LA GESTIONE DELL AMP PUNTA CAMPANELLA NEL CONTESTO DEL SISTEMA NAZIONALE DELLE AREE NATURALI PROTETTE

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1 UNIVERSITA DEGLI STUDI DI NAPOLI PARTHENOPE FACOLTA DI SCIENZE e TECNOLOGIE Corso di laurea in SCIENZE AMBIENTALI TESI DI LAUREA LA GESTIONE DELL AMP PUNTA CAMPANELLA NEL CONTESTO DEL SISTEMA NAZIONALE DELLE AREE NATURALI PROTETTE RELATORE Ch.mo Prof. Giovanni Fulvio Russo CANDIDATO Domenico Sgambati SM/358 Anno Accademico 2004/2005 1

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3 Impetuose montagne che rovinano a mare ammaliate dal canto delle Sirene 3

4 -- Indice -- Prefazione V CAPITOLO 1 Il mondo delle Aree Naturali Protette Il Sistema delle Aree Protette 1 Scopi e funzioni dei parchi e delle riserve naturali Il quadro normativo italiano 4 Breve cronologia 5 Le iniziative delle Regioni La legge quadro sulle aree protette 12 Gli aspetti più qualificanti della legge 13 Risultati ottenuti e critiche La classificazione delle aree protette Aree Naturali Protette Nazionali 22 Parchi Nazionali 24 Riserve Naturali Statali 33 Aree Marine Protette Aree Naturali Protette Regionali 34 Principi della 394/91 35 Parchi Regionali Il mondo che ruota attorno ai parchi 37 Federparchi 37 Cooperative ed Associazioni Ambientaliste 40 Le conventions dei parchi 48 CAPITOLO 2 Le Aree Marine Protette La protezione dell ambiente marino 51 Il contesto internazionale 51 Il contesto italiano le aree marine protette Il quadro normativo 62 Le leggi 62 I vincoli e la zonazione 65 Iter legislativo per l istituzione di una AMP La gestione delle AMP 71 Lo staff 74 Il regolamento di attuazione del decreto istitutivo Le Aree Marine Protette in Italia 75 Lo stato dell arte 75 Le aree marine protette istituite 78 Le Aree Marine Protette di prossima istituzione 80 Le Aree Marine Protette di reperimento 81 I punti critici 82 II

5 CAPITOLO 3 - L Area Marina Protetta Punta Campanella Peculiarità dell AMP 86 Il Golfo di Napoli: crocevia biologico del Mar Mediterraneo 86 Inquadramento geologico-strutturale della Penisola Sorrentina 89 Particolarità ecologiche 94 Le associazioni biologiche 97 Necessità di conservazione Istituzione dell AMP Punta Campanella 107 Il Decreto Istitutivo del Ministero dell Ambiente del L Ente Gestore 110 Il Decreto Modifica Le Zone di protezione e i Vincoli 113 Zona A Riserva integrale 114 Zona B Riserva Generale 115 Zona C Riserva Parziale 116 CAPITOLO 4 - Analisi della gestione dell AMP Punta Campanella dalla sua istituzione Metodo di analisi 118 Il Programma di gestione delle aree marine protette 119 Il Rendiconto di gestione Dati economici 125 Esercizio finanziario Esercizio finanziario Esercizio finanziario Esercizio finanziario Esercizio finanziario Esercizio finanziario Esercizio finanziario Analisi dei dati 165 Programma di Gestione e Valorizzazione 165 Entrata 170 Spesa 172 Avanzo di amministrazione 174 Confronto tra PEG, Entrata, Spesa e Avanzo di Amministrazione 175 Analisi per macrofunzioni 178 CAPITOLO 5 Considerazioni finali Discussioni Conclusioni 189 Bibliografia 193 Ringraziamenti 197 Allegati 199 III

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7 Prefazione La teoria dello sviluppo sostenibile prevede un insieme di principi, di azioni e di pratiche per costruire un rapporto più equilibrato tra uomo e ambiente. Questo lavoro di tesi prevede uno studio sulle Aree Protette, che dovrebbero essere i luoghi privilegiati per l attuazione delle istanze e la ricerca delle tecniche dello sviluppo sostenibile, con progetti pilota per la corretta gestione dell ambiente da associare a specifici programmi di protezione delle risorse naturali. In particolare è stata analizzata la gestione dell Area Marina Protetta (AMP) Punta Campanella nel contesto del sistema nazionale delle aree naturali protette. Il primo capitolo è dedicato alla descrizione del contesto storico delle politiche di protezione dell ambiente e di conservazione delle risorse naturali in Italia: è stato descritto il percorso normativo delle aree protette con particolare riferimento al sistema di protezione nazionale, ai progetti di sistema regionali, e al mondo che ruota attorno alle aree protette. Nel secondo capitolo è stato trattato il sistema delle Aree Marine Protette, particolari strumenti di protezione delle acque, delle coste e dei fondali della nostra penisola, partendo dalla normativa vigente, per arrivare all istituzione, alla gestione e alla situazione attuale delle AMP. Nel terzo capitolo è stata considerata nello specifico l AMP Punta Campanella, con l analisi delle peculiarità del territorio e delle necessità di conservazione, l iter istitutivo, la perimetrazione e la zonazione della riserva secondo i differenti gradi di tutela previsti dal decreto istitutivo. Nel quarto capitolo è stata condotta un analisi della gestione dell AMP a partire dai documenti contabili dell Ente, valutando le politiche messe in atto dal Ministero dell Ambiente e dall Ente gestore nei sette anni di attività che vanno dal 1998 al Nel capitolo finale della tesi sono state tratte le conclusioni valutando le criticità, e le possibili linee guida per i prossimi anni. V

8 In Italia la corretta gestione del territorio e la protezione degli ambienti naturali stanno compiendo i primi difficili passi, inevitabilmente contrastati da interessi locali spesso fortemente condizionati, a cui si deve un danno che non è solo materiale, ma anche culturale e sociale. La protezione dell ambiente nasce come esigenza, necessità, passaggio fondamentale per far fronte al continuo degrado cui si sta assistendo da circa un secolo a questa parte. In passato la natura veniva considerata immutabile, invulnerabile, appena scalfita dalle molestie dell uomo, e l azione sul mondo naturale costituiva una sfera poco significativa dal punto di vista etico. Col passare del tempo, però, la scienza e la tecnica hanno mutato radicalmente il terreno della morale: la natura non è più lo sfondo inalterabile dell agire, e la sua sopravvivenza è ormai legata alle nostre scelte. Da qui nasce l etica ambientale, ovvero l esigenza di una riflessione che regoli i rapporti tra l uomo e il mondo vivente e che ai diritti del soggetto razionale, aggiunga quelli del pianeta. È verso la fine degli anni 40 che partono le prime misure per la salvaguardia dell ambiente, con leggi, incontri e la nascita di organismi internazionali che prendono a cuore la questione. A queste prime attività col tempo se ne aggiungono sempre altre: vere e proprie conferenze con a tema La Tutela dell Ambiente, come quella di Parigi del 1972, che termina con una convenzione in cui si definisce il Patrimonio culturale e naturale internazionale, e si evidenzia il dovere che ha ogni stato di identificare, conservare, presentare e trasmettere alle generazioni future tale patrimonio. Nel 1980 viene per la prima volta definito lo sviluppo sostenibile (in un libro pubblicato da IUCN, UNEP e WWF) come Il mantenimento dei processi ecologici essenziali per la produzione di alimenti, salvaguardia della diversità genetica nel mondo animale e vegetale, sviluppo degli ecosistemi, tema che si rafforza col passare degli anni e dei convegni: nel rapporto Bruntland (Commissione mondiale su Ambiente e Sviluppo ) lo sviluppo sostenibile viene così definito: Non è uno stato di armonia prefissato, ma piuttosto un processo di cambiamento in cui lo sfruttamento delle risorse, VI

9 la direzione degli investimenti ed i cambiamenti istituzionali vengono resi compatibili con i bisogni futuri, oltre che con quelli presenti. Come si legge nella Dichiarazione di Rio su Ambiente e Sviluppo delle Nazioni Unite nel 1992 lo sviluppo sostenibile viene rappresentato mediante tre cerchi indicanti le dimensioni «ambiente», «economia» e «società», associati all asse temporale e spaziale (nord-sud). Dal diagramma risulta evidente che i processi economici, sociali ed ecologici, sono strettamente collegati tra loro: l intervento di attori pubblici e privati non deve avvenire in modo isolato e settoriale, bensì deve tenere conto delle interazioni tra le tre Figura 1 Il concetto delle tre dimensioni dimensioni: ambiente, economia e società. Dunque le teorie odierne riconoscono l importanza del comparto ambiente, e individuano anche una serie di pratiche per il raggiungimento di un equilibrio tra le tre dimensioni, inserendole in un piano di corretta gestione dell ambiente e del territorio. Interessante il ruolo che può ricoprire un area naturale protetta in questo contesto: essa prevede una visione globale della gestione del territorio nel suo complesso sia naturale che antropico, insieme a specifici programmi di tutela e conservazione delle biocenosi caratteristiche. È importante anche il ruolo che il parco può avere nel recupero di vecchie tradizioni, in un momento culturale di forti cambiamenti, e il ruolo didattico e divulgativo per diffondere nella popolazione la sensibilità al rispetto dell ambiente, ponendosi l obiettivo di diventare il polo di riferimento per Enti, Associazioni e cittadini, intorno al quale far nascere idee e progetti per un corretto rapporto uomoambiente. VII

10 CAPITOLO 1 Il mondo delle Aree Naturali Protette 1.1 Il Sistema delle Aree Protette L accresciuta consapevolezza dell importanza dell ambiente e della necessità della sua salvaguardia hanno da un lato incentivato l adozione di politiche di sviluppo e di stili di vita più rispettosi dell ambiente, dall altro stimolato la nascita e l evoluzione di una tutela giuridica e normativa ambientale sempre più organica. In Italia da circa tre decenni si è intrapreso un interessante e lungo cammino per la formazione di un sistema di aree protette, ovvero di un insieme di territori ove prevalga l interesse naturalistico rispetto a qualunque altro. Il concetto stesso di area protetta si è evoluto in questo periodo, indicando dapprima un territorio ove qualsiasi attività umana sia interdetta e poi un territorio ove si pratica oltre che la protezione e la conservazione integrale della natura anche una corretta gestione del territorio, destinando alcune zone alle attività umane ecocompatibili e all ecoturismo, e vincolando quelle attività che creano impatti troppo gravosi per l ambiente. Per sistema di aree protette si intende l insieme delle aree protette facenti parte di un determinato territorio (il sistema delle aree protette della Regione Campania, per esempio, oppure il sistema APE - Appennino parco d Europa) oppure interessate a costruire una rete di strategie di sviluppo sostenibile con altri Enti che si occupano di protezione della natura, per esempio PANet (Project Area Network), ovvero un Sistema Europeo delle aree protette che raggruppa parchi dell Austria, dell Italia e Istituti di ricerca della Repubblica Ceca, della Grecia e della Slovacchia e altri ancora. Questo è un chiaro esempio di lavoro in rete: gli incontri hanno come obiettivo quello di far confluire tutte le conoscenze e le diverse esperienze in un unico sistema di gestione, realizzando anche un manuale di progetto per i sistemi delle aree protette. 1

11 Il Sistema Nazionale delle Aree Protette raggruppa tutte le aree protette facenti parte della nostra nazione ed è un progetto politico che intende portar avanti un insieme coerente, ordinato e sinergico di azioni, di programmi e di progetti nazionali finalizzati alla migliore conservazione della nostra biodiversità. Tale progetto è promosso dal Ministero dell Ambiente in collaborazione con Federparchi e tutti gli Enti di gestione delle numerose aree protette italiane; esso si nutre di incontri, conventions, seminari, adozione di politiche comuni, scambio di informazioni, organizzazione di attività e quant altro possa essere utile per la costruzione di una rete di strategie di sviluppo sostenibile comune. In questo capitolo si analizzerà il sistema della tutela e della conservazione della natura in Italia. L iter legislativo italiano ha seguito le vicende europee e internazionali e, seppur con un percorso un po anomalo, si è raggiunto un obiettivo molto ambizioso, come dichiarato al convegno tenutosi all Università di Camerino alla fine dell ottobre del 1980, ovvero porre sotto tutela il 10% del territorio italiano entro il È importante tener presente una peculiarità del sistema legislativo della tutela dell ambiente: esso è autonomo ed autosufficiente rispetto ad altri settori specifici del diritto amministrativo, nel senso che trova fondamento in se stesso e nelle norme statali e regionali corrispondenti alle finalità indicate dalla legge quadro, ed è strettamente definito dalla delimitazione territoriale. La normativa sulle aree protette non può essere considerata come un estensione o espansione di altre materie: ad essa non sono automaticamente applicabili, salvo rinvio esplicito, i principi, le discipline e i procedimenti organizzativi di altre amministrazioni settoriali, ancorché apparentemente analoghe. Dunque la disciplina delle aree protette è speciale e taglia trasversalmente le altre discipline generali e settoriali, sovrapponendosi ad essa in caso di contrasto, e consentendo pertanto l estensione e la garanzia di protezione integrale dell interesse naturalistico che non può essere derogato, reinterpretato o integrato alla luce di valutazioni compiute da altri organismi o soggetti. 2

12 Scopi e funzioni dei parchi e delle riserve naturali La finalità globale di un area protetta è quella di ricercare, promuovere e sostenere una convivenza compatibile fra ecosistema naturale ed ecosistema umano, nella reciproca salvaguardia dei diritti territoriali di mantenimento, evoluzione e sviluppo (Giacomini V. e Romani V., 1982). Figura 2 Carta delle Aree Naturali Protette in Italia 3

13 Più approfonditamente gli scopi principali di un parco possono essere così definiti: conservazione, tutela e ripristino degli ecosistemi naturali, non intesa soltanto in una dimensione vincolistica, ma come conservazione attiva che consideri anche le aree già intaccate da azioni antropiche o eventi natuali e che nonostante ciò meritano di essere salvaguardate; nel concetto di tutela ambientale è compresa la tutela delle risorse culturali, dei valori etnici, antropologici e tradizionali; in tal senso l area protetta non può prescindere dalla promozione sociale, economica e culturale delle popolazioni eventualmente comprese nell area protetta; ricerca scientifica multi- e interdisciplinare, per lo studio di tutti i fenomeni naturali nei vari biotopi; didattica, educativa e formativa allo scopo di fornire a tutta la popolazione e in particolare a quella in età scolare, un laboratorio vivente di scienze naturali, che consenta la formazione di una cultura naturalistica, fondamento per una futura gestione oculata delle risorse del nostro pianeta; di ricreazione, turistica e di riposo, allo scopo di plasmare una nuova cultura del tempo libero proiettata alla conoscenza dell ambiente naturale, senza procurare al territorio mutilazioni che compromettano il suo utilizzo da parte delle generazioni future. 1.2 Il quadro normativo italiano I principali riferimenti normativi sulle aree protette sono: Decreto Presidente Repubblica 24 luglio 1977, n Delega delle funzioni amministrative delle aree protette alle Regioni. Legge 31 dicembre 1982, n Legge sulle Aree Marine Protette. Legge 8 luglio 1986, n Legge istitutiva del Ministero dell Ambiente. Legge 6 dicembre 1991, n Legge quadro sulle Aree Protette. 4

14 Legge 8 ottobre 1997, n Disposizioni per lo sviluppo e la qualificazione degli interventi e dell'occupazione in campo ambientale. Legge 9 dicembre 1998, n Nuovi interventi in campo ambientale. La legge di riferimento, che affronta il tema delle aree protette nello specifico e in modo globale è la legge quadro 394 del Prima di analizzare la legge vediamo il percorso attraverso cui si è giunti ad essa, ponendo l attenzione sull attività delle Regioni in questo campo, che risulta essere molto efficace. Breve cronologia La normativa sulle aree protette ha seguito tre fasi: nella prima fase (fino a metà anni 70) l idea di parco coincideva con quella di riserva, ovvero si trattava di attuare criteri quasi esclusivamente naturalistici a zone incolte o selvatiche sottratte alle attività produttive umane; in quanto diritto dell uomo godere di luoghi gestiti in tal modo, il compito di salvaguardia viene attribuito alla più alta autorità: lo Stato. nella seconda fase (fino a metà anni 80) si cominciano ad ipotizzare e studiare modelli di convivenza tra natura e attività economiche, per cui il parco rientra nella problematica di controllo sociale del territorio e si afferma che il territorio del parco deve essere distinto in zone diverse, con diverse destinazioni d uso; in questa fase vengono attribuiti agli Enti Locali e specialmente alle Regioni le funzioni relative alla protezione della natura, lasciando allo Stato la sola materia dei parchi nazionali. Nella terza fase si ritorna al processo di centralizzazione; siamo nel mezzo degli anni 80 e, in barba al DPR 616 del 1977 che trasferiva la materia protezione della natura dalla competenza statale a quella regionale, con la 349/86 e con la 59/87 si lascia intendere che lo Stato ha riconquistato il potere di individuare ed istituire parchi e riserve statali su zone di importanza statale. I tempi sono ormai pronti per la legge quadro sulle aree protette. 5

15 Prima fase Il primo parco nazionale del mondo nasce negli Stati Uniti alla fine del XIX secolo e precisamente nel 1872, a Yellowstone, con la costituzione del parco omonimo. In Italia, il primo parco nazionale fu istituito cinquanta anni dopo, nel 1922, con il Parco Nazionale del Gran Paradiso. Da quella data sono seguiti il Parco Nazionale D'Abruzzo (1922), il Parco del Figura 4 Camoscio al pascolo nella vegetazione autunnale del Parco Nazionale del Gran paradiso Figura 3 Il Gran Canion di Yellowstone Circeo (1934), il Parco Nazionale dello Stelvio (1935) e, dopo una stasi di ben trenta anni, il Parco Nazionale di Calabria (1968). Per ogni parco nazionale un apposita legge istitutiva definisce le finalità, la regolamentazione delle attività, il regime autorizzativo e la struttura dell ente di gestione. Nel 1922, stesso anno in cui ebbe inizio l istituzione dei parchi nazionali, fu promulgata in Italia la prima legge sulla protezione del paesaggio e dei siti naturali, ispirata ad una concezione di tutela di elementi eccezionali per il loro valore essenzialmente estetico ed educativo, modificata con la legge 29 giugno 1939 n sulla protezione delle bellezze naturali, tuttora vigente e integrata con la legge 8 agosto 1985, n

16 La tutela della natura e del paesaggio nasce e resta per lungo tempo in Italia separata dalla pianificazione del territorio. Storia, arte, paesaggio e natura, da una parte, e città e territorio dall'altra restano separati in sfere autonome, affidati a responsabilità di diverso livello di governo (centrale e locale) e gestiti con strumenti diversi (vincoli legali e piani). In questa fase il concetto di Parco coincide con quello di Riserva: un territorio in cui non esistono residenze stabili nè attività produttive. Se questo modello può avere risultati economici in luoghi sconfinati come Africa o Stati Uniti, portando funzioni economiche propulsive in luoghi scarsamente popolati, in Europa e in Italia ciò non è realizzabile, visto che la gran parte del territorio è antropizzato. Per cui si adotta questo modello di parco-riserva con delle attenuazioni nel senso che alcune attività vengono consentite previo permesso dell autorità del parco. A partire dagli anni sessanta vennero predisposte numerose proposte legislative di iniziativa parlamentare o di organismi scientifici e ambientalisti per una legge quadro nazionale sulle aree protette. Un sintetico richiamo delle principali tappe dell iter legislativo che ha portato solo nel 1991 all approvazione della legge-quadro nazionale può dare conto dell evoluzione culturale e politica che la protezione delle aree naturali ha subito nel tempo. Le prime proposte di legge sui parchi risalgono al 1964, e già due anni prima era stato il CNR a porre il problema. Fino agli anni 70, però, periodo in cui vengono istituite le regioni, il dibattito e l interesse per la conservazione, malgrado le proposte di legge, non va molto al di là di ambienti culturali piuttosto ristretti. La proposta di legge Ciffarelli del 1970 ha rappresentato la traccia per successivi progetti. Tale proposta, mentre considerava ancora i parchi come elementi isolati ed eccellenti da conservare, già introduceva l'esigenza della pianificazione del parco articolata per zone (zona di riserva integrale, zona di riserva generale, zona di protezione e controllo). 7

17 Progetti di legge immediatamente successivi, dei primi anni settanta (quello del Ministero dell'agricoltura e Foreste e quello d iniziativa parlamentare), oscillavano tra la volontà di recuperare il ruolo ministeriale nella politica dei parchi nazionali e l individuazione dell'autonomia regionale per i parchi naturali. Veniva ribadita l esigenza della pianificazione del parco ed emergeva come elemento di differenziazione tra parchi nazionali e regionali la finalità prevalentemente conservativa dei primi e quella anche ricreativa e turistica dei secondi. Seconda Fase A seguito del completamento della regionalizzazione nel 1977, si moltiplicarono i disegni di legge quadro nazionale in materia di parchi, facendo emergere una contrapposizione tra tesi centraliste e regionaliste, mentre alcune regioni iniziavano a formare una propria legislazione sui parchi e ne avviavano l istituzione (Lombardia, Piemonte, Toscana). Sono gli ambientalisti o, più precisamente, i conservazionisti ad agitare la questione, mentre le forze politiche e sociali mostrano ancora scarsa sensibilità ed interesse. Talune impennate positive si registrano quando l esigenza di conservazione può giocare un ruolo determinante nella lotta contro grosse speculazioni edilizie che minacciano, in quegli anni, ambienti di grande pregio. Alcuni parchi, che saranno istituiti in anni successivi, prendono corpo come idea - proposta proprio allora, all insegna di battaglie contro operazioni scellerate, purtroppo non sempre sconfitte. Alla fine dell ottobre 1980 l Università di Camerino ospitava lo storico convegno promosso dal WWF Italia e dal Comitato parchi e riserve analoghe operante nell ambito del Parco Nazionale d Abruzzo. Il dibattito si concluse con la sfida allo Stato e alle Regioni di realizzare entro la fine del secolo un sistema di aree naturali protette su una superficie pari ad almeno il 10% del nostro Paese. All inizio degli anni Ottanta, nel corso della settima legislatura, dalla collaborazione tra Ministero dell Agricoltura e Foreste, Italia Nostra, WWF 8

18 Italia e CAI, prende corpo la prima iniziativa legislativa in materia da parte del Governo. Ne è fautore il Ministro senatore Giovanni Marcora : il disegno di legge n. 711 del 7 febbraio 1980 prevedeva, tra l altro, l adeguamento dei parchi nazionali esistenti, la costituzione dei parchi nazionali in enti autonomi (come già per il Parco d'abruzzo e per quello del Gran Paradiso), la ripartizione del territorio del parco in zone con diversificazione di destinazione e tutela, l indicazione delle attività vietate perchè incompatibili, l istituzione di otto parchi nazionali nonchè di riserve e parchi marini e di un servizio autonomo per le riserve naturali e, infine, del Consiglio nazionale per la protezione del patrimonio naturale con compiti di coordinamento, di indirizzo e di controllo degli enti gestori delle aree naturali protette, affidato alle rappresentanze di tutti i soggetti interessati (Stato, Regioni, Comunità montane, comunità scientifica e associazioni ambientaliste). Il disegno di legge Marcora, unificato con altri, per la fine anticipata dell ottava legislatura decadde quando già era all ordine del giorno dell'aula. Nel corso degli anni Ottanta il problema della tutela delle aree naturali si inserì nel quadro più generale della tutela dell ambiente naturale (progetto di legge Melandri del 1983). Anche le finalità della legge si modificarono, da quella strettamente conservazionistica a quella comprendente, oltre alla conservazione, la valorizzazione e l'ampliamento del patrimonio naturale, cui avrebbero dovuto concorrere iniziative statali e programmi regionali. Venne delineata in questa sede la proposta del piano del parco con la relativa zonizzazione e del programma di sviluppo del parco. Sembra affermarsi in questo momento una volontà di intervento attivo per la conservazione e valorizzazione delle aree protette e per l integrazione della tutela con lo sviluppo delle comunità locali. Terza fase La terza fase di questo processo di evoluzione della normativa italiana in tema di Aree Naturali Protette comincia con l istituzione del Ministero dell'ambiente 9

19 nel 1986, che consente di recuperare parte del ritardo accumulato nei riguardi degli altri paesi europei. Quando la decima legislatura ( ) prende avvio, è ancora viva l eco della tragedia di Chernobyl. Per la prima volta entra in Parlamento un drappello di deputati e di senatori verdi che, nonostante le loro provenienze più disparate, si ripromettono alcuni obiettivi comuni a quelli del movimento ambientalista. Anche parlamentari di derivazione prettamente politico-partitica tradizionale mostrano interesse, attenzione e curiosità verso la problematica ambientale che improvvisamente ha fatto irruzione nelle istituzioni. La normativa sulle aree naturali protette è quella che da tempi più remoti è, per così dire, in lista di attesa: più volte sul punto di essere votata nelle precedenti legislature, era stata ostacolata e differita dai perenni conflitti di competenze tra Stato e Regioni, per gli interessi particolaristici di agguerriti e potenti gruppi di pressione in grado di influenzare diverse componenti del Parlamento, ma anche a causa delle persistenti sacche di arretratezza culturale sui temi della conservazione della natura e, infine, per la ragione contingente della reiterata interruzione di alcune legislature. Il risultato più concreto è rappresentato dall istituzione, tra il 1986 e il 1989, di sei nuovi parchi nazionali, e dall approvazione, nel 1991, della legge quadro sulle aree protette, la quale sottolinea a chiare lettere che nella gestione delle aree protette è necessaria la collaborazione di Stato, Regioni ed Enti Locali con strutture e procedure che comunque lascino le decisioni finali agli organi tecnici dell area protetta e, in ultima istanza, al governo centrale. In Italia, la legge quadro del 1991 assegna in generale alle aree protette un ampio ventaglio di finalità, tra cui quella dell applicazione di metodi di gestione o di restauro ambientale idonei a realizzare un integrazione tra uomo e ambiente naturale, anche mediante la salvaguardia dei valori antropologici, archeologici, storici e architettonici e delle attività agro-silvo-pastorali e tradizionali. In particolare la comunità del parco, l organo consultivo e propositivo dell Ente parco, costituito dai presidenti delle Regioni e delle 10

20 Province, dai sindaci dei Comuni e dai presidenti delle Comunità Montane interessate, ha il compito di promuovere...nel rispetto delle finalità del parco, dei vincoli stabiliti dal piano e dal regolamento del parco le iniziative atte a favorire lo sviluppo economico e sociale delle collettività eventualmente residenti all interno del parco e nei territori adiacenti. Le iniziative delle Regioni Con la regionalizzazione, compiutasi verso la metà degli anni Settanta, ha preso avvio in Italia l attività di produzione legislativa regionale e di istituzione e gestione dei parchi naturali. Molte regioni hanno introdotto la pianificazione dei parchi naturali, quasi vent'anni in anticipo rispetto alla legislazione nazionale. L'esperienza dei parchi regionali italiani, ha assunto fin dall inizio una netta caratterizzazione a favore di una concezione dei parchi assai più volta alla valorizzazione che alla passiva conservazione delle risorse naturali. Notevolmente diversificata è la mappa delle aree protette tra le varie regioni: si evidenzia una concentrazione di aree protette nel settore settentrionale (il 68,7% dei parchi regionali complessivi), mentre i settori centrale e meridionale mostrano carenze (rispettivamente, il 14% e il 17,3% dei parchi regionali complessivi). I tipi di ambiente tutelati a livello regionale sono in netta prevalenza montani; circa il 69% delle aree protette complessive comprende infatti ambiti montani o alpini, e fluviali e soltanto il 2% circa comprende aree costiere e insulari, nonostante la grande estensione del sistema costiero ed il significativo patrimonio insulare. Pur tra molti squilibri e contraddizioni, l attività regionale ha portato in circa 30 anni a quintuplicare la superficie protetta dei parchi nazionali: oggi esistono circa 200 aree protette (escluse le riserve), con una superficie complessiva di ettari contro i ettari dei cinque parchi nazionali di vecchia istituzione, a cui si aggiungono i nuovi parchi nazionali che coprono una superficie di circa ettari. 11

21 Notevole rilevanza ha assunto inoltre l attività di pianificazione dei parchi, divenuta in alcune regioni prassi ordinaria. Spiccano, per l attività di pianificazione, le Regioni Piemonte, Lombardia, Liguria, Emilia Romagna, provincia di Trento, Toscana, Friuli Venezia Giulia, mentre non hanno ancora avviato la pianificazione le regioni meridionali e numerose regioni dell Italia centrale. Diversificate, anche nell'ambito della stessa regione sono poi le forme di gestione delle aree protette, anche se accomunate da una rappresentanza delle popolazioni locali all interno degli organismi di gestione. La forma più semplice è quella di affidare in delega ai Comuni le funzioni di direzione e di amministrazione della tutela, una modalità che viene utilizzata per le aree di limitata estensione nelle Regioni del Piemonte, Lombardia, Liguria, Emilia Romagna, Lazio e Campania. In alcune Regioni, invece, vengono istituiti Comitati di coordinamento (Liguria, Toscana, Abruzzo), affidando a rappresentanti di Comuni, Province e Comunità Montane la tutela delle aree protette, senza costituire un vero e proprio ente strumentale. Più diffusa è la forma di affidamento della gestione a consorzi degli enti locali (Lombardia, Piemonte, Liguria, Lazio). Ulteriore forma di gestione è la costituzione di un ente autonomo di gestione costituito da rappresentanti delle autonomie locali (Piemonte, Liguria, Sicilia, Provincia di Trento). Unico caso in Italia, la Provincia di Bolzano provvede direttamente alla gestione delle proprie aree protette. 1.3 La legge quadro sulle aree protette La legge 394/1991 è caratterizzata dal fatto che essa mira a realizzare un approccio globale nei confronti delle aree protette, cercando di promuovere e garantire, in forma coordinata, la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del paese. Il vincolo di tutela pertanto viene introdotto al fine di perseguire non solo la conservazione delle specie animali e vegetali, delle loro associazioni, delle 12

22 formazioni geologiche, paleontologiche, ma altresì, contestualmente, la tutela dei processi culturali, degli equilibri idraulici, idrogeologici ed ecologici. Gli aspetti più qualificanti della legge La legge 6 dicembre 1991 n. 394 è stata approvata in via definitiva alla Camera dei deputati il 20 novembre 1991 ed è entrata in vigore il successivo 28 dicembre. Si è parlato di un evento storico e il giudizio ci sembra condivisibile. Infatti dagli incerti passi dei primi decenni del secolo, quando la conservazione della natura era intesa unicamente come tutela delle bellezze del paesaggio, si è pervenuti finalmente ad una normativa organica e unitaria cui è sottesa una visione più globale, comprensiva anche della protezione dei valori ecologici e scientifici. Gli aspetti più qualificanti della legge possono essere sintetizzati nei termini seguenti: Lo Stato può istituire nuovi parchi nazionali. La legge è anche provvedimento-istituzione: stabilisce ed elenca i nuovi parchi nazionali. Considerando l apporto finanziario che la normativa assicura in conto capitale anche alle Regioni, è sicuramente prevedibile il superamento (tra Stato, Regioni, altri Enti pubblici e privati) della soglia del 10% di superficie nazionale destinata ad aree naturali protette, indicata dal convegno di Camerino del 1980 quale obiettivo minimo irrinunciabile. Le Regioni hanno potestà legislativa oltre che amministrativa in materia di parchi naturali regionali e sono tenute ad adeguare la loro legislazione ai principi generali della legge e alle norme di riforma economico-sociale introdotte all art. 22. Gli articoli 9 e 32 della Costituzione (e non l'art. 117) sono la sorgente costituzionale da cui scaturisce la legge. Non si possono istituire aree naturali protette ovunque, ma soltanto laddove, secondo valutazione scientifica confortata dai risultati della ricerca, sia opportuno o urgente apprestare una particolare tutela di valori estetici, scientifici, ecologici di raro pregio. 13

23 Nelle aree naturali protette compete priorità alla conservazione, che è valore in suscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro interesse, compreso quello economico. Conseguentemente il piano del parco è sovraordinato agli altri strumenti di pianificazione e le iniziative economico-sociali debbono ottenere per questo il parere vincolante del consiglio direttivo dell Ente parco. Il principio di leale collaborazione tra Stato, Regioni ed Enti Locali impronta tutti i momenti decisionali più delicati e importanti concernenti l istituzione e la gestione dei parchi nazionali. Il piano del parco si estrinseca nella zonazione che stabilisce i diversi usi e gradi di tutela in considerazione delle emergenze naturalistiche, dei valori ecologici ed estetici, delle preesistenze edilizie inevitabili. La distinzione fra aree naturali protette internazionali, nazionali, regionali e locali dipende dalla dimensione degli interessi e dei valori: nelle sue decisioni l autorità politica dovrebbe sempre attenersi alle indicazioni e proposte scientifiche fondate sui risultati della ricerca. Le competenze congiunte di amministrazione diretta e di alta consulenza attribuite al Consiglio centrale dei parchi nazionali e al Consiglio dei parchi e delle altre aree protette sono scisse dalla legge 394/1991 fra Comitato (amministrazione attiva) e Consulta tecnica (consulenza tecnico-scientifica). L inclusione nel consiglio direttivo dell Ente parco degli esperti di designazione della comunità scientifica e delle associazioni di protezione ambientale è un riconoscimento della competenza tecnica e del ruolo eticopolitico di quella parte della società civile che concorre al perseguimento di finalità di interesse pubblico ambientale-naturalistico, anche attraverso dirette esperienze di gestione di aree naturali protette (infatti l Università di Camerino, il WWF Italia, la LIPU, il FAT e Federnatura amministrano oasi e riserve naturali). I benefici fiscali e le altre misure agevolative (artt. 7, 16, 37) sono incentivi che trovano il loro fondamento costituzionale negli artt. 9 e 32 di cui le aree 14

24 naturali protette rappresentano una forma di attuazione nell ambito della conservazione della natura (art. 1). La Comunità del parco è organo dell Ente, con cospicua rappresentanza nel consiglio direttivo (5 consiglieri), e con funzioni consultive e compiti promozionali (predispone il piano economico-sociale). La Comunità del parco è stata concepita per rinsaldare il rapporto tra parco e popolazioni e superare i tradizionali conflitti che hanno a lungo travagliato l attività dei parchi nazionali preesistenti alla legge. Risultati ottenuti e critiche La legge 394/91 ha prodotto indubbi risultati positivi: ha portato all istituzione fino ad ora di ben 6 nuovi parchi nazionali (Parco del Cilento e della Valle del Diano, del Gargano, del Gran Sasso e Monti della Laga, del Vesuvio, della Maiella, della Val Grande); ha fornito un quadro normativo e organizzativo unitario a tutti i parchi nazionali e criteri unitari per i parchi regionali; ha definito la procedura per l istituzione dei parchi e delle riserve marine; ha introdotto una precisa classificazione delle aree naturali protette ed un loro elenco ufficiale, ha consentito l avvio della definizione della Carta della Natura che individua lo stato dell ambiente naturale in Italia. Anche ammettendo che la Legge 394/91, data la sua complessa articolazione, richiederà un certo numero di anni per produrre tutti i suoi effetti, non si può negare che la sua applicazione sia proceduta troppo lentamente, accumulando notevoli ritardi e non poche inadempienze. Al momento dell insediamento del Governo Prodi (1996), dopo quasi cinque anni dall approvazione della legge quadro sulle aree protette, nessun parco nazionale aveva la pianta organica operativa, circa la metà dei parchi mancava del direttore, i finanziamenti erano talmente esigui da non consentire un normale funzionamento degli Enti Parco. Senza l operatività degli Enti Parco non si potevano fare nè i regolamenti del parco, nè i piani del parco, nè tantomeno definire i piani per lo sviluppo economico e sociale delle comunità locali. Questi ritardi hanno, fra l altro, indebolito la credibilità dei nuovi parchi 15

25 nazionali e alimentato le critiche al nuovo sistema delle aree protette avviato dalla legge 394/91. Tali ritardi e tali inadempienze sono dovuti principalmente a: una struttura del Ministero dell'ambiente precedente alla legge 394/91 e non adeguata ai nuovi onerosissimi compiti; un impegno contenuto dei Governi e del Parlamento; procedure amministrative troppo complesse e burocratiche; un livello inadeguato di comunicazione e di collaborazione fra Stato, Regioni ed Enti locali. In discussione non sono naturalmente le sue finalità, ma le modalità, le procedure, gli strumenti che avrebbero dovuto assicurare e consentire quella leale collaborazione istituzionale che è la condizione fondamentale per la costruzione di un sistema nazionale di aree protette: in alcuni casi il rapporto Regioni-Stato si è esplicato ed è stato gestito alla vecchia maniera, in una estenuante e sempre frammentaria trattativa tra uffici ministeriali e Regioni e con gli stessi parchi, al di fuori di qualsiasi visione di insieme e trasparenza. Per fortuna i decreti Bassanini, modificando di fatto la legge hanno aperto nuove prospettive alla collaborazione tra Stato e Regioni, così ad oggi con grande fatica, alcuni ritardi (non ancora tutti) sono stati recuperati: quasi tutti gli Enti Parco sono in grado di funzionare con presidenti, direttori, consigli direttivi, comunità del parco, piante organiche e la gran parte degli statuti; gli stanziamenti ordinari sono aumentati significativamente. È chiaro quindi che la legge 394/91 è coinvolta anche in un dibattito istituzionale che riguarda due aspetti essenziali: il rapporto fra Stato, Regioni ed Autonomie locali e la programmazione e la gestione del territorio e delle attività economiche. L'obiettivo generale di conservazione e valorizzazione di queste aree, democraticamente condiviso, deve essere perseguito da tutto il sistema istituzionale con funzioni differenziate: dallo Stato, dalle Regioni, dalle Province, dai Comuni e dalle Comunità montane. Lo Stato deve garantire in primo luogo, anche se non in misura esclusiva, l attuazione degli accordi internazionali, delle direttive e delle politiche europee; deve garantire la tutela e la valorizzazione, nel breve e nel lungo periodo, del patrimonio naturale e 16

26 ambientale del paese. Questo patrimonio naturale e ambientale va conservato per obbligo internazionale e perché è una risorsa strategica per il paese. Per quanto riguarda le aree naturali protette di interesse regionale, la legge 394/91 ha stabilito dei principi fondamentali attraverso norme-quadro che sono tutte improntate all attribuzione alle autonomie locali da parte delle Regioni di ruoli e funzioni rilevanti come la partecipazione delle Province, delle Comunità Montane e dei Comuni ai procedimenti di istituzione dell'area protetta. Dunque i temi toccati dalla legge quadro sono molteplici e non possono essere tutti esaminati in questo lavoro. Per esempio uno dei più discussi, che ha suscitato numerosi conflitti locali è il divieto di attività venatorie, stabilito dalla legge 394/91, nelle aree naturali protette, sia nei parchi nazionali, che in quelli regionali. Alla base di questo divieto vi sono studi scientifici che dimostrano che la fauna selvatica, disturbata e ridotta di numero dal prelievo venatorio, tende a rifugiarsi nelle zone meno accessibili, non sempre le più idonee alla riproduzione, rischiando pesanti riduzioni delle popolazioni che sono difficilmente valutabili preventivamente. In conclusione, con la legge 394/91 si è realizzato un difficile e delicato equilibrio che consente una estesa partecipazione delle comunità locali ed una leale collaborazione con le Regioni in forme compatibili col carattere dei parchi nazionali ed Figura 5 Esemplare di pino loricato nel Parco Nazionale del Pollino in forme improntate ad una forte autonomia nella istituzione e gestione dei parchi e delle riserve regionali. Rompere questo delicato equilibrio rischia di ridurre l impegno dello Stato in un settore decisivo di rilevanza internazionale e nazionale. Mettere a rischio il necessario carattere unitario e coordinato di 17

27 queste politiche e non attivare un ruolo adeguato delle Regioni (solo 11 hanno conformato la loro normativa regionale alla 394/91) e degli Enti locali, indebolirebbe altresì il sistema delle aree naturali protette. 1.4 La classificazione delle aree protette La differente realtà ambientale delle aree protette impone la necessità di differenziare per categorie le aree stesse, in modo da assicurare da un lato sufficiente omogeneità di raggruppamento, in base a caratteri comuni, e d altro lato corrispondenza piena tra caratteristiche dell area e strumenti di protezione. La differenziazione per categorie, del resto, discende direttamente oltre che da realtà di fatto anche da correnti di pensiero scientifico internazionale che, pur non costituendo vincolo in senso giuridico, sono un preciso punto di riferimento, anche ai fini di un avvicinamento delle legislazioni. La classificazione delle aree protette tiene conto di due fattori diversi: l ampiezza dell area da proteggere e il differenziato regime di tutela. In ordine di ampiezza: i parchi naturali costituiscono le più ampie aree di protezione; le riserve naturali e le zone di particolare rilevanza ambientale sono di regola medie aree di protezione; i monumenti naturali corrispondono a beni di piccola entità e superficie. Il regime di protezione di fatto risulta essere direttamente proporzionale alle qualità intrinseche del bene ambientale. E questa una immediata conseguenza del concetto di bene ambientale, costituito non dalla somma di singole cose unitarie, ma da un valore di interesse pubblico che accomuna le cose stesse in un unico complesso. La politica di protezione quindi deve stabilire quali attività umane vadano escluse, in quanto incompatibili con gli obiettivi di interesse pubblico collettivo alla conservazione e al potenziamento del bene ambientale. 18

28 Da quanto esposto discende che a maggiore valore naturalistico deve corrispondere maggiore protezione, nonchè maggiore limitazione alle attività antropiche e viceversa. La protezione per il parco naturale assume, dunque, una duplice funzione: da un lato la tutela delle singole componenti di particolare pregio ambientale, dall altro la tutela, il coordinamento e il recupero dell ambiente nel suo insieme unitario di aree, normalmente composite e di differente rilievo naturalistico. La classificazione fatta dal Ministero dell Ambiente suddivide le Aree Protette in: Parchi nazionali: sono aree di eccezionale importanza e complessità naturalistica, di vasta estensione e di valore e interesse internazionali, rappresentative di ambienti unici o tipici di un certo territorio, famosi anche per la presenza di particolari entità o associazioni vegetali o animali". Ogni parco nazionale ha la sua particolare regolamentazione che stabilisce anche i limiti territoriali quantitativi o qualitativi delle modifiche apportabili all ambiente per lo sviluppo controllato del turismo e delle altre attività umane. Parchi regionali: sono aree di notevole estensione, spesso coincidenti con un comprensorio naturale non ancora trasformato dalla civiltà industriale metropolitana, idoneo per vocazione ad assolvere finalità composite, tra le quali, accanto alla esigenza prioritaria della conservazione, trovino giusto posto anche gli scopi della ricreazione, della educazione e del tempo libero. Spesso per dette aree, in sede di istituzione, è stata prevista la realizzazione di appositi piani di conservazione e di sviluppo, alcuni dei quali fanno ricorso ad una suddivisione del territorio in zone omogenee sottoposte a vari gradi di tutela: da quella integrale, a quella guidata, alla zona preparco in cui sono ammesse le infrastrutture ricettive per il turismo, quelle ricreative, sportive etc. Riserve naturali e rifugi faunistici: sono aree di estensione limitata, a volte addirittura identificabili con un singolo biotopo, fenomeno o entità naturale, pregevoli sul piano ecologico e paesaggistico, significative dal punto di vista scientifico e rappresentative di aspetti di determinati territori. 19

29 Ne sono un esempio: le riserve naturali integrali, in cui l'accesso ai visitatori è vietato e l ecosistema viene lasciato all evoluzione naturale, costituendo pertanto un modello per la gestione naturalistica delle aree circostanti; le riserva naturali orientate, in cui vengono effettuati interventi guidati da parte dell uomo, allo scopo di orientare l evoluzione dell ecosistema verso un determinato modello culturale; le riserve biogenetiche, istituite allo scopo di conservare particolari caratteristiche genetiche delle specie che vivono al loro interno, o perchè queste sono in pericolo di estinzione o per riprodurle e riutilizzarle; le riserve faunistiche, che proteggono l ambiente vitale per determinate specie animali. Proprio per la loro specifica natura, le riserve naturali sono generalmente inserite in un area tutelata più ampia e con diverse finalità istitutive. Zone umide di interesse internazionale: sono costituite da aree acquitrinose, Figura 6 Fenicotteri rosa nell area delle zone umide di Arborea, Oristano, Sardegna paludi, torbiere oppure zone naturali o artificali d acqua, permanenti o transitorie comprese zone di acqua marina la cui profondità, quando c è bassa marea, non superi i sei metri che, per le loro caratteristiche, possono essere considerate di importanza internazionale ai sensi della convenzione di Ramsar. Aree Marine Protette titolo V - art L. 979/82 sono costituite da ambienti marini, dati dalle acque, dai fondali e dai tratti di costa prospicienti che presentano un rilevante interesse per le caratteristiche naturali, geomorfologiche, fisiche, biochimiche con particolare riguardo alla flora e alla fauna marine e costiere e per l importanza scientifica, ecologica, culturale, educativa ed economica che rivestono. 20

30 Zone di protezione speciale (ZPS): designate ai sensi della direttiva 79/409/Cee, sono costituite da territori idonei per estensione e/o localizzazione geografica alla conservazione delle specie di uccelli di cui all'allegato I della direttiva citata, concernente la conservazione degli uccelli selvatici. Zone speciali di conservazione (Zsc): designate ai sensi della direttiva 92/43/Cee, sono costituite da aree naturali, geograficamente definite e con superficie delimitata, che: contengono zone terrestri o acquatiche che si distinguono grazie alle loro caratteristiche geografiche, abiotiche e biotiche, naturali o seminaturali (habitat naturali) e che contribuiscono in modo significativo a conservare, o ripristinare, un tipo di habitat naturale o una specie della flora e della fauna selvatiche di cui all'allegato I e II della direttiva 92/43/Cee, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche in uno stato soddisfacente a tutelare la diversità biologica nella regione paleartica mediante la protezione degli ambienti alpino, appenninico e mediterraneo; sono designate dallo Stato mediante un atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale e nelle quali siano applicate le misure di conservazione necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui l'area naturale è designata. Tali aree vengono indicate come Siti di importanza comunitaria (Sic). Altre aree naturali protette: sono aree (oasi delle associazioni ambientaliste, parchi suburbani, zona a tutela biologica, ecc.) che non rientrano nelle precedenti classi. Si dividono in aree di gestione pubblica, istituite cioè con leggi regionali o provvedimenti equivalenti, e aree a gestione privata, istituite con provvediementi formali pubblici o con atti contrattuali quali concessioni o forme equivalenti. 21

31 II sistema delle aree naturali protette è costituito da 772 Aree Naturali Protette. Tali aree sono inserite in un Elenco Ufficiale, previsto dalla Legge quadro sulle Aree Protettte, che viene periodicamente aggiornato. L'Elenco Ufficiale attualmente in vigore Tabella 1 è quello relativo al V Aggiornamento, approvato con delibera Conferenza Stato Regioni del e pubblicato nel S.O. n.144 alla G.U. 205 del Tipologia di Area Protetta numero Sup. terrestre Ha Sup. marina Ha Parchi Nazionali , ,00 Aree Marine Protette 20 0, ,00 Riserve Naturali Statali ,10 0,00 Altre Aree (Santuario Cetacei) 3 0, ,00 Parchi Naturali Regionali ,83 0,00 Riserve Naturali Regionali ,01 1,284,00 Altre Aree Protette Regionali ,91 18,40 TOTALI , ,40 Tabella 1 Elenco Ufficiale delle Aree Naturali Protette in Italia 1.5 Aree Naturali Protette Nazionali In quanto interesse di rilievo nazionale l istituzione e la gestione di aree protette è di competenza dello Stato e in particolare del Ministero dell Ambiente. Il regolamento per l'organizzazione del Ministero dell'ambiente e della Tutela del Territorio assegna alla Direzione per la Protezione della Natura (reparto Conservazione della Natura e reparto Difesa del Mare, art. 10 L. 349/86) le competenze relative alla gestione delle aree protette, e in particolare: predisposizione delle proposte dei programmi per la tutela e lo sviluppo sostenibile delle aree protette e vigilanza sull'attuazione di tali programmi; 22