Il Veneto letto dai Bilanci dei Comuni

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1 Il Veneto letto dai Bilanci dei Comuni VIII RAPPORTO DI RICERCA NOBEL - Sintesi - A cura di Pierangelo Spano e Federica Vanin 26 settembre 2007 Villa Widmann Foscari Mira (VE) Nobel è un progetto dell IRES Veneto promosso da

2 L VIII rapporto di ricerca NOBEL (Nuovo Osservatorio Bilanci Enti Locali) propone una lettura dei bilanci comunali del Veneto sulla base di indicatori in grado di approssimare la struttura socio-economica delle diverse realtà municipali, partendo dal presupposto che la dimensione in termini di popolazione residente sia solo una delle variabili che riescono a spiegare le differenze nelle politiche di bilancio delle amministrazioni locali. A tale scopo i 581 Comuni del Veneto sono stati raggruppati in cinque cluster denominati in funzione dei profili medi emersi dall analisi delle rispettive caratteristiche socio-economiche e territoriali: decentrati non di montagna (di seguito denominati solo decentrati): densità abitativa medio-bassa, appartenenza a sistemi locali del lavoro più deboli, sostanziale stabilità demografica e di assetto produttivo, livello relativamente basso di terziarizzazione, collocati per la maggior parte nella pianura rodigina, nel Veneto orientale e nel basso bellunese; decentrati di montagna (di seguito denominati solo di montagna): elevata altitudine, bassa densità abitativa, spopolamento e contrazione delle unità produttive, concentrati nella provincia di Belluno, nell Altopiano di Asiago e in Lessinia; in espansione: bassa altitudine, forte incremento demografico, basso livello di terziarizzazione, modesta dinamicità del tessuto produttivo; fortemente sviluppati: densità abitativa medio-alta, incremento demografico sostenuto, settore terziario dominante, appartenenza a sistemi locali del lavoro forti; capoluoghi metropolitani: Venezia, Padova e Verona. Attraverso tale chiave interpretativa, sono stati analizzati i bilanci consuntivi dell universo di municipi del Veneto per i sette esercizi finanziari compresi tra il 1998 e il Si evidenziano di seguito i principali risultati emersi. STRUTTURA E DINAMICA DELLE RISORSE COMUNALI IN VENETO si contrae la quota assorbita dalla gestione ordinaria nei bilanci comunali: a fronte di una sostanziale stabilità delle risorse complessive in termini reali, entrate e spese correnti riducono la propria incidenza sul totale (il balzo maggiore avviene tra il 2001 e il 2002 quando le entrate correnti si riducono in un solo esercizio finanziario dal 68% al 63%), mentre entrate e spese per investimenti evidenziano un incremento consistente della rispettiva quota. Tra le cause che hanno concorso a determinare questa situazione, le principali sono: l esternalizzazione di servizi prima gestiti in economia dai Comuni e gli effetti della logica dei tetti alla crescita della spesa corrente nell ambito delle disposizioni 1

3 contenute nel patto di stabilità e crescita a partire dal 2002; la lettura per cluster delinea un quadro ampiamente differenziato: - la minore pressione fiscale in termini pro-capite è quella dei Comuni in espansione (381 euro nel 2004), mentre i livelli più elevati si registrano per i municipi di montagna (473 euro) e per i capoluoghi metropolitani, con Venezia che raggiunge euro di entrate proprie pro-capite nel 2004; - i trasferimenti correnti si presentano in aumento solo per i capoluoghi metropolitani; il livello medio più basso è quello degli enti in espansione (156 euro per residente nel 2004) e dei municipi fortemente sviluppati (200 euro pro-capite). PRESSIONE FISCALE COMUNALE E AUTONOMIA FINANZIARIA si riduce la pressione tributaria in tutti i cluster, ad eccezione di quelli di montagna; nel 2004 a livello medio regionale i tributi comunali per abitante ammontano a 348 euro, di cui 210 euro a titolo di ICI, 32 euro per addizionale all Irpef e 33 euro per la tassa sui rifiuti urbani; l ICI aumenta mediamente la sua incidenza sul totale delle entrate correnti; copre le quote maggiori nei Comuni in espansione (34% nel 2004) e in quelli montani (32%), a fronte di un incidenza decisamente minore nei capoluoghi metropolitani (21%). In termini di livelli pro-capite, sono gli enti di montagna ad evidenziare i valori più elevati (329 euro) e l incremento più accentuato: una parziale spiegazione risiede nel ruolo particolarmente marcato del gettito ICI sulle seconde case di proprietà, che rappresentano un fenomeno diffuso in molte realtà montane ad elevato grado turistico. I Comuni in espansione, pur partendo dal livello pro-capite più basso, subiscono un incremento notevole del gettito ICI per residente, collocandosi nel 2004 a 185 euro per abitante. Invece, i capoluoghi metropolitani mediamente riducono il gettito ICI procapite, riducendo la storica distanza rispetto agli altri cluster; l addizionale comunale all Irpef incide maggiormente nei Comuni fortemente sviluppati (6% nel 2004), seguiti da quelli in espansione e decentrati (5%), mentre la quota coperta nei capoluoghi metropolitani e negli enti di montagna è decisamente inferiore. In termini pro-capite, la situazione al 2004 si presenta notevolmente differenziata: sono i Comuni fortemente sviluppati quelli con il livello medio più elevato (40 euro per abitante), mentre i municipi montani e in espansione evidenziano i valori pro-capite più bassi (rispettivamente 24 e 26 euro); la TA.R.S.U. riduce mediamente la relativa incidenza per effetto del progressivo 2

4 passaggio al sistema tariffario, ad eccezione delle amministrazioni di montagna che evidenziano un aumento della quota relativa alla tassa sui rifiuti rispetto alle entrate correnti, registrando anche i livelli pro-capite più alti (100 euro nel 2004); le entrate tariffarie risentono, invece, fortemente del fenomeno delle esternalizzazioni, che fanno uscire dai bilanci comunali le relative poste di entrata e di spesa. Il livello medio più elevato nel 2004 è quello delle amministrazioni di montagna (281 euro procapite), a fronte di una media regionale pari a 169 euro per abitante; sul fronte dei trasferimenti correnti, a livello medio regionale si registra un lieve aumento; tuttavia, a tale dinamica complessiva non contribuiscono le risorse trasferite dallo Stato, che subiscono infatti un calo notevole (da 203 euro pro-capite nel 1998 a 179 euro nel 2004), quanto piuttosto quelle provenienti dalla Regione, incluse quelle per funzioni delegate; i capoluoghi metropolitani beneficiano di trasferimenti correnti pro-capite nettamente superiori rispetto agli altri cluster (437 euro per abitante nel 2004 a fronte di una media regionale pari a 230 euro) e in crescita nel periodo analizzato; i livelli medi più bassi sono invece quelli dei Comuni in espansione (156 euro); dalla combinazione delle dinamiche relative alle tre componenti delle entrate correnti si ricava il quadro del livello di autonomia finanziaria comunale in Veneto. Nel periodo i municipi veneti mediamente aumentano l indipendenza rispetto ai trasferimenti di risorse da livelli superiori di governo; tuttavia, all interno dei cinque cluster si osservano comportamenti differenziati: più dei 3/4 dei Comuni decentrati aumenta il proprio livello di autonomia finanziaria, ed anche una quota elevata sia degli enti in espansione che di quelli montani incrementa il proprio grado di indipendenza rispetto alla finanza derivata, mentre tra i municipi fortemente sviluppati tale percentuale di amministrazioni scende sotto il 50%; tutti i capoluoghi metropolitani, invece, riducono il rispettivo livello di autonomia finanziaria, in controtendenza rispetto alla dinamica generale. COMPOSIZIONE, DESTINAZIONE E RIGIDITÀ DELLA SPESA CORRENTE il 56% delle spese correnti dell insieme dei Comuni veneti è destinato nel 2004 ai servizi istituzionali; nei municipi in espansione incidono per una quota più elevata (62%), mentre rappresentano il 47% nei bilanci dei capoluoghi metropolitani; i servizi a domanda individuale rappresentano mediamente il 26% degli impegni comunali a livello medio regionale, presentando una certa omogeneità nella composizione delle 3

5 spese correnti dei diversi cluster; solo i Comuni fortemente sviluppati si differenziano sensibilmente con una quota di servizi alla persona pari in media al 28%; il rimanente 18% è rappresentato dalle spese per servizi produttivi, le quali subiscono una contrazione forte nell arco dei sette anni analizzati per effetto delle esternalizzazioni di servizi, tra i quali: gas, energia elettrica, servizio smaltimento rifiuti, servizio idrico integrato, farmacie comunali; rappresentano ancora una quota consistente nel capoluogo lagunare per effetto dei trasferimenti alla società partecipata che gestisce i trasporti pubblici locali; per quanto riguarda la spesa sociale, così come definita dalla funzione 10 dei bilanci comunali, la fotografia al 2004 presenta una situazione in cui mediamente i Comuni veneti impegnano per il sociale 105 euro pro-capite; il confronto tra i valori medi dei diversi cluster pone in evidenza sostanziali differenze territoriali nella distribuzione della spesa sociale comunale, con i capoluoghi metropolitani, i Comuni fortemente sviluppati e le amministrazioni di montagna che si posizionano mediamente ben al di sopra della media regionale (rispettivamente, 199, 119 e 132 euro per abitante) e gli enti decentrati e in espansione che invece presentano livelli di spesa sociale notevolmente minori (84 e 58 euro pro-capite). La quota principale di spesa comunale destinata al settore sociale è rappresentata dal servizio denominato assistenza, beneficenza pubblica e servizi diversi alla persona che, a livello di singoli cluster, riflette le stesse differenze emerse per il valore complessivo. Il 12% delle risorse comunali impegnate nel 2004 per il sociale è coperto da quote di compartecipazione degli utenti; il 31% della spesa corrente impegnata nel 2004 è assorbita dal personale, senza rilevanti disparità tra i diversi cluster né scostamenti significativi nel periodo considerato; le prestazioni di servizi rappresentano il principale fattore produttivo, con un incidenza media regionale pari al 35%; i livelli più elevati sono quelli dei Comuni fortemente sviluppati (38%), seguiti dai municipi decentrati e da quelli in espansione (37%), mentre i Comuni montani e soprattutto i capoluoghi metropolitani si collocano al di sotto della media regionale (rispettivamente, 34% e 31%); le risorse impegnate per trasferimenti incrementano in modo consistente la rispettiva quota che si attesta nel 2004 al livello medio regionale del 18%; la rigidità della spesa corrente (cioè la quota parte di ogni euro di entrata assorbito dalle spese che l amministrazione deve comunque sostenere personale, interessi passivi e quote capitale di rimborso di mutui e prestiti) mediamente si riduce nell arco dei sette anni analizzati. Sono i Comuni fortemente sviluppati e i capoluoghi metropolitani ad avere 4

6 mediamente bilanci meno ingessati, mentre i municipi di montagna e quelli decentrati evidenziano livelli di rigidità strutturale tra i più elevati. LA GESTIONE IN CONTO CAPITALE sul fronte delle entrate straordinarie, si registra un aumento sia in termini reali che di incidenza percentuale delle entrate da alienazioni patrimoniali e trasferimenti di capitali (fonte non onerosa) a scapito delle entrate da indebitamento (fonte onerosa); tuttavia, il ricorso all accensione di mutui e prestiti aumenta in valore assoluto in tutti i cluster, ad eccezione dei capoluoghi metropolitani, dove la riduzione è compensata dal ricorso alle emissioni di prestiti obbligazionari; nell ambito dei trasferimenti di capitali, gli oneri di urbanizzazione (che possono essere destinati a finanziare anche spesa corrente) giocano un ruolo fondamentale; tale fonte evidenzia la maggiore incidenza nei Comuni in espansione (27% delle entrate straordinarie nel triennio ); quote elevate e in aumento caratterizzano anche i municipi decentrati e quelli fortemente sviluppati, mentre gli enti montani e i capoluoghi metropolitani presentano valori molto inferiori e in diminuzione; sul fronte della spesa per investimenti, emerge un diffuso intensificarsi dell incidenza della spesa in conto capitale sul totale dei bilanci comunali; mentre nel triennio appena l 11% delle amministrazioni venete evidenzia un indice di propensione all investimento pari o superiore al 40%, nel periodo ben il 30% dei municipi si colloca al di sopra di questa fascia. Una possibile spiegazione di questo fenomeno scaturisce dalle regole di calcolo del saldo finanziario fissato dal patto di stabilità interno, che fino al 2004 esclude le spese di investimento: tale meccanismo ha probabilmente spinto i Comuni ad iscrivere tra le spese in conto capitale anche voci che in passato si sarebbero potute contabilizzare fra le spese correnti in quanto dovute a lavori di manutenzione ordinaria. Il rapporto contiene inoltre un approfondimento su un campione di 29 amministrazioni comunali, i 7 capoluoghi di provincia e 22 Comuni scelti fra i più popolati della nostra regione, i quali, proprio in virtù della loro dimensione, svolgono una gamma di funzioni e servizi completa. Per queste amministrazioni sono stati raccolti anche i conti di bilancio relativi al Attraverso l utilizzo di alcuni indicatori di bilancio, si è cercato di elaborare un confronto non certo finalizzato a giudicare gli enti, quanto piuttosto ad individuare gli aspetti che incidono 5

7 sulle loro prestazioni e quindi sui riflessi finanziari delle stesse, nonché a far luce su aspetti meno noti, ma che comunque influiscono sulle risorse comunali disponibili. Di seguito si evidenziano per punti i principali risultati emersi: l equilibrio tra entrate e spese correnti è generalmente garantito in misura prevalente dal contributo delle entrate proprie (tributi e tariffe); ci sono tuttavia amministrazioni in cui il ruolo dei trasferimenti è molto inferiore rispetto ad altri (Arzignano e Schio); nella copertura delle spese per investimenti, la fonte prevalente è generalmente rappresentata dal ricorso all indebitamento a medio e lungo termine (mutui ed emissioni di prestiti obbligazionari); fa eccezione il Comune di Chioggia che presenta un livello di indebitamento nullo, a fronte invece di un elevato grado di incidenza dei trasferimenti di capitale soprattutto dallo Stato; il livello medio di autonomia finanziaria delle 29 amministrazioni del campione si colloca attorno al 70%, con enti che superano l 80% ed altri che invece si posizionano al di sotto del 60%. La componente che prevale nella definizione dell autonomia finanziaria è generalmente rappresentata dai tributi (ICI e addizionale all Irpef, in primis); fanno eccezione nel 2005 i Comuni di Feltre e Villafranca di Verona che presentano un incidenza delle entrate tariffarie sul totale delle risorse ordinarie superiore rispetto a quella dei tributi; la pressione tributaria tende generalmente a ridursi nel corso degli otto esercizi presi in considerazione: la maggior parte dei municipi analizzati si colloca, nel primo anno della serie storica, nella fascia euro pro-capite, mentre nel 2005 nella fascia euro per abitante. All interno del campione, i livelli di risorse tributarie acquisite si differenziano sensibilmente: è il Comune di Venezia ad evidenziare i valori più elevati, principalmente per effetto delle entrate derivanti dal Casinò Municipale; tra gli enti con alti livelli di pressione tributaria, le amministrazioni di Abano Terme, Padova e Vicenza, che nel 1998 presentano valori particolarmente elevati, nel corso degli anni riducono in misura consistente i relativi accertamenti; quanto all ICI, mediamente più di 1/4 del gettito complessivo relativo al 2005 è garantito dall abitazione principale; ci sono amministrazioni del campione in cui tale incidenza è notevolmente superiore (Belluno con il 53% e Mira con il 38%), mentre ai livelli più bassi si posizionano Villafranca di Verona (16%), Venezia, Vicenza e San Bonifacio (17%); per il 2007, tre dei 29 Comuni del campione non applicano ancora l addizionale all Irpef (Chioggia, Venezia e Villafranca di Verona), mentre sono ben sei le amministrazioni che 6

8 hanno deliberato la massima aliquota dello 0,8% e cinque quelle che hanno optato per un aumento allo 0,6%; il livello di rigidità della spesa corrente tende generalmente ad aumentare nel periodo analizzato, in controtendenza rispetto alla media regionale; a determinare questo trend influiscono soprattutto le spese per il personale: esistono tuttavia notevoli differenze tra i diversi enti del campione, essendoci Comuni che presentano quote del personale di poco superiori al 20% (Villafranca di Verona, Schio, Portogruaro e Albignasego) ed altri invece che evidenziano incidenze ben più elevate, arrivando a sfiorare il 40% (San Donà di Piave e Adria); per alcune amministrazioni del campione, nel 2005 si registra un forte incremento dell indice di rigidità della spesa corrente, legato tuttavia ad operazioni di estinzione anticipata di mutui e prestiti e di rinegoziazione di mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti, previste dal legislatore nell ambito del raggiungimento degli obiettivi posti dal patto di stabilità interno. 7