IL FINANZIAMENTO DEGLI ENTI TERRITORIALI

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1 IL FINANZIAMENTO DEGLI ENTI TERRITORIALI L attuazione del federalismo fiscale in Italia ed alcune considerazioni sul modello di finanziamento spagnolo Diritto regionale e degli enti locali. Facoltà di Scienze Politiche, Università della Calabria. Lezione del 16 novembre dott.ssa Greta Massa Gallerano

2 CONTESTO DI RIFERIMENTO Rilevanza della materia Polarizzazione socioeconomica tra i territori/crisi Economica Relazione tra le risorse finanziarie degli enti territoriali e la garanzia dei diritti/servizi sul territorio N.B.: Alcuni diritti risultano finanziariamente condizionati l autonomia amministrativa e quella politica dipendendo dall autonomia finanziaria Art. 3 Cost. : Eguaglianza sostanziale In Italia la polarizzazione territoriale risulta tra le più forti d Europa. Il divario economico porta ad una erogazione fortemente differenziata dei servizi nei diversi territori (trasporto, ambiente, istruzione, sanità ecc.) Crisi economica globale: riduzione delle risorse da destinare agli enti territoriali (manovre economiche)

3 FATTORI CHE DETERMINANO/INCREMENTANO LA POLARIZZAZIONE TRA I TERRITORI(DIVARIO NORD-SUD) Mancanza di corresponsabilità fiscale da parte dei territori del Mezzogiorno (cattiva gestione delle risorse pubbliche) Fenomeno del lavoro nero (non si contribuisce alla redistribuzione sociale del benessere art. 53 cost.) Evasione fiscale Mancanza di sviluppo economico, ecc. Per un approfondimento sul tema si vedano i rapporti annuali ISTAT ( e SVIMEZ (

4 LA FINANZA DEGLI ENTI TERRITORIALI NELLA COSTITUZIONE - Art. 53 Cost.: obbligo di concorrere alle spese pubbliche in base alla capacità contributiva progressività del sistema tributario criterio di imposizione in virtù del quale l'aliquota d'imposta aumenta all'aumentare dell'imponibile - Art. 119 Cost.(si veda il testo dell articolo prima e dopo la riforma costituzionale del 2001) - Art. 117 Cost., co. II, lett. e): legislazione esclusiva dello Stato in materia di sistema tributario e contabile dello Stato ed in materia di perequazione delle risorse - Art. 117, co. III: competenza concorrente in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario - Art. 81 Cost.: obbligo di copertura delle spese che vincola anche gli enti territoriali IMPORTANTE: MODIFICA COSTITUZIONALE DEL 2012 CHE INTRODUCE IL PAREGGIO DI BILANCIO IN COSTITUZIONE (quando il debito pubblicoinrapportoalpilrestacostante pareggiotraleentrateelespesedellostatoperimpedireildeficitdi bilancio) - Art. 23 Cost.: divieto di imporre prestazioni personali o patrimoniali se non in base alla legge (ovvero IMPOSSIBILITA degli ENTI LOCALI di esercitare la potestà legislativa in materia tributaria) - Art. 117 Cost., co. II lett. m.): legislazione esclusiva dello Stato per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire a tutti indipendentemente dal luogo di residenza.

5 ART TITOLO V-COST. I Comma: gli enti territoriali hanno autonomia di entrata e di spesa. La novità è costituita dalla AUTONOMIA DI ENTRATA Tributi propri (esistono nella realtà? Si veda il divieto della doppia imposizione); Tributi proprio derivati (IRAP- Imposta Regionale sulle Attività Produttive) Le addizionali ai tributi nazionali (IRPEF Imposta sul Reddito delle Persone Fisiche) e le compartecipazioni ai tributi statali (principalmente all IVA Imposta sul valore Aggiunto) II Comma: gli enti territoriali hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri. Godono di COMPARTECIPAZIONI AL GETTITO DEI TRIBUTI ERARIALI RIFERIBILI AL LORO TERRITORIO (principio della territorialità dell imposta) III, IV e V Co.: le altre fonti di finanziamento degli enti territoriali sono i trasferimenti perequativi, gli interventi speciali e le risorse aggiuntive.

6 ART TITOLO V-COSTITUZIONE I TRASFERIMENTI PEREQUATIVI rispondono al principio costituzionale della solidarietà (art. 2 Cost.) e rientrano nella competenza esclusiva dello Stato(art. 117, co. II, lette. e). I trasferimenti perequativi(canale OBBLIGATORIO) vanno ad alimentare un Fondo Perequativo ed hanno l obiettivo di compensare le diseguaglianze tra i territori. La perequazione si pone come garanzia del principio unitario (art. 5 Cost.) con riguardo all eguaglianza dei diritti di cittadinanza nel sistema delle autonomie. Le risorse aggiuntive e speciali (CANALE FACOLTATIVO) hanno funzione equilibratrice e cioè possono essere destinate dallo Stato in favore di determinati territori per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale... N.B. Tale previsione costituzionale va a sostituire quella che prevedeva la possibilità di destinare contributi speciali per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole. VIComma: Indebitamento: Lo Stato non garantisce più sui prestiti contratti dagli enti territoriali (a differenza del passato: SPESA STORICA). Anche questo comma è stato modificato dalla riforma costituzionale del Patrimonio (federalismo demaniale). Attribuzione agli enti territoriali di un proprio patrimonio e di beni demaniali (si veda la lista dei beni che possono essere ceduti su: N.B. questione molto rilevante per la finanza dei Comuni che spesso(s)vendono i beni pubblici per pagare i servizi sul territorio.

7 BREVE RICOSTRUZIONE DELLA FINANZA LOCALE o Agli inizi dell epoca repubblicana il sistema di finanziamento degli enti locali era di tipo locale e autonomo e si basava sulla tassazione dei redditi e dei consumi (imposta di famiglia; imposta sul valore locativo; imposta sull esercizio del commercio ecc.) AMPIA CAPACITÀ IMPOSITIVA, impianto finanziario ispirato al principio dilla separazione fra finanza locale e statale. o Riforma Tributaria Del 1971 (l.n. 825): drastica riduzione dell autonomia tributaria locale al fine di fornire al Governo centrale maggiori strumenti per il controllo dell economia in un contesto storico di forte crisi economica ATTRIBUZIONE AL GOVERNO CENTRALE DI QUASI TUTTE LE ENTRATE TRIBUTARIE CHE RESE LA FINANZA DEI COMUNI UNA FINANZA DI TRASFERIMENTI o Approvazione dei decreti Smammati 1 e 2(1977): creazione del meccanismo della SPESA STORICA o SPESA STORICA: RIPIANO DA PARTE DELLO STATO CENTRALE DEL FABBISOGNO DENUNCIATO DAGLI ENTI LOCALI IN ORDINE ALLE PROPRIE SPESE A PRESCINDERE DALL ANALISI DELLA LORO CONSISTENZA E DEL LORO UTILIZZO. LA SPESA STORICA CONSISTEVA NELLA DETERMINAZIONE DELLE EROGAZIONI STATALI A FAVORE DEI SINGOLI ENTI LOCALI, IN MISURA PARI ALLA SPESA SOSTENUTA L ANNO PRECEDENTE, AUMENTATA DI UNA CERTA PERCENTUALE FISSA. CONSEGUENZA: deresponsabilizzazione sul versante delle spese e creazione di un circolo vizioso indebitamento spesa indebitamento con significativo aumento del deficit di bilancio degli enti locali o Futuri tentativi di (ri)trasformare la finanza locale da derivata ad autonoma: decreto cd Andreatta 152/81; introduzione dell ICI (Imposta Comunale sugli Immobili - d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504) poi abolita e inserita nuovamente come IMU, ecc.

8 LA LEGGE DELEGA DI ATTUAZIONE DEL FEDERALISMO FISCALE N. 42/2009 L attuazione del federalismo fiscale dovrebbe avvenire nell arco di 10 anni: Adozione dei DECRETI LEGISLATIVI DIATTUAZIONE. Sono stati adottati otto decreti attuativi 1. Federalismo demaniale 2. Roma capitale 3. Fabbisogni standarddi comuni e province 4. Federalismo municipale 5. Autonomia tributaria di regioni e province 6. Perequazione e rimozione degli squilibri economici 7. Sanzioni e premi 8. Armonizzazione dei sistemi contabili OBIETTIVO DELLA LEGGE: sostituzione per tutti i livelli di governo del criterio della SPESA STORICA con l individuazione per ogni servizio erogato di un costo standard a cui bisognerà uniformarsi. Superamento definitivo del meccanismo dei trasferimenti statali.

9 NOVITÀ INTRODOTTE DALLA LEGGE N.42/2009 COSTI STANDARD: quantum sufficiente, omogeneo e minimo per assicurare la prestazione dei servizi pubblici fondamentali(sanità, istruzione, assistenza sociale ed in parte trasporto pubblico). Per il finanziamento delle funzioni viene introdotta la standardizzazione dei costi ovvero il costo minimo delle funzioni. Gli enti territoriali che non riusciranno a raggiungere il cd livello sufficiente potranno ricorrere al Fondo perequativo solo per i servizi pubblici fondamentali, Contrasto con il dettato costituzionale ex art. 119, co. IV?? TERRITORIALIZZAZIONE DELL IMPOSTA: disponibilità da parte delle regioni di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali riferibili al territorio, in via prioritaria al gettito IVA. NUOVO FONDO PEREQUATIVO: in favore dei territori con MINORE CAPACITA FISCALE PER ABITANTE. Il fine di tale Fondo è quello di garantire l integrale copertura delle spese corrispondenti ai fabbisogni standard per i livelli essenziali delle prestazioni. Il Fondo si alimenta principalmente tramite l IVA. RESPONSABILIZZAZIONE DEI GOVERNANTI E TRASPARENZA DEL CONTROLLO DEMOCRATICO: sono gli obiettivi principali posti alla base della legge delega per risolvere la storica inefficienza dei territori del Mezzogiorno. Sono previste, da un lato, sanzioni che possono arrivare al commissariamento per gli enti che non rispettano i vincoli di bilancio e, dall altro, strutture premianti per chi sarà in grado di garantire una pressione fiscale inferiore rispetto ad un alto livello di servizi erogati. MANOVRA DELLE ALIQUOTE IRPEF E DELL IRAP: le regioni con i conti in ordine potranno diminuire le aliquote regionali mentre quelle in dissesto finanziario potranno aumentarle per risanare i conti attuazione di una fiscalità di vantaggio al contrario?? Risultato: diversa pressione fiscale a seconda del luogo di residenza. INTERROGATIVO: Cosa resta del federalismo fiscale dopo le ultime manovre economiche? Assistiamo (nei Paesi della U.E.) al ritorno verso forme di accentramento dei poteri come risposta alla crisi economica? A tal riguardo si veda il ddl sulla nuova modifica del Titolo V Cost. -Ottobre 2012

10 ALCUNE CONSIDERAZIONI SUL SISTEMA DI FINANZIAMENTO SPAGNOLO Differenza nella formazione delle entità territoriali: dall alto in Italia, dal basso in Spagna (problema della questione territoriale) la Costituzione del 1978 non disciplina interamente ed ex ante un compiuto modello di ripartizione territoriale del potere. Finanziamento delle CCAA nella Costituzione spagnola: artt. 156, 157, 158 CE. La Costituzione rimanda ad una Legge Organica lo sviluppo della materia: LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas). Modifica quinquennale del modello di finanziamento risultato di accordo politici per la governabilità. La finanza territoriale delle CCAA era inizialmente una finanza derivata (dipendeva dallo Stato centrale). Forte autonomia finanziaria a partire dalle riforme degli anni 90 con la CESSIONE di parte dei maggiori tributi statali (IRPEF E IVA). N.B. Il modello di finanziamento delle CCAA spagnole si basa sostanzialmente sulla contrattazione politica. Lo stesso è sempre stato l ago della bilancia della governabilità spagnola. Ultimo modello di finanziamento approvato nel 2009: forte decentramento finanziario conseguenza della Riforma statutaria catalana(diversa impostazione della perequazione). Attuale immobilità del sistema (non solo di finanziamento): effetto della crisi economica. Anche qui ritorno al centralismo statale??