cambio, trasferimento di denaro contante o con l acquisto di beni o di strumenti finanziari. Obiettivo principale di questa fase è trasformare il denaro contante in moneta scritturale costituita cioè da saldi attivi dei rapporti accesi presso gli intermediari finanziari. Nella prassi in questa prima fase le organizzazioni criminali ricorrono al frazionamento dei versamenti attraverso l apertura di una serie quanto più possibile numerosa di conti presso la stessa banca o banche diverse attraverso l ausilio di prestanome per arrivare ad una progressiva legittimazione dei proventi illeciti. STRATIFICAZIONE che consiste nel lavare i proventi illeciti e rimuovere ogni diretto collegamento tra i fondi riciclati e l attività criminale tramite una serie di operazioni finanziarie volte a rendere difficoltosa la investigazione dei flussi finanziari. INTEGRAZIONE è la fase in cui il denaro o gli altri beni vengono reintegrati nel circuito legale e resi nuovamente disponibili per l impiego da parte dell impresa criminale, essendone già state occultate la provenienza illecita e l origine, spesso anche geografica. I metodi attraverso cui si procede alla legittimazione sono apparentemente legali (acquisto di immobili, aziende, attività commerciali e/o finanziarie, investimenti telematici su azioni o fondi di investimento), a questo punto è facile comprendere quanto difficoltosi possono risultare l indivi- 29

3 duazione ed il riconoscimento delle operazioni sporche rispetto a quelle pulite. Analogamente anche nelle tecniche di finanziamento al terrorismo è possibile individuare tre fasi, quasi speculari, rispetto a quelle che abbiamo individuato per il riciclaggio: RACCOLTA è la fase in cui i fondi, molto spesso di natura e origine lecita, raggiungono un collettore principale; TRASMISSIONE od OCCULTAMENTO nella quale l obiettivo principale dei terroristi è quello di nascondere le finalità ultime dei movimenti di capitale, utilizzando per lo più sistemi di pagamento sotterranei o paralleli alternativi, cioè, ai circuiti bancari convenzionali; IMPIEGO nel quale il denaro o gli altri beni vengono materialmente impiegati per il compimento di atti terroristici. Diversamente dal riciclatore, tuttavia, il soggetto che investe denaro per finanziare il terrorismo non sempre occulta e trasforma le risorse che intende destinare allo scopo ma si adopera soprattutto per nascondere e dissimulare il fine ultimo che intende perseguire. Infatti, chi si propone tali operazioni per sovvenzionare atti terroristici, porta, in genere, a compimento operazioni finanziarie lecite. Il finanziamento al terrorismo, pur realizzandosi anche attraverso tecniche di riciclaggio può e spesso provvede, a reperire le liquidità necessarie ai suoi scopi attraverso l utilizzo di canali informali e lo sfruttamento dell economia legale. In definitiva entrambi i fenomeni di illecita trasformazione presentano, quale elemento comune, la volontà di occultare la provenienza del denaro, tuttavia se nel riciclaggio i proventi hanno origine da attività illecite per poi, per lo più, essere reimpiegate nel circuito legale attraverso operazioni di lavaggio, nel caso del terrorismo le attività da cui derivano le disponibilità finanziarie sono spesso lecite, ma illecito è il loro conseguente utilizzo. Nel riciclaggio è presente un reato presupposto che produce ricchezza e il riciclatore si limita ad inserire tale provento illecito nel circuito economico; di contro, nel terrorismo, il finanziatore usa denaro pulito per alimentare scopi illegali Il finanziamento del terrorismo si differenzia dall attività di riciclaggio in quanto consuma denaro e non lo produce. Le differenze che emergono tra i due tipi di comportamento criminali si riflettono nelle tecniche di contrasto. Infatti nello sforzo compiuto per arginare i fenomeni di riciclaggio sul piano finanziario, si è cercato, in primo luogo di tutelare l integrità del sistema finanziario facendo salva l individuazione di comportamenti di rilievo penale, il cui accertamento è demandato alle autorità inquirenti e giudiziarie che hanno il compito di approfondire le analisi inizialmente svolte dalle competenti autorità finanziarie. Nella lotta al finanziamento al terrorismo la ricostruzione delle tracce lasciate dai capitali movimentati è condotta con l intenzione di individuare e bloccare il finanziamento dell attività terroristica, prevalendo sulla necessità di proteggere il sistema finanziario da forme di inquinamento. Gli attentati dell 11 settembre negli Stati Uniti, quelli del marzo 2004 in Spagna e luglio 2005 in Gran Bretagna hanno sottolineato l urgenza di una più intensa collaborazione tra le Nazioni per adottare misure tecniche e legislative efficaci al contrasto del finanziamento di attività terroristiche atte a prevenire lo sfruttamento dei sistemi finanziari nazionali ed internazionali a fini illeciti da parte delle reti di matrice islamica. Data la natura del finanziamento del terrorismo è chiaro che l efficacia delle misure di contrasto dipenderà prevalentemente dalla collaborazione del settore finanziario e bancario nella fase di prevenzione del fenomeno, soprattutto attraverso gli obblighi di identificazione, registrazione e segnalazione delle operazioni sospette. Il settore finanziario, in particolare si rivela fortemente appetibile per le organizzazioni terroristiche in quanto garantisce un livello di opacità delle operazioni superiore al normale. Lo scambio di informazioni sui flussi dei fondi è spesso gestito da operatori specializzati che, in virtù della posizione privilegiata che ricoprono, non solo hanno la possibilità di accedere a informazioni sensibili ma risultano legittimati a mantenerle coperte da segretezza. La distribuzione asimmetrica che caratterizza i mercati finanziari rende i Paesi off-shore e quelli caratterizzati da legislazioni finanziarie permissive (Caiman, Barbados, Panama, Svizze- 30

4 ra, Lussemburgo) particolarmente attraenti per i soggetti o le società collegate ad organizzazioni terroristiche proprio grazie alla impermeabilità dei loro sistemi finanziari che riduce la possibilità per le autorità di vigilanza estere di ottenere informazioni. Investire in prodotti finanziari off-schore, tramite intermediari finanziari o amministrazioni fiduciarie costituite fuori piazza, si rivela dunque una modalità sicura per effettuare investimenti altamente redditizi. Concludere operazioni che implicano la movimentazione di considerevoli flussi di liquidità verso titoli atipici emessi da società non quotate, investire in fondi speculativi (hedge founds), specialmente se costituiti e offerti sulle piazze di Stati noti per essere non-cooperativi o addirittura fortemente blindati, aprire conti investire in derivati non negoziati nei mercati regolamentati (swaps, futurs su titoli), sottoscrivere quote di fondi di investimento: sono tutte operazioni finanziarie fortemente speculative che risultano appetibili per i terroristi internazionali. Occorre anche considerare che i fondi speculativi esteri non procedono all emissione di certificati ma intestano le quote attraverso una mera registrazione contabile e tale circostanza rende altamente difficile il controllo sulle quote sottoscritte. Sulla base di rapporti di privatebankinkg con banche od intermediari situati off-shore, persone fisiche o società fiduciarie collegate ad organizzazioni come AL-QAEDA possono richiedere operazioni di short selling ed effettuare facilmente investimenti redditizi e totalmente coperti da anonimato. Tramite operazioni di short selling (letteralmente vendita allo scoperto ) gli intermediari vendono sul mercato particolari tipi di azioni avute in prestito allo scopo di riacquistarle in seguito e ad un prezzo inferiore, speculando così sulla perdita di valore del titolo, per poi restituirle al proprietario. Trasferimenti di denaro tramite bonifici interbancari internazionali (SWIFT) internet banking, strumenti elettronici di pagamento (es. Carte prepagate)sovrafatturazioni all importazione e/o all esportazione, sistemi di Money Transfer come l HAWALA (metodo rapido di trasferimento del danaro al di fuori del sistema bancario che si fonda su una rete di dealer (speculatori, raccoglitori), alternativi a quelli regolari, si rivelano dei canali che possono essere facilmente utilizzati dalla rete terroristica islamica per trasferire efficacemente liquidità tra da un Paese all altro. Operazioni bancarie e finanziarie regolate dalla SHARI A (Il diritto islamico) possono essere inoltre utilizzate per finanziare, direttamente o indirettamente, organizzazioni terroristiche: accordi di finanziamento quali MURA- BAHA, MUDARABAH (compartecipazione alla condivisione), MUSHA- RAKA, SALAM, QARD HASSAN (letteralmente buon prestito), fondi di investimento islamici conformi ai principi della Shari a, possono rivelarsi veicoli efficaci per raccogliere, anche tramite il versamento della ZAKAT, ingenti somme di denaro da destinarsi al finanziamento del terrorismo. In particolare il pagamento della Zakat, dovuto da ogni musulmano per la purificazione della sua anima ogni qualvolta vi è un incremento netto di ricchezza, direttamente a favore di musulmani in difficoltà economiche o indirettamente tramite organizzazioni non-profit presenti in ogni parte del mondo, può trasformarsi in un efficace strumento in grado di fornire supporto finanziario al terrorismo. Vietato far accrescere il capitale con l applicazione di tassi di interesse e vietato guadagnare basandosi sull incertezza. Muovendo da questi due principi etici, la finanza islamica è oggi al centro di una notevole crescita, che non solo sta spingendo gli operatori ad accoglierla nei contesti occidentali per soddisfare il segmento di clientela islamica, ma anche a portare le banche occidentali a offrire prodotti e servizi nei contesti islamici. In Europa Occidentale esistono oltre 13 milioni di musulmani, di cui circa unità residenti in Italia. Nel 2015 la popolazione mussulmana salirà dall attuale 1,4% della popolazione italiana al 2,5%. Gli immigrati musulmani rappresentano, pertanto, un segmento di mercato molto rilevante ed in continua espansione, servito per il momento da 26 Banche islamiche e Convenzionali (con filiali o islamic windows) presenti in Europa, di cui 19 si trovano nel Regno Unito e ancora nessuna in Italia. Nonostante il mercato finanziario islamico rappresenti soltanto l 1% delle attività finanziarie mondiali, il tasso di crescita degli assets è pari al 10-15% annuo e negli ultimi cinque anni, i ricavi dell Islamic retail banking sono cresciuti del 44% annuo circa. La recente integrazione della popolazione musulmana nel tessuto socio-economico europeo e i sostenuti ritmi di crescita delle dimensioni del mercato finanziario islamico portano l attenzione del mondo finanziario sul forte potenziale di sviluppo della finanza islamica, ossia quel complesso di pratiche e attività finanziarie (bancarie e non) che rispettano i dettami della legge islamica (Shari a). Elementi caratterizzanti dei contratti, sia dei prodotti retail che degli strumenti finanziari, sono la presenza di forme di compartecipazione al rischio per gli impieghi e per la raccolta, il rapporto fiduciario sottostante, il divieto di interesse, incertezza, speculazione e di attività ritenute immorali. In particolare, tra i contratti d impiego si segnalano i Musharaka e i Murabaha. I Musharaka sono simili alle Joint Venture nella finanza convenzionale e si usano per finanziare i progetti a lungo termine. Questa tipologia di contratto prevede che la Banca finanzi il progetto dell imprenditore e che entrambi partecipino agli utili e al- 33

5 le perdite. I Murabaha, invece, rappresentano uno degli strumenti di finanziamento più usati (circa il 75% del totale) e sono dei contratti di scambio in cui la Banca acquista un bene in nome proprio ma per conto del cliente per poi rivenderglielo ad un prezzo più alto, preventivamente concordato. Il pagamento di tale prezzo può essere rateale e differito. Dal lato della raccolta uno tra gli strumenti più comuni sono i conti di condivisione. Si trattano di conti di deposito a termine fondati sul principio della condivisione dei profitti e delle perdite tra la banca e il detentore del conto che autorizza l istituto a gestire i propri fondi in cambio di spese di gestione; l ente creditizio, tuttavia, non garantisce né il capitale originario né un rendimento al depositante. Anche l ambito di applicazione dei contratti finanziari islamici è in crescita. Proprio per la veloce espansione della domanda di tali prodotti, oltre ai contratti di tipo retail (attività di distribuzione commerciale al dettaglio) si sta sviluppando un ampia varietà di strumenti finanziari appositamente realizzati per conciliare i dettami della Shari a: tra questi una tipologia importante è quella dei Sukuk. Sulla scia di quanto accaduto a Dubai nelle passate settimane, con le difficoltà relative al pagamento del Nakheel sukuk (il bond islamico -) legato alla costruzione del grattacielo, denominato Nakheel, alto 1000 metri a DUBAI) per $3.5 miliardi da parte della Holding Dubai World, è esplosa l attenzione e l interesse per meglio capire i pericoli e le opportunità dei Sukuk come strumenti di finanziamento alternativo alle emissioni obbligazionari. I Sukuk sono certificati di investimento conformi alla Sharia e si possono considerare come l equivalente, per la finanza islamica, delle obbligazioni. Questi devono corrispondere ad un progetto determinato, di solito un progetto immobiliare o infrastrutturale e i profitti corrispondono ai guadagni che tale progetto genera. Un sukuk ben strutturato limita il debito emesso al valore dell asset sottostante. Le obbligazioni sul modello sukuk, cioè emesse secondo i dettami dalla legge coranica Sharia e riservate ai cittadini musulmani, raggiungeranno a fine anno i 122,7 miliardi di dollari in circolazione, secondo quanto prevede Moody s. La stessa agenzia di rating in un recente studio ha evidenziato come nei primi 10 mesi del 2009 le emissioni di sukuk sono balzate del 40%, con una stima di crescita del 50% per fine dicembre Il mercato potenziale è enorme considerando che solo il fondo sovrano di Abu Dhabi, uno dei potenziali acquirenti di questi strumenti, ha masse in gestione per 850 miliardi di dollari. L offerta, finora, proviene soprattutto dagli Stati e dai soggetti governativi impegnati a finanziare progetti strategici nel campo delle infrastrutture, l educazione e il turismo in Arabia, Qatar e Abu Dhabi. La liquidità sarà sicuramente uno dei temi ricorrenti nei prossimi due anni per il sistema finanziario considerando che entro il 2012 ci saranno miliardi di euro di obbligazioni in scadenza solo da parte delle Banche dell euro zona. Contemporaneamente l avvio dell exit strategy della BCE dal 2010 drenerà molta della liquidità a basso costo (1%) dal sistema. Il mercato dei Sukuk potrebbe rappresentare una valida alternativa non solo per le banche europee nella ricerca di diversificazione delle fonti di finanziamento ma anche, e ritengo soprattutto, una valida alternativa per i governi. La regione tedesca della Sassonia-Anhalt ha emesso per la prima volta nel 2004 i sukuk, con un programma di finanziamento di circa 100 milioni. Nel 2009 la Banca Mondiale, tramite la «International Finance Corporation», ha emesso i suoi primi sukukbonds per 100 milioni di dollari. Per l Italia l emissione di Sukuk rivolta ad investitori istituzionali dei paesi islamici potrebbe rappresentare una fonte di finanziamento per la spesa pubblica futura collegata in particolare agli investimenti in infrastrutture. Se si considera la spesa per investimenti fissi da parte delle amministrazioni pubbliche, l Italia si posiziona agli ultimi posti tra i Paesi Europei (2,2% gli investimenti fissi lordi rispetto al Pil a fronte del 2,5% della media dell area Euro). Dopo una fase espansiva della spesa per nuove infrastrutture dal 1997 al 2004, le risorse pubbliche disponibili per nuove infrastrutture sono diminuite progressivamente. A fronte di tutte queste opportunità oggettivamente molteplici, quali sono i limiti della diffusione della finanza islamica in Italia? Nel nostro sistema al pari di altri paesi europei esistono dei nodi di ordine fiscale e regolamentare che richiedono un attento esame e impegno da parte del legislatore e degli organismi di vigilanza (tipo Banca d Italia) affinché tale implementazione possa avvenire al meglio. I nodi fiscali come l imposta di registro ed il tema della deducibilità fiscale degli oneri finanziari sono rilevanti nella possibilità di poter introdurre i prodotti retail islamici tradizionali. Tuttavia i nodi regolamentari come la necessaria modifica del TUB nella definizione di attività bancaria/finanziaria, i criteri di adeguatezza patrimoniale/standards di gestione del rischio/principi contabili appaiono oggi i nodi cruciali da risolvere. In Italia, prendendo in esame solo il lato degli impieghi bancari, i contratti che potrebbero rispettare il divieto di interessi posto dal Corano sono le operazioni riconducibili al factoring, al leasing ed il mutuo a titolo gratuito mentre operazioni legalmente applicate dalle banche islamiche per aggirare il divieto della Rib (interesse) come le operazioni di semplice intermediazione nella circolazione di beni non sembrerebbero rispettare i dettami del TUB. 34