Documento alla Commissione di studio in tema di adozioni internazionali

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1 Documento alla Commissione di studio in tema di adozioni internazionali Relativamente alle Considerazioni del Decreto del 26/7/2013 di Costituzione della commissione di studio in tema di adozioni internazionali si rileva che: 1. Non esistono dati relativi al fenomeno dell abbandono dei minori: i rapporti internazionali si riferiscono ai bambini in stato di vulnerabilità che sono stati stimati in 143 milioni nel e in 163 milioni nel In tali rapporti si specifica che per vulnerabili si intendono gli orfani di uno o di entrambi i genitori: non per questo, quindi, necessariamente abbandonati e adottabili Non esistono dati sul numero dei decreti di idoneità pronunciati nel mentre nello stesso anno sono arrivati in Italia bambini con adozione internazionale. Se è pur vero che le coppie italiane dichiarate idonee all adozione sono in diminuzione, è anche vero che il calo non è così drastico. 3. I costi dell adozione internazionale e la crisi economica non possono certamente considerarsi le uniche cause del calo 6 delle adozioni internazionali in Italia. Crediamo invece che così come anche rilevato dalla Commissione per le Adozioni Internazionali 7 - la principale causa sia da ricercarsi nei cambiamenti politici, procedurali o legislativi dei Paesi di origine dei minorenni. E necessario leggere i dati di tale flessione estendendo l analisi al contesto internazionale e non imputandoli esclusivamente a 1 UNAIDS-UNICEF-USAID - Children on the Brink 2004, july 2004, pag 7: Entro la fine del 2003, è stato stimato che ci sarebbero stati 143 milioni di minorenni orfani di uno o di entrambi i genitori in 93 paesi dell'africa sub-sahariana, Asia, America Latina e nei Caraibi. 2 USAID - United States Agency for International Development, Lavorare insieme su un approccio globale, risposta coordinata ed efficace per I bambini vulnerabili, Dal rapporto si evince che I bambini vulnerabili sono stimati in 163 milioni e tra questi ci sono i bambini orfani di uno o di entrambi i genitori. Gli orfani di entrambi i genitori sono stimati in 18,5 milioni (dati riferiti al 2008). 3 Dal momento che Unicef ha richiamato questi dati in diversi Rapporti, è da segnalare quanto ha ritenuto utile specificare: UNICEF s statement that there are 163 million orphans worldwide has been widely misinterpreted as meaning that 163 million children are in need of new adoptive families. Many Westerners imagine that a significant number of these adoptable children are healthy infants and toddlers. But it s not so. UNICEF s statistic includes what it calls single orphans children who have lost one parent. As of 2007, roughly 18.5 million of these orphans had lost both parents. That is, of course, still a heartbreakingly large number. However, most of those are living with extended family, and are not in need of. As UNICEF s statement below puts it, Evidence clearly shows that the vast majority of orphans are living with a surviving parent, grandparent, or other family member. 95 per cent of all orphans are over the age of five. Il testo completo su : 4 I dati sono aggiornati al 2011 quando sono stati pronunciati 4523 decreti di idoneità. Giustizia Minorile, Dati statistici relativi all adozione, anno 2011, 5 Presidenza del Consiglio dei Ministri Commissione per le Adozioni Internazionali, Dati e prospettive nelle adozioni internazionali rapporto sui fascicoli dal 1 gennaio al 31 dicembre 2012,i n collaborazione con L Istituto degli Innocenti, pag.26 6 Del 22,8% nel Vedi: Presidenza del Consiglio dei Ministri op.cit., pag.5 7 Presidenza del Consiglio dei Ministri op.cit., pag.5 1

2 cause di carattere nazionale. Dal 2005 si è cominciato a registrare un forte calo delle adozioni internazionali in tutti i Paesi di accoglienza; unicamente in Italia che nel 2011 è stato comunque il secondo Paese al mondo per numero di adozioni - si è iniziato ad avvertire tale fenomeno solo lo scorso anno. Sulle Tematiche che saranno oggetto di approfondimento e studio da parte di Codesta Spett.le Commissione, si rileva che: 1. Riforma dell iter procedurale: i tempi lunghi dell adozione internazionale sono prevalentemente dettati dalla procedura estera che di norma ha una durata che va dai 2 ai 4 anni. I tempi italiani sono quelli dovuti all iter per ottenere il decreto di idoneità dal Tribunale per i Minorenni, che spesso supera gli 8 mesi previsti per legge. Tali termini sono ordinatori e non è opportuno che diventino perentori: la celerità dell iter adozionale non è affatto garanzia di qualità ma anzi presenta fortissimi rischi. L esperienza ci insegna che per dare una buona risposta ai bambini in stato di abbandono e per aiutarli a crescere sereni e recuperare i loro svantaggi è indispensabile poter disporre di famiglie che siano davvero una risorsa per questi bambini, sempre più grandi (età media 5 anni e 11 mesi), di cui l 11,1% con 10 o più anni 8. Rileviamo quindi che: - E fondamentale che le coppie candidate all adozione siano attentamente informate, formate e valutate sulla base delle loro risorse personali e di coppia e nell interesse superiore del minore, anche per prevenire eventuali futuri fallimenti adottivi ; - Venga implementata e favorita la collaborazione tra enti autorizzati e servizi territoriali, in modo che la durata dell iter per ottenere l idoneità sia occasione per poter approfondire e maturare la scelta e disponibilità adottiva; - Sia riconosciuto il ruolo insostituibile che la legge vigente assegna al Tribunale per i Minorenni nella valutazione di idoneità degli aspiranti genitori adottivi, nel superiore interesse del minore e a garanzia delle coppie stesse: il ruolo del Tribunale, seppur migliorabile nei tempi e nelle modalità, è garanzia di uniformità ed equità nei giudizi su tutto il territorio nazionale; - Sia previsto l acquisto immediato della cittadinanza italiana del minorenne adottato, così come anche indicato dalla Commissione Bicamerale Infanzia 9, nell interesse del bambino stesso che non deve attendere tempi più o meno lunghi - diversi a seconda del Tribunale competente - per la trascrizione del provvedimento di adozione nei registri dello stato civile. 8 Presidenza del Consiglio dei Ministri op.cit., pag.26 9 Commissione Parlamentare per l infanzia e l adolescenza, Documento conclusivo in merito all indagine conoscitiva sull attuazione della normativa in materia di adozione e di affido, Roma, 22/1/

3 2. Riduzione dei costi e introduzione di ipotesi di gratuità dell adozione internazionale: L adozione internazionale può arrivare a costare anche più di euro, un costo molto oneroso per una famiglia, specie in un contesto complessivo di crisi economica. Inoltre, le famiglie che hanno già adottato un bambino, spesso si trovano ad aver bisogno, nel corso del tempo, di un sostegno per far fronte alle loro particolari necessità (spesso hanno bisogni speciali), un aiuto che non sono sempre in grado di trovare nel servizio pubblico. Rileviamo quindi che: - E necessario operare una riduzione del carico economico dell'adozione internazionale sulle famiglie tramite meccanismi di controllo dell'attività degli enti, sgravi fiscali per le famiglie adottive e sussidi economici agli enti. - E opportuno richiedere requisiti di eccellenza degli enti autorizzati, con la possibilità di una maggior definizione non solo dei costi, ma anche del livello professionale offerto dall ente per l erogazione di servizi. In questo senso si è espresso anche il Comitato ONU 10, sia più recentemente la Commissione Bicamerale Infanzia 11 con l invito ad operare una ridefinizione in senso selettivo dei requisiti dell ente. Tra i primi requisiti che proponiamo di introdurre: la certificazione obbligatoria del bilancio; la tracciabilità dei trasferimenti monetari in Italia e all estero; requisiti di professionalità degli operatori dell ente e della qualità dei servizi offerti sia nel pre che nel post adozione. 3. Agevolazione dell adozione dei minori con bisogni speciali : i bambini che hanno bisogno di essere adottati, sia in Italia che all estero, sono sempre più grandi e/o con problemi di salute o con disabilità. Aumentando la complessità dell adozione aumenta il bisogno di sostegno alle famiglie adottive. I sostegni già previsti per legge dall art.6 comma 8 della legge 184/83 e introdotti con la riforma del 2001, sono stati attuati solo da una regione. Tale sostegno non è attualmente un diritto esigibile, in quanto subordinato alle disponibilità finanziarie dei rispettivi bilanci degli enti locali. Le famiglie, che possono essere risorsa per questi bambini, ancor più devono essere informate, formate, selezionate e sostenute nel corso del tempo. Allargare la possibilità di adottare bambini con bisogni speciali anche a single o a persone anziane equivarrebbe ad attribuire maggior complessità a persone con minor risorse, con rilevanti rischi di future crisi adottive. Rileviamo quindi che: 10 Comitato ONU, Osservazioni all Italia, 2011: in conformità con la Convenzione de L Aja e con l articolo 21(d) della Convenzione sui diritti del fanciullo, garantisca un monitoraggio efficace e sistematico di tutte le agenzie di adozione private, valuti di gestire o limitare l elevato numero di queste ultime e garantisca che le procedure di adozione non siano fonte di proventi finanziari per alcuna parte. 11 Commissione Parlamentare per l infanzia e l adolescenza, op.cit: alcuni enti autorizzati non sarebbero adeguatamente attrezzati né sul piano delle risorse né su quello delle competenze e indica come necessaria una razionalizzazione del settore mediante un innalzamento dei requisiti richiesti. 3

4 - E urgente l introduzione di interventi di sostegno, anche economici, alle famiglie adottive, in particolare per l adozione di bambini con bisogni speciali; - Occorre una verifica attenta delle famiglie che si rendono disponibili all adozione, a maggior ragione se disponibili ad adottare un bambino con bisogni speciali, offrendo loro una formazione, un sostegno ed un accompagnamento costanti, non solo subito dopo l arrivo del bambino in famiglia ma durante qualsiasi momento della vita, soprattutto in adolescenza ma anche in età adulta. - E urgente, per ottimizzare gli interventi, realizzare indagini quantitative sullo stato di benessere, nel corso del tempo, di tutti i bambini adottati in Italia, con bisogni speciali e non, così come anche raccomandato dal Comitato ONU Valutazione dell opportunità dell introduzione nell ordinamento italiano delle c.d. accoglienze innovative: La kafala: è giuridicamente distinta dall adozione e non rientra nel campo di applicazione della Convenzione de L Aja del Un suo riconoscimento in Italia potrebbe avvenire solo con gli effetti di un affidamento familiare. In linea con la giurisprudenza della Cassazione 13, non è però possibile riconoscere i provvedimenti di kafala disposti in capo a cittadini italiani, trattandosi di istituto che per sua natura riguarda le sole persone di cultura e religione mussulmana. Si rileva che: - Il riconoscimento del provvedimento straniero di kafala potrebbe avvenire in Italia solo con gli effetti di un affidamento familiare, e non certamente di un adozione, solo in virtù o della ratifica di Convenzioni Internazionali specifiche 14 ovvero attraverso la conclusione di Accordi Bilaterali specifici con i Paesi di origine dei minori. Gli istituti di soggiorno a scopo adottivo e gli affidamenti internazionali: previsti dalla normativa di alcuni Paesi stranieri per favorire l adozione di bambini grandi e/o con disabilità, sono considerati dalla maggior parte delle associazioni che si occupano di tutela dell infanzia non solo assolutamente inadeguati ma anche complessi e costosi e comunque non tutelanti il minore 15. L affido internazionale, poi, se dovesse essere regolamentato, potrebbe avere l unico scopo di un accoglienza temporanea di bambini e ragazzi che non siano in stato di abbandono. Si rileva che: 12 Comitato ONU, Osservazioni all Italia, 2011: garantisca un follow up sistematico sul benessere dei bambini adottati durante gli anni precedenti e sulle cause e le conseguenze dell interruzione dell adozione. 13 Cass. n.4868 del 2010; Cass. n del 2011; Cass. n. 996 del 24/1/ Vedi la Convenzione de L Aja del 19/10/1996 Sulla competenza, la legge applicabile, il riconoscimento, l esecuzione e la cooperazione in materia di responsabilità genitoriale e di misure di protezione dell infanzia, non ratificata dall Italia 15 Gruppo di Lavoro per la Convenzione sui Diritti dell Infanzia e dell Adolescenza 6 Rapporto di aggiornamento sul monitoraggio della Convenzione sui diritti dell infanzia e dell adolescenza in Italia maggio 2013, pag.72 4

5 - E urgente regolamentare i cosiddetti soggiorni climatici o solidaristici, prevedendo la selezione ed il controllo delle famiglie ospitanti. Al riguardo, già nel 2009 il Gruppo CRC denunciava 16 : E elevato il rischio relativo all aggiramento della normativa che disciplina l adozione internazionale connesso alle richieste di adottare il bambino preventivamente ospitato; manca una valutazione preventiva dell idoneità delle persone ospitanti, con evidenti rischi per il buon esito del soggiorno, così come manca un albo o un elenco delle associazioni impegnate in questo settore e quindi di criteri condivisi sulla base dei quali valutare la loro idoneità ed il loro operato. Un ulteriore criticità consiste nel fatto che i minori temporaneamente accolti provengono sovente da Istituti, situazione particolarmente grave se si considerano le ricadute psicologiche negative sui minori che possono essere ad essa collegate: minori istituzionalizzati da anni, senza più rapporti con genitori sovente decaduti della potestà parentale, sono stati ospitati da famiglie in Italia, fino a 90 giorni l anno, per svariati anni, con la conseguenza di creare aspettative, illusioni, traumi al momento del distacco e del rientro nel Paese di origine. - Per queste ragioni si raccomanda invece uno specifico impegno del nostro Paese per sostenere iniziative in alternativa al soggiorno in Italia, nei luoghi e nelle realtà da cui provengono i minori, dirette a promuovere il loro diritto a crescere in famiglia, anzitutto quella d origine e quando questo non sia possibile, in un altra famiglia, adottiva o affidataria, secondo le situazioni. In questo senso gioca un ruolo fondamentale la Cooperazione Internazionale che, così come richiamata nei protocolli e negli accordi bilaterali, deve essere realizzata attraverso interventi idonei a sviluppare nel Paese una risposta in termini familiari (sostegno alle famiglie in difficoltà, affidamento familiare, adozione) creando così una progressiva alternativa alla necessità di ricorrere all espatrio di bambini dal proprio Paese di nascita a causa della mancanza in loco di alternative familiari possibili. CIAI Centro Studi Milano, 24 settembre Gruppo di Lavoro per la Convenzione sui Diritti dell Infanzia e dell Adolescenza 2 Rapporto Supplementare alle Nazioni Unite sul monitoraggio della Convenzione sui diritti dell infanzia e dell adolescenza in Italia, settembre 2009, pag