CAPITOLO 1: LE NOSTRE PROPOSTE PER MIGLIORARE IL SISTEMA DELLA GIUSTIZIA E PER RENDERE PIÙ EFFICACIE IL CONTRASTO ALLA CORRUZIONE...

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3 INDICE INTRODUZIONE GLI ATTORI DELLA RICERCA: IL COMITATO GUIDA E IL GRUPPO DI LAVORO THE EUROPEAN HOUSE - AMBROSETTI LE RICERCHE DI AMBROSETTI CLUB SUL SISTEMA PAESE PERCHÉ QUESTA RICERCA LE MISURE VARATE DAL GOVERNO IN TEMA DI GIUSTIZIA E CORRUZIONE LA STRUTTURA DELLA RICERCA EXECUTIVE SUMMARY EXECUTIVE SUMMARY...18 CAPITOLO 1: LE NOSTRE PROPOSTE PER MIGLIORARE IL SISTEMA DELLA GIUSTIZIA E PER RENDERE PIÙ EFFICACIE IL CONTRASTO ALLA CORRUZIONE LE PROPOSTE PER MIGLIORARE IL SISTEMA DI GIUSTIZIA Adottare strumenti di valutazione della performance del Sistema di Giustizia Introdurre criteri manageriali nella gestione ed organizzazione dei Tribunali Adottare misure e buone pratiche organizzative ( best practice ) per migliorare la performance complessiva del sistema Affrontare con urgenza alcuni nodi prioritari per favorire un ambiente pro-business ed attrarre investimenti nel Paese...31 Le incertezze sulla nuova legge sul falso in bilancio L eccessivo ricorso al TAR e le sospensive delle opere infrastrutturali... 33

4 La riforma del Codice Appalti Il decreto fallimenti LE PROPOSTE PER UNA EFFICACE AZIONE DI CONTRASTO E PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE...37 Introduzione e sintesi delle proposte Promuovere una cultura per il contrasto alla corruzione Potenziare l utilizzo del Whistleblowing Impiegare sistemi di fraud detection Coinvolgere attivamente le imprese nella prevenzione della corruzione Supportare e potenziare la funzione dell ANAC per prevenire la corruzione e semplificare la normativa sui contratti pubblici LE PROPOSTE PER FAVORIRE LA CULTURA DELLA LEGALITÀ NEL PAESE ALCUNE STIME DEI BENEFICI DERIVANTI DA UN MIGLIORAMENTO DEL SISTEMA DELLA GIUSTIZIA IN ITALIA...47 CAPITOLO 2: L ANALISI DEL SISTEMA DI GIUSTIZIA IN ITALIA E DELLE SUE PRINCIPALI CRITICITÀ IL SISTEMA GIUDIZIARIO IN ITALIA: QUADRO DI SINTESI E CONFRONTO EUROPEO...50 Introduzione dell analisi e fonti dei dati Le risorse per il Sistema Giustizia in Italia...51 La domanda di giustizia La performance del Sistema della Giustizia Le performance dei Tribunali in Italia L analisi delle pendenze civili in Italia LE PRINCIPALI CRITICITÀ DEL SISTEMA DI GIUSTIZIA ITALIANO...66 La durata eccessiva dei procedimenti L alta variabilità della performance dei Tribunali L insufficiente programmazione del lavoro da parte dei Tribunali L elevato ricorso alla Cassazione...68 L elevato numero di avvocati... 69

5 3. LE MISURE GIÀ ADOTTATE E GLI OSTACOLI AL CAMBIAMENTO...70 Le misure già adottate...70 Gli ostacoli al cambiamento CAPITOLO 3: L ANALISI DELLA CORRUZIONE IN ITALIA E IL CONFRONTO INTERNAZIONALE LA CORRUZIONE IN ITALIA E IL PRIMATO POCO INVIABILE NEL CONFRONTO INTERNAZIONALE LE BEST PRACTICE INTERNAZIONALI PER LA LOTTA ALLA CORRUZIONE LE MISURE ANTICORRUZIONE ESISTENTI IN ITALIA E LE PRINCIPALI CARENZE DEL SISTEMA ATTUALE...80 CAPITOLO 4: LE INEFFICIENZE DELLA GIUSTIZIA E LA CORRUZIONE SONO TRA I PRINCIPALI FRENI ALLO SVILUPPO ECONOMICO DEL PAESE LE INEFFICIENZE DEL SISTEMA GIUDIZIARIO IN ITALIA E IL LORO IMPATTO SUL SISTEMA ECONOMICO GLI IMPATTI DELLA CORRUZIONE SULLE IMPRESE E SULL ECONOMIA ITALIANA I DANNI PROVOCATI DALLE INEFFICIENZE DELLA GIUSTIZIA E DALLA CORRUZIONE AL PAESE...90

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7 INTRODUZIONE Obiettivi del Capitolo Presentare l ambito di focalizzazione e gli obiettivi della ricerca. Illustrare il percorso di lavoro e l approccio metodologico adottato. Fornire una panoramica della struttura del rapporto. 50 anni di futuro

8 1. GLI ATTORI DELLA RICERCA: IL COMITATO GUIDA E IL GRUPPO DI LAVORO THE EUROPEAN HOUSE - AMBROSETTI Giustizia, fisco e burocrazia sono le tre grandi priorità per far ripartire l Italia Giovanni Legnini Vice Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura, luglio 2015 Questo rapporto riassume e sintetizza i risultati e le proposte della ricerca Come cambiare il Sistema Giudiziario e come contrastare la corruzione per migliorare la competitività dell Italia. Il lavoro è stato indirizzato da un Comitato Guida composto da membri di Ambrosetti Club. Sono membri del Club i Vertici delle seguenti società: 3M ITALIA A. AGRATI A2A ASSOCIAZIONE NAZIONALE AVVOCATI ITALIANI BROS MANIFATTURE C.L.N. CA ABB ASTRAZENECA CARETTI & ASSOCIATI ABBVIE AEB TECHNOLOGIES AXPO ITALIA BANCA ESPERIA CARIPARMA - CRÉDIT AGRICOLE AEREA BANCA IFIS CARTIERA CARMA AGEDI AGSM VERONA BANCA POPOLARE DI VICENZA CESAB CESARE GALDABINI ALENIA AERMACCHI BANCA SELLA HOLDING CEVA LOGISTICS ALERION CLEAN POWER BANCA SISTEMA CHEBANCA! ALESSI BANCO SANTANDER CHIANTIBANCA ALLIANZ BARCLAYS BANK CHIESI FARMACEUTICI ALVAREZ & MARSAL ITALIA BASF ITALIA BAXTER CINVEN CISCO SYSTEMS ITALY AMGEN BAYER CITRIX SYSTEMS EMEA ANGELANTONI INDUSTRIE APAX PARTNERS ARCHIMEDE SOLAR ENERGY ASSICURAZIONI GENERALI ASSOBIOTEC BCUBE BE THINK, SOLVE, EXECUTE BERRIER CAPITAL BNL - GRUPPO BNP PARIBAS BONA DEA BRAVOSOLUTION CMC CAPITAL CO.PRO.B. - COOPERATIVA PRODUTTORI BIETICOLI COGIPOWER COLDIRETTI CONTINUUS - PROPERZI BREMBO CONTSHIP ITALIA GROUP 6

9 COOPGAS CORDUSIO SOCIETÀ FIDUCIARIA PER AZIONI CRÉDIT AGRICOLE CORPORATE & INVESTMENT BANK FALCK FANTOZZI & ASSOCIATI FAPER GROUP FERFINA - HOLDING DI CONDOTTE D ACQUA FERRING GUALA CLOSURES GROUP HEWLETT-PACKARD ITALIANA HOLDING TERRA MORETTI CROWE HORWATH ITALY D ANDREA FERROVIE DELLO STATO ITALIANE FERSOVERE HSBC BANK IBERDROLA RENOVABLES ITALIA D APPOLONIA FIAT ICCREA HOLDING DAR CAPITAL FIDIA FARMACEUTICI IL SOLE 24 ORE DE AGOSTINI PUBLISHING FINANZIARIA INTERNAZIONALE INFOCERT ING BANK DEDAGROUP DELFINO E ASSOCIATI WILLKIE FARR & GALLAGHER DELL ORTO FINTERMICA 2 FNM - FERROVIE NORD MILANO FONDAZIONE 3M FONDAZIONE SICILIA INPGI - ISTITUTO NAZIONALE DI PREVIDENZA DEI GIORNALISTI ITALIANI GIOVANNI AMENDOLA DEUTSCHE BANK FONTANA FINANZIARIA INTESA SANPAOLO DEVITAL SERVICE DHL SC ITALY FRATELLI BRANCA DISTILLERIE IREN ISA DIRECTA PLUS DISTILLERIE MAZZARI DNV DET NORSKE VERITAS ITALIA DORNA WSBK ORGANIZATION DOW ITALIA GALA GAS PLUS GDF SUEZ ENERGIA ITALIA GE ITALIA E ISRAELE GESTORE DEI MERCATI ENERGETICI ISTITUTO CENTRALE DELLE BANCHE POPOLARI ITALIANE ISTITUTO DI VIGILANZA DELL URBE ISTITUTO EUROPEO DI DESIGN DUCATI MOTOR HOLDING EDENRED ITALIA GEWISS GIOCHI PREZIOSI GIORGIO FEDON & FIGLI ITALFONDIARIO JOHNSON & JOHNSON MEDICAL EDISON EGEA - ENTE GESTIONE ENERGIA E AMBIENTE GOLDMANN & PARTNERS GOOGLE FOR WORK JOHNSON CONTROLS AUTOMOTIVE KEDRION ELECTROLUX ITALIA GOOGLE ITALY KINEXIA ELI LILLY ITALIA ELMA ENEL GRANDI STAZIONI GREEN NETWORK GRUPPO AVIVA ITALIA LA SPEZIA CONTAINER TERMINAL ENI ESSECO GRUPPO BANCARIO CREDITO VALTELLINESE LEASEPLAN ITALIA LECHLER EUROITALIA GRUPPO DE NIGRIS LINDE GAS ITALIA EUSTEMA GRUPPO DOMPÉ LINDE MEDICALE EVOLVE CONSORZIO STABILE FABBRICA D ARMI PIETRO BERETTA GRUPPO INGHIRAMI GRUPPO LEONARDO CALTAGIRONE GRUPPO LOCCIONI LOSMA LUIGI LAVAZZA LUNDBECK ITALIA MAGAZZINI GABRIELLI FACEBOOK ITALY GRUPPO MUTUIONLINE MAIO GUGLIELMO 7

10 MAIRE TECNIMONT MARCHESI ANTINORI MATTEL ITALY MEDTRONIC ITALIA MILANO SERRAVALLE - MILANO TANGENZIALI MM MP FILTRI NEOLOGISTICA NTT DATA ITALIA OERLIKON GRAZIANO GROUP OLIMPIA AGENCY OMERA PELLICONI & C. PFIZER ITALIA PHILIP MORRIS ITALIA PHILIPS PIRELLI & C. QUI! GROUP RANDSTAD GROUP ITALIA RINA ROSA ERMANDO SACE SACMI IMOLA SANOFI SAP ITALIA SCHNEIDER ELECTRIC SCHRODERS ITALY SEGESTA SIA SIEMENS SIMEST SISAL GROUP SIX PAYMENT SERVICES SKY ITALIA SNAM SO.G.I.N. SOCIETÀ ITALIANA PER CONDOTTE D ACQUA SOCIETÀ PADANA ENERGIA SPAL AUTOMOTIVE SPERONI STANDARD & POOR S CREDIT MARKET SERVICES ITALY STANDARD CHARTERED BANK STREPARAVA SYNDIAL TELECOM ITALIA TELIT COMMUNICATIONS TERNIENERGIA TICKET GEMEAZ TOYOTA MATERIAL HANDLING ITALIA TRANSCOM WORLDWIDE TRIUMPH INTERNATIONAL UCIMU-SISTEMI PER PRODURRE UNICREDIT UNIQA ASSICURAZIONI UVET AMERICAN EXPRESS CORPORATE TRAVEL VALAGRO VERITAS VERSALIS VITALE & CO. VITTORIA INDUSTRIES VODAFONE ITALIA WALGREENS BOOTS ALLIANCE WARRANT GROUP WASTE ITALIA WEBASTO WHIRLPOOL WIND TELECOMUNICAZIONI WPP ITALY ZOBELE HOLDING Un particolare ringraziamento ai membri del Club delle società evidenziate in grassetto per i contributi di indirizzo dati alla ricerca. La ricerca si è avvalsa del contributo di: Gherardo Colombo (già Magistrato, Presidente GARZANTI LIBRI) Sergio Erede (Fondatore e Partner, BONELLIEREDE) Alessandro Musella (Partner, Head of the anti-corruption practice, BONELLIEREDE) Si ringraziano per i contributi e i suggerimenti: Mario Barbuto (Capo Dipartimento dell organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi, MINISTERO DELLA GIUSTIZIA) Fabio Bartolomeo (Direttore Generale delle Statistiche, MINISTERO DELLA GIUSTIZIA) Massimiliano Cesare (Presidente, BANCA DEL MEZZOGIORNO MEDIOCREDITO CENTRALE) Alessandra Dal Moro (Magistrato, Sezione specializzata in materia di imprese, TRIBUNALE DI MILANO) Piercamillo Davigo (Magistrato, Consigliere della CORTE DI CASSAZIONE) Roberto Garofoli (Capo di Gabinetto del MINISTRO DELL ECONOMIA E DELLE FINANZE, Magistrato del Consiglio di Stato) 8

11 Giovanni Legnini (Vice Presidente, CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA) Carlo Nordio (Magistrato, Procuratore aggiunto di Venezia) Si ringraziano inoltre Graziano Delrio (Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti) e Raffaele Cantone (Presidente, AUTORITÀ NAZIONALE AN- TICORRUZIONE) per i preziosi spunti e suggerimenti sul tema forniteci rispettivamente durante le riunioni Ambrosetti Club del 9 marzo 2015 e del 5 maggio Lo studio è stato curato dal Gruppo di Lavoro The European House - Ambrosetti composto da Valerio De Molli, Paolo Borzatta, Silvia Lovati, Michelangelo Quaglia, Massimiliano Sartori e Lorenzo Tavazzi. 9

12 2. LE RICERCHE DI AMBROSETTI CLUB SUL SISTEMA PAESE Ambrosetti Club, nato nel 1999 e riservato ai massimi responsabili di gruppi ed imprese nazionali e multinazionali operanti in Italia (oggi conta più di 350 membri), persegue diversi scopi, tra cui contribuire al progresso civile ed economico dell Italia in un epoca di competizione globale. Da alcuni anni il Club ha avviato un percorso di riflessione sul Sistema Paese con l obiettivo di: Analizzare ed interpretare secondo una prospettiva strategico-competitiva i tratti distintivi che caratterizzano il mondo contemporaneo. Declinare sulla realtà italiana tali elementi per capire i nodi strutturali che frenano la crescita del Paese. Proporre azioni e correttivi per accrescere il livello di attrattività e di sviluppo dell Italia. Con questi obiettivi sono state realizzate nel tempo diverse ricerche che hanno alimentato il dibattito politico ed indicato linee d azione ai decisori pubblici; a titolo di esempio, tra le recenti, si ricordano: Come ridurre il Debito Pubblico italiano: il piano d azione (2012) La burocrazia nel nostro Paese: una sfida strategica per la competitività dell Italia (2012) Crescita, lavoro e sviluppo: le priorità per la ripresa dell Italia (2013) Il ruolo di una efficace politica industriale per la competitività del nostro Sistema Paese (2014) Finanza per la Crescita (2015) Ciascuna ricerca di Ambrosetti Club si contraddistingue per: L approccio concreto, fornendo una fotografia di alto livello della situazione analizzata e soprattutto affrontando il che fare in maniera pragmatica e con proposte immediatamente implementabili. La prospettiva di sistema, tenendo conto di tutti gli aspetti e le interrelazioni che caratterizzano ogni realtà territoriale. L apertura sul mondo, indagando percorsi eccellenti di sviluppo e buone pratiche da cui trarre ispirazione per il contesto italiano. Le ricerche Ambrosetti Club intendono dare un contributo fattivo e costruttivo al dibattito per il miglioramento del Sistema Italia. 10

13 3. PERCHÉ QUESTA RICERCA Questo studio si inserisce nel background concettuale e di soluzioni individuate nei lavori di Ambrosetti Club e nel patrimonio di conoscenza sviluppato nell ambito delle attività professionali del Gruppo The European House - Ambrosetti 1. La ricerca affronta il tema Come cambiare il Sistema Giudiziario e come contrastare la corruzione per migliorare la competitività dell Italia. Gli obiettivi della presente ricerca sono: Analizzare in chiave comparata i freni allo sviluppo del Paese derivanti dalle inefficienze del Sistema della Giustizia e dagli effetti negativi della corruzione. Formulare proposte sintetiche, efficaci e realizzabili in un breve periodo di tempo, per superare le inefficienze e contribuire a rilanciare lo sviluppo economico del Paese. Sensibilizzare i decisori politici dimostrando che esistono misure immediatamente realizzabili e efficaci per il business. Per la sua importanza anche visto il momento particolare che il Paese sta vivendo l argomento è stato ritenuto da Ambrosetti Club meritevole di essere posto al centro di un apposito approfondimento, attraverso l avvio di un percorso di riflessione volto ad individuare le priorità strategiche per la riforma del Sistema Giudiziario ed il contrasto alla corruzione. Il tema rappresenta una delle principali leve per tornare ad essere competitivi, a livello di Sistema Paese e uno dei processi di riforma più urgenti per l Italia. La mancata risoluzione delle inefficienze legate al Sistema della Giustizia e dei fenomeni corruttivi ha infatti fortemente condizionato l economia del Paese negli ultimi decenni, deprimendo sensibilmente gli investimenti esteri e italiani, non solo con riferimento a infrastrutture e investimenti industriali, ma anche per quanto riguarda gli investimenti in capitale umano. Le inefficienze della giustizia e la corruzione scoraggiano infatti gli investimenti e la crescita dimensionale delle imprese, incentivando la fuga di cervelli e disincentivando l immigrazione qualificata. Di questo si dirà più diffusamente nel Capitolo 4. Le criticità del Sistema della Giustizia e della corruzione impattano negativamente sulle imprese e sui mercati, sulla capacità degli imprenditori di operare in un clima di trasparenza e meritocrazia e liberare il potenziale innovativo del Paese. Laddove manca la certezza del diritto, vengono meno gli incentivi ad evitare comportamenti opportunistici se non addirittura azioni illegali da parte di cittadini ed imprese. I nostri ritardi, in questo senso, hanno contribuito a peggiorare le capacità e il potenziale di crescita dell Italia. 1 Si ricorda tra queste la Lettera Club che periodicamente affronta temi rilevanti per le imprese e i sistemi territoriali nell epoca contemporanea. La Lettera Club è veicolata ai leader del Paese e raccoglie diagnosi, ipotesi e terapie che si distinguono per profondità di analisi e ampiezza di prospettive. 11

14 L Italia registra infatti una performance negativa rispetto ai benchmark internazionali, sia per quanto riguarda i tempi ed i costi della giustizia, sia per la capacità delle istituzioni pubbliche di assicurare una applicazione efficiente che rispetti i tempi di durata dei processi stabiliti per legge. A tal proposito è significativo rilevare che circa il 30% di tutte le pendenze in Italia riguarda procedimenti ultra-triennali, oltre i tempi ragionevoli stabiliti dalla legge Pinto n 89/2001. In aggiunta, l Italia vanta un primato poco invidiabile tra i Paesi industrializzati nella maggior parte delle classifiche internazionali che misurano il livello di corruzione pubblica e privata (o la percezione della stessa). Si vedano ad esempio il Control of Corruption Index della Banca Mondiale, il Corruption Perception Index stilato da Trasparency International e l International Country Risk Guide (ICRG) del PRS Group dove l Italia si posiziona 90 (su 210 Paesi), 69 (su 177 Paesi) e 52 (su 140 Paesi), rispettivamente. Il presente rapporto analizza, in chiave comparata, la performance del Sistema di Giustizia nel Paese attraverso confronti quantitativi e, laddove opportuno, qualitativi. La corruzione ed i ritardi nella giustizia, tenute in considerazione le specificità di ogni Paese, rappresentano peraltro variabili di difficile misurazione e confronto 2. Lo studio affronta i temi giustizia e corruzione dal punto di vista strategico-organizzativo, escludendo dunque la dimensione più prettamente giuridico-normativa. Parimenti non verranno affrontati i temi legati ai princìpi di fondo del nostro Sistema della Giustizia che, pur importanti, richiedono tempi di intervento e di ponderazione necessariamente di medio-lungo periodo. Con tale focalizzazione la ricerca identifica le leve che possono contribuire ad un miglioramento di sistema e molte delle proposte contenute in questo rapporto possono essere attuate implementando disposizioni di legge vigenti e adottando best practice già affermate in alcune aree e Tribunali del Paese. Sempre nell ottica della concretezza e del pragmatismo, lo studio indica le priorità d azione per il processo di riforma, anche proponendo gli obiettivi ed i tempi di attuazione per un efficace processo di cambiamento. Alcune delle proposte avanzate nella ricerca richiedono azioni continuative che, dall immediata implementazione, traguardano un orizzonte di lungo periodo (come ad esempio le disposizioni contenute nel paragrafo 1.3 Proposte per favorire la cultura della legalità nel Paese ), altre di medio (ad esempio la condivisione di best practice su scala nazionale, cfr. paragrafo 1.1 Adottare misure e pratiche organizzative (best practice) per migliorare la performance complessiva del sistema ), altre ancora possono essere implementate già nel breve termine (ad esempio la pubblicazione delle statistiche relative ai singoli Tribunali, cfr. paragrafo 1.1 Adottare strumenti di valutazione della performance del Sistema di Giustizia ). 2 Per la giustizia, si pensi ad esempio alle differenze che esistono tra sistemi di common law rispetto agli ordinamenti di civil law. Per la corruzione, gli indicatori basati sul numero di denunce o condanne per reati sono difficili da interpretare dato che riflettono anche la propensione a denunciare o l efficienza del sistema repressivo. Le rilevazioni basate su interviste o questionari possono essere inficiate, oltre che dall enfasi che i media riservono al tema, dalla probabile reticenza degli intervistati. Sistemi di quantificazione meno soggettivi che provano a misurare direttamente la corruzione, infine, non risolvono sempre il problema, dato che la loro presenza cambia i comportamenti dei soggetti coinvolti e quindi conduce a una sottostima del fenomeno. 12

15 Abbiamo scelto di analizzare le conseguenze dei ritardi del Sistema della Giustizia e della corruzione sulle imprese e sul sistema economico. Non abbiamo, di conseguenza, approfondito i temi della giustizia penale e il peso sociale della criminalità, il ruolo delle carceri nella rieducazione dei detenuti, l obbligatorietà dell azione penale del Pubblico Ministero, il garantismo assicurato dai sistemi di notifica e la struttura dei tre gradi di giudizio. La scelta di focalizzazione del lavoro sulla Giustizia Civile come ambito di analisi principale, dipende dal fatto che la stragrande maggioranza dei rapporti tra privati (imprese) e delle controversie commerciali si risolve nel diritto civile e solo in alcune fattispecie 3 nel ramo penale. La Giustizia Civile è dunque l ambito che maggiormente impatta in relazione alla competitività e all attrattività di un Sistema Paese. Dove necessario, lo studio presenta alcuni rimandi alla sfera del diritto penale ed alcuni approfondimenti riguardanti i temi che penalizzano particolarmente le imprese (si veda il Capitolo 1). Nel quadro sopra delineato, la ricerca realizzata da Ambrosetti Club ha identificato le componenti funzionali alla definizione ed implementazione di un processo di riforma del Sistema Giudiziario e di contrasto alla corruzione in Italia, indagando le cause e le principali conseguenze di tali ritardi ed il loro impatto sul sistema economico. In particolare i capisaldi del lavoro sono stati: 1. Dimostrare che l Italia sconta un ritardo rispetto ai principali competitori in termini di tempi medi di definizione dei procedimenti e di contrasto alla corruzione, con evidenti ripercussioni sul sistema economico e sul clima competitivo del Paese. 2. Effettuare un analisi, in chiave comparata, delle principali cause di questo ritardo e delle conseguenze sul sistema economico, anche quantificando i potenziali effetti negativi per le imprese. 3. Indicare possibili processi di riforma e di risoluzione, identificando attori, ruoli, strumenti, condizioni abilitanti secondo le linee guida e le proposte delineate. 4. Coinvolgere nel processo le istituzioni ed i decisori per sensibilizzarli sui temi in oggetto e creare un diffuso e qualificato consenso rispetto alle priorità d azione. Il lavoro si è svolto attraverso: 1. Incontri periodici con il Comitato Guida che hanno visto la partecipazione, oltre ai business leader membri di Ambrosetti Club, anche di esponenti delle istituzioni ed esperti. 2. Interviste del gruppo di lavoro The European House - Ambrosetti a specialisti e studiosi, Magistrati, dirigenti pubblici, imprenditori e banchieri, italiani ed internazionali. 3. Collazione e sintesi dei contributi (documentazione, pubblicazioni, ricerche, ecc.) provenienti da fonti nazionali ed internazionali autorevoli, relativi ai temi oggetto della ricerca. 4. Approfondimenti analitici di casi e best practice, italiani ed esteri. 3 Casi sicuramente di rilievo per le imprese, come ad esempio la bancarotta fraudolenta, le false comunicazioni sociali o tutte le fattispecie riconducibili al D.lgs. 231/2001, che tuttavia non rappresentano l oggetto della presente ricerca. 13

16 4. LE MISURE VARATE DAL GOVERNO IN TEMA DI GIUSTIZIA E CORRUZIONE Nel luglio 2015, durante la stesura della presente ricerca, il Governo ha tenuto una conferenza stampa per la disseminazione dei risultati ad un anno dal lancio della consultazione pubblica del 30 giugno 2014, che individuava i 12 punti prioritari per la riforma della giustizia 4. Il 29 agosto, dopo la consultazione, il Governo ha varato in Consiglio dei Ministri la riforma che, ad un anno di distanza, presenta alcune evidenze che permettono la valutazione dello stato di avanzamento. Per quanto riguarda la Giustizia Civile, il 2014 ha segnato un anno di svolta sotto diversi punti di vista: per la prima volta il numero di pendenze è sceso sotto i 5 milioni ed il trend di miglioramento sembra confermato anche dai dati relativi alle nuove iscrizioni di procedimenti civili, che nel gennaio 2015 registrano un calo del 20% rispetto all anno precedente. Altre novità sostanziali riguardano il potenziamento del Tribunale delle imprese, in grado di definire nel 2014 oltre l 83% dei procedimenti entro un anno ed il processo civile telematico, che ha permesso di dimezzare i tempi di emissione di un decreto ingiuntivo e garantire un risparmio per lo Stato di oltre 48 milioni di Euro 5. Inoltre, un importante iniziativa portata avanti dal Ministero è la realizzazione di un Datawarehouse per la Giustizia Civile (DWGC), ovvero la possibilità di raccogliere in modo automatizzato le statistiche relative ai procedimenti del settore. Come riportato più avanti, lo strumento è fondamentale non solo per le analisi che una raccolta dati moderna ed efficace permette, ma soprattutto per le azioni che, grazie a queste evidenze, potranno essere messe in campo in tema di valutazione, efficienza ed efficacia della giustizia. L ultimo anno ha visto anche un netto miglioramento per quanto riguarda il sistema penitenziario ed il sovraffollamento delle carceri: al 30 giugno 2015 erano presenti detenuti (vs al 31 dicembre 2013), con una riduzione dell indice di sovraffollamento dal 131% al 107%. Il miglioramento degli indici legati al sistema penitenziario deriva anche da un maggior utilizzo di misure alternative alla pena e un espansione della capienza regolamentare delle carceri 6. 4 I 12 punti della consultazione lanciata dal Governo riguardavano: - Giustizia Civile: 1) Riduzione dei tempi, 2) Dimezzamento dell arretrato, 3) Corsia preferenziale per le imprese e le famiglie; Ordinamento, 4) CSM: carriera per merito e non appartenenza, 5) CSM: chi giudica non nomina, chi nomina non giudica, 6) Responsabilità civile dei Magistrati su modello europeo, 7) Riforma del disciplinare della Magistrature speciali. - Penale: 8) Norme contro la criminalità economica, 9)Accelerazione processo penale e riforma della prescrizione, 10) Intercettazioni Organizzazione, 11) Informatizzazione integrale e innovazione organizzativa, 12) Riqualificazione personale amministrativo. 5 Per una trattazione più approfondita del tema si veda il paragrafo 2.3 Le misure già adottate e gli ostacoli al cambiamento. 6 I detenuti che beneficiano di misure alternative alla pena carceraria sono al 30 giugno 2015, (vs nel 2013) e la capienza regolamentare è passata da unità nel 2013 a al 30 giugno

17 Per quanto riguarda la corruzione e la criminalità organizzata, importanti misure per contrastare i fenomeni hanno riguardato: il potenziamento dell Autorità Nazionale Anticorruzione e la nomina di un nuovo Presidente nel marzo 2014, l approvazione al parlamento del DDL anticorruzione che inasprisce le pene per i reati di corruzione e prevede uno sconto della pena per i collaboratori. Molti altri disegni di legge sono inoltre al vaglio del Parlamento: tra i più importanti si ricordano quelli riguardanti il processo penale, la riforma dell istituto della prescrizione e l utilizzo delle intercettazioni. La valutazione dello stato di avanzamento delle riforme implementate negli ultimi mesi, a detta di molti osservatori, è positivo, soprattutto per quanto riguarda gli strumenti messi in campo per garantire la sostenibilità dell azione di miglioramento del Sistema di Giustizia. All interno del processo di riforma in corso e in coerenza con gli obiettivi dell azione del Governo, il presente rapporto mette in luce, in uno spirito di contribuzione positiva al Paese, alcuni ambiti d intervento importanti ed indica alcune linee d azione per l efficientamento e il miglioramento del Sistema della Giustizia e della lotta alla corruzione. 15

18 5. LA STRUTTURA DELLA RICERCA Il presente rapporto è organizzato in quattro capitoli di seguito sinteticamente illustrati. CAPITOLO 1. Le nostre proposte per migliorare il Sistema della Giustizia e per rendere più efficace il contrasto alla corruzione Il capitolo illustra alcune possibili linee d intervento per la riforma del Sistema Giudiziario e per il contrasto alla corruzione, affrontando in parallelo il tema culturale legato alle due dimensioni. Le proposte affrontano anche i temi legati alle modalità per generare consenso tra tutti i portatori d interesse del Paese, i tempi di attuazione ed i possibili ostacoli all implementazione, con una quantificazione di massima, a livello di Sistema Paese, dei benefici risultati dall adozione di tali proposte. CAPITOLO 2. L analisi del Sistema di Giustizia in Italia e delle sue principali criticità Il capitolo fornisce un quadro di sintesi circa la situazione della Giustizia Civile in Italia, analizzando i principali dati riguardanti la durata dei processi, le risorse destinate al sistema e le performance dei Tribunali italiani. Vengono inoltre riportate le principali misure già adottate dal sistema, le criticità risultanti dalle analisi effettuate e gli ostacoli al cambiamento riscontrati nell impianto giudiziario. CAPITOLO 3. L analisi della corruzione in Italia e il confronto internazionale Il capitolo fornisce una base informativa completa e sintetica per la valutazione del fenomeno corruzione in Italia e delle misure di contrasto esistenti, attraverso una analisi comparata a livello europeo ed internazionale della diffusione dei fenomeni corruttivi. Vengono inoltre individuata le best practice internazionali a cui ispirarsi per prevenire e contrastare i fenomeni corruttivi, le misure recentemente adottate, le principali criticità e i gap dell attuale sistema anticorruzione. CAPITOLO 4. Le inefficienze della giustizia e della corruzione sono tra i principali freni allo sviluppo economico del Paese Il capitolo qualifica le conseguenze di una giustizia inefficiente e dei fenomeni corruttivi, con particolare attenzione agli impatti sulle imprese e sulla competitività del Paese. Dove possibile, il capitolo riporta la quantificazione di questi impatti ed i potenziali benefici futuri derivanti da una loro rimozione. 16

19 EXECUTIVE SUMMARY 50 anni di futuro

20 1. EXECUTIVE SUMMARY Esistono ampie evidenze scientifiche e una diffusa consapevolezza nelle imprese e nella società civile che le inefficienze del Sistema della Giustizia e il livello di corruzione di un Paese rappresentano elementi fortemente negativi per la crescita economica ed il benessere della popolazione. I ritardi della giustizia, in particolare di quella civile, contribuiscono non solo a creare un clima di sfiducia verso la possibilità di fare impresa, ma soprattutto condizionano il sistema economico, con effetti e costi vessatori nei confronti delle imprese. Il ritardo nel nostro Sistema di Giustizia impatta negativamente sulla struttura dei costi delle imprese, incide negativamente sull allocazione e sul costo del credito, riduce la natalità delle imprese, la loro capacità di entrare nel mercato e la competitività, disincentiva gli investimenti. La corruzione è una minaccia per la sicurezza, la prosperità economica e la reputazione di ogni Paese. Essa determina costi enormi ed inutili per lo Stato aumentando le inefficienze della spesa pubblica ed indebolendo le istituzioni, è un freno ai nuovi investimenti, umilia e danneggia i cittadini e le imprese meritevoli, crea ingiustizia sociale, ed è anche un potente strumento utilizzato dalle organizzazioni criminali. In Italia, negli ultimi anni, le stime effettuate sulle inefficienze e sui ritardi della giustizia e sulla corruzione indicano come i costi siano rilevanti e pari a oltre l 1% del PIL ogni anno. Per questi motivi e data l importanza del tema anche visto il momento particolare che il nostro Paese sta vivendo abbiamo avviato un percorso di riflessione volto ad individuare le priorità strategiche per la riforma del Sistema della Giustizia e il contrasto alla corruzione. Il tema rappresenta, infatti, una delle principali leve per tornare ad essere competitivi. La mancata risoluzione delle inefficienze legate al Sistema della Giustizia e dei fenomeni corruttivi ha fortemente condizionato l economia del Paese negli ultimi decenni, deprimendo sensibilmente gli investimenti esteri ed italiani, non solo con riferimento a infrastrutture ed investimenti industriali, ma anche per quanto riguarda gli investimenti in capitale umano. L Italia, attualmente, registra una performance negativa rispetto ai benchmark internazionali, sia per quanto riguarda i tempi ed i costi della giustizia, sia per la capacità delle istituzioni pubbliche di assicurare una applicazione efficiente che rispetti i tempi di durata dei processi stabiliti per legge. In aggiunta, l Italia vanta un primato poco invidiabile tra i Paesi industrializzati nella maggior parte delle classifiche internazionali che misurano il livello di corruzione pubblica e privata (o la percezione della stessa). 18

21 Questo studio affronta i temi giustizia e corruzione dal punto di vista di organizzativo-strategico 1, identificando le leve che possono contribuire ad un miglioramento di sistema e molte delle proposte contenute in questo rapporto possono essere attuate implementando disposizioni di legge vigenti ed adottando best practice già affermate in alcune aree e Tribunali del Paese. In primis, è importante evidenziare come alcune azioni già intraprese dal Governo stanno portando a dei risultati apprezzabili e positivi, invertendo la tendenza in corso da anni. Ad esempio, per quanto riguarda la Giustizia Civile, il 2014 presenta, per la prima volta, un numero di pendenze sotto i 5 milioni ed il trend di miglioramento sembra confermato anche dai dati relativi alle nuove iscrizioni di procedimenti civili, che nel gennaio 2015 registrano un calo del 20% rispetto all anno precedente. Altre novità sostanziali riguardano il potenziamento del Tribunale delle imprese, in grado di definire nel 2014 oltre l 83% dei procedimenti entro un anno, ed il processo civile telematico, che ha permesso di dimezzare i tempi di emissione di un decreto ingiuntivo e garantire un risparmio per lo Stato di oltre 48 milioni di Euro. Altra importante iniziativa è la realizzazione di un Datawarehouse per la Giustizia Civile (DWGC), ovvero la possibilità di raccogliere in modo automatizzato le statistiche relative ai procedimenti del settore. Questo strumento è fondamentale non solo per le analisi che una raccolta dati moderna ed efficace permette, ma soprattutto per le azioni che, grazie a queste evidenze, potranno essere messe in campo in tema di valutazione, efficienza ed efficacia della giustizia. Per quanto riguarda la corruzione e la criminalità organizzata, importanti misure per contrastare i fenomeni hanno riguardato il potenziamento dell Autorità Nazionale Anticorruzione e l approvazione al parlamento del disegno di legge anticorruzione. Dall analisi di benchmark condotta sul livello di efficienza dei Sistemi di Giustizia in Europa emergono alcuni dati interessanti: l Italia risulta, al tempo stesso, la migliore in Europa per quanto riguarda l efficienza dei Tribunali, misurata in termini di nuove iscrizioni su risoluzioni nell anno (clearance rate) e la peggiore per quanto riguarda il tempo medio di risoluzione delle cause (disposition time). In altre parole oggi, in media, i Tribunali italiani sono efficienti perché risolvono più cause di quante ne vengono iscritte, ma la dimensione dell arretrato è così elevata da impedire, nei fatti, una risoluzione in tempi accettabili delle cause civili e commerciali con contenzioso. Sono richiesti 590 giorni in media per la risoluzione di un contenzioso civile e commerciale in Italia, circa il triplo rispetto alla Germania dove sono sufficienti 183 giorni in media, quasi il doppio rispetto alla Francia dove sono sufficienti 311 giorni e oltre il doppio rispetto alla Spagna dove occorrono 264 giorni in media. Se ci confrontiamo con alcuni Paesi che confinano con l Italia come Svizzera e Austria, il tempo per la risoluzione di un contenzioso civile e commerciale è inferiore di circa l 80%, attestandosi a circa 130 giorni. L Italia si posiziona ultima tra tutti i Paesi europei per durata media dei procedimenti civili. Il tempo medio per la conclusione di un procedimento in tre gradi di giudizio (fino alla Cassazione) è di quasi 8 anni (2.866 giorni) in Italia, contro una media di 2 anni e 2 mesi (788 giorni) nei Paesi OECD ed un minimo di 1 anno (368 giorni) in Svizzera. 1 È stata esclusa la dimensione più prettamente giuridico-normativa e legata ai princìpi di fondo del nostro Sistema di Giustizia. 19

22 L Italia occupa anche gli ultimi posti nella classifica Doing Business 2015 della Banca Mondiale per quanto riguarda la voce applicazione dei contratti ( enforcing contracts ), con una media di giorni per riscuotere un credito commerciale, quasi il triplo rispetto a Germania (394), Francia (395) e Regno Unito (437). In Italia servono anche più procedure amministrative (37) rispetto agli altri Paesi ed i costi associati all operazione, in percentuale rispetto alla richiesta d indennità, sono del 23,1% contro il 14,4% in Germania e 17,4% in Francia. Focalizzando maggiormente l analisi sulle performance relative ai 139 Tribunali italiani 2 si nota come 27 Tribunali presentino indici di efficienza pari a quelli dei migliori casi internazionali e si attestano a durate medie di definizione di contenziosi molto vicine a quelle medie di Germania, Francia e Svizzera. Dei restanti, 96 Tribunali presentano invece indici di efficienza non sufficienti, mentre altri 16 si collocano su un valore medio. In questo contesto, l organizzazione dei Tribunali e l adozione di nuovi princìpi organizzativi sembra essere l elemento centrale nella spiegazione delle performance 3. In generale emerge la mancanza di una cultura condivisa che abbia alla base criteri di managerialità e organizzazione dei Tribunali e rispetti, al tempo stesso, i princìpi di efficienza ed efficacia. Con riferimento alla corruzione pochi dati sintetizzano il carattere sistemico del fenomeno: il 97% dei cittadini italiani (la seconda percentuale dell Unione in ordine di grandezza) ritiene che la corruzione sia un fenomeno dilagante nel Paese ed il 42% afferma di subire personalmente la corruzione nel quotidiano. Ancora, per l 88% dei cittadini italiani corruzione e raccomandazioni sono spesso il modo più semplice per accedere a determinati servizi pubblici. Sul fronte delle imprese, una indagine condotta dall ANAC, su imprese partecipanti a procedure di affidamento di contratti pubblici, ha evidenziato come il 50% delle imprese ha dichiarato che il capitolato di gara è sembrato appositamente predisposto per favorire uno specifico concorrente, il 43,3% ha avuto ragione di credere che i propri concorrenti abbiano influenzato le procedure in modo improprio, rispettivamente il 38,9 % ed il 36,4% ritiene che un concorrente si sia aggiudicato il contratto pubblico grazie alla sollecitazione esterna di funzionari pubblici o di politici. Infine, un impresa su tre ha dichiarato che la propria operatività è stata influenzata da comportamenti non integerrimi da parte delle stazioni appaltanti. Per migliorare la competitività e favorire la crescita economica ed un ambiente maggiormente pro-business, abbiamo formulato alcune proposte di azioni prioritarie ad elevato impatto. L approccio che ha guidato l identificazione di tali misure è di tipo strategico affrontando il problema della giustizia nell ottica degli effetti sistemici per il Paese, con particolare attenzione per i temi particolarmente penalizzanti per le imprese. Le proposte individuate sul fronte del miglioramento della giustizia sono: 1. adottare strumenti di valutazione della performance del Sistema di Giustizia, agganciando ai risultati meccanismi correttivi e di riconoscimento della professionalità, sia nei confronti dei Tribunali, sia nei confronti dei singoli Magistrati che hanno raggiunto gli obiettivi stabiliti, nel pieno rispetto delle garanzie di indipendenza della Magistratura; 2 Tale analisi è stata presentata in conferenza stampa il 27 marzo 2015, al termine del Consiglio dei Ministri alla presenza del Presidente del Consiglio Matteo Renzi, del Ministro della Giustizia Andrea Orlando e del Capo Dipartimento dell Organizzazione Giudiziaria Mario Barbuto. 3 Misurare le performance dei Tribunali, Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull economia delle riforme della giustizia, documentazione disponibile consultando on-line il sito del Ministero della Giustizia 20

23 2. introdurre criteri manageriali nella gestione ed organizzazione dei Tribunali anche attraverso percorsi di formazione dei Magistrati, ovvero tramite l introduzione di figure di Court Manager. In questo senso, l esigenza di introdurre criteri di managerializzazione, efficienza e misurazione delle performance risponde alla necessità di rendere sempre più efficace il sistema non solo di promozione, ma anche di gestione ed organizzazione del Tribunale; 3. adottare misure e buone pratiche organizzative ( best practice ) per migliorare la performance complessiva del sistema. Uno degli elementi in grado di spiegare l estrema variabilità della performance osservata nei diversi uffici giudiziari italiani è la mancanza di pratiche organizzative comuni circa la gestione dei procedimenti; 4. affrontare con urgenza alcuni nodi prioritari per favorire un ambiente pro-business ed attrarre investimenti nel Paese. Su quest ultimo punto è essenziale definire un programma, con scadenze di breve periodo, di intervento prioritario sui fattori ed ambiti del Sistema di Giustizia che maggiormente frenano lo sviluppo d impresa e l attrattività di investimenti quali le incertezze sulla nuova legge sul falso in bilancio, l eccessivo ricorso al TAR e le sospensive delle opere infrastrutturali, la riforma del Codice Appalti, la legge sui fallimenti delle aziende. Le proposte individuate sul fronte del contrasto alla corruzione sono: 1. potenziare l utilizzo del Whistleblowing che rappresenta la segnalazione, spontanea e non obbligatoria, di condotte illecite o irregolari effettuata in buona fede da parte di una persona che abbia avuto conoscenza di tali condotte non da fonti di informazione pubbliche, ma in virtù della propria attività lavorativa o di altre personali situazioni. Il Whistleblowing è uno strumento essenziale di ogni seria politica di contrasto alla corruzione, e per tale ragione è previsto dalle convenzioni internazionali ed è fortemente raccomandato da tutte le principali organizzazioni internazionali; 2. impiegare sistemi di fraud detection, identificando in modo sistematico e continuativo eventuali situazioni anomale e segnali d allarme di possibili condotte illecite, utilizzando appropriati software di analisi dei dati, che siano in grado di monitorare l enorme patrimonio informativo delle diverse banche dati di cui lo Stato dispone; 3. coinvolgere attivamente le imprese nella prevenzione della corruzione. Per fare questo occorre in primo luogo incentivare l adozione da parte delle imprese italiane di specifici Programmi Aziendali di Compliance Anticorruzione, adottando le linee guida e le raccomandazioni in materia dell ONU, OCSE, World Bank e di Transparency International. In secondo luogo, va aumentata la diffusione dei Patti di Integrità tra le amministrazioni pubbliche e le imprese private e, infine, si deve incentivare la partecipazione delle imprese ad Alleanze contro la corruzione, secondo il modello raccomandato a livello internazionale delle cc.dd. collective actions anticorruzione; 4. supportare e potenziare la funzione dell ANAC per prevenire la corruzione e semplificare la normativa sui contratti pubblici. L ANAC costituisce un presidio fondamentale nella politica italiana di prevenzione della corruzione ed occorre potenziarne il ruolo attribuendole poteri sanzionatori esercitabili in casi di riscontrata inadeguatezza dei Piani di prevenzione e poteri di intervento cautelare su atti di gara e di esecuzione di contratti pubblici. Un ultima, ma non meno importante, area di intervento su cui agire è quella relativa alle azioni per favorire una cultura della legalità nel Paese. Strumento essenziale affinché le proposte trovino applicazione è incidere efficacemente sui comportamenti collettivi attraverso la diffusione di una cultura della legalità che porti all osservanza di norme e regole perché capite e condivise. Quindi uno sforzo particolare deve essere dedicato all educazione attraverso opportuni interventi nella scuola e alla sensibilizzazione di ogni canale di comunicazione utile a tal fine. 21

24 Le proposte qui formulate, frutto dell analisi del gruppo di lavoro e dal Comitato Guida dello studio, sono finalizzate ad individurare delle soluzioni concrete. L insieme di queste proposte dovrebbe generare un significativo miglioramento del Sistema della Giustizia ed una riduzione considerevole dei fenomeni di corruzione del Paese. Secondo le nostre stime 4, ad una riduzione dei tempi medi per la risoluzione di una causa civile e commerciale di contenzioso di primo grado dell 1%, che nel caso italiano corrisponde ad una riduzione media di 6 giorni, corrisponderebbe un aumento del PIL pro-capite annuo dello 0,58%, pari a 129 Euro all anno. Inoltre, ad un dimezzamento dei tempi medi di risoluzione di una causa civile e commerciale contenziosa di primo grado 5, corrisponderebbe un incremento dei flussi di IDE annuale fino all 1,17% del PIL, pari ad oltre 18 miliardi di Euro. L incremento rispetto alla media registrata nel periodo , dallo 0,79% all 1,17% del PIL, rappresenta un ammontare di investimenti esteri aggiuntivi di oltre 5,9 miliardi di Euro ogni anno. Se l Italia fosse in grado di abbassare i tempi medi di risoluzione delle cause civili e commerciali al livello registrato in Germania 6 (183 giorni in media), la capacità di attrazione del Paese sarebbe sensibilmente maggiore: 1,59% del PIL di flussi di IDE ogni anno, per un valore totale di quasi 25 miliardi di Euro. Un Sistema di Giustizia efficiente, dal punto di vista dei tempi medi di risoluzione delle cause, quanto quello tedesco, sarebbe in grado di assicurare 12,5 miliardi di Euro in più, ogni anno, rispetto ai livelli medi registrati nel periodo Si veda il Capitolo 1 paragrafo 4 per la metodologia di stima utilizzata. 5 Che significherebbe passare da una durata media dei procedimenti di 590 giorni ad una durata di Ovvero se la durata media delle cause in Italia passasse da 590 giorni a 197, un numero molto vicino a quello medio registrato in Germania di 183 giorni). 22

25 LE NOSTRE PROPOSTE PER MIGLIORARE IL SISTEMA DELLA GIUSTIZIA E PER RENDERE PIÙ EFFICACE IL CONTRASTO ALLA CORRUZIONE 1 Obiettivi del Capitolo Proporre interventi di riforma del Sistema Giudiziario e di contrasto alla corruzione messi a punto da Ambrosetti Club. Quantificare i benefici per il Sistema Paese derivanti da un efficace Sistema della Giustizia. 50 anni di futuro

26 1. LE PROPOSTE PER MIGLIORARE IL SISTEMA DI GIUSTIZIA A partire dall analisi del Sistema di Giustizia presentata nel Capitolo 2, sono state elaborate in accordo con gli indirizzi del Comitato Guida alcune proposte d azione che possono incidere strutturalmente sui nodi del Sistema della Giustizia in Italia, con effetti diversificati sul breve e medio-lungo termine. Le proposte riguardano quattro aree d intervento: 1. Adottare strumenti di valutazione della performance del Sistema di Giustizia. 2. Introdurre criteri manageriali nella gestione ed organizzazione dei Tribunali. 3. Adottare misure e buone pratiche organizzative ( best practice ) per migliorare la performance complessiva del sistema. 4. Affrontare con urgenza alcuni nodi prioritari per favorire un ambiente pro-business ed attrarre investimenti nel Paese. Figura 1. Visione d insieme delle proposte per il miglioramento del Sistema della Giustizia in Italia (Fonte: The European House - Ambrosetti, 2015) L approccio che ha guidato l identificazione di tali misure è di tipo strategico: si intende affrontare il problema della giustizia nell ottica degli effetti sistemici per il Paese, con particolare attenzione per i temi particolarmente penalizzanti per le imprese (Proposta 4). PROPOSTA 1. ADOTTARE STRUMENTI DI VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE DEL SISTEMA DI GIUSTIZIA Valutare la performance dei servizi e della Amministrazione Pubblica latu sensu è un punto fondamentale del processo di controllo democratico di ogni Paese. La giustizia, pur riconoscendo le profonde peculiarità che esistono rispetto agli altri compiti e responsabilità dell apparato pubblico, rappresenta un servizio fondamentale dello Stato e, come tale, richiede una valutazione obiettiva dei risultati e delle risorse impiegate per il loro raggiungimento. 24

27 Inoltre, ogni processo di riforma parte dalla misurazione delle variabili in gioco: solo attraverso una puntuale misurazione dei risultati e del grado di raggiungimento di obiettivi prefissati è possibile valutarne l operato secondo parametri oggettivi e realizzare un confronto tra realtà tra loro omogenee. La misurazione dei risultati della giustizia diventa quindi uno strumento non fine a sé stesso, ma al servizio del cittadino: infatti, nella fase di valutazione della performance, sarà possibile agganciare ai risultati meccanismi correttivi e di riconoscimento della professionalità nei confronti dei Tribunali che hanno raggiunto meglio di altri gli obiettivi stabiliti. Da un lato, il destinatario ultimo (cittadini/utenti e imprese) potrà avere informazioni riguardanti gli uffici giudiziari e le Sezioni dei Tribunali; dall altro, i dirigenti/funzionari dei Tribunali meglio performanti potranno vedere riconosciuta la propria professionalità in base al raggiungimento di obiettivi di prestazione, Key Performance Indicators (KPI), in sintonia con le finalità generali definite dal sistema e nel pieno rispetto delle garanzie di indipendenza della magistratura. Sebbene sia difficile confrontare i criteri di valutazione dei diversi Sistemi di Giustizia, una recente pubblicazione della Commissione Europea 1 indica alcuni dei ritardi del sistema italiano: l introduzione delle rilevazioni statistiche automatizzate, alla base di un efficiente meccanismo di valutazione, è piuttosto recente e ancora parziale per quanto riguarda specifiche tipologie di procedimento. Nei Tribunali italiani inoltre non esistono standard qualitativi definiti o personale del Tribunale dedicato ai sistemi di controllo qualità, a differenza di Francia, Spagna e Paesi Bassi. Allo stesso modo, nella valutazione della performance del sistema non vengono incluse le opinioni, attraverso ad esempio la somministrazione di questionari, del personale amministrativo, degli avvocati o dei Pubblici Ministeri, come invece avviene in Germania, Danimarca e Svezia, per citarne alcuni. Per quanto riguarda la valutazione dei Magistrati, è stata più volte sottolineata l inadeguatezza dei rapporti informativi 2, troppo spesso redatti senza riferimenti a fatti concreti e nella maggior parte dei casi poco capaci di discriminare performance negative. L analisi delle valutazioni funzionali alla progressione in carriera tra il 1998 ed il 2010 induce a riflettere: dei pareri per la progressione in carriera del periodo, solo 234 (1,8%) hanno dato esito negativo. Di questi, oltre la metà (134) si registrava negli anni 2008, 2009 e , dopo la riforma sulla valutazione della professionalità introdotta con la legge del 30 luglio 2007, n. 111, recante Modifiche alle norme sull Ordinamento giudiziario. 1 Commissione Europea, (2015), The 2015 EU Justice Scoreboard. 2 Si veda a questo proposito la Relazione del Consiglio Giudiziario di Milano, (2010), La valutazione di professionalità dei Magistrati, XXX Congresso ANM. 3 Dai dati riportati dalla Relazione del Consiglio Giudiziario di Milano si evince che fino al 2007 solo l 1% dei pareri erano negativi, con eccezione dell anno 2004 dove si riscontra un incidenza del 5% (16 pareri negativi su 289). Nel 2008 la percentuale di valutazioni negative è salita al 2,1% (40 su 1862), nel 2009 diventa del 3,6% (51 su 1382) per mantenersi sul 3% nel 2010 (45 su 1472). 25

28 Proposta Identificare ed implementare strumenti di valutazione che misurino la performance dei Tribunali, delle Sezioni e dei Magistrati secondo: Criteri oggettivi, coerenti ed inequivocabilmente misurabili. Modalità omogenee e confrontabili rispetto a tutto il territorio. Rilevazioni periodiche, facilmente disponibili a tutti gli stakeholder, anche attraverso pubblicazioni in forma sintetica ai fini dell immediata comprensibilità. La valutazione dovrà essere in grado di evidenziare una scala di performance (differenziazione), anche rispetto ai singoli Magistrati e dovrà essere propedeutica a misure correttive/premiali. In termini attuativi, le priorità strategiche associate all introduzione e all applicazione concreta di un sistema di misurazione delle prestazioni della giustizia sono tre: 1. Definire gli oggetti ( cosa ) e le tecniche di misurazione ( come ). Occorre, in particolare: Identificare il perimetro di riferimento entro cui muoversi per la misurazione (es. Tribunale 4, Sezione, Magistrato). Stabilire gli obiettivi dei singoli attori, declinandoli ad esempio in: obiettivi generali dell organizzazione nel suo complesso e obiettivi individuali associati a ruoli e responsabilità, target di erogazione del servizio, ecc.., a seconda della diversa tipologia e del livello gerarchico preso in esame. Stabilire le grandezze di riferimento (KPI Key Performance Indicator di natura qualitativa e quantitativa) e le metriche di misurazione (ad esempio, la fissazione di soglie minime). Rilevare sistematicamente, ad intervalli di tempo definiti, il valore degli indicatori e monitorarne l andamento nel tempo, al fine di evidenziare i miglioramenti intervenuti e di agevolare le successive azioni per la riduzione di eventuali inefficienze. 2. Attribuire le responsabilità della misurazione e della valutazione delle prestazioni della giustizia ( chi ): occorre identificare soggetti qualificati a cui affidare il compito della misurazione e della valutazione dei risultati. È auspicabile infatti che l interpretazione del risultato e delle sue modalità di raggiungimento, così come la spiegazione di quanto, come e perché tale contributo abbia inciso sul livello di raggiungimento delle finalità dell organizzazione, spetti ad un soggetto che garantisca una valutazione obbiettiva ed autonoma. L individuazione di tale soggetto, stante il criterio di autonomia ed indipendenza della Magistratura, può coincidere con organismi già costituiti all interno dei Tribunali o con commissioni o organismi ad hoc, a seconda delle esigenze organizzative del processo. 4 Nei Tribunali valutare la performance significa procedere innanzitutto ad una analisi dei procedimenti esistenti e delle pendenze, con particolare attenzione, date le anomalie riscontrate nel caso italiano, alla durata media dei processi. Il recente rapporto sulla performance dei Tribunali, consultabile sul sito del Ministero della Giustizia, indaga proprio la durata dei procedimenti contenziosi e la percentuale di cause ultra-triennali sul totale dei procedimenti pendenti di primo grado. L analisi della performance dei Tribunali dovrebbe inoltre includere misure di produttività, ovvero il grado di definizione dei procedimenti sulla base delle sopravvenienze annue e dovrebbe essere estesa a tutti i gradi di giudizio, per una valutazione complessiva del sistema, anche al fine di indagare la durata media di un procedimento contenzioso lungo l intero arco di vita del processo. 26

29 3. Garantire l accessibilità pubblica ai risultati della misurazione ( impatto ). Per assicurare l accessibilità e la trasparenza dei dati relativi ai servizi resi, i risultati della misurazione delle performance dovrebbero avere visibilità pubblica, attraverso ad esempio il sito Internet del Tribunale e/o rapporti periodici di sintesi organizzati anche secondo criteri di classifica 5. Le dimensioni elencate sopra, alla base di un sistema imparziale di valutazione e misurazione, hanno spesso rappresentato un tema sensibile nel caso della giustizia. Inoltre, se per la valutazione dei Tribunali e delle Sezioni identificare criteri oggettivi di misurazione può risultare più semplice, scegliere come valutare la performance dei Magistrati è senz altro più complicato. La valutazione dei Magistrati dovrebbe fondarsi su strumenti conoscitivi e fonti in grado di dare realismo, comparabilità e concretezza alla misurazione. Da una proposta del Consiglio Giudiziario di Milano presentata nel 2010, si evince che le dimensioni per valutare la professionalità dei Magistrati sono 6 : le modalità di lavoro; i provvedimenti; i comportamenti nei vari ambiti professionali. La proposta del Consiglio Giudiziario di Milano prevedeva, inoltre, la messa a punto di specifici protocolli volti ad acquisire le informazioni e garantire l obiettività dello strumento. Una circolare del Consiglio Superiore della Magistratura del 2010 indicava inoltre gli elementi di valutazione in capo al dirigente dell ufficio, con riguardo ad un numero notevole di indicatori 7. Queste iniziative, all interno di un più ampio dibattito sul tema della valutazione, rappresentano una solida base da cui partire per introdurre variabili indirizzate a valutare la performance e il modus operandi del Giudice. Molti elementi richiedono ulteriori momenti di discussione e sono perciò migliorabili, soprattutto al fine di introdurre parametri più facilmente misurabili e quantificabili. Una valutazione capace di discriminare deve fondarsi su dimensioni oggettive facilmente misurabili e confrontabili. La scelta di queste ultime dovrebbe includere, dato il requisito di autonomia ed indipendenza del corpo giudiziario, categorie peer-reviewed e concordate tra i Giudici dei diversi gradi di carriera. 5 Nel Regno Unito il tema della misurazione della performance dei servizi pubblici, a partire dalla seconda metà degli anni 90, ha spinto a introdurre delle classifiche che permettono la comparazione dei diversi servizi offerti dalla Pubblica Amministrazione: sanità, istruzione, amministrazione locale, ecc.. Il processo di riforma risponde all esigenza di favorire meccanismi di trasparenza ed efficienza dei servizi pubblici, sempre più richieste da parte dei cittadini. 6 In particolare, è stata espressa la necessita di raccogliere: A) dall Ufficio del Pubblico Ministero o dal Consiglio dell Ordine documenti ed obiettive informazioni circa le modalità con cui il singolo Giudice (civile o penale) conduce l udienza: se rispetta gli orari, se conosce gli atti delle cause che tratta, se interloquisce in modo adeguato con le parti e la cancelleria; B) attraverso i Giudici del Dibattimento o del GUP, informazioni obbiettive e documentate circa la condotta del singolo P.M.: se, ad esempio, redige in maniera completa le liste testi con rappresentazione chiara delle circostanze, ha lo scrupolo di conoscere in anticipo i processi con rito abbreviato che si celebreranno all udienza a cui il GUP dovrà partecipare; ha conoscenza degli atti istruttori in dibattimento; è scrupoloso nell attivarsi per gli adempimenti necessari al corretto e sollecito svolgimento del processo, come per esempio redazione dello statino d udienza e citazione dei testi; si preoccupa di seguire l attività dei Vice Procuratori Onorari delegati nei processi più delicati; se dirige con capacità ed autorevolezza la polizia giudiziaria; individua le tecniche di indagine più adeguate in una visione proiettata verso il giudizio; C) informazioni specifiche anche circa la gestione dei rapporti del singolo con il personale amministrativo, i collaboratori, la cancelleria, la polizia giudiziaria, anche attraverso un coinvolgimento di quest ultimi per la raccolta dei dati. 7 Il CSM individua, tra i criteri per la valutazione: (1) la complessità dei procedimenti e dei processi trattati; (2) l esito degli affari nelle successive fasi e nei gradi del procedimento; (3) il livello dei contributi in camera di consiglio; (4) l attitudine ad organizzare il lavoro; (5) la collaborazione nella gestione dell ufficio su richiesta del dirigente; (6) l espletamento delle attività istituzionali e di incarichi giudiziari ed extragiudiziari; (7) il rispetto degli impegni prefissati; (8) la partecipazione alle riunioni previste dall Ordinamento Giudiziario; (9) la disponibilità alle sostituzioni, applicazioni e supplenze; (10) la consistenza della collaborazione per la soluzione di problemi di tipo organizzativo. 27

30 La valutazione, sempre all interno dell organismo di autogoverno, dovrebbe inoltre prevedere degli intervalli di accettabilità e degli incentivi ad utilizzare criteri oggettivi per chi valuta. PROPOSTA 2. INTRODURRE CRITERI MANAGERIALI NELLA GESTIONE ED ORGANIZZAZIONE DEI TRIBUNALI I 139 Tribunali italiani hanno, in media, circa 40 Magistrati Togati in pianta organica 8. Molte circoscrizioni presentano un organico considerevole in termini di personale: al 31 dicembre 2013, i Tribunali con oltre 100 Magistrati in pianta organica erano Catania (110), Palermo (125), Torino (165), Milano (299), Roma (379) e Napoli (399). A questi dati vanno aggiunti i numeri relativi a tutte le altre figure professionali che operano presso il Tribunale: i Giudici Onorari, il personale amministrativo, ecc.. I Tribunali sono quindi paragonabili ad aziende di grandi/medie dimensioni, con un organico che supera, nella maggioranza dei casi, le 150 unità. In questo senso, l esigenza di introdurre criteri di managerializzazione, efficienza e misurazione delle performance risponde alla necessità di rendere sempre più efficace il sistema non solo di promozione, ma anche di gestione e organizzazione del Tribunale. Il D.lgs. 240/2006 in tema di competenze degli organi giudiziari ha introdotto una suddivisione dei compiti tra i Presidenti dei Tribunali ed i Dirigenti Amministrativi, imputando responsabilità operative in capo a una figura assimilabile a quella dei Court Manager 9. Il Dirigente Amministrativo, a capo delle funzioni di segreteria, degli uffici per le spese della giustizia, gli uffici del personale, del recupero crediti, ecc.., non gode tuttavia della piena operatività delle funzioni assegnate. Proposta Introdurre criteri manageriali nella gestione ed organizzazione dei Tribunali attraverso: Percorsi di formazione strutturati e di aggiornamento sui temi di general management per i Magistrati che intendono occupare posizioni direttive a vario livello, a partire dai Presidenti dei Tribunali. Dare piena attuazione ai poteri operativi dei Dirigenti Amministrativi previsti dalla legge al fine di razionalizzare, al fianco dei Presidenti di Tribunale, la gestione e l organizzazione delle risorse umane e finanziarie dei Tribunali. Le due misure, nell ottica di rendere più efficiente il sistema di gestione, devono garantire il rispetto dei princìpi di autonomia ed indipendenza della Magistratura, inserendo però il concetto di efficienza della giustizia così come parametri oggettivi e misurabili (cfr. Proposta 1) per la valutazione del sistema. Le alternative percorribili, sono da considerarsi complementari e non escludibili e vogliono essere di stimolo, ai fini di un cambiamento radicale, per le figure direttive degli organi di giustizia del Paese. 8 Si vedano le statistiche pubblicate da Ministero di Giustizia relative ai Tribunali Ordinari al sito 9 Che esistono, con diverse funzioni e responsabilità, in Danimarca, Finlandia, Francia, Svizzera, ecc.. Per una analisi più approdondita si veda Fabri, M. (2013), Exploratory study on the position of: Court President, Court Manager, Judicial Assistant, and Media Spokespersons in Selected Council of Europe Member States Joint Project on Strengthening the Court Management System in Turkey (JP COMASYT). 28

31 L ipotesi di un accesso alle posizioni direttive o semi-direttive solo per i Magistrati che abbiano competenze dimostrate di organizzazione, pianificazione, comunicazione, leadership e delega deve essere accompagnata da adeguati strumenti di sviluppo delle competenze. Ad oggi l accesso alla posizione di Presidente di Tribunale è vincolato alla frequentazione di un corso di formazione riguardante le tematiche organizzative e manageriali. Tuttavia, l aggiornamento e la formazione continua del Magistrato, come in altre figure professionali altamente specializzate, deve essere un obiettivo imprescindibile delle autorità e degli organismi di autogoverno. Se è vero che indipendenza ed autonomia sono alla base dell operato del corpo giuridico, è altrettanto importante riconoscere la necessità di accedere ad un aggiornamento permanente, specialmente in materia di organizzazione e leadership. Oltre alla formazione, sull esempio di altre strutture pubbliche e servizi di controllo dello Stato 10, una delle proposte è quella di potenziare la figura di veri e propri Court Manager che abbiano competenze e responsabilità riguardo alla sfera manageriale e organizzativa dei Tribunali. Le funzioni del Dirigente Amministrativo, secondo una delibera del CSM 11 del 2007, passano in capo al Presidente del Tribunale nel caso l organigramma del Tribunale non ne prevedesse l esistenza o in caso di posto vacante. In molti casi ci si è trovati quindi ad avere tutte le funzioni e le responsabilità di natura dirigenziale concentrate in un unica figura. Sarebbe invece auspicabile, ai fine dell organizzazione e gestione del Tribunale, una netta divisione dei compiti e delle funzioni, secondo le due diverse figure introdotte con il D.lgs. n. 240/2006. PROPOSTA 3. ADOTTARE MISURE E BUONE PRATICHE ORGANIZZATIVE ( BEST PRACTICE ) PER MIGLIORARE LA PERFORMANCE COMPLESSIVA DEL SISTEMA Uno degli elementi in grado di spiegare l estrema variabilità della performance osservata nei diversi uffici giudiziari del Paese è la mancanza di pratiche organizzative comuni circa la gestione dei procedimenti. La discrezionalità di cui godono i Tribunali nell organizzazione del lavoro, se da un lato ha permesso in alcuni casi lo sviluppo di metodi virtuosi ed efficienti, dall altro ha comportato anche la diffusione di pratiche sub-ottimali dal punto di vista organizzativo e dell utilizzo delle risorse. In questo, la maggioranza dei Tribunali italiani registra una performance al di sotto della media Europea per sia per il numero di affari pendenti che per la durata media dei processi 12 (si veda il paragrafo 2.1). 10 Si pensi, a tal proposito, agli organi di gestione degli ospedali: il Direttore Generale, con responsabilità per l organizzazione complessiva della struttura è affiancato dal Direttore Sanitario e dal Direttore Amministrativo. Le forme e le modalità per la gestione ed il coordinamento delle attività sono disciplinate dalle Regioni. Ulteriore esempio è il City Manager, introdotto dalla legge Bassanini, è un Direttore Generale con il compito di attuare gli indirizzi e gli obiettivi del Comune (oppure della Provincia), secondo le direttive impartite dal Sindaco (o dal Presidente della Provincia). 11 Si veda la delibera del CSM, Individuazione delle competenze dei Magistrati capi dell'ufficio giudiziario e dei dirigenti amministrativi preposti all'ufficio del 25 gennaio Dai risultati delle analisi condotte dall Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull economia delle riforme della giustizia, i 27 Tribunali con una performance sopra la media per durata media ed indice di ultra-triennalità sono: Trento, Ferrara, Como, Bolzano, Pordenone, Genova, Ravenna, Termini Imerese, Mantova, Chieti, Milano, Aosta, Rovereto, Cuneo, Asti, Busto Arsizio. Verbania, Torino, Trieste, Ivrea, Marsala, Udine, Monza, Lodi, Lecco, Lanciano, Lanusei. I 16 Tribunali con performance nella media sono: Reggio Emilia, Biella, Alessandria, Livorno, Sulmona, Sassari, Ancona, Varese, Caltanissetta, Rimini, Venezia, Verona, Vercelli, Sondrio, Roma, Arezzo. I 97 Tribunali con performance sotto la media sono Savona, Cremona, Bergamo, Pavia, Brescia, Pesaro, Vasto, La Spezia, Torre Annunziata, Treviso, Forlì, Rovigo, Pescara, Bologna, Prato, Novara, Gorizia, Sciacca, Trapani, Agrigento, Palermo, Larino, Padova, Gela, Imperia, Napoli (Incl. N.Nord), Lecce, L aquila, Rieti, Tivoli, Terni, Brindisi, Piacenza, Benevento, Belluno, Viterbo, Pisa, Locri, Campobasso, Massa, Trani, Velletri, Teramo, Lucca, Salerno, Taranto, Parma, Firenze, Pistoia, Modena, Ascoli Piceno, Frosinone, Siracusa, Fermo, Santa Maria Capua Vetere, Cassino, Macerata, Reggio Calabria, Nocera Inferiore, Cagliari, Palmi, Tempio Pausania, Urbino, Avellino, Avezzano, Siena, Grosseto, Enna, Vicenza, Cosenza, Oristano, Catanzaro, Bari, Crotone, Perugia, Ragusa, Latina, Civitavecchia, Nuoro, Potenza, Catania, Caltagirone, Paola, Messina, Matera, Lagonegro, Vallo Della Lucania, Spoleto, Castrovillari, Patti, Vibo Valentia, Barcellona Pozzo Di Gotto, Nola, Foggia, Isernia, Lamezia Terme. 29

32 La necessità di procedere ad una standardizzazione delle fasi di un processo su criteri di eccellenza non risponde solo al bisogno di restituire competitività al Sistema Giudiziario nel suo complesso e omogeneizzare i risultati prodotti dai Tribunali del Paese, ma soprattutto ha la finalità di garantire una giustizia efficace e qualitativamente omogenea per tutte le imprese ed i cittadini del Paese. Se è vero che non esiste, di fatto, una situazione meridionale per quanto riguarda la giustizia 13, è vero anche che i Tribunali che mostrano le migliori performance 14 sono quelli che hanno adottato strumenti e misure organizzative per affrontare i problemi più urgenti e stabilire delle regole metodologiche e operative che possano garantire, all interno del processo di cambiamento, una efficace allocazione delle risorse. Proposta Individuare e diffondere buone pratiche condivise che introducano strumenti ed incentivi per la standardizzazione delle prassi metodologiche ed operative: Secondo una rielaborazione critica delle prassi già affermate nei diversi Tribunali italiani, arrivando a selezionare un nucleo duro di buone pratiche rilevanti per l efficienza del Sistema di Giustizia. Attraverso la sperimentazione delle stesse, al fine di verificare la replicabilità e favorire la formalizzazione delle buone pratiche in regole trasferibili in tutti i Tribunali del territorio. Intorno al concetto di buone pratiche esiste ancora molta confusione. In generale, una pratica che viene riconosciuta migliore riguarda un metodo più efficace (migliori risultati) o più efficiente (minor sforzo) per raggiungere determinati obiettivi. Il riconoscimento di una prassi virtuosa comporta l adozione di criteri discretivi tra cui: l efficacia; l innovatività; la valida attività di programmazione e progettazione degli interventi; la riproducibilità e trasferibilità delle pratiche; il grado di sostenibilità nel tempo; la capacità di coinvolgimento orizzontale e verticale degli attori. Un altra caratteristica delle best practice, oltre ai criteri di selezione sopra elencati, riguarda gli aspetti del lavoro d applicazione: esistono pratiche virtuose legate all organizzazione dell attività giudiziaria 15 o legate ai servizi, con particolare riferimento al supporto alla giurisdizione o a quelli amministrativi orientati al cittadino. Secondo il Consiglio Superiore della Magistratura 16 le buone prassi possono anche riguardare la vera e propria attività giurisdizionale e quindi l interpretazione delle norme, specie del processo. Le best practice possono fondarsi su innovazioni tecnologiche oppure su interventi di natura organizzativa basati su risorse di tipo tradizionale (personale, locali, dotazioni); possono inoltre essere a costo zero o possono richiedere investimenti di risorse, anche tecnologiche. 13 La performance dei Tribunali non dipende dalla posizione geografica, come riportato nel Capitolo In questo senso è esemplificativo il caso del Tribunale di Marsala che, dopo aver adottato il c.d. Metodo Stradburgo, ha ridotto sensibilmente il numero di affari pendenti e la durata media dei procedimenti. 15 Ad esempio l organizzazione delle udienze, del lavoro individuale del Giudice o della Sezione, nonché dell intero ufficio giudiziario. 16 CSM, Buone Prassi presso gli uffici giudiziari, delibera del 27 luglio

33 In generale, le prassi virtuose hanno alla base una forte progettualità, spesso frutto di elaborazioni collettive, e un attore in grado di assicurare coordinamento ed indirizzo, in primis nell individuazione di priorità d azione che, a loro volta, presuppongono scelte di fondo attinenti al modello giurisdizionale che si intende perseguire e consolidare. In questo contesto, il lavoro iniziato dal Consiglio Superiore della Magistratura sembra rispettare i criteri sopra descritti e richiede una continua implementazione perché l adozione di best practice risulti efficace nel lungo periodo. Inoltre, perché tali pratiche eccellenti possano rappresentare una svolta per il Sistema di Giustizia, è necessario che vengano selezionate in un numero limitato e ad alto impatto per la fase di sperimentazione, al fine di favorire una formalizzazione quanto più omogenea e trasferibile nelle diverse istituzioni di giustizia del Paese. Tra le pratiche organizzative già affermate in diversi Tribunali d Italia, tanto al nord quanto al sud, troviamo le pratiche del Piano Strasburgo, lanciato per la prima volta nel 2001 dall allora Presidente del Tribunale di Torino Mario Barbuto. Il piano prevede una razionalizzazione delle procedure del Tribunale attraverso l etichettatura dei procedimenti per anno d iscrizione. Il sistema permette quindi di fare un vero e proprio censimento degli affari pendenti di ogni Tribunale al fine di introdurre il metodo FIFO First In, First Out 17. Dare la precedenza alle cause iscritte oltre i limiti consentiti dalla legge Pinto, insieme ad un monitoraggio costante dell azione dei Magistrati e delle varie Sezioni, ha dato prova di poter diminuire sensibilmente la durata media dei processi e allo stesso tempo ridurre la mole di affari pendenti, innalzando così la performance, in chiave comparata, dell intero Tribunale. L insieme di queste pratiche, già adottate da parte di alcuni Tribunali italiani (come ad esempio Marsala, Genova e Prato), potrebbe rappresentare una delle radicali rivoluzioni per rilanciare il Sistema di Giustizia partendo dalle pratiche virtuose in essere in alcuni Tribunali del Paese. PROPOSTA 4. AFFRONTARE CON URGENZA ALCUNI NODI PRIORITARI PER FAVORIRE UN AMBIENTE PRO-BUSINESS ED ATTRARRE INVESTIMENTI NEL PAESE In parallelo ai cambiamenti che introducano strumenti di valutazione delle performance, criteri manageriali nei tribunali e diffusione di best practice già esistenti, è essenziale agire, da subito, per risolvere alcune forti criticità che riducono la qualità del Sistema Paese nei confronti dell imprenditorialità e dell attrazione di investimenti. Il primo, che riguarda complessivamente il Sistema della Giustizia e in particolare le norme che regolano i rapporti economici delle imprese e cittadini, è quello della non certezza, nel tempo, delle leggi e delle regole approvate. Un continuo cambiamento delle regole e norme su materie economiche, frenano le imprese sull attività di investimento, che per sua natura una volta programmato e realizzato ha un ritorno economico di medio periodo. Su questo orizzonte temporale è auspicabile siano certe le regole, le norme ed i criteri di valutazione, dato che loro modifiche potrebbero impattare in modo significativo su investimenti già realizzati o in fase di realizzazione. 17 Diametralmente opposto al metodo LIFO Last In First Out, che privilegia invece la risoluzione degli ultimi casi iscritti presso il Tribunale. 31

34 Proposta Definire un programma, con scadenze di breve periodo, di intervento prioritario sui fattori e ambiti del Sistema di Giustizia che maggiormente frenano lo sviluppo d impresa e l attrattività di investimenti; tra questi: le incertezze sulla nuova legge sul falso in bilancio; l eccessivo ricorso al TAR e le sospensive delle opere infrastrutturali. Parallelamente, è essenziale procedere senza ritardo su: la riforma del Codice Appalti; il decreto sui fallimenti. LE INCERTEZZE SULLA NUOVA LEGGE SUL FALSO IN BILANCIO La nuova legge sul falso in bilancio è entrata in vigore il 14 giugno 2015 ed ha reintrodotto il reato di falso in bilancio, che era stato depotenziato nel La nuova legge prevede fino a 8 anni di carcere con la più alta pena d Europa (sono massimo 7 anni in Gran Bretagna, 5 in Francia e 3 in Germania e Spagna). Due giorni dopo l entrata in vigore la Corte di Cassazione, applicando la legge appena approvata, ha annullando una condanna per bancarotta a 6 anni e 9 mesi, avvertendo che la nuova legge sul falso in bilancio, in vigore da 48 ore, non solo non è in grado di punire i casi seri di falso in bilancio, ma anche che può iniziare a far decadere i processi in corso. La Corte di Cassazione evidenzia come la nuova legge abbia prodotto l effetto pratico contrario di indebolire alcuni elementi sul falso in bilancio. L elemento critico risiede in quattro parole ancorché oggetto di valutazioni. In questo modo sono stati lasciati fuori dal perimetro della legge i casi più frequenti e insidiosi di falso in bilancio. Infatti, i casi più articolati di falso in bilancio non sono quelli nei quali si comunica di avere ciò che palesemente non si ha (falso quantitativo), ma sono quelli nei quali si dichiara di possedere dei beni o asset con valore differente da quello stimato in modo corretto, alla luce del Codice civile, dei princìpi contabili nazionali e degli standard internazionali Ias/Ifrs. Il caso di annullamento della Corte di Cassazione della condanna a 9 anni e 6 mesi per bancarotta fraudolenta, prima riportato, è un tipico caso nel quale il dissesto finanziario è stato generato in larga parte da numerosi falsi in bilancio per valutazioni. Valutazioni di magazzino, ammortamento dei crediti o stime immobiliari sono esempi di tipiche valutazioni, alle quali anche la legge precedente conservava un ambito di punibilità se si scostavano dalla realtà per un valore maggiore del 10%. L attuale legge, pertanto, punisce chi espone fatti materiali (nelle società quotate) o fatti materiali rilevanti (nelle non quotate) non rispondenti al vero e chi omette fatti materiali rilevanti non rispondenti al vero. 18 La legge stabilisce, che a rischiare la pena detentiva sono gli Amministratori, i Direttori Generali, i Dirigenti che redigono i documenti contabili societari, i Sindaci e i Liquidatori, i quali, al fine di conseguire per sé o per altri un ingiusto profitto, nei bilanci, nelle relazioni o nelle comunicazioni dirette ai soci o al pubblico, consapevolmente espongono fatti materiali rilevanti non rispondenti al vero ovvero omettono fatti materiali rilevanti la cui comunicazione è imposta dalla legge sulla situazione economica, patrimoniale o finanziaria della società o del gruppo al quale la stessa appartiene, in modo concretamente idoneo ad indurre altri in errore 32

35 Nella relazione all emendamento governativo è riportato come questa incriminazione mutua il criterio di selezione dei fatti materiali già riportata nell art Tuttavia, nella nuova legge, i fatti materiali rilevanti non rispondenti al vero perdono la specifica ancorché oggetto di valutazioni, che invece è presente nell art preso in teoria come parametro dalla relazione governativa. È necessario porre rimedio immediato, in quanto il protrarsi di questa incertezza porterebbe a una situazione in cui la nuova legge, poiché non affronta più il tema delle valutazioni, non ricomprenderebbe nemmeno le più sproporzionate sopravalutazioni o le più esagerate sottovalutazioni. Inoltre, così facendo, si lascerebbe ai Magistrati il compito di supplenza, con la giurisprudenza dei prossimi anni intenta a stabilire se un significativo scostamento di stime rispetto alla realtà sia o meno un fatto materiale rilevante, con tutte le difficoltà che esistono sulle valutazioni ad esempio di poste di bilancio che fanno riferimento a prodotti finanziari strutturati e derivati. La nuova legge sul falso in bilancio è stata approvata dentro una legge anticorruzione con l idea, condivisibile e corretta, che la spia di numerose corruzioni sia il falso in bilancio prodotto dalle false fatturazioni che servono a procurarsi il nero utilizzato per le tangenti. Per questo riteniamo sia utile intervenire con urgenza per fare chiarezza sul punto sollevato dalla Corte di Cassazione. L ECCESSIVO RICORSO AL TAR E LE SOSPENSIVE DELLE OPERE INFRASTRUTTURALI I Tribunali Amministrativi Regionali, per loro attribuzioni e responsabilità, hanno un ruolo centrale nella gestione della Giustizia Amministrativa. I TAR 19, infatti, hanno competenza a giudicare in primo grado provvedimenti amministrativi impugnati per motivi di legittimità (conformità alla legge) e lesivi di un interesse legittimo (interesse del singolo corrispondente ad un interesse pubblico generale) 20. Le sentenze sono immediatamente esecutive (con la propria decisione il TAR, ove ritenga fondato il ricorso, annulla il provvedimento impugnato e l autorità amministrativa deve uniformarsi ai criteri in essa fissati) e acquistano valore di cosa giudicata. Il caso deciso non può quindi essere dedotto in altro giudizio, ove, entro 60 giorni dalla notificazione della decisione, non sia stato proposto appello (è infatti ammesso ricorso in 2 grado al Consiglio di Stato). Complice la farraginosità delle norme e l incertezza normativa che favorisce un maggiore livello di contenzioso, attualmente i TAR sono oberati da una mole di ricorsi non fisiologica: oltre all anno, con un arretrato di oltre ricorsi. A questi vanno aggiunti i circa ricorsi che arrivano fino al Consiglio di Stato. 19 Hanno giurisdizione all'interno della propria circoscrizione (coincidente con la Regione) e hanno sede nel capoluogo (si ricorda che al TAR del Lazio competono anche le vertenze di rilievo nazionale sugli atti dell Amministrazione centrale, incluse le Autorità indipendenti, salvo quella per l energia). 20 La sfera di competenza di ciascun TAR comprende i ricorsi volti contro atti di enti o di organi la cui sfera di azione si svolga esclusivamente nell'ambito regionale (per esempio di Comuni, Province e Regione; o di Prefetti o altri organi periferici dello Stato), nonché i ricorsi che attengano ad atti di organi centrali dello Stato e di enti pubblici ultraregionali, purché gli effetti dell'atto siano territorialmente limitati alla circoscrizione del TAR. Per gli atti i cui effetti non siano circoscritti in questo modo, è competente, ove si tratti di atti emanati da enti ultraregionali, il TAR della Regione in cui ha sede l'ente stesso; per gli atti degli organi centrali dello Stato, il TAR di Roma. 33

36 Più di un terzo dei ricorsi riguardano opere pubbliche. Questo produce pesanti effetti negativi in particolare sulle opere infrastrutture (e non solo) in quanto, un ricorso al TAR, ritarda o blocca i cantieri o i processi di realizzazione dell opera stessa. Ogni volta che un cantiere si blocca, aumentano i costi di appalto e le ditte appaltatrici reclamano integrazioni di fondi rispetto ai prezzi di aggiudicazione della gara. Ciò avviene nel 70% dei casi dove è richiesta la sospensiva dei lavori. A puro titolo esemplificativo, il soprintendente di Pompei ha indicato come i ricorsi al TAR abbiano bloccato i lavori per salvare gli scavi di Pompei, così come durante l alluvione di Genova la messa in sicurezza del torrente Bisagno, che ha inondato il capoluogo ligure, era un opera bloccata da anni per un ricorso al TAR. Centinaia sono le opere infrastrutturali bloccate dal TAR in tutta Italia. Nel corso degli ultimi anni quasi tutti i Governi hanno tentato di depotenziare i meccanismi di interdizione e sospensiva dei TAR 21. Più di recente, l attuale Presidente del Consiglio ha affermato che grazie ai TAR nei cantieri italiani lavorano più avvocati che muratori e si è fatto promotore di una modifica dei Tribunali Amministrativi. Tornando al caso di Pompei, il Governo ha provato ad aggirare l ostacolo rappresentato dal TAR tramite l assegnazione delle gare d appalto con procedure d urgenza. Meccanismi simili sono stati utilizzati per le opere alla Maddalena in occasione del G7 e durante i lavori per la ricostruzione a L Aquila. Il risultato è stato il proliferare di nuove inchieste della Magistratura per abuso d ufficio, turbativa d asta ed altri reati penali. A fronte del loro ruolo e alla luce della necessità di rendere efficienti i processi con particolare riferimento a quelli relativi alle infrastrutture una revisione della funzionalità dei TAR è necessaria ed urgente. In tal senso è però da tenere in considerazione che soluzioni drastiche quali l abolizione del TAR non sono facilmente praticabili in quanto la Giustizia Amministrativa è prevista dalla Costituzione (art. 24 e art ). Anche in ipotesi di legge costituzionale (quantunque di iter complicato e lungo), è molto probabile che la Corte di Giustizia dell Unione Europea 23 e la Corte Europea dei Diritti dell Uomo 24 si dichiarino contrarie. 21 L ex Presidente del Consiglio Romano Prodi ne fece una battaglia politica nei due Governi da lui presieduti proponendo l abolizione del TAR come importante elemento per risolvere i problemi di crescita economica del Paese. Nello stesso periodo l Ufficio Studi di Confindustria indicò come il peso di queste inefficienze sul Paese frenavano l economia di oltre 4 punti percentuali. 22 L articolo 24 della Costituzione garantisce a tutti il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi ; l articolo 103 della Costituzione prevede che la tutela degli interessi legittimi, e in alcune materie anche dei diritti soggettivi, avvenga di fronte agli organi della Giustizia Amministrativa. 23 È un'istituzione dell'unione Europea che si compone di un Giudice per ogni Stato membro dell'ue e otto avvocati generali. La Corte di Giustizia è stata dotata di ampie competenze giurisdizionali, che esercita nell'ambito delle varie categorie di ricorsi. È in particolare competente a pronunciarsi sui ricorsi di annullamento o per carenza presentati da uno Stato Membro o da un'istituzione, sui ricorsi per inadempimento diretti contro gli Stati Membri, sui rinvii pregiudiziali e sulle impugnazioni delle decisioni del Tribunale di primo grado. 24 La Corte Europea dei Diritti dell'uomo è stata istituita dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, per assicurarne il rispetto. Ha sede a Strasburgo e non è un'istituzione dell'unione Europea. È formata da tanti Giudici quanti sono gli Stati Parte della Convezione europea dei diritti dell'uomo. La corte ha due funzioni: contenziosa e consultiva. 34

37 Con questi vincoli la strada più facilmente percorribile sembra essere quella di intervenire sul processo amministrativo, semplificandolo e accelerandolo. La semplificazione dovrebbe essere sia normativa che procedimentale. Ciò ridurrebbe di molto le possibilità di ricorso ai TAR. Inoltre, sempre con specifico riferimento alle infrastrutture (di interesse nazionale), è da considerare un ulteriore aspetto: non infrequentemente i ricorsi al TAR sono utilizzati da parte di gruppi di interesse specifico come una sorta di minaccia o uno strumento per protrarre nel tempo la realizzazione di un opera (fino anche a rendere la sua realizzazione non più conveniente). Tenuto conto di ciò potrebbe essere ipotizzabile una riflessione fatte salve le necessarie garanzie di tutela e legittimità e comunque a meno di casi eclatanti e gravi di violazione sull opportunità di non prevedere più la sospensiva dell iter di realizzazione dell opera nella fase di giudizio. Sempre al fine di garantire che le opere necessarie al Paese vengano effettivamente realizzate, potrebbe essere ipotizzabile previe verifiche accurate e valutazioni caso per caso di ridurre l eventuale vittoria in sede di giudizio TAR ai soli aspetti economici, garantendo quindi la salvaguardia della realizzazione (fatte salve le garanzie di legittimità e interesse generale a cui sopra si accennava). LA RIFORMA DEL CODICE APPALTI Il 18 giugno 2015 il Senato ha approvato il disegno di legge delega per la riforma del Codice Appalti, che dovrà essere approvato anche dalla Camera. Il disegno di legge recepisce nell ordinamento italiano le Direttive 2014/23/UE sui contratti di concessione, 2014/24/UE sugli appalti pubblici (che abroga la direttiva 2004/18/CE) e 2014/25/UE sulle procedure d appalto degli enti erogatori nei settori dell acqua, dell energia, dei trasporti e dei servizi postali (che abroga la direttiva 2004/17/CE). Dopo il via libera definitivo, il Governo dovrà farsi carico di approvare una serie di decreti attuativi sulla base delle linee guida fornite dalla delega. È essenziale procedere senza ritardi su questo tema, data la necessità non più rimandabile di semplificare le procedure, garantire il completamento delle opere pubbliche e puntare sulla qualità dei progetti, assicurando la trasparenza. In tal senso molto positivi sono gli indirizzi di riduzione delle stazioni appaltanti, che dovrebbero diventare 200, dalle attuali 36mila. Finora i tentativi di correggere i tetti del Codice Appalti per le gare dei piccoli Comuni non hanno sortito gli effetti desiderati di riduzione. Importante procedere sulle linee di riforma in discussione, approvandole al più presto, con riferimento all obbligo di affidare tutti i contratti di lavori, servizi e forniture mediante procedura ad evidenza pubblica, per tutti i soggetti pubblici e privati, titolari di concessioni di lavori o di servizi pubblici esistenti o di nuova aggiudicazione, vietando l affidamento in house. Positiva l ipotesi che la stazione appaltante proceda al pagamento diretto dei subappaltatori, in caso di inadempimento da parte dell appaltatore, così come l obbligo che i concorrenti avranno di indicare, in sede di presentazione dell offerta, le parti del contratto che intendono subappaltare e una terna di nominativi di subappaltatori per ogni tipologia di lavorazione. 35

38 Infine, è positivo l indirizzo del legislatore sulle modalità di qualificazione delle imprese che non si baseranno solamente su requisiti formali come, ad esempio, il fatturato o il numero di addetti, ma anche la buona condotta tenuta negli appalti precedenti. Le imprese capaci di rispettare i tempi di consegna delle opere, senza creare contenziosi con i committenti, avranno quindi più possibilità di accedere al mercato dei lavori pubblici. Nella fase di valutazione verrà riconosciuto un punteggio aggiuntivo alle imprese che, in caso di aggiudicazione, si impegnano ad utilizzare anche manodopera e personale locale per l esecuzione dell appalto. IL DECRETO FALLIMENTI Sempre con l obiettivo di favorire la creazione di un ambiente pro-business che aiuti l imprenditorialità, è essenziale agire per velocizzare le pratiche burocratiche ed aumentare la flessibilità nelle situazioni di dissesto economico, quando le imprese si trovano in situazioni di difficoltà (concordato preventivo). Ciò è possibile introducendo nuove norme che aiutino, nel rispetto delle regole, a sbloccare crediti incagliati e riattivare il canale creditizio per le imprese. La legge, attualmente in discussione e che chiediamo sia approvata anch essa con urgenza, prevede alcune modifiche al concordato preventivo, intervenendo sulla legge fallimentare (267/1942), al fine di facilitare il ricorso alla finanza da parte dell imprenditore in crisi e modificando la disciplina del concordato preventivo, per prevedere che possano essere presentate offerte alternative rispetto al piano di concordato per l acquisto dell azienda o di un suo ramo. È prevista anche una norma che integri, con specifico riferimento alle banche e agli intermediari finanziari, la disciplina dell accordo di ristrutturazione dei debiti, con l obiettivo di togliere alle banche che vantino crediti di modesta entità il potere di interdizione in relazione ad accordi di ristrutturazione che vedano l adesione delle banche creditrici più esposte. Sempre per le banche, il decreto va verso una modifica della disciplina fiscale delle svalutazioni e delle perdite sui crediti consentendone la deducibilità in un unico esercizio (rispetto ai precedenti 5 anni). All interno del decreto è stata inserita anche una norma salva-ilva che prevede come l esercizio dell attività di impresa degli stabilimenti di interesse strategico nazionale non sia impedito dal sequestro sui beni dell impresa titolare dello stabilimento, quando la misura cautelare sia stata adottata in relazione ad ipotesi di reato riguardanti la sicurezza dei lavoratori, e che debba garantirsi il necessario bilanciamento tra la continuità della produzione, la salvaguardia dell occupazione e la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro. Anche su quest ultimo punto siamo convinti sia necessario procedere ed approvare appieno il decreto. 36

39 2. LE PROPOSTE PER UNA EFFICACE AZIONE DI CONTRASTO E PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE in collaborazione con lo studio BonelliErede INTRODUZIONE E SINTESI DELLE PROPOSTE La corruzione è una minaccia per la sicurezza, la prosperità economica e la reputazione di ogni Paese. Essa determina costi enormi ed inutili per lo Stato, è un freno ai nuovi investimenti, umilia e danneggia i cittadini e le imprese meritevoli, crea ingiustizia sociale ed è anche un potente strumento utilizzato dalle organizzazioni criminali. Contro questa minaccia non bastano le norme punitive poiché è dimostrato che esse non hanno un effetto dissuasivo sufficiente. Infatti in Italia, nonostante le numerose norme punitive succedutesi fin dal 2000, la corruzione è tuttora largamente diffusa e, come recentemente sottolineato anche dall ANAC (l Autorità Nazionale per la Prevenzione della Corruzione nella Pubblica Amministrazione presieduta dal Magistrato Raffaele Cantone), appare come un fenomeno sistemico (si veda il Capitolo 3). Inoltre, emerge dalle indagini della Magistratura (e anche l ANAC lo ha correttamente evidenziato) che la corruzione è cambiata nella sua struttura ed è sempre più raramente caratterizzata da un accordo di scambio tra corrotti e corruttori. Essa è costituita da una rete di rapporti nel cui ambito si ritrovano, con interessi comuni, pubblici funzionari, faccendieri, imprenditori. Un sistema gelatinoso in cui non sempre la corruzione si esprime attraverso la dazione o promessa di denaro ed in cui si fa persino fatica a distinguere i corrotti dai corruttori. In questa situazione, occorre prendere atto che per sradicare il fenomeno della corruzione dal Paese non servono ulteriori leggi, ma una efficace e continuativa politica di contrasto e di prevenzione basata su azioni concrete e mirate. Questa politica anticorruzione deve perseguire una strategia a 360 che affronti non soltanto gli aspetti punitivi e giudiziari. Su tali presupposti si basano le nostre cinque proposte di seguito illustrate che, infatti, si concentrano su aspetti importanti della lotta alla corruzione che per troppo tempo sono rimasti in secondo piano, come la cultura etica, il Whistleblowing, la capacità di fraud detection, il coinvolgimento diretto delle imprese, la prevenzione e la semplificazione normativa. Si tratta di proposte studiate prendendo come riferimento i migliori standard nazionali ed internazionali, come risultanti sia dalle linee guida e raccomandazioni delle principali organizzazioni che nel mondo si occupano di lotta alla corruzione, sia da proposte e suggerimenti elaborati dall ANAC e da altre istituzioni ed organizzazioni nazionali. 37

40 Va detto, peraltro, che almeno sul tema della prevenzione e della semplificazione e riorganizzazione amministrativa, un notevole lavoro è stato già avviato grazie alla riconfigurazione dei poteri dell ANAC ed alle riforme in corso su iniziativa dell attuale Governo. L attuazione in tempi rapidi di tutte queste azioni potrebbe essere un ottimo modo per valorizzare l impegno del nostro Paese contro la corruzione e per far migliorare rapidamente l Italia nelle classifiche internazionali. 1. Cultura e formazione anticorruzione 5. Prevenzione e semplificazione 2. Whistleblowing Figura 2. Proposte per il contrasto e la prevenzione della corruzione in Italia (Fonte: The European House - Ambrosetti e BonelliErede, 2015) 4. Coinvolgimento diretto delle imprese 3. Sistemi di fraud detection PROPOSTA 1. PROMUOVERE UNA CULTURA PER IL CONTRASTO ALLA CORRUZIONE La lotta alla corruzione deve trovare sostegno nel corpo sociale e nel tessuto economico. Solo se esiste un sistema di valori condiviso, le iniziative di contrasto della corruzione possono essere realmente efficaci. Cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni devono prendere maggiore coscienza della pervasività e pericolosità della corruzione e dei danni che essa crea all intero sistema sociale ed economico. Al tempo stesso, deve essere sradicata la cultura di tolleranza ed indulgenza verso la corruzione, invitando cittadini, imprese e funzionari pubblici ad avvalersi degli strumenti di prevenzione e tutela che l ordinamento mette a loro disposizione e, quindi, a farsi parte attiva nella lotta alla corruzione. Occorre, insomma, una cultura anticorruzione. Per diffondere e radicare questa cultura e stimolare l impegno della società civile, è essenziale agire sul piano della comunicazione e della formazione. 38

41 Proposta 25 Effettuare una campagna pubblica di comunicazione e formazione contro la corruzione, con il supporto di figure rappresentative di eccellenza ed integrità, finalizzata a: manifestare l impegno del Governo e di tutte le istituzioni per combattere la corruzione; esprimere una chiara politica di tolleranza zero verso la corruzione; sradicare ogni tendenza alla tolleranza e alla giustificazione di fenomeni di corruzione anche minori ; sensibilizzare tutti i cittadini, i lavoratori e le imprese sull importanza della cultura della segnalazione e dell utilizzo del Whistleblowing per denunciare situazioni di sospetta corruzione (si veda la Proposta n. 2); promuovere il coinvolgimento delle imprese nell attività di prevenzione e contrasto della corruzione (si veda la Proposta n. 4). Per l attuazione della comunicazione e formazione si propone di attivare la funzione istituzionale della comunicazione pubblica (ai sensi dell art. 7 giugno 2000, n. 150 e dell art. 1 del Contatto di Servizio Rai) e di attivare offerte formative specifiche nelle scuole e nelle università. PROPOSTA 2. POTENZIARE L UTILIZZO DEL WHISTLEBLOWING Letteralmente la parola whistleblowing significa soffiare nel fischietto. Tale termine definisce la segnalazione, spontanea e non obbligatoria, di condotte illecite o irregolari effettuata in buona fede da parte di una persona che abbia avuto conoscenza di tali condotte non da fonti di informazione pubbliche, ma in virtù della propria attività lavorativa o di altre personali situazioni. Il Whistleblowing è uno strumento essenziale di ogni seria politica di contrasto alla corruzione, e per tale ragione è previsto dalle convenzioni internazionali ed è fortemente raccomandato da tutte le principali organizzazioni internazionali. L Italia ha introdotto una prima disciplina del Whistleblowing con la legge anticorruzione del 2012 (la legge 190/2012). Tale disciplina è però circoscritta all ambito della Pubblica Amministrazione e si applica solamente ai dipendenti pubblici. Essa inoltre prevede una limitata protezione dei segnalanti e non contempla alcun sistema premiale. Per diffondere l utilizzo del Whistleblowing e creare nel nostro Paese una cultura della segnalazione è necessario anzitutto creare un canale di comunicazione istituzionale, univoco, sicuro e accessibile a tutti i cittadini come hanno fatto altri Paesi (tra cui gli Stati Uniti e la Gran Bretagna). Occorrono poi adeguate misure di protezione dei whistleblowers (ossia di coloro che, in buona fede, denunciano situazioni di sospetta corruzione), nonché forme di incentivazione economica. In relazione a questi due aspetti, seguendo le linee-guida e raccomandazioni internazionali, anche in Italia si dovrebbe prevedere: 25 Riferimenti nazionali ed internazionali: United Nations Office on Drugs and Crime e World Bank, Building Public Support for Anti-Corruption Efforts (2010); Autorità Nazionale Anticorruzione, Relazione annuale 2014 (2015), par ; Commissione governativa per lo studio e l elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella Pubblica Amministrazione, La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Analisi del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma (2012), par

42 un sistema omnicomprensivo di protezione di tutti i whistleblowers (siano essi dipendenti pubblici o privati o normali cittadini), che assicuri non solamente garanzie per il posto di lavoro ma anche protezione dell identità, eventuale protezione personale (per sé e familiari), risarcimenti per ritorsioni subite, ecc..; un sistema premiale che incentivi la segnalazione di illeciti, in analogia con quanto già previsto in altri Paesi (ad es. negli Stati Uniti). L incentivo può consistere nella corresponsione al whistleblower di una somma di denaro parametrata a quella oggetto di recupero da parte dello Stato nell ambito dei procedimenti (penali o amministrativo-contabili) a carico dei condannati. Proposta 26 Potenziare l utilizzo del Whistleblowing in Italia seguendo l esempio di altri Paesi e le raccomandazioni delle principali organizzazioni internazionali, attraverso le seguenti azioni: istituire un canale di comunicazione istituzionale, univoco, sicuro e accessibile a tutti i cittadini; realizzare ed attivare una piattaforma per la ricezione di segnalazioni di corruzione via web, anche mediante tablet e smartphone; predisporre modalità di ricezione e trattamento delle segnalazioni per garantire la protezione dell anonimato dei segnalanti; introdurre nuove norme che prevedano misure di protezione per tutti coloro che effettuano segnalazioni e ricompense economiche per coloro che con le loro segnalazioni abbiano contribuito a scoprire casi di corruzione. PROPOSTA 3. IMPIEGARE SISTEMI DI FRAUD DETECTION Un efficace politica di contrasto della corruzione richiede la capacità di identificare in modo sistematico e continuativo eventuali situazioni anomale e segnali d allarme ( red flags ) di possibili condotte illecite. Non si può lasciare che queste situazioni siano scoperte solamente dopo anni nell ambito di singole indagini giudiziarie. A tale scopo è indispensabile l impiego di moderni sistemi di fraud detection, ossia di sistemi che, utilizzando appropriati software di analisi dei dati, siano in grado di monitorare l enorme patrimonio informativo delle diverse banche dati di cui lo Stato dispone per identificare con tempestività le situazioni anomale meritevoli di approfondimenti e di eventuali segnalazioni all autorità giudiziaria. Questi sistemi, che già oggi sono impiegati dalle maggiori società private del mondo per prevenire condotte illecite, hanno un potenziale enorme, in grado di rivoluzionare le attuali tecniche di contrasto della corruzione. Essi sono infatti in grado di analizzare enormi masse di dati diverse e non strutturate e di scoprire all interno di tali dati schemi di comportamento, collegamenti e ipotesi di condotte illecite. 26 Riferimenti nazionali ed internazionali: Autorità Nazionale Anticorruzione, Relazione annuale 2014 (2015), parr e 13.5; Autorità Nazionale Anticorruzione, Determinazione n. 6 del 28 aprile Linee guida in materia di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (c.d. whistleblower) (2015); Commissione governativa per lo studio e l elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella Pubblica Amministrazione, La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Analisi del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma (2012), par. 8.4; Trasparency International, International Principles for Whistleblower Legislation (2013); Trasparency International, Whistleblowing in Europe. Legal protections for Whistleblowers in the EU (2013). 40

43 Nella specie, i sistemi di fraud detection potrebbero analizzare, e incrociare tra loro, le informazioni risultanti dalla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, dalla Banca Dati Interforze del Sistema di Indagine del Dipartimento di Pubblica Sicurezza, dall Anagrafe Tributaria e ad altre banche dati di Pubbliche Amministrazioni e di privati che svolgono servizi di pubblica utilità in concessione. L impiego di questi sistemi aumenterebbe in modo significativo la capacità di scoprire tempestivamente situazioni di corruzione e, quindi, anche la capacità di perseguire i responsabili in tempi molto più brevi di quelli attuali. Ciò contribuirebbe a ridimensionare il problema dei termini di prescrizione, perché si ridurrebbero di molto i tempi necessari per avviare i procedimenti penali (si veda il Capitolo 3, paragrafo 3). Proposta 27 Impiegare moderni sistemi di fraud detection per monitorare l enorme patrimonio informativo delle diverse banche dati di cui lo Stato dispone e per identificare tempestivamente situazioni anomale e segnali d allarme ( red flags ) di possibili condotte illecite. PROPOSTA 4. COINVOLGERE ATTIVAMENTE LE IMPRESE NELLA PREVENZIONE DELLA CORRRUZIONE La collaborazione attiva delle imprese private ha un ruolo centrale nella politica anticorruzione di qualsiasi Stato. Le imprese devono impegnarsi direttamente nella prevenzione della corruzione e devono farlo in modo proattivo, evitando atteggiamenti in cui la forma prevale sulla sostanza e manca un concreto ed efficace sforzo. Per fare questo occorre in primo luogo incentivare l adozione da parte delle imprese italiane di specifici Programmi Aziendali di Compliance Anticorruzione. I programmi aziendali anticorruzione (c.d. Compliance Programs ) sono internazionalmente riconosciuti come uno strumento essenziale ed indispensabile di prevenzione della corruzione. Per questa ragione tutte le principali organizzazioni internazionali (ONU, OCSE, ICC, World Bank, Transparency International) hanno da tempo elaborato raccomandazioni e linee guida sui contenuti e le modalità di attuazione di tali programmi di compliance. Nonostante ciò, in Italia soltanto poche imprese hanno adottato ed attuato specifici programmi di compliance anticorruzione allineati alle raccomandazioni e linee guida internazionali. La maggior parte delle imprese italiane sono invece dotate solamente dei modelli di prevenzione dei reati ai sensi del Decreto 231 (il D.lgs. 231/2001), e la casistica giudiziaria ha dimostrato la scarsa efficacia di tali modelli, proprio per l approccio formale che in genere li contraddistingue. 27 Riferimenti nazionali ed internazionali: Ernst & Young, Big risks require big data thinking - Global Forensic Data Analytics Survey (2014); Carnegie Endowment for International Peace (Sarah Chayes), Corruption: the Priority Intelligence Requirements (2014); Study prepared for the European Commission by PWC and Ecorys, Identifying and reducing Corruption in Public Procurement in the EU (2013), par. 5; Egmont Group of Financial Intelligence Units, The Role of Financial Intelligence Unitsin Fighting Corruption and Recovering Stolen Assets (2012). 41

44 In secondo luogo, va aumentata la diffusione dei Patti di Integrità tra le amministrazioni pubbliche e le imprese private. I patti d integrità o protocolli di legalità sono veri e propri accordi, sottoscritti dalle imprese che partecipano all affidamento di contratti pubblici, che prevedono l impegno dell impresa al rispetto di condizioni di legalità e un sistema di controlli e sanzioni in caso di eventuali violazioni. Si tratta di uno strumento promosso da Trasparency International fin dagli anni 90, già utilizzato anche in Italia da diverse amministrazioni appaltanti e previsto sia dalla legge anticorruzione del 2012 (la legge 190/2012), sia dal Piano Nazionale Anticorruzione adottato in attuazione di tale legge. In terzo luogo, anche in Italia si deve incentivare la partecipazione delle imprese ad Alleanze contro la corruzione, secondo il modello - raccomandato a livello internazionale - delle cc.dd. collective actions anticorruzione. Le collective actions sono alleanze costituite fra più imprese al fine di ripudiare e prevenire la corruzione. I vantaggi di queste iniziative collettive, per le imprese che vi aderiscono, sono: unione di forze, condivisione di risorse e suddivisione di costi; dimostrazione tangibile dell impegno delle imprese alleate ; certificazione del livello di compliance delle imprese alleate attraverso un sistema di controlli e sanzioni; possibilità anche per imprese minori e più deboli di avere uno standard elevato di compliance anticorruzione. Dal punto di vista degli Stati, la partecipazione alle collective actions da parte di un significativo numero di imprese può far fare un grande salto di qualità alla politica di contrasto della corruzione, perché tende a isolare ed estromettere dal mercato le imprese non corrette, migliora l immagine del Paese e diminuisce il livello della percezione della corruzione (che è l elemento sul quale si basano tutte le classifiche internazionali della corruzione). Ovviamente, perché questi tre potenti strumenti anticorruzione si diffondano è necessario che le imprese siano concretamente incentivate ad adottarli. A questo fine è necessario prevedere nella normativa sui contratti pubblici un sistema di benefici per le imprese che scelgano di attuare programmi di compliance anticorruzione, di sottoscrivere patti d integrità e di aderire ad azioni collettive contro la corruzione. 42

45 Proposta 28 Coinvolgere attivamente le imprese private nella politica di prevenzione della corruzione del Paese, introducendo un sistema di benefici nella normativa sui contratti pubblici che incentivi la diffusione tra le imprese di programmi di compliance anticorruzione, patti d integrità e azioni collettive contro la corruzione. PROPOSTA 5. SUPPORTARE E POTENZIARE LA FUNZIONE DELL ANAC PER PREVENIRE LA CORRUZIONE E SEMPLIFICARE LA NORMATIVA SUI CONTRATTI PUBBLICI Come riconosciuto anche a livello internazionale, le attività di prevenzione sono fondamentali per un efficace politica di contrasto alla corruzione. Su questo aspetto va riconosciuto che l Italia sta facendo notevoli passi avanti a seguito dell introduzione delle norme sulla prevenzione e trasparenza previste dalla legge 190/2012 e della riconfigurazione del profilo istituzionale dell ANAC (l Autorità Nazionale per la Prevenzione della Corruzione nella Pubblica Amministrazione) attuata con il D.L. 90/2014 (si veda il Capitolo 3, paragrafo 3). Oggi tale autorità costituisce un presidio fondamentale nella politica italiana di prevenzione della corruzione attraverso le proprie attività di indirizzo, monitoraggio e vigilanza in tema di Piani di prevenzione e trasparenza e Codici di comportamento delle amministrazioni pubbliche e di procedure di affidamento di contratti pubblici. Occorre allora proseguire su questa strada, supportando e potenziando il ruolo dell ANAC, come da essa stessa anche di recente richiesto. A tal fine è necessario attribuire all autorità ulteriori poteri, e in particolare: poteri sanzionatori esercitabili in casi di riscontrata inadeguatezza dei Piani di prevenzione, di violazione degli obblighi di trasparenza e di inottemperanza a ordini o raccomandazioni dell ANAC; poteri di intervento cautelare su atti di gara e di esecuzione di contratti pubblici, nonché il potere di agire in giudizio per la rimozione di illegittimità riscontrate nell affidamento o nell esecuzione di contratti pubblici. L attività dell ANAC, se supportata da adeguati poteri, può rappresentare un forte strumento preventivo a tutela della legalità e correttezza delle amministrazioni pubbliche. Sul piano della semplificazione è necessario riformare la normativa sui contratti pubblici allo scopo di renderla più snella ed essenziale, in conformità alle previsioni delle direttive europee e alle raccomandazioni dei principali organismi internazionali. 28 Riferimenti nazionali ed internazionali: Piano Nazionale Anticorruzione (2013), par ; United Nations Office on Drugs and Crime, A Resource Guide on State Measures for Strengthening Corporate Integrity (2013), Chapter II; OECD, OECD Integrity Forum - Curbing Corruption - Investing in Growth (2015); OECD, Good Practice Guidance on Internal Controls, Ethics, and Compliance (2010); World Bank, Summary of World Bank Group Integrity Compliance Guidelines (2010); World Bank, Fighting Corruption through Collective Action. A guide for Business (2008); International Chamber of Commerce, ICC Rules on Combating Corruption (2011), Part III; World Economic Forum, PACI Principles for Countering Bribery (2004), Sections 3-5; Transparency International, Business Principles for Countering Bribery (2013), Sections 3-6; Transparency International, The Integrity Pact. A Powerful Tool for Clean Bidding (2009). 43

46 La disciplina vigente in materia di contratti pubblici (contenuta nel D.lgs. 163/ c.d. Codice dei contratti pubblici - e nel relativo regolamento di attuazione) è infatti caratterizzata da un livello di regolazione eccessivamente dettagliato e da un approccio eccessivamente rigido e formalistico. Questa complessità, come emerso da numerose indagini giudiziarie, ha finito per creare situazioni che hanno incentivato condotte illecite, anziché prevenirle. Nella riforma della normativa sui contratti pubblici si dovrebbe anzitutto attribuire un ruolo centrale all ANAC, conferendo a tale autorità il compito di: adottare regole di secondo livello, ossia misure di c.d. soft law o soft regulation (quali bandi-tipo, atti interpretativi e linee guida), anche con valore cogente; esercitare le funzioni di governance previste dall art. 83 della direttiva 2014/24/UE, finalizzate alla corretta applicazione della normativa primaria in materia di contratti pubblici; curare la tenuta dell elenco dei componenti delle commissioni di gara, verificando la sussistenza e la permanenza in capo a questi ultimi dei requisiti di moralità ed indipendenza. Un ulteriore importante innovazione da introdurre nella normativa sui contratti pubblici dovrebbe essere la previsione di un sistema di qualificazione delle imprese basato anche su criteri reputazionali. Questo sistema di qualificazione sarebbe un potente strumento per attuare una concreta politica di incentivazione di comportamenti virtuosi delle imprese. Tra i criteri reputazionali dovrebbe infatti assumere una specifica rilevanza l adozione da parte delle imprese di quei presidi anticorruzione che costituiscono il fulcro della Proposta n. 4 relativa al coinvolgimento delle imprese nella lotta alla corruzione. In particolare, le imprese che abbiano adottato programmi di compliance anticorruzione, sottoscritto patti d integrità e aderito ad azioni collettive contro la corruzione dovrebbero ricevere punteggi più alti ai fini della qualificazione per l affidamento di contratti pubblici. Proposta 29 Supportare e potenziare la funzione di prevenzione anticorruzione dell ANAC attribuendo a tale autorità maggiori poteri sanzionatori e di intervento. Semplificare la normativa sui contratti pubblici attribuendo all ANAC un ruolo centrale di regolazione di secondo livello e governance, e prevedendo un sistema di qualificazione delle imprese basato anche su criteri reputazionali. 29 Riferimenti nazionali ed internazionali: Autorità Nazionale Anticorruzione, Relazione annuale 2014 (2015); Autorità Nazionale Anticorruzione, Audizione nell'ambito dell'esame del ddl n.1678/2014 (delega recepimento direttive appalti e concessioni) (2015); Commissione governativa per lo studio e l elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella Pubblica Amministrazione, La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione. Analisi del fenomeno, profili internazionali e proposte di riforma (2012), parr ; Study prepared for the European Commission by PWC and Ecorys, Identifying and reducing Corruption in Public Procurement in the EU (2013); United Nations Office on Drugs and Crime, Guidebook on anti-corruption in public procurement and the management of public finances. Good practices in ensuring compliance with article 9 of the United Nations Convention against Corruption (2013); OECD, Recommendation of the Council on Public Procurement (2015); OECD, Recommendation of the Council Fighting Bid Rigging in Public Procurement (2012). 44

47 3. LE PROPOSTE PER FAVORIRE LA CULTURA DELLA LEGALITÀ NEL PAESE Uno degli elementi soft su cui è fondamentale agire, in ottica di lungo periodo, per migliorare il Sistema della Giustizia a 360 e contrastare la corruzione è la dimensione culturale. Le regole vengono osservate se ricorrono le seguenti condizioni: sono condivise; esiste un sistema di premi e sanzioni credibile. Se un comportamento non corretto per il legislatore non è ritenuto tale, nel pensiero comune dalle persone che vivono in una comunità o in un territorio, il risultato è o un non rispetto delle regole, oppure, se l azione di applicazione della legge è efficiente, una obbedienza alle regole, ma non una condivisione delle stesse. Quando le regole confliggono con il sentimento comune, tende a prevalere la cultura. In altre parole, nel caso di contrasto tra sentimento comune e regole, tende a prevalere una non osservanza delle regole. Per ridurre le nuove iscrizioni, velocizzare i procedimenti, rendere l ambiente sociale ed economico meno conflittuale è essenziale agire prima che avvenga la trasgressione. Oggi la gran parte delle azioni vengono intraprese a trasgressione già avvenuta, ed innescano un processo di indagini, valutazione, giudizio e applicazione della sentenza. In questo senso, per combattere l illegalità oltre alle necessarie attività di prevenzione, contrasto e punizione, è fondamentale agire anche sulla cultura: intervenendo sul piano culturale si può, infatti, prevenire l avvio dell intero processo, con indubbi benefici su tutti i fronti. Senza un azione sulla cultura, ad esempio, un aumento delle pene per un reato tende ad assumere i connotati di un azione propagandistica, soprattutto se nella maggior parte dei casi il reato non viene perseguito. Nel breve-medio periodo, è dimostrato come non sia la paura della pena che incide sui comportamenti, piuttosto la probabilità di essere scoperti. Nel lungo periodo, invece, la cultura è la leva più efficacie per agire sui comportamenti. Un intervento di cambiamento che, in modo quasi prevalente o esclusivo, si fondi sulla emanazione di nuove leggi è destinato a non raggiungere gli obiettivi prefissati, se non è accettato culturalmente. Oppure è destinato a costare moltissimo, in attività preventive e di applicazione per far rispettare la legge stessa. 45

48 Inoltre, l emanazione esclusiva di leggi per regolare attività e comportamenti genera ed alimenta la sfiducia nel rapporto tra Stato e cittadini: tanto più lo Stato pensa che i cittadini non rispettino le leggi, tanto maggiore sarà l articolazione delle leggi emanate, tanto maggiore sarà il livello di complicazione delle leggi che, invece di diventare maggiormente trasparenti e intelligibili, diventano sempre più complesse, alimentando la sfiducia nei cittadini. Il conflitto tra cultura e regole alimenta la sfiducia reciproca che, a sua volta, va nella direzione di un escalation dei livelli di conflittualità. Per favorire un cambiamento culturale, che deve essere parallelo al miglioramento del Sistema della Giustizia, devono essere impostate azioni di lungo periodo nei confronti di tutta la popolazione, con particolare attenzione ai bambini fino all adolescenza e degli attori economici (e anche istituzioni). L introduzione di corsi di educazione civica e di legalità nelle scuole, fin dalle elementari, così come l avvio di campagne di comunicazione e sensibilizzazione su ampia scala per la promozione della legalità avrebbero effetti positivi nel lungo periodo sia sui livelli di conflittualità e litigiosità, ma soprattutto sul rispetto delle regole di comportamento quotidiano che, nella maggior parte dei casi, se vanno a violare qualche regola non sono quasi mai perseguiti. L obiettivo finale, che riteniamo non sia utopistico se programmato, pianificato e perseguito nel lungo periodo, è comprendere come le persone, con riferimento ai comportamenti quotidiani, agiscano meglio se interiorizzano l assunto che rispettare le regole conviene anche a loro, come parte di una comunità che si evolve. 46

49 4. ALCUNE STIME DEI BENEFICI DERIVANTI DA UN MIGLIORAMENTO DEL SISTEMA DI GIUSTIZIA IN ITALIA Le proposte presentate nelle pagine precedenti derivano dall analisi svolta dal gruppo di lavoro e dal Comitato Guida della ricerca ed intendono contribuire a proporre soluzioni riguardo al tema relativo all efficienza della giustizia, tra i freni più significativi per lo sviluppo economico del Paese. La scelta di affrontare il tema adottando una prospettiva strategica e di uomini d azienda ha permesso di formulare proposte sintetiche, ad alto impatto ed immediatamente realizzabili. Gli strumenti e le misure correttive proposte, molte delle quali implementabili de iure còndito, potrebbero infatti avere un influenza positiva sul Paese nel breve-medio periodo e contribuirebbero a creare un clima favorevole alle imprese ed al business. Sulla base di queste considerazioni, vengono di seguito riportate alcune quantificazioni di massima, indicative del potenziale impatto che le misure proposte potrebbero avere sul Sistema Paese. Una giustizia più efficiente è associata ad una maggior crescita economica derivante da una migliore allocazione del capitale, una crescita negli investimenti (anche in capitale umano) e una maggior attrattività del Paese per le imprese straniere. Le stime riportate di seguito prendono spunto dalle rilevazioni pubblicate nel rapporto della Commissione Europea sull efficienza della giustizia. Assumendo i tempi medi di risoluzione di una causa civile e commerciale di contenzioso di primo grado come proxy dell efficienza del Sistema di Giustizia, è facile notare come esista una forte correlazione positiva tra quest ultima e il livello di PIL procapite registrato in un Paese. Il campione di Paesi presi in considerazione risponde a criteri di comparabilità dei diversi Sistemi di Giustizia e dal grado di sviluppo dell economia, oltre che dalla disponibilità dei dati. PIL PRO-CAPITE (EURO, 2013) Danimarca Svezia Finlandia Austria Francia Germania Italia Spagna Grecia GIORNI MEDI PER LA RISOLUZIONE DI UNA CAUSA CIVILE E COMMERCIALE CON CONTENZIOSO DI PRIMO GRADO Figura 1. Relazione tra giorni medi per la risoluzione di una causa civile e commerciale di primo grado e PIL pro-capite (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ e Eurostat, 2015) 47

50 Secondo i dati riportati, si stima che ad una riduzione dei tempi medi per la risoluzione di una causa civile e commerciale di contenzioso di primo grado dell 1%, che nel caso italiano corrisponde ad una riduzione media di 6 giorni, corrisponderebbe un aumento del PIL pro-capite annuo dello 0,58%, pari a 129 Euro all anno. Ad una giustizia efficiente è anche associata una maggior capacità di attrarre investimenti da parte di imprese straniere. Le presenti stime, pur tralasciando le esternalità positive (spillover effect) che l insediamento di imprese straniere ha sull economia di un Paese in termini di produttività, capitale umano ed innovazione, rafforzano la tesi secondo cui agire rapidamente sulla riforma della giustizia potrebbe avere impatti significativi sull economia. Analizzando la percentuale di flussi di Investimenti Diretti Esteri (IDE), espressi come quota percentuale del PIL, si nota come l Italia sia capace di attrarre, in media, una quota inferiore rispetto agli altri Paesi europei di riferimento: in media, tra il 2011 ed il 2013 i flussi di IDE in Italia hanno rappresentato lo 0,79% del PIL, contro una quota dello 0,84% in Francia, 0,93% in Germania e oltre il 2% in Spagna. 3,0% FLUSSI IDE % PIL 2,5% 2,0% 1,5% 1,0% Italia Spagna Francia Svezia Austria Danimarca Germania 0,5% Grecia Finlandia 0,0% GIORNI MEDI PER LA RISOLUZIONE DI UNA CAUSA CIVILE E COMMERCIALE CON CONTENZIOSO DI PRIMO GRADO Figura 2. Relazione tra giorni medi per la risoluzione di una causa civile e commerciale di primo grado e flussi di IDE (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ e UNCTAD, 2015) Secondo il modello qui riportato, in Italia, ad un dimezzamento dei tempi medi di risoluzione di una causa civile e commerciale contenziosa di primo grado 30, corrisponderebbe un incremento dei flussi di IDE annuale arrivando all 1,17% del PIL, pari ad oltre 18 miliardi di Euro. L incremento rispetto alla media registrata nel periodo , dallo 0,79% all 1,17% del PIL, rappresenta un ammontare di investimenti esteri aggiuntivi di oltre 5,9 miliardi di Euro ogni anno. Inoltre, se l Italia fosse in grado di abbassare i tempi medi di risoluzione delle cause civili e commerciali al livello registrato in Germania 31 (183 giorni in media), la capacità di attrazione del Paese sarebbe sensibilmente maggiore: 1,59% del PIL di flussi di IDE ogni anno, per un valore totale di quasi 25 miliardi di Euro. Un Sistema di Giustizia efficiente, dal punto di vista dei tempi medi di risoluzione delle cause, quanto quello tedesco, sarebbe in grado di assicurare 12,5 miliardi di Euro in più, ogni anno, rispetto ai livelli medi registrati nel periodo Che significherebbe passare da una durata media dei procedimenti di 590 giorni ad una durata di Ovvero se la durata media delle cause in Italia passasse da 590 giorni a 197, un numero molto vicino a quello medio registrato in Germania di 183 giorni. 48

51 L ANALISI DEL SISTEMA DI GIUSTIZIA IN ITALIA E DELLE SUE PRINCIPALI CRITICITÀ 2 Obiettivi del Capitolo Fornire una base informativa completa e sintetica per la valutazione della performance del Sistema della Giustizia in Italia. Individuare le principali criticità e gli ostacoli al cambiamento. 50 anni di futuro

52 1. IL SISTEMA GIUDIZIARIO IN ITALIA: QUADRO DI SINTESI E CONFRONTO EUROPEO INTRODUZIONE DELL ANALISI E FONTI DEI DATI L individuazione di dati affidabili, informazioni rilevanti e banche date complete ed aggiornate è stato il primo importante compito del gruppo di lavoro The European House - Ambrosetti. Dopo aver raccolto i dati più completi ed affidabili, abbiamo effettuato dei controlli e delle riconciliazioni sui dati stessi, che presentavano delle differenze dovute alle modalità di calcolo o di raccolta. In questa attività di controllo, così come nella fase di analisi ed interpretazione dei risultati, il gruppo di lavoro The European House - Ambrosetti è stato supportato, oltre che dai membri del Comitato Guida, anche da esperti sul tema, Magistrati, avvocati, figure apicali del Ministero della Giustizia e del Consiglio Superiore della Magistratura. Con riferimento alla giustizia abbiamo selezionato ed utilizzato fonti primarie dei dati di origine europea ed italiana fornite da: Direttorato Generale della Commissione Europea per l efficienza della giustizia - CEPEJ 1 ; Dipartimento dell Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi del Ministero della Giustizia 2 ; Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull economia delle riforme della giustizia del Ministero della Giustizia; Censimento Speciale della Giustizia Civile del Ministero della Giustizia. Il database fornito dal CEPEJ è particolarmente rilevante in quanto è composto da dati raccolti da esperti qualificati di tutti i 47 Stati Membri del Consiglio d Europa 3 e consente di valutare l efficienza dei sistemi giudiziari in modo comparato, individuare i fattori più importanti e le principali tendenze attuali e storiche. 1 European Commission for the Efficiency Of Justice, Study on the functioning of judicial systems in the EU Member States, 2014; European judicial systems Edition 2014: efficiency and quality of justice ; The 2015 EU Justice Scoreboard, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Central Bank, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Commissione EU. 2 Ministero della Giustizia Dipartimento dell Organizzazione Giudiziaria, del Personale e dei Servizi - Direzione Generale di Statistica, Il Consiglio d'europa è un'organizzazione internazionale il cui scopo è promuovere la democrazia, i diritti dell'uomo, l'identità culturale europea e la ricerca di soluzioni ai problemi sociali in Europa. Il Consiglio d'europa fu fondato il 5 maggio 1949 col Trattato di Londra e conta oggi 47 stati membri: Albania, Andorra, Armenia, Austria, Azerbaigian, Belgio, Bosnia- Erzegovina, Bulgaria, Cipro, Croazia, Danimarca, Estonia, Ex-Repubblica Jugoslava di Macedonia, Finlandia, Francia, Georgia, Germania, Grecia, Irlanda, Islanda, Italia, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Malta, Moldavia, Monaco, Montenegro, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Repubblica Ceca, Romania, Federazione Russa, San Marino, Serbia, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia, Ucraina, Ungheria ( 50

53 LE RISORSE PER IL SISTEMA GIUSTIZIA IN ITALIA Punto di partenza della nostra analisi è capire quante risorse vengono allocate al Sistema Giudiziario in Italia. Il perimetro d analisi include i Tribunali, le procure ed i patrocini a carico dello Stato 4. Il Sistema Giudiziario, così inteso, in Italia costa circa 4,7 miliardi di Euro l anno 5, collocandosi dietro alla Germania e Regno Unito che, rispettivamente, con 9,2 miliardi di Euro e 6,1 miliardi di Euro all anno, sono i Paesi che destinano le maggiori risorse in Europa per il Sistema Giudiziario. Parametrando la spesa per il numero di cittadini, l Italia con 76,6 Euro di spesa pro-capite per il Sistema Giudiziario si colloca davanti alla Francia e alla Spagna, ma dietro a Germania e Regno Unito. L Olanda, primo tra i Paesi considerati, con una spesa pro-capite per il Sistema Giudiziario di 125,4 Euro l anno, presenta un valore doppio rispetto a quello francese di 61,2 Euro l anno e quasi quadruplo di quello spagnolo che si attesta a 32,4 Euro l anno. SPESA PRO-CAPITE ( ) E SPESA PRO-CAPITE PER SISTEMA GIUDIZIARIO/PIL (%) ,4 9,2 mld , , ,1 mld 76,7 61, ,6 mld 0,351% 0,351% 4,0 mld ,243% 0,320% 2,1 mld 0,298% 32,4 1,5 mld ,0 mld 1 0,197% 0 0,142% 0 Olanda Germania Svezia UK Italia Francia Spagna SPESA PER SISTEMA GIUDIZIARIO (MLD ) Spesa pro-capite ( ) % spesa pro-capite per il sistema giudiziario sul PIL pro-capite (%) spesa Sistema Giudiziario ( mld) Figura 1. Spesa complessiva per il Sistema Giudiziario inteso come Tribunali, procure ed i patrocini a spese dello Stato (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014) Inoltre, in termini di spesa pro-capite in percentuale del PIL pro-capite Germania e Olanda si collocano al primo posto con lo 0,351%, al secondo Regno Unito con lo 0,320%. L Italia con lo 0,298% del PIL pro-capite speso in giustizia si colloca davanti a Svezia, Francia e Spagna. Più in dettaglio, in Italia dei circa 4,7 miliardi di Euro spesi in giustizia ogni anno, circa 3 miliardi vengono destinati per il funzionamento dei Tribunali, circa 1,45 miliardi per le procure e circa 0,15 miliardi per il patrocinio a spese dello Stato 6. Le spese per il funzionamento dei Tribunali sono, in genere, la voce più importante in tutti i Paesi considerati nell analisi. 4 Non sono incluse le spese di funzionamento del Ministero della Giustizia, del sistema carcerario, dell avvocatura dello Stato, le spese relative alle attività di applicazione della giustizia e ai servizi per i rifugiati politici e i richiedenti asilo. 5 Se consideriamo anche le spese di funzionamento del Ministero della Giustizia, del sistema carcerario, dell avvocatura dello Stato, delle attività di applicazione della giustizia e di quelle legate ai servizi per i rifugiati politici e i richiedenti asilo, il budget totale si attesta a circa 8 miliardi di Euro. 6 European Commission for the Efficiency Of Justice, Study on the functioning of judicial systems in the EU Member States,

54 Spesa per i Tribunali (valori in miliardi di Euro) Spesa pro-capite per i Tribunali (valori in Euro) ITALIA 2,9 (4,6 totale) 50,0 (76,7 totale) FRANCIA n.d. n.d. GERMANIA 8,3 (9,2 totale) 103,5 (114,3 totale) SPAGNA 1,2 (1,5 totale) 27,0 (32,4 totale) OLANDA 0,9 (2,1 totale) 58,6 (125,4 totale) SVEZIA 0,6 (1,0 totale) 66,7 (106,5 totale) REGNO UNITO 2,6 (6,1 totale) 41,1 (92,0 totale) Figura 2. Spesa per i Tribunali in valore assoluto e pro-capite. Tra parentesi la spesa complessiva del Sistema Giudiziario (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014) All interno delle voci di spesa dei Tribunali la parte più rilevante è quella relativa al costo del personale che, in tutti i Paesi analizzati, è compresa tra il 60% e l 80% delle spese totali, tra il 5% e il 15% per gli immobili che ospitano i Tribunali, tra il 10% e il 20% per le spese correnti e tra l 1% e il 3% le spese per formazione e le spese per l informatizzazione dei Tribunali. A differenza di altre voci di spesa degli Stati in Europa, la crisi economica e la necessità di tagliare la spesa pubblica non si è tradotta in una contrazione delle spese nei sistemi giudiziari. In molti casi, al contrario, si sono registrati aumenti di risorse che in alcuni Paesi hanno segnato valori fino ad oltre il 40% rispetto a quelli pre-crisi. Spesa complessiva per il Sistema della Giustizia (Tribunali, procure e patrocini a spese dello Stato) in mld Var. % ITALIA 3,9 4,2 4,4 4,6 +18% FRANCIA 3,3 3,6 3,9 4,0 +21% GERMANIA 9,2 9,0 8,6 9,2 +0% SPAGNA n.d. n.d. n.d. 1,5 n.d. OLANDA 1,6 1,8 2,0 2,1 +31% SVEZIA 0,7 0,6 0,8 1,0 +42% REGNO UNITO n.d. n.d. n.d. 6,1 n.d. Figura 3. Andamento della spesa del Sistema Giudiziario nel periodo (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014) 52

55 Allo stesso tempo, è importante sottolineare come la crisi abbia avuto impatti diretti ed indiretti sui budget della giustizia: il numero di contenziosi civili e penali è influenzato dal peggioramento della situazione economica che ha provocato un aumento di fallimenti, dismissioni, ritardi nei pagamenti, ecc.. Questi elementi hanno contribuito a spingere al rialzo le spese per la giustizia. In Italia, l incremento di 700 milioni di Euro dal 2006 al 2012 è attribuibile principalmente all aumento dei costi per i Giudici dovuto a sua volta all aggiustamento automatico dei salari al costo della vita e alle nuove immissioni in organico. Le altre categorie di spesa come i servizi, la componente informatica e le spese immobiliari, invece, non hanno registrato incrementi significativi 7. Infine, interessante evidenziare come esista una correlazione positiva tra le spese pro-capite per il Sistema Giudiziario ed il Prodotto Interno Lordo pro-capite del Paese NOR LUX MCO CHE PIL PRO-CAPITE MLT GRC EST CZE LTU TUR LVASVKHRV AZE ROU RUS POL GEO ALB HUN SRB MDA UKR MKD BGR MNE BIH 0 0 ESP ISL IRL FRA FIN CYP PRT DNK AUT BEL AND ITA SVN SWE DEU UK:SCO UK:ENG&WAL UK:NIR NLD SPESA PRO-CAPITE PER SISTEMA GIUDIZIARIO Figura 4. Relazione tra spesa pro-capite per il Sistema Giudiziario e PIL pro-capite (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ) È chiaro come la relazione individuata a livello grafico non implichi causalità: se l aumento di spesa non è efficiente, ad esempio, non si verificherà una relazione diretta e positiva sul Prodotto Interno Lordo. In questo senso, la linea di regressione disegnata sul grafico può essere presa come il riferimento medio europeo di efficienza della spesa del Sistema Giudiziario. I Paesi che stanno sotto la linea di tendenza, si collocano in una posizione che coincide con una spesa più elevata per il Sistema Giudiziario rispetto alla media, ed un minore livello di PIL pro-capite rispetto alla media. Per l Italia, ad esempio, prendendo come riferimento la linea di regressione disegnata, la spesa del Sistema Giudiziario non trova un adeguato riscontro nel Prodotto Interno Lordo del Paese, indicando una efficienza nella spesa in giustizia inferiore rispetto alla media europea. Questa indicazione risulta ancora più evidente tramite il confronto con la Spagna. Con un livello di PIL procapite quasi uguale Italia Euro e Spagna Euro il costo della giustizia per abitante in Spagna è meno della metà: 32,4 Euro pro-capite in Spagna vs 76,7 Euro pro-capite in Italia. 7 CEPEJ, European judicial systems Edition 2014: efficiency and quality of justice,

56 In conclusione, dalla relazione tra spesa per la giustizia e livello del PIL pro-capite emerge chiaramente come l investimento in giustizia conviene per la creazione di ricchezza nel Paese, a patto che sia realizzato in modo efficiente. LA DOMANDA DI GIUSTIZIA Per una corretta valutazione dell efficienza di un processo o di un sistema, è necessario considerare non solo la componente relativa all output del processo o del sistema stesso che si vuole analizzare, ma anche l input. Con riferimento al Sistema Giudiziario, l efficienza deve essere valutata analizzando la quantità e qualità dell output prodotto, ma anche l input che riceve il sistema. Nel paragrafo seguente analizzeremo i risultati comparati dei Tribunali in Europa sulla base di dati di output 8 prodotti, mentre in questo paragrafo analizziamo la componente di input. I Giudici italiani devono rispondere a una domanda complessiva di Giustizia Civile che per consistenza numerica è seconda dopo la Russia, tra i Paesi appartenenti al Consiglio d Europa. Al terzo posto si colloca l Ucraina, al quarto la Spagna, al quinto la Francia ed al sesto la Germania 9. A livello complessivo in Italia le nuove iscrizioni al 2013 si attestavano a circa 4,3 milioni, in leggera diminuzione rispetto ai 4,5 milioni del Tuttavia, da una analisi più approfondita, isolando le cause civili e commerciali con contenzioso, da quelle senza contenzioso, emergono alcuni dati interessanti. A differenza di quanto a volte si legge in articoli o si sente in dibattiti pubblici su questi temi, che attribuiscono all Italia un elevato livello di litigiosità, questa idea non è supportata dai numeri. Le iscrizioni di cause civili e commerciali con contenzioso in Italia, infatti, sono allineate ai valori che si registrano in Francia, Germania e Spagna. Valori in migliaia Arretrato (1 gen 2012) Iscrizioni Risoluzioni ITALIA FRANCIA GERMANIA SPAGNA OLANDA n.d. n.d. n.d. n.d. SVEZIA REGNO UNITO n.d. n.d. n.d. n.d. Arretrato (31 dic 2012) Figura 5. Arretrato, iscrizioni e risoluzioni di cause civili e commerciali con contenzioso nel 2012, valori in migliaia (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014) 8 Per le finalità dello studio si analizzerà in modo prevalente la componente quantitativa (numero di contenziosi e tempistiche di risoluzione), rispetto alla componente qualitativa (la correttezza delle decisioni che sono prese nei processi). Inoltre, come evidenziato in precedenza, il focus dell analisi è posto sulla Giustizia Civile. 9 Censimento speciale Giustizia Civile, ottobre

57 L Italia non risulta più litigiosa rispetto ad altri Paesi europei. La differenza rilevante è nell arretrato, cioè in quelle cause pendenti e che sono eredità di una situazione passata. In questo ambito, l Italia ha quasi 5 volte l arretrato della Germania, il triplo dell arretrato della Spagna e due volte e mezzo l arretrato della Francia. Rapportando alla popolazione il numero di iscrizioni di cause civili e commerciali con contenzioso in corso, con contenziosi in prima istanza ogni abitanti l Italia si colloca sul livello della Francia che si attesta a 2.575, dietro alla Spagna con e davanti alla Germania che si attesta a Se consideriamo un confronto anche con il Portogallo dove il livello di litigiosità si attesta a contenziosi per abitanti e in Grecia dove tale valore si attesta a 5.834, l Italia risulta tra i Paesi latini quello meno litigioso, insieme alla Francia. Livello di litigiosità (iscrizioni di prima istanza per abitanti, 2012) Regno Unito N.D. Olanda N.D. Svezia 685 Germania Media Consiglio d Europa* Francia Italia Spagna Figura 6. Confronto tra i livelli di litigiosità calcolati come iscrizioni di prima istanza per abitanti. *La media è relativa ai 47 Paesi membri del Consiglio d Europa (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014) L Italia conferma un livello medio di litigiosità, rispetto agli altri Paesi presi in considerazione, anche parametrando il dato delle iscrizioni annuali al numero di imprese 10. L evidenza dipende sicuramente dalla numerosità e dalla grandezza media delle imprese, tuttavia aiuta a fare chiarezza sul numero di procedimenti medio, per impresa, che vengono presentati ogni anno nei Paesi del Consiglio d Europa. Livello di litigiosità (iscrizioni di prima istanza per imprese, 2012 ) Olanda N.D. Regno Unito N.D. Media Consiglio d Europa* N.D. Svezia Italia Francia Spagna Germania Figura 7. Confronto tra i livelli di litigiosità calcolati come iscrizioni di prima istanza per imprese (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ e OCSE, 2014) Inoltre, il livello di litigiosità in Italia è in diminuzione, anche a seguito dei primi provvedimenti di riforma. I dati consuntivi del 2014, disponibili solo per l Italia, mostrano una riduzione di iscrizioni di nuovi affari di civile ordinario presso i Tribunali, rispetto al I calcoli effettuati utilizzano i dati sulle imprese pubblicati da Entrepreneurship at a Glance, OECD (2013). Il numero di imprese riportato è: Italia, 3,8 milioni; Germania, 2,1 milioni; Francia, 2,5 milioni; Spagna 2,5 milioni; Svezia 0,6 milioni. 55

58 Una riduzione di quasi il 10% si è registrata anche nelle iscrizioni presso le Corti di Appello. A livello complessivo, nel 2014 sono state iscritte circa cause in meno rispetto al Iscritti in Tribunale Iscritti in Corte di Appello Figura 8. Iscrizioni di nuovi affari civile ordinario presso i Tribunali e la Corte di Appello (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati Ministero della Giustizia, 2015) Pertanto, riteniamo significativo un confronto tra le performance del Sistema della Giustizia italiano con quelle di alcuni Paesi europei, in quanto l Italia esprime, in primis, una domanda di giustizia simile a quella dei Paesi con cui si effettua il confronto e, secondariamente, la tendenza evidenzia una riduzione delle iscrizioni rispetto al passato. LE PERFORMANCE DEL SISTEMA DELLA GIUSTIZIA La valutazione comparata delle performance dei Sistemi di Giustizia viene qui affrontata principalmente attraverso l analisi di due indicatori: Clearance rate, calcolato come il rapporto in un anno tra cause risolte e nuove cause moltiplicato per 100. L indicatore va letto nel modo seguente: valori superiori al 100% indicano che i Tribunali sono stati in grado di risolvere o definire più casi di quanti ne siano stati iscritti, riducendo quindi le eventuali cause pendenti, viceversa valori sotto il 100% indicano la situazione opposta, cioè in un periodo di tempo definito le nuove cause sono superiori a quelle risolte dai Tribunali, creando così un arretrato da smaltire per l anno successivo. Disposition time, calcolato come il rapporto in un anno tra casi pendenti e casi risolti moltiplicato per 365 giorni. Questo indicatore fornisce informazioni su come un Sistema Giudiziario riesce a gestire il flusso delle cause e misura il tempo, in giorni, mediamente necessario per la risoluzione di una causa. È opportuno evidenziare come l indicatore fornisca una stima media di tempo per la risoluzione di ogni singola causa, ma non considera il mix e la tipologia di cause. Pertanto in una situazione di alta volatilità, il valore medio perde di significatività. Questi due indicatori sono utilizzati dalla Commissione Europea per valutare l efficienza della giustizia in modo comparato e per ottenere una misura delle performance dei Tribunali in modo aggregato per Paese in Europa. 11 Giustizia Civile italiana: riforme recenti e risultati raggiunti, Incontro con il Ministro della Giustizia Andrea Orlando, New York, giugno Il riferimento di iscrizioni in meno è relativo a tutti i gradi di giudizio. 56

59 Per assicurare la massima confrontabilità dei dati, la Commissione Europea per l efficienza della giustizia ha pubblicato le linee guida GOJUST, che invitano gli Stati Membri ad organizzare i dati e i loro sistemi di raccolta in modo tale da poter fornire le informazioni rilevanti e corrette per il calcolo degli indicatori di clearance rate e disposition time. In accordo con quanto analizzato nel paragrafo precedente sul livello di litigiosità, nella tabella successiva sono riportati i due indicatori con riferimento alle cause civili e commerciali con contenzioso in primo grado. Clearance rate (cause civili e commerciali con contenzioso in primo grado) Disposition time - gg medi (cause civili e commerciali con contenzioso in primo grado) ITALIA 131,3% 590 FRANCIA 99,2% 311 GERMANIA 100,4% 183 SPAGNA 99,6% 264 OLANDA n.d. n.d. SVEZIA 98,8% 179 REGNO UNITO n.d. n.d. PORTOGALLO 97,7% 369 SVIZZERA 99,9% 127 DANIMARCA 109,0% 165 AUSTRIA 100,6% 135 Figura 9. Clearance rate e disposition time relativo a cause civili e commerciali con contenzioso in primo grado nel 2012 (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014) L Italia risulta, al tempo stesso, la migliore per quanto riguarda l efficienza dei Tribunali, misurata in termini di nuove iscrizioni su risoluzioni nell anno attraverso la clearance rate e la peggiore per quanto riguarda il tempo medio di risoluzione delle cause, misurato con l indicatore disposition time. Ciò che emerge è una capacità di smaltire un numero superiore rispetto alle nuove cause civili e commerciali con contenzioso in primo grado, ma questa positività non trova riscontro nel tempo medio di risoluzione di una causa. Una delle ragioni principali, come visto nel paragrafo precedente, è la dimensione estremamente rilevante dell arretrato. In sintesi, possiamo affermare che oggi i Tribunali, con tutte le diversità e particolarità che analizzeremo nel dettaglio nel capitolo successivo, sono efficienti perché risolvono più cause di quante ne vengono iscritte ogni anno, ma la dimensione dell arretrato è così elevata da impedire, nei fatti, una risoluzione in tempi accettabili delle cause civili e commerciali con contenzioso. Sono richiesti 590 giorni in media per la risoluzione di un contenzioso civile e commerciale in Italia, circa il triplo rispetto alla Germania dove sono sufficienti 183 giorni in media, quasi il doppio rispetto alla Francia dove sono sufficienti 311 giorni e oltre il doppio rispetto alla Spagna dove occorrono 264 giorni in media. Se ci confrontiamo con alcuni Paesi che confinano con l Italia come Svizzera ed Austria, il nostro Paese impiega per la risoluzione di un contenzioso civile e commerciale il quintuplo del tempo. 57

60 Estendendo l analisi sulla durata dei procedimenti su tutti i differenti gradi di giudizio, l Italia risulta all ultimo posto in ognuno di essi. Massimo Mediana Minimo Italia Italia Italia Figura 10. Distribuzione della durata dei procedimenti (in giorni) tra Paesi per grado di giudizio (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati OCSE e CEPEJ, 2014) Italia Giappone Polonia Portogallo Svizzera Primo grado (35 oss.) Appello (23 oss.) Cassazione (16 oss.) Totale (16 oss.) La durata media stimata di un procedimento civile in primo grado nei Paesi OCSE è di circa 240 giorni, con il Giappone al primo posto con 107 giorni e l Italia con 564 giorni all ultimo posto (il dato dell OCSE di 564 giorni è in linea con quello del CEPEJ che indica 590 giorni). A livello complessivo l OCSE stima un tempo medio per la conclusione di un procedimento che si estende sui tre gradi di giudizio in 788 giorni, 2 anni e 2 mesi, con un minimo di 368 in Svizzera, 1 anno, e un massimo di giorni in Italia, equivalente a quasi 8 anni 12. Focalizzando l analisi su due casi esemplificativi di contenziosi civili e commerciali, come una insolvenza aziendale ed un divorzio non consensuale, l Italia risulta all ultimo posto come tempi di risoluzione dei contenziosi. Disposition time Insolvenza aziendale Divorzio con contenzioso ITALIA FRANCIA n.d. n.d. GERMANIA n.d. n.d. SPAGNA OLANDA n.d. n.d. SVEZIA n.d. 235 REGNO UNITO n.d. n.d. PORTOGALLO SVIZZERA DANIMARCA AUSTRIA TURCHIA RUSSIA FINLANDIA Figura 11. Disposition time relativo a contenziosi relativi a insolvenze aziendali e divorzi (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014) 12 Giustizia Civile: come promuoverne l efficienza?, OECD Economics Department Policy Notes, No. 18 June

61 La durata dei procedimenti è una variabile con impatto diretto sui costi per le imprese. Una ragionevole durata dei procedimenti, infatti, è elemento essenziale di una giustizia efficace, insieme all accuratezza e alla certezza delle decisioni prese; per contro, tempi lunghi di risoluzione dei contenziosi generano incertezza e producono costi elevati alle imprese, che rallentano o bloccano l attività di investimento. L Italia risulta ultima come tempi di risoluzione dei procedimenti in tutti i gradi di giudizio e questo stride, in modo sempre maggiore, considerando il ruolo economico dell Italia nel mondo e le necessità del nostro Paese di attrarre investimenti dall estero e favorire nuovi investimenti da parte di imprese che già risiedono nel territorio nazionale. È essenziale non solo risolvere questa situazione, ma iniziare a ridurre i tempi di definizione fin da subito. Infatti, anche solo un inizio di riduzione dei tempi genererebbe maggior fiducia nel sistema che diventerebbe maggiormente attrattivo e consentirebbe agli investimenti di ripartire, anche prima di aver allineato l efficienza complessiva della giustizia sui livelli di altri Paesi di riferimento come la Francia e la Germania 13. LE PERFORMANCE DEI TRIBUNALI IN ITALIA Per la valutazione delle performance dei Tribunali italiani essenziale è stato il lavoro di costruzione della base-dati realizzata dalla Direzione Generale di Statistica del Ministero della Giustizia. In questo modo si sono resi accessibili on-line i dati relativi alle pendenze suddivise per anzianità, tramite targatura dell arretrato per anno di iscrizione, per materie, per tipologia d ufficio, per dimensione dei singoli uffici e per aree geografiche. Dagli ultimi dati disponibili 14, la pendenze totali civili in Italia si attestano a circa 5,155 milioni e risultano in miglioramento, seppur lento, dal 2009 quando le pendenze si attestavano a 5,923 milioni. In totale, dal 2009, i procedimenti civili sono calati del 15%, con un tasso più marcato per il contenzioso di Tribunale. In media le pendenze hanno subìto una riduzione di circa all anno, equivalenti a oltre il 4% all anno sul totale delle pendenze Dati in migliaia 5155 Totale Civile Civile ordinario di Tribunale Contenzioso di Tribunale CAGR= -3,4% CAGR= -4,3% CAGR= -4,7% Figura 12. Serie storica dei procedimenti civili (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati del Dipartimento dell Organizzazione Giudiziaria, 2015) 13 A tal proposito, uno studio condotto dall OCSE ha evidenziato come una riduzione della durata dei procedimenti del 10% sia associato un miglioramento di circa 2 punti percentuali della probabilità che un individuo dichiari di avere fiducia nel Sistema Giudiziario. 14 Censimento speciale Giustizia Civile, periodo gennaio-dicembre

62 Pendenti totali al 31/12/13 Cassazione Corte di Appello Tribunale dei minori Giudice di Pace Tribunale Procedimenti ordinario esecutivi e fallimentare 132 Altro civile 286 Giudice tutelare Civile ordinario Non Contenzioso contenzioso Figura 13. Procedimenti civili pendenti al 31 dicembre 2013 (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati del Dipartimento dell Organizzazione Giudiziaria, 2015) Scomponendo il totale delle pendenze per tipo di ufficio si osserva che il 63,3% di queste è di competenza del Tribunale ordinario cui si aggiunge il 25,1% di fascicoli aperti presso il Giudice di Pace. Tribunale per i minorenni 1,9% Corte di Cassazione 1,9% Corte di Appello 7,8% Tribunale ordinario 63,3% Giudice di Pace 25,1% Figura 14. Procedimenti civili pendenti al 31 dicembre 2013 (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull economia delle riforme della giustizia, 2015) Inoltre, dall analisi della distribuzione di queste pendenze, emerge una elevata concentrazione in pochi Tribunali, Corti d appello e uffici dei Giudici di Pace: i primi 10 Tribunali italiani per volumi raccolgono un terzo di tutte le pendenze (il 6% degli uffici detiene il 33,1% del carico pendente totale); i primi 20 Tribunali italiani, invece, raccolgono il 47,4% delle pendenze totali; le prime 5 Corti di Appello raccolgono la metà delle pendenze di secondo grado (20% delle corti ha il 51,1% del carico pendente totale); i primi 10 uffici del Giudice di Pace coprono il 37,5% delle pendenze totali. Passando all analisi dei tempi medi di risoluzione dei contenziosi emerge una durata media effettiva di 952 giorni, con una elevata variabilità di alcune materie che superano i 3 anni definiti dalla legge Pinto, spingendosi fino a oltre i 6 anni in media per una successione. 60

63 Dettaglio del contenzioso Durata media in giorni Successione Responsabilità extracontrattuale Diritti reali, possesso, trascrizioni Contratti ed obbligazioni Previdenza obbligatoria Limite legge Pinto Contratti bancari Media effettiva Tribunali italiani Locomozione e comodato di immobile urbano 690 Lavoro 688 Separazioni e divorzi giudiziali 627* Altro Figura 15. Durata media effettiva del contenzioso definito nel 2013 nei Tribunali (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati forniti del Dipartimento dell Organizzazione Giudiziaria, 2015) Una elevata variabilità delle performance si registra non solo in base alla materia del contenzioso, ma anche in base al Tribunale considerato. In particolare, da una analisi comparata delle performance dei 139 Tribunali italiani 15, è emerso come 27 presentino indici di efficienza pari a quelli dei migliori casi internazionali 16 ; 96 Tribunali presentano invece indici di efficienza non sufficienti, mentre i restanti 16 si collocano su un valore medio. La classifica è stata effettuata considerando la durata media dei procedimenti pendenti e la percentuale di ultra-triennalità degli stessi. I migliori 27 Tribunali italiani si attestano a durate medie di definizione di contenziosi molto vicine a quelle medie di Germania, Francia e Svizzera. 15 Tale analisi è stata presentata in conferenza stampa il 27 marzo 2015, al termine del Consiglio dei Ministri alla presenza del Presidente del Consiglio Matteo Renzi, del Ministro della Giustizia Andrea Orlando e del Capo Dipartimento dell Organizzazione Giudiziaria Mario Barbuto. I 27 Tribunali con una performance sopra la media per durata media ed indice di ultra-triennalità sono: Trento, Ferrara, Como, Bolzano, Pordenone, Genova, Ravenna, Termini Imerese, Mantova, Chieti, Milano, Aosta, Rovereto, Cuneo, Asti, Busto Arsizio. Verbania, Torino, Trieste, Ivrea, Marsala, Udine, Monza, Lodi, Lecco, Lanciano, Lanusei. I 16 Tribunali con performance nella media sono: Reggio Emilia, Biella, Alessandria, Livorno, Sulmona, Sassari, Ancona, Varese, Caltanissetta, Rimini, Venezia, Verona, Vercelli, Sondrio, Roma, Arezzo. I 97 Tribunali con performance sotto la media sono Savona, Cremona, Bergamo, Pavia, Brescia, Pesaro, Vasto, La Spezia, Torre Annunziata, Treviso, Forlì, Rovigo, Pescara, Bologna, Prato, Novara, Gorizia, Sciacca, Trapani, Agrigento, Palermo, Larino, Padova, Gela, Imperia, Napoli (Incl. N.Nord), Lecce, L aquila, Rieti, Tivoli, Terni, Brindisi, Piacenza, Benevento, Belluno, Viterbo, Pisa, Locri, Campobasso, Massa, Trani, Velletri, Teramo, Lucca, Salerno, Taranto, Parma, Firenze, Pistoia, Modena, Ascoli Piceno, Frosinone, Siracusa, Fermo, Santa Maria Capua Vetere, Cassino, Macerata, Reggio Calabria, Nocera Inferiore, Cagliari, Palmi, Tempio Pausania, Urbino, Avellino, Avezzano, Siena, Grosseto, Enna, Vicenza, Cosenza, Oristano, Catanzaro, Bari, Crotone, Perugia, Ragusa, Latina, Civitavecchia, Nuoro, Potenza, Catania, Caltagirone, Paola, Messina, Matera, Lagonegro, Vallo Della Lucania, Spoleto, Castrovillari, Patti, Vibo Valentia, Barcellona Pozzo Di Gotto, Nola, Foggia, Isernia, Lamezia Terme.a 16 La classifica completa dei 139 Tribunali italiani è disponibile consultando il materiale on-line del sito del Ministero della Giustizia 61

64 DURATA MEDIA PROCEDIMENTI % > 3 anni 96 sotto media % Italia benchmark 16 media % 27 migliori % Altri Paesi benchmark Media (mondo) 631 Svizzera 390 Germania 394 Francia 395 Figura 16. Classifica della durata media effettiva dei contenziosi definiti nel 2013 nei Tribunali e confronto internazionale (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati del Dipartimento dell Organizzazione Giudiziaria, 2015) Analizzando i risultati e l elenco dei Tribunali più in dettaglio, emerge che: non esiste una correlazione tra dimensione del Tribunale e posizione in classifica, cioè non è vero che i Tribunali piccoli funzionino meglio; emergono in media differenze tra i Tribunali del nord più efficienti rispetto a quelli del sud meno efficienti, ma non è vero che l elemento esplicativo della performance sia la localizzazione geografica. L organizzazione dei Tribunali e l adozione di nuovi princìpi organizzativi sembra essere l elemento centrale nella spiegazione delle performance, come emerge dall analisi del caso del Tribunale di Torino e, con riferimento al sud, al Tribunale di Marsala che, adottando il metodo Strasburgo, è diventato in brevissimo tempo uno dei migliori Tribunali per minore incidenza delle cause ultra-triennali e con i più veloci tempi di definizione 17. Il quadro che emerge sul primo grado di giudizio è in linea con i limiti posti dalla legge Pinto, tenendo comunque in considerazione l elevata variabilità nei tempi che dipende alla materia trattata che indica in giorni pari a oltre 6 anni la durata media per una successione. Nonostante ciò, il ritardo accumulato per la definizione di un procedimento in Italia, rispetto a Francia, Germania e Svizzera, è di circa 660 giorni. Passando dal primo grado di giudizio a quelli superiori, il quadro peggiora. Dai dati emerge come i tempi medi di definizione si allungano all aumentare del grado di giudizio: a gradi di giudizio superiore, infatti, sono associati tempi medi maggiori rispetto a quelli di primo grado. 17 Misurare le performance dei Tribunali, Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull economia delle riforme della giustizia, documentazione disponibile consultando on-line il sito del Ministero della Giustizia 62

65 Dettaglio del contenzioso Giorni medi di definizione (gg) Limiti legge Pinto (gg) Delta (gg) Tribunali ordinario 952 (2 anni e 7 mesi) (3 anni) -143 gg (4 mesi e mezzo) Appello (2 anni e 11 mesi) 730 (2 anni) +331 (11 mesi) Cassazione (3 anni e 4 mesi) 365 (1 anno) +857 (2 anni e 4 mesi) Totale (8 anni e 9 mesi) (6 anni) (2 anni e 9 mesi) Figura 17. Durata media effettiva del contenzioso definito nel 2013 nei Tribunali per grado di giudizio (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati del Dipartimento dell Organizzazione Giudiziaria, 2015) Considerando che i costi di una giustizia inefficiente sono vasti e molto differenziati ed includono una riduzione della produzione di ricchezza del Paese, una riduzione dei livelli di occupazione, un aumento di spreco di risorse, la minore capacità di attrarre investimenti esteri e la riduzione degli investimenti di imprese già localizzate sul territorio, solo i costi diretti dei risarcimenti della non efficienza della nostra giustizia ammontano a circa 8 milioni di Euro al mese. Gradi di giudizio Numero di procedimenti che violano la legge Pinto Risarcimenti al 2015 per legge Pinto Primo grado Oltre Appello c.a Cassazione c.a Totale c.a mln di Euro (316 mln Euro già pagati, 406 mln Euro ancora da pagare) Figura 18. Stima del numero dei procedimenti che violano la legge Pinto (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati del Dipartimento dell Organizzazione Giudiziaria, 2015) L ANALISI DELLE PENDENZE CIVILI IN ITALIA Secondo le stime che sono riprese spesso dalla stampa, nel 2013 le pendenze civili si attestavano a 5,2 milioni mentre nel penale a 3,5 milioni 18. Recenti dichiarazioni del Ministro della Giustizia Andrea Orlando ridimensionano sensibilmente il dato riguardante il civile: per la prima volta nel 2014 il numero di cause civili pendenti è sceso sotto i 5 milioni e nei prossimi mesi credo che calerà ancora a 4,5 milioni. Gli ultimi dati disponibili che consentono un approfondimento, riportato nel presente paragrafo, sono quelli relativi al I dati del 2013 sono stati riassunti dallo slogan giustizia (in)civile: 5,2 milioni di cause pendenti 19, un concetto che, pur nella sua indubbia gravità, andrebbe spiegato e, almeno in parte, ridimensionato. 18 I dati per l ambito civile si riferiscono al 30 giugno 2013, i dati relativi all ambito penale al 31 dicembre Si veda il Censimento Speciale della Giustizia Civile del Dipartimento per l organizzazione giudiziaria, Ministero della Giustizia (2014). 63

66 Nei 5,2 milioni di affari pendenti sono comprese non solo le cause ereditarie o societarie o per appalti pubblici e privati, cioè le vere cause contenziose di durata fisiologicamente pluriennale, ma anche le tutele, curatele ed amministrazioni di sostegno 20. La definizione delle suddette pratiche non dipende dal Giudice, ma dalla longevità dei soggetti tutelati, per cui la durata può essere, naturalmente, anche di 50 anni e più. Nel 2013 in Italia queste pratiche erano quasi 300mila ( ) e venivano erroneamente conteggiate nei 5,2 milioni di affari pendenti, contribuendo ad aumentare una statistica che, negli altri Paesi del Consiglio d Europa, viene conteggiata a parte. Questi dati, inoltre aggregano anche le separazioni consensuali ed i divorzi a firma congiunta, la cui durata fisiologica è, nei fatti, di pochi mesi per cui la loro presenza (peraltro consistente), confonde ulteriormente le idee sulla gravità del fenomeno arretrato. Un ulteriore elemento da evidenziare riguarda la tipologia d ufficio che ha in carico il procedimento. I 5,2 milioni di affari pendenti si suddividono in 21 : ricorsi ancora giacenti presso la Corte di Cassazione (al 30 giugno 2013 erano in n su n , cioè 1,9% del totale); impugnazioni ancora giacenti presso le Corti d Appello (n su n , cioè il 7,8%); cause ed affari non ancora definiti dai Giudici di primo grado (complessivamente il 90,3%). Degli affari non ancora definiti dai Giudici di primo grado, a loro volta, i procedimenti si suddividono: presso i Tribunali ordinari (n su n , pari al 63,3%); presso i Tribunali per i minorenni (n su n , pari all 1,9%); presso i Giudici di Pace (n su n , pari al 25,1%). Si stima quindi che i procedimenti che riguardano le imprese e che non hanno mai ottenuto sentenza sono il 63,3% dei 5,2 milioni, pari a Un alto dato significativo riguarda il censimento dei procedimenti per macro-settori. Uffici Procedimenti contenziosi Esecuzioni civili Procedimenti non contenziosi Totale Corti d Appello Tribunali ordinari Giudici di Pace Totale Figura 19. Censimento selettivo degli affari pendenti nella Giustizia Civile per macro-materie, dati al 30/06/2013 (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati Ministero della Giustizia, 2014) 20 Nel linguaggio giuridico la curatela è una particolare forma di assistenza prescritta dalla legge in favore di soggetti che non hanno o la piena capacità o a tutela di speciali interessi (per es., fallimentare); ha carattere patrimoniale e differisce perciò dalla tutela, che implica la rappresentanza legale della persona che vi è soggetta. L'amministrazione di sostegno è l'istituto applicato per la tutela di soggetti con patologie che li rendono, in via temporanea o permanente, invalidi (parzialmente o totalmente) e non in grado di badare a se stessi e ai loro interessi, anche patrimoniali: anziani, disabili fisici o psichici, malati gravi e terminali, persone colpite da ictus, soggetti dediti al gioco d'azzardo. 21 Si veda il Censimento Speciale della Giustizia Civile del Dipartimento per l organizzazione giudiziaria, Ministero della Giustizia (2014). 64

67 Il prospetto mette in evidenza che rispetto agli affari pendenti in numero globale di (a cui occorre aggiungere i dati della Corte di Cassazione e dei Tribunali per i minorenni per raggiungere i 5,2 milioni di arretrato), solo sono affari contenziosi 22, cioè cause in senso stretto ovvero liti o controversie in cui è necessario l intervento decisorio di un Giudice (con provvedimento idoneo a divenire cosa giudicata). Occorre poi aggiungere le esecuzioni che sono di natura analoga. I rimanenti affari, in numero di (escludendo le controversie di natura contenziosa, quali quelle in materia di famiglia, da ricondurre nella tipologia precedente) sono pratiche in cui il Giudice non deve decidere tra parti litiganti, bensì assumere un ruolo di garante della legalità 23, come in buona parte della volontaria giurisdizione e nella totalità delle tutele, curatele ed amministrazione di sostegno. Alla luce di queste interpretazioni, i dati sull arretrato assumono connotati meno allarmanti e sicuramente più precisi. In questo senso l elogio di Giorgio Napolitano al plenum del Consiglio Superiore della Magistratura 24 rappresenta un ulteriore motivazione per proseguire gli sforzi nella direzione intrapresa del Dipartimento per l organizzazione giudiziaria. 22 Si veda il Censimento Speciale della Giustizia Civile del Dipartimento per l organizzazione giudiziaria, Ministero della Giustizia (2014). 23 Che in molti casi può significare: la nomina di un arbitro o di un liquidatore di società o di un amministratore giudiziale di condominio, l autorizzazione per un viaggio all estero del figlio minore di genitori separati, l accertamento tecnico preventivo in previsione di un futura causa di merito, l audizione di un teste a futura memoria e simili. 24 «L analisi statistica selettiva del Ministero mi sembra importante perché consente di analizzare i sensibili divari di efficienza tra i diversi uffici giudiziari» G. Napolitano, 22 Dicembre

68 2. LE PRINCIPALI CRITICITÀ DEL SISTEMA DI GIUSTIZIA ITALIANO Le statistiche presentate nelle pagine precedenti evidenziano un divario di efficienza tra l Italia e gli altri Paesi Europei. Queste inefficienze, come riportato più avanti (cfr. Capitolo 4), producono danni diretti ed indiretti all economia del Paese. Gli aspetti critici del Sistema di Giustizia in Italia possono essere così sintetizzati: La durata eccessiva dei procedimenti. L alta variabilità della performance dei Tribunali. L insufficiente programmazione del lavoro da parte dei Tribunali. L elevato ricorso alla Cassazione. L elevato numero di avvocati. LA DURATA ECCESSIVA DEI PROCEDIMENTI L Italia si posiziona ultima tra tutti i Paesi Europei per durata media dei procedimenti civili. Il tempo medio per la conclusione di un procedimento in tre gradi di giudizio (Cassazione) è di quasi 8 anni (2.866 giorni) in Italia, contro una media 2 anni e 2 mesi (788 giorni) nei Paesi OECD ed un minimo di 1 anno (368 giorni) in Svizzera. L Italia occupa anche gli ultimi posti nella classifica Doing Business 2015 della Banca Mondiale per quanto riguarda la voce applicazione dei contratti ( enforcing contracts ), con una media di giorni per riscuotere un credito commerciale, quasi il triplo rispetto a Germania (394), Francia (395) e Regno Unito (437). In Italia servono anche più procedure amministrative (37) rispetto agli altri Paesi ed i costi associati all operazione, in percentuale rispetto alla richiesta d indennità, sono del 23,1% contro il 14,4% in Germania e 17,4% in Francia. Figura 20. Giorni necessari per l esecuzione di un contratto (sinistra) e numero di giorni per il completamento di un procedimento civile in tre gradi di giudizio (destra) (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati Doing Business, Banca Mondiale e OECD, 2015) 66

69 L Italia ha anche il più alto numero di violazioni all articolo 6 della Convenzione Europea sui diritti umani per quanto riguarda il requisito di una durata ragionevole del processo, con quasi casi registrati, più del doppio della Turchia (570) e della Grecia (460) 25. L ALTA VARIABILITÀ DELLA PERFORMANCE DEI TRIBUNALI I 139 Tribunali in Italia, come riportato precedentemente, mostrano risultati estremamente variabili per quanto riguarda il numero di procedimenti, le pendenze e la quota di arretrato sul totale. Queste differenze sembrano riconducibili alle diverse strutture organizzative ed all organizzazione dei procedimenti piuttosto che alle risorse finanziarie o di personale in dotazione. Al 31 dicembre 2013, presso i Tribunali ordinari del Paese, quasi un terzo di tutte le pendenze (27,9%) era ultra-triennali. Allo stesso modo, la percentuale di pendenze ultra-triennali sul totale presso gli uffici di Corte d Appello si attesta al 29,8% sempre nel La quota di procedimenti oltre la durata ragionevole stabilita dalla legge Pinto del 2001 varia sensibilmente in base al Tribunale di riferimento: da un minimo del 4% del Tribunale ordinario di Lanciano ad un massimo del 63,5% del Tribunale di Foggia ( pendenze ultra-triennali sulle iscritte). Le Regioni del Nord Italia hanno, in media, una performance migliore delle Regioni del Sud (19% delle pendenze ultra-triennali sul totale vs. 40%, rispettivamente). Tuttavia, come nel caso di Lanciano, esistono esempi di eccellenze nella gestione dell arretrato e nel contenimento della spesa anche per Tribunali medio-piccoli dislocati al sud, come Marsala, che potrebbe essere d esempio per gli oltre 80 Tribunali con una pianta organica di Giudici inferiore alle 30 unità. Una recente analisi effettuata dal Censimento Speciale del Ministero della Giustizia e dall Osservatorio per il Monitoraggio degli effetti sull economia delle Riforme della Giustizia 26 ha indicato il grado di vetustà dei procedimenti pendenti della Giustizia Civile di primo e secondo grado 27 per anno di iscrizione a ruolo : sono le cause del secolo scorso, ovvero iscritte prima dell anno 2000; sono invece le cause d inizio millennio, iscritte tra il 2001 ed il 2005; sono le cause stagionate o con oltre 5 anni poiché iscritte tra il 2006 ed il 2010; infine, oltre 2 milioni e 692 mila sono le cause in progressivo invecchiamento, iscritte tra il 2011 ed il Le differenze nella performance dei Tribunali sono una vera e propria anomalia che deve trovare una soluzione in tempi rapidi. L INSUFFICIENTE PROGRAMMAZIONE DEL LAVORO DA PARTE DEI TRIBUNALI I Giudici italiani sono tra i più produttivi per cause risolte in un anno secondo le statistiche pubblicate dalla Commissione Europea per l Efficienza della Giustizia (CEPEJ). I numeri sembrano evidenziare una capacità di evasione delle pratiche che non ha eguali tra i 47 Paesi membri del Consiglio d Europa. 25 Si veda Esposito, G. et al, Judicial System Reform in Italy a key to growth IMF Working paper, WP/14/32, (2014). 26 Misurare le performance dei Tribunali, Osservatorio per il monitoraggio degli effetti sull economia delle riforme della giustizia, documentazione disponibile consultando on-line il sito del Ministero della Giustizia it/giustizia/it/mg_2_9_10.wp 27 Sono escluse le cause del Giudice di Pace, del Tribunale dei minorenni e della Cassazione. 67

70 Il Censimento Speciale della Giustizia Civile del Ministero della Giustizia, pur riconoscendo questoprimato e pur confermando il giudizio positivo sulla produttività dei Giudici, sembra però incontrare nella capacità di organizzare il lavoro uno dei punti deboli del sistema italiano. In tale contesto deve intervenire il Dirigente dell ufficio che ha l obbligo di legge 28 di programmare gli interventi mirati che garantiscano la rapida (se non immediata) eliminazione dell arretrato, anche a costo di ritardare temporaneamente la trattazione degli affari più recenti. Secondo il Censimento Speciale è infatti preferibile che gli affari più recenti crescano leggermente di durata (e anche di numero), anziché tollerare che negli armadi stazionino sine die affari risalenti nel tempo. Questa pratica, comunemente nota come FIFO ( First In, First Out ), sebbene applicata in diversi Tribunali 29, non sembra ad oggi essere adottata nella maggioranza di quelli italiani. L alta produttività dei Giudici dovrebbe concentrarsi in direzione diversa: più sulle pendenze vecchie e ultra-triennali, meno nell inseguimento delle pratiche sopravvenute in epoca recente. Tutto ciò è sicuramente esigibile secondo le disposizioni contenute nell art. 37, D.L. n. 98/2011. In altre parole, data l alta produttività, è vero che dai Giudici non si può esigere di più rispetto a quello che essi fanno, ma si può pretendere - tramite i Dirigenti degli uffici - un metodo di lavoro diverso da quello del passato. L ELEVATO RICORSO ALLA CASSAZIONE Il ricorso alle Corti d Appello ed alla Corte Suprema di Cassazione 30 è riconosciuta come una delle principali criticità del sistema italiano. Proprio la Cassazione nel 2014 ha registrato un picco storico di ricorsi iscritti: procedimenti (+10,4% rispetto al 2000, quando furono poco più di 50mila procedimenti). Il dato si accompagna ad un altro record: il numero di procedimenti definiti in un solo anno ( nel 2014). Le statistiche sono ancor più allarmanti se confrontate con i benchmark internazionali: il Regno Unito presenta poco più di procedimenti presentati presso la Corte Suprema, gli Stati Uniti ne contano e sono solo i ricorsi in Francia. Il Sistema della Giustizia è dunque intasato da un numero eccessivo di richieste, non solo in primo grado, ma anche in Appello ed in Cassazione. Questo dipende principalmente da due fattori: le spese di giudizio in Italia ( court fees ) sono molto contenute rispetto ad altri Paesi 31. I costi per avviare un procedimento, sostenuti maggiormente dai contribuenti pubblici piuttosto che dal mercato, hanno sicuramente favorito un maggior accesso alla giustizia, talvolta però incentivando comportamenti opportunistici da parte di cittadini ed imprese; la quota di procedimenti inammissibili presentati alla Corte di Cassazione. Dei ricorsi definiti nel 2014, sono stati dichiarati inammissibili 32 (61% del totale). 28 Art. 37, comma 1, D.L. n. 98/ A partire dal Tribunale di Torino che dal 2001 ha lanciato l iniziativa, registrando immediatamente una riduzione delle cause civili ultra-triennali, ma si vedano anche le esperienze di Marsala o Lanciano che, su esempio di Torino, hanno adottato il citato Programma Strasburgo. 30 La Corte Suprema di Cassazione è al vertice della giurisdizione ordinaria italiana. Tra le principali funzioni vi è quella di assicurare "l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della legge, l'unità del diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni" (legge fondamentale sull ordinamento giudiziario n.12 art.65). 31 Si veda, a tale proposito Esposito, G. et al, Judicial System Reform in Italy a key to growth IMF Working paper, WP/14/32, (2014). 32 Casi che non possono essere presi in considerazione per valutarne la fondatezza o l infondatezza dal momento che non rispettano i criteri di ammissibilità. 68

71 La tendenza è stabile nell ultimo decennio (tra il 60% ed il 64%), a conferma del fatto che molti ricorsi vengono presentati, pretestuosamente, allo scopo di procrastinare l esecutività della sentenza e raggiungere la prescrizione del reato. Infine, uno dei fattori a sostegno della scarsa efficienza del Sistema di Giustizia è l imprevedibilità delle sentenze in giudicato 33. L alto numero di ricorsi presentati, insieme ai continui cambiamenti legislativi che caratterizzano il sistema italiano, hanno spesso reso difficile il compito della Corte di Cassazione nell assicurare l uniforme interpretazione della legge. L ELEVATO NUMERO DI AVVOCATI Nel 2013 il numero di avvocati italiani iscritti all albo era di , rispetto a nel 1995 e il tasso di crescita annuale è attualmente dell 1,6%. Il numero corrisponde a 3,8 avvocati per ogni residenti 34 (fino ad un massimo di 6,7 in Calabria) LU EL IT CY ES PT MT IE DE BG BE HU RO PL DK HR NL SK CZ AT FR SI LT EE LV SE FI Figura 21. Numero di avvocati per abitanti (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati CEPEJ, 2014) Sebbene non sia dimostrata una relazione tra numero di avvocati 35 e durata dei procedimenti 36, si evidenzia come l Italia abbia quasi un quarto di tutti gli avvocati dell Unione Europea e, nella sola città di Roma, gli avvocati siano in numero eguale a quelli di tutta la Francia. In aggiunta, a differenza di altri Paesi dove sono richieste specifiche qualifiche, in Italia qualunque avvocato con una certa anzianità può presentare ricorso davanti alla Corte di Cassazione 37. Tra gli altri, questo dato è considerato una delle ragioni del numero elevato di casi presentati alla Corte Costituzionale Si veda Esposito, G. et al, Judicial System Reform in Italy a key to growth IMF Working paper, WP/14/32, (2014). 34 Considerando una popolazione residente, nel 2013, di persone. 35 Un avvocato è una persona qualificata ed autorizzata secondo la legislazione nazionale a perorare ed agire per conto dei suoi clienti, di impegnarsi nella pratica della legge, di comparire di fronte ai Tribunali o consigliare e rappresentare i propri clienti in materia giuridica (Raccomandazione Rec 2000/21 del Comitato dei Ministri del Consiglio d'europa sulla libertà di esercizio della professione di avvocato). 36 Soprattutto dopo l abrogazione delle tariffe previste per le professioni ordinistiche (legge n. 27/2012), che introduce altresì incentivi a limitare la durata dei contenziosi. 37 A tal proposito, in Francia, ad esempio, se un avvocato fa ricorso in Cassazione e per tre volte tale ricorso viene dichiarato inammissibile, perde ogni reputazione per il futuro. 38 Si vedano le dichiarazioni del Presidente della Corte di Cassazione Ernesto Lupo del Gennaio 2013, Relazione sull amministrazione della Giustizia nell anno 2012, pag

72 3. LE MISURE GIÀ ADOTTATE E GLI OSTACOLI AL CAMBIAMENTO LE MISURE GIÀ ADOTTATE Sebbene negli ultimi anni siano state introdotte diverse misure per velocizzare e rendere più efficiente il Sistema della Giustizia Civile, rimangono alcuni ostacoli fondamentali per la riforma del Sistema Giudiziario nel suo complesso. Tra le iniziative di rilievo che hanno modificato il Sistema di Giustizia italiano negli ultimi anni vi sono: 1. L introduzione dell istituto della mediazione, inizialmente con il D.L. 28/2010, limitato ad alcune tipologie di contenzioso e successivamente esteso nel L istituto è stato dichiarato incostituzionale nel 2012 e reintrodotto nel 2013 e prevede una mediazione facoltativa (cioè scelta dalle parti) e obbligatoria 39 (ex lege o per ordine del Giudice) quando, per poter procedere davanti al Giudice, le parti devono aver tentato senza successo la mediazione. 2. L introduzione della responsabilità civile dei Magistrati, introdotta dalla legge n 18 del 27 febbraio 2015, anche nell ottica di adeguare l ordinamento italiano alle indicazioni fornite dalla Corte di Giustizia Europea 40. Sebbene rimanga invariato il principio di responsabilità indiretta, la riforma ha ampliato lo spettro delle ipotesi del risarcimento dei danni, patrimoniali e non, attraverso l eliminazione della norma di chiusura che derivino da privazione della libertà personale, precedentemente prevista dal comma 1 dell art. 2 della legge n. 117/1988 (c.d. legge Vassalli ) Rafforzamento del processo civile telematico, che in poco tempo ha registrato importanti risultati. Nel corso del mese di dicembre 2013, gli atti depositati dai Magistrati erano 68mila e circa la metà, 31mila, erano depositati da professionisti. Nell arco di un anno, a gennaio 2015, gli atti presentati dai Magistrati erano oltre 3 volte tanto ( ) e quelli dei professionisti erano quasi 7 volte tanto, arrivando a superare le 211mila unità. Il processo telematico, secondo i dati del Ministero di Giustizia 42, ha già permesso un risparmio di 48 milioni di Euro ed ha ridotto del 50% i tempi di emissione di un decreto ingiuntivo. Gli oltre 13 milioni e 700mila atti telematici registrati negli ultimi 12 mesi aumenteranno grazie all estensione del processo civile telematico alle Corti d Appello ed alla Corte Suprema di Cassazione, così come grazie alle operazioni di informatizzazione del processo penale. 39 La mediazione è obbligatoria fino al 2017 in materia di: condominio, diritti reali, divisione, successioni ereditarie, patti di famiglia, locazione, comodato, affitto di aziende, risarcimento del danno derivante da responsabilità medica e sanitaria e da diffamazione con il mezzo della stampa o con altro mezzo di pubblicità, contratti assicurativi, bancari e finanziari. 40 La Corte di Giustizia dell'unione Europea si è pronunciata in più occasioni (causa C-224/01 "Kobler"; causa C-173/03 "Traghetti del Mediterraneo SpA" conclusa con sentenza del ) in merito alla mancata rispondenza della legge italiana alle norme del diritto comunitario, soprattutto per ciò che riguarda l'esclusione della responsabilità del Magistrato. 41 Un tema sollevato anche nel libro dell ex Direttore Finanziario di Fastweb Mario Rossetti Io non avevo l avvocato (LaFeltrinelli, 2015), riconosciuto innocente in primo grado ed incarcerato per oltre 3 mesi (e 8 mesi di arresti domiciliari) grazie all abuso della custodia cautelare. 42 Conferenza stampa del Ministro Orlando La riforma di giustizia un anno di giustizia, 9 luglio

73 4. La creazione dei Tribunali delle imprese, ovvero una Sezione specializzata in materia d impresa istituita presso i Tribunali e le Corti d Appello di ogni capoluogo di Regione 43, introdotto con l art. 2 del D.L. del 24 gennaio 2012, n. 1, recante Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività. Il successo di quest ultimi è testimoniato dalle rilevazioni statistiche: i procedimenti definiti entro 1 anno dai Tribunali delle imprese è salito dal 46% del 2013 all 83% nel Esistono inoltre alcune iniziative estremamente rilevanti che, pur non rappresentando l introduzione di istituti o riforme, potranno avere un impatto significativo sul Sistema di Giustizia. In questo senso il progetto per la creazione di un Datawarehouse per la Giustizia Civile (DWGC) (e per quella penale), ovvero un sistema centralizzato di raccolta dati che superi la frammentazione e la variabilità geografica e metodologica, ha già dimostrato l alto potenziale e utilità per l analisi e la diagnosi. GLI OSTACOLI AL CAMBIAMENTO Negli anni diverse istituzioni hanno indagato i principali ostacoli alla riforma del Sistema Giudiziario. Tra le principali cause da noi riscontrate che frenano il cambiamento troviamo: 1. Una carenza di competenze organizzative nei Tribunali, come anche ricordato dal Censimento Speciale per la Giustizia Civile del Ministero di Giustizia, secondo il quale i Giudici italiani, pur registrando statistiche di produttività di molto superiori alla media, dovrebbero orientare i loro sforzi verso la risoluzione dei procedimenti ultra-triennali e pluriennali. 2. La mancanza di criteri di valutazione trasparenti e condivisi, applicabili alle diverse realtà territoriali e che funzioni da strumento per l introduzione di misure correttive e per la valutazione delle performance dei Tribunali, delle singole Sezioni e dei Giudici, nel pieno rispetto delle garanzie di indipendenza della Magistratura. 3. L assenza di pratiche condivise e di strumenti per la standardizzazione dei processi, in grado di individuare modalità di organizzazione efficienti sia dal punto di vista delle risorse finanziarie che dei risultati. 4. Mancanza di una cultura condivisa che abbia alla base criteri di managerialità e organizzazione dei Tribunali e rispetti, al tempo stesso, i princìpi di efficienza ed efficacia. L assenza di regole condivise e di criteri d intervento partecipati previene infatti le azioni di riforma del sistema e l accettazione dei cambiamenti. Il processo di riforma del Sistema di Giustizia deve quindi puntare a soluzioni condivise e partecipate, concordate tra tutti gli operatori del settore in un clima di trasparenza e fiducia. Questo potrebbe inoltre rivelarsi utile per introdurre criteri di valutazione e misurazione della performance dei Tribunali e dei singoli Magistrati, con obiettivi chiari ed incentivi preventivamente identificati, in un ottica di cooperazione e efficientamento del Sistema di Giustizia. 43 Ad eccezione di Lombardia e Sicilia (in cui sono presenti due sedi) e della Valle d Aosta (in cui non sono presenti sedi poiché la competenza spetta a Torino) 71

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75 L ANALISI DELLA CORRUZIONE IN ITALIA E IL CONFRONTO INTERNAZIONALE 3 Obiettivi del Capitolo Fornire una base informativa completa e sintetica per la valutazione del fenomeno corruzione in Italia e delle misure di contrasto esistenti. Individuare le principali criticità e i gap del sistema anticorruzione attuale. 50 anni di futuro

76 1. LA CORRUZIONE IN ITALIA E IL PRIMATO POCO INVIDIABILE NEL CONFRONTO INTERNAZIONALE in collaborazione con lo studio BonelliErede Come recentemente ha sottolineato il Presidente dell ANAC (l Autorità Nazionale Anticorruzione) la corruzione in Italia è un fenomeno diffuso e questo non tanto e non solo perché lo attestano le classifiche internazionali, quanto perché è proprio l esperienza quotidiana ed empirica che purtroppo lo dimostra 1. Inoltre, la corruzione nel nostro Paese si è evoluta fino ad assumere un carattere sistemico, e precisamente il carattere di un sistema gelatinoso in cui è sempre più difficile distinguere il corrotto ed il corruttore. È infatti cambiata la struttura della corruzione, che è sempre più raramente caratterizzata dal rapporto bilaterale fra chi dà e chi riceve ma fa capo e promana da organizzazioni, in qualche caso di tipo mafioso, nel cui ambito si ritrovano, con interessi comuni, pubblici funzionari, imprenditori e faccendieri 2. Le statistiche e le classifiche internazionali confermano questa situazione. Riguardo alla diffusione della corruzione nel Paese, le rilevazioni più recenti di Eurobarometro 3 indicano che il 97% dei rispondenti italiani (la seconda percentuale dell Unione in ordine di grandezza) ritiene che la corruzione sia un fenomeno dilagante in Italia (contro una media UE del 76%) ed il 42% afferma di subire personalmente la corruzione nel quotidiano (contro una media UE del 26%). 1 ANAC, Relazione annuale al Parlamento per l anno 2014, Intervento alla Camera dei Deputati del Presidente Raffaele Cantone, 2 luglio Questa è la fotografia fornita dal Presidente dell ANAC nell intervento recente di cui alla nota 1. In senso analogo, nel 2011, si era espresso il Rapporto di valutazione sull Italia del GRECO (Group of States against Corruption), 27 maggio 2011, Eval RC-I/II Rep (2011) 1E: La corruzione è profondamente radicata in diverse aree della Pubblica Amministrazione, nella società civile, così come nel settore privato. Il pagamento delle tangenti sembra pratica comune per ottenere licenze e permessi, contratti pubblici, finanziamenti, per superare gli esami universitari, esercitare la professione medica, stringere accordi nel mondo calcistico, ecc. ( ) La corruzione in Italia è un fenomeno pervasivo e sistemico che influenza la società nel suo complesso. 3 Speciale Eurobarometro n. 397, febbraio

77 QUANTO PENSA SIA DIFFUSO IL PROBLEMA DELLA CORRUZIONE NEL SUO PAESE? MOLTO MOLTO POCO NON C È CORRUZIONE (RISPOSTA SPONTANEA) NON SO Figura 1. Risposta alla domanda Quanto pensa che sia diffuso il problema della corruzione nel suo Paese? (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati Eurobarometro, 2014) Per l 88% dei rispondenti italiani corruzione e raccomandazioni sono spesso il modo più semplice per accedere a determinati servizi pubblici (contro una media UE del 73%). TOTALMENTE D ACCORDO TOTALMENTE IN DISACCORDO NON SO GRECIA CIPRO SLOVACCHIA LITUANIA REPUBBLICA CECA ITALIA SLOVENIA BULGARIA SPAGNA POLONIA ROMANIA LETTONIA PORTOGALLO IRLANDA EU17 UNGHERIA ESTONIA AUSTRIA FRANCIA BELGIO GERMANIA LUSSEMBURGO MALTA REGNO UNITO PAESI BASSI SVEZIA FINLANDIA DANIMARCA CROAZIA GRECIA ITALIA LITUANIA SPAGNA REPUBBLICA CECA ROMANIA SLOVENIA PORTOGALLO SLOVACCHIA UNGHERIA BULGARIA MALTA LETTONIA POLONIA IRLANDA CIPRO EU27 FRANCIA BELGIO AUSTRIA ESTONIA REGNO UNITO PAESI BASSI GERMANIA SVEZIA LUSSEMBURGO FINLANDIA DANIMARCA QUANTO È D ACCORDO O IN DISACCORDO SULLA SEGUENTE FRASE: LA CORRUZIONE E LE RACCOMANDAZIONI SONO SPESSO IL MODO PIÙ SEMPLICE PER ACCEDERE A DETERMINATI SERVIZI PUBBLICI Figura 2. Percentuale di cittadini che sono d accordo o in disaccordo sulla seguente frase La corruzione e le raccomandazioni sono spesso il modo più semplice per accedere a determinati servizi pubblici (Fonte: The European House - Ambrosetti su dati Eurobarometro, 2014) 75

78 Nei mesi di giugno e luglio 2014 l ANAC e l Istat hanno condotto una ricerca su un campione di imprese piccole e medio-grandi (tra 3 e 249 addetti). Nell ambito del campione analizzato, su imprese partecipanti a procedure di affidamento di contratti pubblici, il 50% ha dichiarato che il capitolato di gara è sembrato appositamente predisposto per favorire uno specifico concorrente, il 43,3% ha avuto ragione di credere che i propri concorrenti abbiano influenzato le procedure in modo improprio, rispettivamente il 38,9 % ed il 36,4% ritiene che un concorrente si sia aggiudicato il contratto pubblico grazie alla sollecitazione esterna di funzionari pubblici o di politici. Infine, un impresa su tre ha dichiarato che la propria operatività è stata influenzata da comportamenti non integerrimi da parte delle stazioni appaltanti 4. Nell ultima classifica internazionale dell indice di percezione della corruzione (Corruption Perception Index) di Transparency International, l Italia è risultata al 69 posto con un punteggio di 43 punti rispetto al livello migliore (100 punti), e cioè in coda alla classifica dei Paesi europei insieme a Grecia, Bulgaria e Romania 5. Figura 3. Corruption Perception Index, 2014 (Fonte: Transparency international, 2014) 4 Fonte ANAC, Relazione annuale 2014, 2 luglio 2015, p Fonte Transparency International Ulteriori dati sul livello di corruzione percepito dell Italia sono raccolti nello studio di Confindustria, La corruzione zavorra per lo sviluppo, 12 dicembre