I tributi nella riforma del federalismo fiscale

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1 Convegno Fondazione Romagnosi Il federalismo fiscale: le norme, l attuazione, gli sviluppi I tributi nella riforma del federalismo fiscale Alberto Zanardi Università di Bologna e Econpubblica-Università Bocconi Pavia, 7 ottobre

2 Cosa ci aspettavamo dalla riforma del federalismo fiscale sul fronte dei tributi? Qualche aggiustamento sulla fiscalità decentrata (soprattutto comunale) qualche spazio aggiuntivo di autonomia (sblocco) restituzione ai comuni di una leva fiscale forte dopo l esclusione prima casa dall Ici Una maggiore certezza/programmabilità nelle risorse per regioni e enti locali in cambio di una maggiore responsabilizzazione degli amministratori locali Una riduzione delle pressione fiscale locale? 2

3 Gli interventi sui tributi locali: quali criteri di valutazione? Gli interventi sui tributi vanno visti in collegamento con le funzioni affidate agli enti decentrati e quindi con i sistemi perequativi Due diverse componenti dei tributi locali: 1. Compartecipazioni a tributi erariali e tributi propri ad aliquota base garantiscono (con i trasferimenti perequativi) risorse complessive per ciascun ente coerenti i fabbisogni standard: componente inframarginale del finanziamento tributario => per questa componente rilevante l elasticità delle basi imponibili rispetto all evoluzione dei fabbisogni e la programmabilità temporale delle risorse corrispondenti (invarianza delle aliquote di compartecipazione) 2. Tributi propri al di sopra dell aliquota base, sforzo fiscale (non perequato): componente marginale del finanziamento tributario => per questa componente rilevante la capacità di finanziare servizi al di sopra degli standard garantiti dallo Stato e di coprire eventuali disavanzi Le manovre di aggiustamento (tagli ai trasferimenti ) rischiano di far diventare marginale ciò che era inframarginale => spostamento dal centro alle autonomie della responsabilità del prelievo 3. Coordinamento con il sistema tributario nazionale (coerenza con l annunciata riforma fiscale): riconoscibilità dei tributi locali, no doppie tassazioni, semplificazione 3

4 La fiscalità dei Comuni Fase 1 Intervento in due fasi (la seconda dal 2014) Fase 1 Compartecipazione in varia misura (a volte devoluzione) a favore dei Comuni del gettito di una serie di imposte attualmente statali che a vario titolo gravano sugli immobili: a) le imposte collegate ai trasferimenti immobiliari (al 30%) b) l Irpef per la parte relativa ai redditi fondiari (al netto della nuova imposta di cui d)) (al 100%); c) l imposta di registro e di bollo sui contratti di locazione di immobili residenziali (al 100%); d) l imposta sostitutiva (proporzionale con aliquota bassa) sui canoni di locazione di fabbricati residenziali ( cedolare secca ) introdotta dallo stesso decreto (in opzione rispetto all attuale sistema). Cosa c entra con il federalismo? Compartecipazione comunale all Iva (aliquota da determinare ma equivalente alla compartecipazione Irpef al 2%, per il 2011 : 2,58%) territorializzata secondo il territorio comunale dove si svolge 4 lo scambio

5 La fiscalità dei Comuni Fase 1 Con i gettiti compartecipati : fiscalizzazione degli attuali trasferimenti erariali a favore dei Comuni (11,2 mld euro) Data la forte sperequazione territoriale di alcune delle imposte devolute (registro, bollo e ipo-catastale) solo una parte di queste risorse compartecipate è attribuita direttamente ai Comuni sulla base della distribuzione territoriale della base (una quota (da definire) della compartecipazione ai tributi sugli immobili + compartecipazione Iva) Le altre compartecipazioni alimentano (in tutto o in parte) un fondo perequativo provvisorio ( Fondo sperimentale di riequilibrio ) poi ripartito tra i singoli Comuni secondo criteri fissati dal decreto e applicati dalla Conferenza Stato-Città (difficoltà ad assicurare la spesa storica nel primo anno!) 5

6 La fiscalità dei Comuni Fase 1 Ampliamento degli spazi di autonomia tributaria dei Comuni 1) introduzione dell imposta di soggiorno (limitata ai Comuni cap. provincia, unioni di Comuni e Comuni turistici) 2) revisione dell imposta di scopo, già introdotta nel 2006, per estenderne l applicazione (scopo, durata, ammontare finanziabile) Colpirà le prime case? Senno che imposta di scopo è? 3) sblocco (dal 2012, DL 138/2011) dell addizionale comunale Irpef 6

7 La fiscalità dei Comuni Fase 2 (2014) Imposta municipale propria (Imu) tributo proprio derivato sostituisce Ici e Irpef (e relative addizionali regionali e comunali) per la parte relativa ai redditi fondiari da immobili non locati imposta patrimoniale: base imponibile calcolata a partire dal valore catastale (regole Ici) esenzione totale dell abitazione principale (come oggi per Ici e per Irpef) aliquota base fissata dallo Stato (0,76% per compensare Ici ed Irpef sui redditi fondiari) ma possibilità ai Comuni di aumentarla o ridurla fino allo 0,3% forti agevolazioni (50% dell aliquota) per contribuenti la cui tassazione sui rediti non cambia con il passaggio da Ici a Imu: o o immobili residenziali locati immobili di imprese e lavoratori autonomi (riduzione aliquota facoltativa a carico del comune) 7

8 La fiscalità dei Comuni Fase 2 (2014) Imposta municipale secondaria (solo abbozzata) sostituisce uno o più prelievi municipali attualmente in vigore collegati con l occupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni (tra cui la Tosap) imposta differenziata in relazione a: durata dell occupazione entità (metri lineari o quadrati) tipologia e finalità dell occupazione attraverso la fissazione di tariffe differenziate Riduzione (e presumibile semplificazione) della tassazione sui trasferimenti immobiliari aliquota normale dell imposta di registro, di bollo e ipocatastale ridotta dal 10% al 9% (dal 3% al 2% se prima casa) 8

9 La fiscalità delle Regioni Nel complesso pochi cambiamenti, conferma dei principali tributi regionali attuali Irap addizionale Irpef compartecipazione Iva tasse automobilistiche (che la riforma lascia invariate) Qualche spazio di manovrabilità in più ma anche vincoli aggiuntivi 9

10 La fiscalità delle Regioni Irap Dal 2014 riattivazione/ampliamento possibilità di manovra sull aliquota verso l alto: ma sempre fino all attuale 0,92% verso il basso: possibilità di azzeramento Vincolo: riduzione Irap possibile solo se per solo se la Regione non aumenta l'addizionale Irpef oltre lo 0,5% (per evitare uno spostamento del prelievo regionale dalle imprese ai lavoratori? Vincolo all autonomia regionale) Possibilità di introdurre deduzioni dalla base imponibile (apparentemente senza limitazioni) 10

11 Addizionale Irpef La fiscalità delle Regioni A partire dal 2013 l addizionale Irpef attraverso la sua componente ad aliquota base (oggi 0,9%) fiscalizza i trasferimenti statali di parte corrente alle Regioni (circa 6,4 mld euro) con speculare arretramento delle aliquote erariali. Complessivamente 13,4 mld euro (aliquota 1,9%) La componente manovrabile è rafforzata: graduale allargamento (dal 2011, DL 138/2011) dei margini di aumento dell aliquota da 0,5% attuale fino a 2,1% (dal 2015) ma senza determinare maggiore prelievo i redditi entro il primo scaglione Irpef ( euro) apertura verso forme di progressività specifiche regionali: aliquote differenziate per scaglioni (quelli erariali) possibilità di detrazioni per carichi familiari possibilità di detrazioni in sostituzione di voucher sociali, bonus e altri trasferimenti 11

12 La fiscalità delle Regioni Compartecipazione Iva A partire dal 2013 la compartecipazione Iva è elemento di chiusura della perequazione delle funzioni Lep regionali una prima aliquota serve per assicurare l autofinanziamento (Irap+addizionale Irpef+compartecipazione Iva) di queste funzioni ai fabbisogni standard in almeno una Regione (presumibilmente la Lombardia) una seconda aliquota di compartecipazione serve per alimentare trasferimenti perequativi a favore di tutte le altre Regioni tali da garantire anche ad esse il pieno finanziamento dei fabbisogni standard A partire dal 2013 la compartecipazione Iva va ripartita tra regioni secondo il luogo dove avviene lo scambio ( criterio di territorialità ) 12

13 Valutazione Fiscalizzazione degli attuali trasferimenti statali a favore di regioni e enti locali mediante compartecipazioni territorializzate (parziali o integrali) su tributi erariali la devoluzione dei gettiti dei tributi erariali non conferisce agli enti decentrati alcuna autonomia in termini di manovrabilità delle imposte che restano a pieno titolo tributi erariali approccio rigido basato sullo smontaggio dei trasferimenti e loro fiscalizzazione e non sulla revisione del finanziamento della spesa storica la fiscalizzazione non sembra tutelare gli enti decentrati di più rispetto alla discrezionalità dello Stato nella determinazione dei trasferimenti: in caso di revisioni annuali delle aliquote di compartecipazione sfugge, in termini aggregati, il senso dell operazione di fiscalizzazione Per il resto conferma sostanziale (al di là dei cambiamenti di nome tipo Ici=> Imu) dell assetto attuale della fiscalità comunale e regionale 13

14 Valutazione Qualche spazio di autonomia tributaria aggiuntiva: talvolta si riattivano margini di autonomia già riconosciuti (ritorno alla normalità) (addizionale comunale Irpef) talvolta si attribuiscono margini di variazione aggiuntivi, oltreché sulle aliquote, su elementi strutturali di tributi già decentrati o condivisi: deduzioni, detrazioni, esenzioni, progressività (Irap, addizionale regionale Irpef) => indebolimento redistribuzione nazionale => rischio di eccessiva differenziazione fiscale orizzontale => aumento costi di adempimento => difficile determinazione delle capacità fiscali standard a fini perequativi (che dovrebe essere ad aliquota standard e a base imponibile standard) => limitata riconoscibilità del prelievo locale (no responsabilizzazione degli amministratori locali) talvolta si introducono nuovi tributi decentrati (imposta di soggiorno) 14

15 Ci sarà tre volte l Irpef (M.C. Guerra) La struttura a regime dell'irpef dopo i decreti legislativi del federalismo fiscale Irpef nazionale Addizionale Irpef regionale Addizionale Irpef comunale Scaglioni Base Variazione Base Variazione euro 22% 1,9% -1,9% +0,5% 0% 0,8% Aliquote oltre euro 22%-42% 1,9% -1,9% +2,1% differenziabile per scaglioni 0% 0,8% differenziabile per scaglioni (*) Detrazioni carichi di famiglia finalità sociali incentivo altre carichi di famiglia finalità sociali esenzione redditi bassi (*) DL 138/

16 Valutazione Qualche effetto redistributivo indesiderato: L aumento dell aliquota Imu grava su imprese e lavoratori autonomi (che non beneficiano della patrimonializzazione dell Irpef sui redditi immobiliari) => spostamento di carico fiscale dai proprietari di immobili residenziali a imprese e lavoratori autonomi Alcune compartecipazioni pongono difficoltà operative: territorializzazione dell Iva a favore delle regioni e soprattutto comuni rilevazioni quadro VT affidabili? complete? rilevazioni quadro VT disponibili solo su base regionale (e non comunale) rilevazioni quadro VT non misurano le cessioni alle AP e altre istituzioni di tipo sociale probabilmente forti sperequazioni su base comunale (localizzazioni dei centri commerciali) 16

17 Valutazione Un quadro offuscato da interventi estranei al problema dell attribuzione dei poteri tributari tra livelli di governo. Es: cedolare secca Resta irrisolta la questione centrale della fiscalità comunale: esenzione della prima casa da qualsiasi tassazione patrimoniale e reddituale prelievo (aggravato) su non residenti (seconde case), imprese e lavoratori autonomi: palese violazione del principio della corrispondenza tra contribuenti e beneficiari dei servizi a livello locale mancato riconoscimento ai Comuni di un importante leva fiscale sperequazione dei gettiti tra comuni (seconde case nei comuni turistici) 17

18 Valutazione Necessità di un maggiore coordinamento del sistema tributario (in particolare con la riforma fiscale) Irap confermata dalla riforma del federalismo fiscale ma abolita (in prospettiva) dal ddl delega fiscale. Intanto la manovra d estate prevede aumenti su banche e assicurazioni (4,65% invece di 3,9%) La tassazione della prima casa non prevista dalla riforma potrebbe garantire risorse aggiuntive per detassare il lavoro Contraddizioni nella fiscalità di vantaggio: dapprima focalizzazione sulle aree sottoutilizzate (le Regioni del Sud possono ridurre le aliquote Irap fino ad azzerarle - DL 78/2010) ma poi ampliamento della possibilità di azzeramento a tutte le RSO => fiscalità di vantaggio alla rovescia? Le regioni più ricche potranno abbassare l Irap e fare concorrenza fiscale alle più povere? Semplificazione/razionalizzazione delle tax expenditure nella riforma fiscale ma nuove detrazioni/deduzioni introdotte dalla riforma del federalismo in Irap e addizionale Irpef Quale coerenza tra la fissazione di un limite massimo alla pressione fiscale delle PA e la maggiore autonomia tributaria riconosciuta agli enti locali (soprattutto quando è merce di scambio per far accettare i tagli come nella manovra di ferragosto)? 18

19 La riforma del federalismo fiscale: lacune e carenze La riforma del federalismo fiscale è ancora incompleta Cosa manca? Cosa va aggiustato? Cosa va chiarito? il sistema perequativo a regime di Comuni e Province il coordinamento tra fondi perequativi di origine statale e di origine regionale Comuni e Province il coordinamento regionale della finanza locale il funzionamento dei «piani per il conseguimento degli obiettivi di convergenza» attivati dallo Stato nel caso enti decentrati che non raggiungano i propri obiettivi nell offerta dei servizi e nei relativi costi il finanziamento/perequazione delle funzioni di spesa multilivello (assistenza, istruzione) il finanziamento della spesa in conto capitale, e in particolare delle spese infrastrutturali, che sembra disperso, senza chiare connessioni, tra i sistemi «ordinari» di finanziamento, gli interventi speciali e la cd perequazione infrastrutturale 19

20 La riforma del federalismo fiscale: lacune e carenze Cosa manca? Cosa va aggiustato? Cosa va chiarito? il meccanismo di determinazione dei fabbisogni standard regionali in sanità che va chiarito per quanto riguarda l effettiva considerazione dei costi standard nelle regioni benchmark nel riparto territoriale il coordinamento della finanza pubblica: collegamento tra determinazione dei fabbisogni standard, disciplina fiscale e decisione macrofinanziaria annuale del bilancio dello Stato il disegno della fase di transizione dei sistemi di finanziamento/perequazioni di regioni e enti locali riforma della Tarsu/Tia (service tax) Le questioni di merito, le questioni fuori delega la tassazione della prima casa coordinamento tra interventi su tributi decentrati e l annunciata riforma fiscale (abolizione dell Irap, semplificazione delle tax expenditure, patrimoniale?) il federalismo differenziato e le RSS Soprattutto manca un quadro quantitativo complessivo di riferimento che consenta una visione d insieme degli effetti redistributivi sui territori 20