Il concetto di povertà abitativa: rassegna di tre definizioni

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1 Il concetto di povertà abitativa: rassegna di tre definizioni 1. Introduzione L oggetto del presente articolo è il concetto di povertà abitativa. Nelle prossime pagine verrà dato conto del dibattito teorico in corso su questo tema, attraverso la presentazione di una rassegna critica di alcune delle più significative definizioni di povertà abitativa presenti in letteratura. La ragione della scelta di questo argomento per un paper di carattere teorico è duplice. In primo luogo l analisi dei processi definitori presenta interessanti spunti di carattere teorico. Chiedersi come definire e come misurare un concetto non equivale a porsi solo domande metodologiche; questi interrogativi sottendono punti di vista teorici, riflettono le finalità operative e gli orientamenti normativi delle istituzioni che li producono. Non si tratta dunque di operazioni neutrali, ma cariche di teoria. In secondo luogo quello di povertà abitativa è un concetto tornato di grande attualità in seguito alla ricomparsa, nella ricerca sociale e nel dibattito politico, della cosiddetta nuova questione abitativa (Rabaiotti 2004, Tosi 2006). Tuttavia a questo rinnovato interesse non corrisponde sempre un adeguata tematizzazione e le categorie impiegate risultano a volte utilizzate in modo poco consapevole. Nel secondo paragrafo verranno presentate, in estrema sintesi, le caratteristiche della nuova questione abitativa, per inquadrare il dibattito nel suo contesto storico. Nei paragrafi successivi si entrerà nel merito della definizione di povertà abitativa attraverso una rassegna che metterà in comparazione tre definizioni nate nel contesto europeo. 2. La nuova questione abitativa L abitare ha un ruolo fondamentale nel raggiungimento del benessere individuale e familiare e rappresenta uno dei pilastri su cui poggia la qualità della vita nelle società contemporanee. L abitare ha in sé una dimensione processuale e dinamica, è un sistema di azioni e relazioni strutturate intorno all abitazione. La casa, come luogo al centro dell abitare, è da considerarsi come un area di welfare, poiché è l ambito nel quale trova risposta un ampia gamma di bisogni primari di tipo sociale, economico e simbolico (Poggio 2005). 1

2 Nonostante questa sua funzione fondamentale, l abitazione ha conosciuto nel corso dell ultimo secolo alterne fortune all interno del dibattito pubblico sul welfare. Dapprima al centro delle preoccupazioni e degli interventi del nascente stato sociale, la questione casa ha subito un lungo oscuramento, per tornare nell agenda politica, perlomeno in Italia, solo negli ultimi anni, in seguito alla ricomparsa della povertà abitativa. Quello della povertà abitativa è un fenomeno che si pensava destinato ad essere riassorbito dallo sviluppo economico, ma che ha dimostrato di essere persistente e collegato a fattori strutturali di lungo periodo, quali il passaggio ad un economia post-fordista e la crisi del welfare state. La nuova questione abitativa è l esito dei profondi cambiamenti che hanno interessato sia il lato dell offerta, sia quello della domanda di case. Sul versante dell offerta, il punto di svolta è rappresentato dalla diffusione delle politiche neo-liberali che a partire dagli anni 70 e 80 si sono imposte in molti paesi europei. Esse si sono tradotte in un ritiro dello stato dall intervento diretto, nel decentramento delle responsabilità verso i governi locali, nella privatizzazione di parti consistenti dello stock abitativo pubblico, nella deregolamentazione del mercato privato della casa, nella preferenza politica accordata all espansione della proprietà della casa, con la conseguente contrazione del settore dell affitto (sia sociale che privato). Sul fronte della domanda si possono citare da un lato le trasformazioni demografiche, delle strutture familiari, delle reti relazionali e di solidarietà che stanno interessando tutte le società occidentali; dall altro i mutamenti dei sistemi produttivi e le sue ricadute a livello della stratificazione sociale (aumento delle disuguaglianze, processi di impoverimento, crescita della vulnerabilità sociale) (Tosi 2006). Edgar et al. (2002) analizzano la nuova questione abitativa facendo riferimento alla riflessione teorica di Karl Polanyi (1944). Gli autori, applicando al settore abitativo le categorie elaborate dall economista ungherese, sostengono che i cambiamenti appena citati portano ad una rottura dell equilibrio nel settore abitativo tra le tre sfere di integrazione economica tradizionali stato, mercato, reciprocità (Polanyi 1944) in favore del mercato. Mentre lo sviluppo economico favorisce alcuni gruppi sociali, ne penalizza altri, che non sono in grado di reperire sul mercato una soluzione abitativa soddisfacente a prezzi accessibili: l area della povertà abitativa si estende. 3. Che cos è la povertà abitativa Nella letteratura sociologica il concetto di povertà abitativa ha una lunga storia, ma una recente problematizzazione. Si può dire che esso sia presente da sempre all interno della ricerca sociale, si pensi ad esempio alla lunga tradizione di studi sulle condizioni abitative delle diverse classi sociali. 2

3 Tuttavia il suo utilizzo per lungo tempo non è stato accompagnato da una riflessione teorica che ne chiarisse i confini e che lo mettesse in relazione con delle dinamiche sociali di tipo macro. Si può affermare che dal punto di vista teorico la riflessione sulla povertà abitativa sia stata molto tardiva e che il concetto sia stato utilizzato a lungo senza tematizzarlo e inevitabilmente in modo estensivo, sfuocato, per differenza. La mancanza di una definizione condivisa del concetto di povertà abitativa si riflette nell utilizzo all interno della letteratura di un ampia serie di termini, che pur ricadendo sotto il concetto di povertà abitativa, ne coprono in maniera solo parziale il campo semantico. In Italia per esempio, il termine più utilizzato è quello di disagio abitativo, che viene affiancato da altre espressioni come rischio abitativo, marginalità abitativa o, per restringere il campo solo alle situazioni più acute, esclusione abitativa o mancanza di dimora. Anche in Francia non è presente un solo termine per identificare tutte le situazioni di povertà abitativa; al contrario, vengono utilizzate diverse espressioni con differenti gradi di intensità: mal logement, situations marginales de logement, sansdomicile o sans-abri. Nella letteratura anglosassone invece, vi è un termine che viene usato in maniera quasi esclusiva: homelessness. Il suo significato va al di là del concetto di senza dimora con il quale spesso viene tradotto, poiché esso viene utilizzato per riferirsi a tutte quelle situazioni di deprivazione abitativa che configurano una violazione del diritto alla casa. A differenza di quanto avviene in Italia e in Francia, nei paesi anglosassoni il termine homeless è direttamente collegato all allocazione di edilizia pubblica e la definizione del concetto è generalmente affidata alla legislazione. Per ampliare il concetto includendo situazioni ai margini della definizione ufficiale vengono talvolta impiegati i termini hidden homelessness o at risk of homelessness. Espressioni come housing hardship, housing need, housing exclusion, housing vulnerability vengono invece utilizzate da autori non anglofoni per tradurre le corrispondenti espressioni in uso nei loro paesi. Concordando con quanto afferma Tosi (2006), ritengo che per la lingua italiana la scelta più adeguata sia l utilizzo di povertà abitativa come concetto con il più elevato grado di generalità, una sorta di concetto-contenitore, nel quale trovano concreta declinazione tutte quelle situazioni, differenti per intensità e tipologia, che si allontanano da una condizione di normalità abitativa. Da alcuni anni molti esperti in Europa si stanno dedicando alla creazione di una definizione condivisa della povertà abitativa. La maggior parte di questi tentativi definitori nasce all interno della letteratura sull homelessness, ed è mossa in particolare da due ordini di ragioni. In primo luogo dall esigenza di chiarificare il concetto a livello teorico; in secondo luogo dalla necessità di fornire misurazioni affidabili e dati comparabili, che possano fungere da supporto per la pianificazione di interventi più puntuali a livello di politiche pubbliche. 3

4 Nei prossimi paragrafi verrà fornita una rassegna di tre dei più significativi tentativi definitori presenti in letteratura, che peraltro non hanno ancora portato ad una definizione condivisa, ma che si situano all interno di un dibattito ancora aperto. 4. La definizione di homeless nella legislazione del Regno Unito La prima definizione di povertà abitativa che prenderò in considerazione è quella ricavata dalla legislazione sull homelessness del Regno Unito. Sono essenzialmente tre gli atti legislativi nei quali questa definizione trova la sua formulazione: l Housing (Homeless Persons) Act del 1977 e i suoi successivi emendamenti (l Housing Act del 1996 e l Homelessness Act del 2002). Leggendo la definizione riportata in Appendice 1, si può notare come si tratti di una definizione sebbene estesa e articolata di persone senza dimora, più che di soggetti in condizioni di povertà abitativa. Tuttavia si può considerare un punto di partenza importante, sia perché rappresenta il primo tentativo di sistematizzazione del concetto di povertà abitativa in Europa, sia perché, sebbene proveniente da un dibattito politico e non dalla letteratura sociologica, ne è a pieno titolo entrata a fare parte. Infatti buona parte della ricerca sociale britannica sul tema delle problematiche abitative utilizza come definizione operativa proprio la definizione legale di homelessness (Smith, 2005). La legislazione britannica collega direttamente la definizione di homelessness con l accesso all edilizia residenziale pubblica. In questo senso non è solo una definizione teorica, ma gioca un ruolo fondamentale nella costruzione di due gruppi sociali, gli homeless e i non-homeless, ovvero coloro che hanno diritto con urgenza ad un abitazione pubblica e coloro che non ne hanno diritto. Il punto teoricamente più importante da rilevare nella definizione britannica è che l immagine di homelessness che vi è sottesa è quella di una persona o di una famiglia che non ha diritto di occupare una casa, non della persona che fisicamente vive per strada. Un altro aspetto interessante da notare è che gli homeless vengono concepiti come un unico gruppo; non vengono costruite diverse sfumature di homelessness, caratterizzate da differenti gradi di disagio o di visibilità: gli homeless sono tutti tali nella stessa misura. Per organizzare concretamente l assegnazione di alloggi la legge stabilisce che siano soddisfatte prima le richieste di coloro che appartengono ad alcuni gruppi di priorità (famiglie con minori o con donne incinte, anziani, persone con disagio psichico o disabilità fisica, persone rilasciate da un istituzione come carcere, ospedale ecc.). Tuttavia la definizione di questi gruppi di priorità è svincolata dalla definizione di homelessness e risponde a considerazioni di tipo politico più che di carattere teorico. 4

5 La definizione di homelessness include quattro aspetti: il diritto legale ad occupare un alloggio, la possibilità di accedervi in condizioni di sicurezza, l incolumità delle persone che vi risiedono, l adeguatezza dell alloggio, ovvero la possibilità di risiedervi con la propria famiglia. Inoltre è utile sottolineare che vengono definiti homeless non solo coloro che attualmente non hanno diritto ad occupare un alloggio, ma anche coloro che si troveranno in questa condizione nell immediato futuro (28 giorni): è questo il primo accenno al concetto di sicurezza/insicurezza di godimento, che verrà sviluppato in altre definizioni. Come è stato fatto notare da vari commentatori (Smith 2005, Marpsat 2005b) la presente definizione è ampia e articolata, e va al di là del semplice esame delle condizioni abitative, per abbracciare altri fattori di vulnerabilità, come la precarietà nel tempo della propria sistemazione, oppure l esposizione al rischio di violenza fisica. In questo senso due famiglie diverse caratterizzate dalla medesima situazione abitativa non necessariamente ricadrebbero nella medesima categoria. È da notare infine come il dominio fisico sia tenuto in scarsa considerazione, dal momento che le concrete condizioni strutturali e la disponibilità di servizi nell alloggio non vengono considerate nella definizione di homelessness. 5. Una classificazione delle situazioni abitative: la definizione francese del CNIS Tra il 1993 e il 1996 all interno del CNIS (Conseil National de l Information Statistique, un istituto pubblico che coordina i vari produttori di dati in Francia) è stato formato un gruppo di lavoro denominato groupe sans-abri. Esso ha riunito statistici, ricercatori, funzionari pubblici, professionisti del servizio sociale e rappresentanti di organizzazioni volontarie che si occupano di esclusione abitativa, con il compito di individuare metodi efficaci per indagare il fenomeno dell homelessness. Dal lavoro di questo gruppo è subito emersa la mancanza di un linguaggio comune per descrivere le condizioni di vita delle famiglie e degli individui soggetti ad esclusione abitativa. Pertanto è stato istituito un gruppo più ristretto, con l obiettivo di sviluppare schemi classificatori per descrivere le condizioni abitative delle persone senza dimora. Il gruppo ha scelto di non costruire una definizione ad hoc per il concetto di homelessness e di non utilizzare strumenti statistici che fossero distinti da quelli utilizzati per descrivere l intera popolazione. Al contrario, è stato deciso di costruire una classificazione complessa che descrivesse l intero orizzonte delle situazioni abitative, dalla più convenzionale e più stabile, alla meno sicura ed abitabile (Clanché 2000). 5

6 Le motivazioni alla base di questa scelta sono le seguenti: evitare la stigmatizzazione: la volontà del gruppo di lavoro era quella di inscrivere il problema dell esclusione abitativa nel più ampio dibattito sull esclusione sociale. Perciò l homelessness è stata trattata non come un fenomeno a sé stante, ma come una posizione estrema all interno di un continuum; non creare un ghetto statistico : secondo gli autori la descrizione di tipologie abitative non ordinarie dovrebbe essere integrata nelle indagini standard sulle condizioni abitative (censimenti, survey ecc.); osservare ed analizzare i passaggi tra situazioni di casa e non-casa : l homelessness è qui concepita come un fenomeno transitorio, corrispondente ad uno o più episodi, di durata variabile nel corso di una vita, intervallati da periodi nei quali il soggetto esperisce una condizione abitativa normale ; capire il funzionamento del mercato immobiliare nella sua interezza, non limitandosi all analisi del settore di mercato che si ritiene occupato dalle fasce più deboli della popolazione. La classificazione adottata è presentata nell appendice 2. Essa è basata su quattro dimensioni: il tipo di abitazione, lo status di occupazione, la qualità o il comfort dell alloggio e la stabilità della sistemazione (in senso temporale). All interno di ognuna di queste dimensioni viene fornita una tipologia delle situazioni possibili, che comprende non solo quelle che configurano un disagio abitativo, ma anche le più stabili ed usuali. Il fatto che siano state prese in considerazione diverse componenti rende conto della complessità del fenomeno della povertà abitativa. Infatti una situazione può essere favorevole in una componente (per esempio vivere in un alloggio di proprietà), ma sfavorevole in altre (per esempio vivere in un alloggio con carenze strutturali). Ciò che è ottenuto è un costrutto complesso: non una definizione di povertà abitativa, ma una classificazione generale di tutte le sistemazioni abitative. Inoltre non si tratta di una classificazione dicotomica, poiché non opera una semplice divisione tra chi è povero e chi non lo è, né scalare, poiché non prevede l ordinamento della popolazione in funzione di un grado crescente di disagio abitativo. Sebbene non si tratti di una definizione in senso stretto, essa può essere utilmente impiegata come base per costruire, in un secondo tempo, una definizione operativa di povertà abitativa (si veda ad esempio la proposta di Marpsat 2005a). Rispetto alla definizione fornita dalla legislazione britannica, questa classificazione presenta alcune importanti differenze concettuali. Innanzitutto ciò che viene definito non sono le persone, ma le 6

7 situazioni abitative. Conseguentemente, la definizione impiegata risulta focalizzata esclusivamente sul dominio abitativo e non su altre dimensioni, come la composizione del nucleo familiare o altre variabili sociali, che vengono inserite solo successivamente nell analisi. Inoltre, l utilizzo di un continuum di situazioni alloggiative è la conseguenza operativa di un assunzione teorica, ovvero che non vi sia una netta linea di distinzione tra le situazioni di disagio abitativo più gravi e quelle classificate come senza dimora. Infine, la definizione in esame non è collegata all assegnazione di alloggi di edilizia pubblica e non crea una distinzione tra gli aventi diritto e i non-aventi diritto ad una casa. In questo senso si può dire che questa classificazione, di tipo statistico più che amministrativo goda di una maggiore neutralità. Nelle parole di Maryse Marpsat: Questa deliberata limitazione del campo alla dimensione dell housing riflette un analisi della questione dei senza dimora in termini di mercato abitativo, e un rifiuto di etichettare le persone senza casa lungo linee che rimandano alla divisione tra meritevoli e non meritevoli. (Marpsat 2005b, p. 13). 6. FEANTSA: Tipologia Europea sulla condizione di senza dimora e sull esclusione abitativa (ETHOS) Il Feantsa è la Federazione Europea delle Organizzazioni Nazionali che Lavorano con i Senza Dimora. Fondata nel 1989, ha istituito al proprio interno un Osservatorio sull Homelessness, che si occupa di pubblicare un rapporto annuale sulla condizione di senza dimora nell Unione Europea, basato su rapporti nazionali scritti da esperti provenienti da ognuno dei paesi coinvolti. Le recenti evoluzioni della letteratura sul tema dell homelessness (per esempio Anderson e Tulloch 2000, Greenhalgh et al. 2004) e il lavoro condotto da questi esperti durante gli anni novanta, li ha portati alla conclusione che l uso di definizioni ristrette di senza dimora in molti paesi rende impossibile lo sviluppo di buone pratiche e di politiche che riconoscano la varietà delle situazioni di cui i diversi gruppi sono portatori e i percorsi e le traiettorie che li conducono dentro e fuori la condizione di homeless. FEANTSA sostiene, da alcuni anni, che l homelessness deve essere compresa all interno di un più ampio orizzonte, che include sia le persone che sono senta tetto, sia le persone che sono senza dimora, sia le persone che vivono in abitazioni insicure e inadeguate. (Edgar e Meert 2005). 7

8 L Osservatorio ha pertanto intrapreso un lavoro finalizzato alla costruzione di una definizione di homelessness e di esclusione abitativa, che fosse da un lato più ampia rispetto alla semplice fotografia delle persone senza dimora, dall altro che rappresentasse un compromesso tra i differenti approcci nazionali. Il risultato di questo sforzo definitorio è la definizione chiamata ETHOS, acronimo che sta per Tipologia europea sulla condizione di senza dimora e sull esclusione abitativa. La tipologia è stata pubblicata per la prima volta nel 2004 (Edgar et al 2004) ed ha la caratteristica di non essere un costrutto definitivo. Essa è destinata ad essere annualmente rivisitata dal gruppo di lavoro per adattarla in modo incrementale alle realtà dei paesi membri 1. La finalità di questo strumento è infatti quella di fornire una definizione operativa comune ai vari paesi europei utile per la raccolta di dati comparabili sul fenomeno della povertà abitativa nelle sue varie sfumature. La concezione teorica che è sottesa a questa definizione è che l homelessness è una condizione transitoria e dinamica, non un esperienza statica, per questo risultano necessarie delle procedure che siano in grado di coglierne non solo la concreta manifestazione, ma anche i fattori di vulnerabilità. Inoltre riflette una visione della povertà abitativa non come un oggetto a sé stante, ma come un fenomeno inserito nella più ampia cornice dell esclusione sociale: L homelessness è oggi vista come una dimensione ed un espressione dell esclusione sociale. (Edgar e Meert 2005). I fattori di vulnerabilità sociale sono dunque concepiti anche come fattori di rischio di esclusione abitativa. Gli autori identificano quattro categorie: fattori strutturali (i processi economici, i mutamenti in atto nei mercati del lavoro); fattori istituzionali (in particolare la mancanza di supporto sociale da parte dell attore pubblico, compresa la carenza di politiche abitative); fattori relazionali (problemi nella struttura familiare o isolamento dal punto di vista delle relazioni sociali); fattori personali (genere, etnia, disabilità fisica o mentale e in generale tutte quelle caratteristiche, ascritte o acquisite, che, interagendo con gli altri fattori citati, diventano barriere che limitano la piena applicazione dei diritti di cittadinanza). Dopo aver inscritto il fenomeno di povertà abitativa all interno della riflessione sull esclusione sociale, gli autori proseguono con una riflessione teorica sul concetto di casa, che fornisce una base per sviluppare poi la definizione di homelessness ed esclusione abitativa. Vengono identificati tre domini che costituiscono una casa, l assenza dei quali delinea una condizione di povertà abitativa: 1 L ultima versione disponibile della tipologia ETHOS è del 2006 e può essere scaricata all indirizzo: 8

9 Dominio fisico: avere una casa significa avere un alloggio o uno spazio decente ed adeguato a soddisfare i bisogni dell individuo e della sua famiglia; Dominio sociale: questo luogo deve garantire il mantenimento della privacy e la possibilità di godere di relazioni sociali; Dominio legale: la persona o la famiglia che occupa questo luogo deve poterne disporre in modo esclusivo, avere sicurezza di occupazione ed un titolo legale di godimento. L esclusione da uno o più di questi domini configura le diverse forme di povertà abitativa. Si creano così sette tipi teorici di povertà abitativa, a seconda di quale dei domini considerati sia sottoposto a deprivazione (Figura 1). Per esempio l area identificata con il numero 1 è quella dei senza tetto in senso stretto, ovvero di coloro che sono esclusi da tutti e tre i domini abitativi: non dispongono di un alloggio, né di un titolo legale per occupare altri spazi, né della possibilità di preservare privacy o relazioni sociali. L area 7 descrive invece la situazione di quelle famiglie che vivono in un alloggio decente ed occupato legalmente, ma che si trovano ad affrontare problemi di privacy (per es. sovraffollamento) o di relazioni sociali (per es. violenza domestica). Figura 1 I tre domini che compongono il concetto di casa e i sette tipi teorici di povertà abitativa Esclusione dal dominio FISICO Esclusione dal dominio LEGALE Esclusione dal dominio SOCIALE Fonte: Edgar e Meert

10 I sette tipi teorici di povertà abitativa vengono poi sintetizzati in quattro categorie operative, che compongono la vera e propria tipologia ETHOS di homelessness ed esclusione abitativa, presentata in appendice 3: Rooflessness: Include le persone che non hanno alcun genere di domicilio e vivono in uno spazio pubblico oppure in dormitori o altre soluzioni di accoglienza di breve periodo. Houselessness: Si tratta della condizione di coloro che non dispongono di un alloggio, ma vengono ospitati in sistemazioni di tipo istituzionale (per esempio ostelli per senza dimora, o soluzioni abitative di emergenza, oppure centri di accoglienza destinati a specifiche categorie, come donne o richiedenti asilo, o istituzioni ospedaliere o carcerarie). È da notare come non vi sia una netta distinzione tra queste due prime categorie. Insecure Housing: Questa categoria racchiude i casi nei quali l individuo o la famiglia vive in un abitazione strutturalmente adeguata ma si trova in una condizione di imminente rischio di diventare homeless, per ragioni attinenti al dominio legale oppure al dominio sociale. In particolare fanno parte di questa categoria: le persone che vivono temporaneamente con parenti o amici, coloro che non hanno un titolo legale di godimento (affittuari in nero o occupanti senza titolo), coloro che sono sottoposti a sfratto, o le persone che vivono in condizioni di violenza domestica. Inadequate Housing: Questa categoria si riferisce alle famiglie che dispongono di una sistemazione che non è fisicamente adeguata per l abitare. Per esempio strutture temporanee o mobili (roulotte, camper), o edifici non destinati all abitazione oppure alloggi gravemente sovraffollati o che non raggiungono uno standard minimo di abitabilità (definito a livello nazionale). La scelta dei tre domini su cui si basa la definizione la rende più ampia sia della definizione legale britannica, sia della classificazione francese. Infatti essa contiene tutti gli elementi delle due definizioni precedenti e aggiunge qualcosa ad entrambe. Le dimensioni impiegate nella classificazione francese sono tutte presenti nella tipologia ETHOS: le dimensioni tipo di abitazione e qualità dell alloggio, utilizzate nella classificazione del CNIS, rientrano nel dominio fisico, lo status di occupazione rientra nel dominio legale, laddove sono contenuti anche elementi della quarta dimensione della classificazione francese ( stabilità della sistemazione nel tempo ). Rispetto alla classificazione adottata dal CNIS, quella del FEANTSA fa un passo in più, dal momento che non si limita agli aspetti abitativi, ma introducendo il dominio sociale getta luce anche su alcuni elementi della relazione tra la casa e i suoi abitanti. Una casa è 10

11 adeguata non solo se è fisicamente idonea e legalmente occupata, ma anche se incontra alcuni bisogni sociali dei suoi abitanti (per esempio privacy e incolumità fisica). In merito a questo aspetto, pur riconoscendo l importanza di considerare la dimensione sociale della casa, Marpsat (2005a) solleva alcuni problemi. Da un lato si chiede se essa sia da considerare in relazione alla famiglia oppure ad ogni individuo che ne fa parte (sia l esposizione alla violenza fisica, sia il grado di privacy che si è in grado di mantenere variano tra i diversi componenti del nucleo familiare). Dall altro si chiede quali strumenti operativi possano essere realizzati per indagare questa dimensione, che non si basa su caratteristiche dell alloggio, ma su percezioni sociali, che possono variare sensibilmente a seconda del contesto e delle caratteristiche del rispondente e sono difficilmente sintetizzabili in un indicatore quantitativo. Rispetto alla definizione di homeless contenuta nella legislazione britannica, la tipologia ETHOS presenta alcune differenze. È più ampia, poiché comprende tutte le categorie che la legge del Regno Unito definisce homeless, ma aggiunge qualcosa dal punto di vista dell adeguatezza fisica dell alloggio, che nella legge britannica è piuttosto trascurata. Inoltre è una definizione più sfumata: non crea una netta dicotomia tra chi è homeless e chi non lo è, ma quattro differenti categorie di popolazione che sono soggette a differenti forme di deprivazione abitativa (roofless, houseless, insecure housing, inadequate housing). Proprio questa differente impostazione ha attirato alcune critiche. Per esempio Smith (2005) sostiene che la divisione in quattro gruppi delle persone soggette a povertà abitativa non crea una classificazione neutrale, ma una scala di disagio abitativo che risponde sostanzialmente ad un criterio di visibilità, equiparando le situazioni più visibili con le più gravi e le meno visibili come le più lievi. Smith sostiene anche che, qualora questa definizione fosse adottata ufficialmente da paesi nei quali la definizione di homeless è già ampia (come l Inghilterra), molti di coloro che oggi sono considerati homeless ed hanno pertanto diritto ad un abitazione, perderebbero questo riconoscimento. Per esempio le famiglie con minori che occupano un abitazione non sono annoverate tra gli homeless ma tra le famiglie con una sistemazione precaria (insecure housing). La tipologia ETHOS tuttavia non vuole essere uno strumento usato a fini amministrativi, ma statistici, e non è pensata come una scala gerarchica, ma come una classificazione di situazioni di povertà abitativa tra loro collegate. Inoltre le quattro categorie impiegate non sono nettamente distinte tra loro; al contrario, la classificazione mantiene una certa flessibilità per poter essere adattata ai differenti contesti nazionali europei. 11

12 7. Conclusioni Quello di povertà abitativa è un concetto complesso, dal campo semantico non facilmente delimitabile. Pensare alla povertà abitativa non equivale a evocare un fenomeno dai contorni netti e ben definiti, ma un insieme di situazioni molto eterogenee, che presentano caratteristiche a volte sensibilmente diverse le une dalle altre. In particolare, si possono citare due criteri di differenziazione tra le diverse situazioni che compongono l universo della povertà abitativa: l intensità e il tipo di disagio sofferto dai soggetti coinvolti. Per quanto riguarda il primo aspetto, nel concetto di povertà abitativa rientrano condizioni di deprivazione caratterizzate da diversi gradi di intensità: dalle manifestazioni più acute, cioè i fenomeni di vera e propria esclusione abitativa (non-casa), a forme meno visibili e più diffuse di disagio abitativo (dove una casa c è, ma non è adeguata), fino a situazioni più sfumate di rischio abitativo (nelle quali il disagio non si è ancora manifestato, ma vi sono le condizioni perché esso si presenti) (Tosi 2006). Le situazioni di povertà abitativa non si differenziano solo in base al loro livello di gravità. Il secondo aspetto da tenere in considerazione è rappresentato dal tipo di disagio esperito. La deprivazione si presenta infatti in forme sempre più articolate e qualitativamente differenti le une dalle altre. Si possono identificare cinque domini della povertà abitativa. Dominio fisico: si tratta del disagio dato da deficit strutturali o dalla carenza di servizi dell abitazione. Dominio legale: l insicurezza legata al titolo di godimento dell abitazione (occupazione senza titolo, affitti in nero o senza garanzia di rinnovo dopo la scadenza). Dominio sociale: forme di disagio dovuto ad un disequilibrio nella relazione tra la casa e i suoi abitanti (sovraffollamento, convivenze forzate). Dominio economico: si tratta del fenomeno, sempre più frequente, dello stress da costo, al quale sono sottoposte quelle famiglie per le quali i costi destinati all abitazione (per affitti o mutui) impegnano una quota troppo ampia del reddito familiare. Dominio territoriale: si può annoverare tra le manifestazioni della povertà abitativa, seppur in forma liminale, anche il disagio dato dal contesto di quartiere: non è l abitazione, ma è il contesto territoriale nel quale essa è inserita ad essere percepito come un problema. Le diverse definizioni di povertà abitativa che sono state presentate colgono aspetti differenti di questo concetto (vedi tab. 1). La definizione legale britannica è focalizzata sul dominio legale e su quello sociale (con particolare riferimento alla violenza domestica); la classificazione del CNIS è 12

13 maggiormente orientata sul dominio fisico e su quello legale; la tipologia ETHOS realizzata dal FEANTSA riesce a cogliere sia il dominio fisico, sia quello legale, sia quello sociale. Le tre definizioni non si occupano invece del dominio economico e di quello territoriale. Tabella 1 Cinque domini della povertà abitativa Definizione Legale UK CNIS FEANTSA Dominio Fisico (Tipo di alloggio, qualità dell alloggio) Dominio Legale (Titolo legale di godimento, stabilità nel tempo) Dominio Sociale (Condizioni di affollamento, convivenza, violenza) Dominio Economico (Sostenibilità economica delle spese abitative) Dominio Territoriale (Dov è collocata la casa, quali risorse e limiti offre il contesto) Nessuna delle definizioni esaminate può dirsi esaustiva, poiché mette in luce alcuni aspetti della povertà abitativa mentre ne lascia in ombra altri. Questa parzialità rimanda a vari fattori in grado di orientare la forma e il contenuto delle diverse definizioni. Tra gli altri la finalità della definizione (amministrativa, statistica, sociologica), la presenza o meno di una legislazione sull homelessness, l esistenza di un collegamento tra la definizione di povertà abitativa e l allocazione di edilizia pubblica. La povertà abitativa è un fenomeno multidimensionale e processuale, e una definizione che riesca a coglierne tutti gli aspetti è forse irrealizzabile. Cercare una definizione o una classificazione universalmente condivisa, totalmente esaustiva e in grado di fotografare la realtà sulla base di soli criteri oggettivi sottende un atteggiamento epistemologico di realismo ingenuo. Al contrario, un approccio costruttivista alla questione definitoria mi sembra più adeguato. Ogni definizione riflette lo sguardo di chi la costruisce, rimanda ai suoi punti di vista teorici e risponde ai suoi obiettivi pratici. Riflette la specificità della povertà abitativa nei diversi contesti, ma ancor di più le differenze tra le culture politiche e le forme di trattamento del problema (attuali o possibili) (Tosi e Torri 2005). La costruzione di una definizione di povertà abitativa rimane un passaggio preliminare di fondamentale importanza per ogni lavoro di ricerca empirica sull argomento. Riconoscerne il carattere socialmente costruito non significa quindi rinunciare a qualunque tentativo definitorio, ma affermare l importanza di esplicitarne il carattere situato ed inevitabilmente parziale. 13

14 8. Bibliografia ANDERSON, I., TULLOCH, D. (2000), Pathways to homelessness: a review of the research evidence, Homelessness Task Force Series, Edinburgh: Scottish Homes. BROUSSE, C. (2004), The production of data on homelessness and housing deprivation in the European Union: survey and proposals, Luxembourg: Eurostat. CLANCHÉ, F. (2000), Classifying housing situations: Homeless people in general classifications, [ EDGAR, B., DOHERTY, J., MEERT, H. (2002), Access to housing. Homelessness and vulnerability in Europe, Bristol (UK): The Policy Press. EDGAR, B., MEERT, H. (2005), Fourth Review of Statistics on Homelessness in Europe. The ETHOS Definition of Homelessness, Brussels: FEANTSA. GREENHALGH, E., MILLER, A., MEAD, E., JEROME, K., MINNERY, J. (2004), Recent International and National Approaches to Homelessness. Final Report to the National SAAP Coordination and Development Committee, Queensland: AHURI. MARPSAT, M. (2003), Homelessness research: Definitional issues and first mapping of methodologies, Paper for the 1 st CUHP workshop, Paris, 6 March MARPSAT, M. (2005a), Beyond literal homelessness, Paper for the 5 th CUHP workshop, Milan, April MARPSAT, M. (2005b), The problem of definitions: points of similarity and difference, Paper for the CUHP thematic network conference, Brussels, 3-4 November POGGIO, T. (2005), La casa come area di welfare, in Polis, n. 19, agosto POLANYI, K. (1944), The great transformation, Boston, MA: Beacon Press; trad. it. La grande trasformazione, Torino: Einaudi. RABAIOTTI, G. (2004), La ripresa della questione abitativa. Il senso di una domanda, in Territorio, n SMITH, J. (2005), Hidden homelessness and definitions of homelessness in the UK some issues for European definitions of homelessness, Paper for the 5 th CUHP workshop, Milan, April SOMOGYI, E., TOSICS, I. (2005), Hidden homelessness. An overview of the concept, statistics and policy implication, Paper for the 5 th CUHP workshop, Milan, April TOSI, A. (2004), Case, quartieri, abitanti, politiche, Milano: Libreria Clup. TOSI, A. (2006), Povertà e domanda sociale di casa: la nuova questione abitativa e le categorie delle politiche, in La rivista delle Politiche Sociali, n

15 TOSI, A., TORRI, R. (2005), Homelessness as a process: theoretical approaches and social construction of the question, Paper for the CUHP final conference, Brussels, 3-4 November

16 Appendice 1: La definizione di homelessness e dei gruppi di priorità nella legislazione britannica From Part VII of the Housing Act 1996, ratified with one change in 2002* Definition of homeless 175. (1) A person is homeless if he has no accommodation available for his occupation, in the United Kingdom or elsewhere, which he - (a) is entitled to occupy by virtue of an interest in it or by virtue of an order of court, (b) has an express or implied licence to occupy, or (c) occupies as a residence by virtue of any enactment or rule of law giving him the right to remain in occupation or restricting the right of another person to recover possession. (2) A person is also homeless if he has accommodation but (a) he cannot secure entry to it, or (b) it consists of a moveable structure, vehicle or vessel designed or adapted for human habitation and there is no place where is entitled or permitted both to place it and reside in it. (3) A person shall not be treated as having accommodation unless it is accommodation which it would be reasonable for him to continue to occupy. (4) A person is threatened with homelessness if it is likely that he will become homeless within 28 days Accommodation shall be regarded as available for a person s occupation only if it is available for occupation by him together with (a) any other person who normally resides with him as a member of his family, or (b) any other person who might reasonable he expected to reside with him It is not reasonable for a person to continue to occupy accommodation if it is probably that this will lead to domestic violence against him, or against (a) any other person who normally resides with him as a member of his family, or (b) any other person who might reasonable he expected to reside with him. 16

17 * 2002 Act: The reference to domestic violence has become changed to violence in order to include racial violence Priority Need Groups 189. (1) The following have a priority need for accommodation- (a) a pregnant woman or person with whom she resides or might reasonably be expected to reside; (b) a person with whom dependent children reside or might reasonably be expected to reside; (c) a person who is vulnerable as a result of old age, mental illness or handicap or physical disability or other special reason, or with whom such a person resides or might reasonable be expected to reside; (d) a person who is homeless or threatened with homelessness as a result of emergency such as flood, fire or other disaster. * 2002 Act included (a) young people aged 16 and 17 years, (b) looked after young people up to the age of 21 years, (c) those leaving institutions whether army, prison or hospital. Fonte: Smith 2005, p

18 Appendice 2: La classificazione delle situazioni abitative ad opera del CNIS (Francia) Classification of housing types 1. Individual dwelling 1. agricultural (dwelling part of farm buildings) 2. non-agricultural 2. In a block of flats 1. block with fewer than 5 dwellings 2. block with 5-9 dwellings 3. block with 10 or more dwellings 3. In a building whose function is not housing (for example, caretaker's flat in factory or sports ground, housing attached to schools, stations, hospitals) 4. Hotel accommodation 1. tourist sector hotel 2. rooming hotel 5. Independent room with its own entrance (e.g. former maid s room; converted garage, outhouse or shed in garden: room part of an ordinary dwelling but self-contained) 6. Hostel or shelter 1. hostel dwelling (independent living collectively run) or social residence 2. collective hostel (collective living) on permanent basis. (e.g. hostel for the disabled or infirm.) 3. temporary shelter open all the year 4. seasonal shelter 7. Other institutional accommodation 1. hospital or nursing institution 2. prison 3. barracks 4. religious institution 5. boarding schools, halls of residence 8. Mobile dwellings that are actually mobile (gypsies, sailors ) Caravans, houseboats, motor-home, camping car) 9. Personal dwellings that are temporary or intended to be 1. caravan or houseboat (fixed position), site hut 2. individual (single household) mobile-home, unable to move unaided 3. collective (several households) mobile-home, unable to move unaided. 10. Individual makeshift shelter where personal effects can be stored (the shelter is particular to the person or to their household) 1. cellar, garage, attic, shed (or any more or less lockable place, permanent structure) 2. car, trailer, boat (but not houseboat cabin or caravan) 18

19 3. factory, office, warehouse, farmbuilding or disused non-residential building 4. derelict building, building site, cave, tent 11. Collective makeshift shelter where personal effects can be stored (shelter shared with other households) 1. cellar, garage, attic, shed (or any more or less lockable place, permanent structure) 2. car, trailer, boat (houseboat cabin or caravan excluded) 3. factory, office, warehouse, farmbuilding or disused non-residential building 4. derelict building, building site, cave, tent (not closed place) 12. Makeshift shelter with no possibility of storing personal effects 1. cellar, garage, attic, shed (or any more or less lockable place, permanent structure) 2. car, trailer, boat (but not houseboat cabin or caravan) 3. collective parts of a building (corridor, staircase, landing) 4. factory, office, warehouse, farmbuilding, disused non-residential building 5. factory, office, warehouse, farmbuilding, non-residential building in daytime use 6. derelict building, building site, cave, tent (not closed place) 13. Use of public places 1. Métro, corridors of shopping centre, public building 2. street, bridge, park, railway Classification of occupancy status 1. Owner-occupier 1. making loan repayments receiving state aid not receiving state aid 2. not making loan repayment 2. Tenant of unfurnished accommodation 1. HLM social housing agency 2. social housing not HLM 3. private landlord 3. Tenant of furnished accommodation 1. tourist sector hotel 2. rooming hotel 3. furnished flat 4. Housed without charge (with a dwelling for the individual or their household) 1. provided by employer 2. agricultural accommodation 3. provided by family or friends 4. provided by an institution, voluntary organization or other establishment 5. Housed by a private individual (the household that occupies the dwelling) 1. person housing them is a family member 2. person housing them is a friend 6. Sub-letting furnished or unfurnished accommodation from a private individual (sub-tenant has a legal tenancy agreement) 7. Resident, sub-tenant or housed in accommodation run by the state or by a charitable, voluntary, religious or other organization 1. accommodation subject to CHRS (Centre for Shelter and Social Readaptation) legislation 19

20 in return for payment or work without charge 2. hostel (including emergency shelter), hostel housing (young or immigrant workers, disabled, elderly) or social residence, regardless of legal status (except CHRS) in return for payment or work without charge 3. voluntary organization whose principal activity is not housing in return for payment or work without charge 4. other structure whose principal activity is not housing (voluntary organizations excluded) in return for payment or work without charge 8. Other non-legal occupant 1. with agreement of owner (undeclared, evicted but staying on in dwelling) 2. without agreement of owner 9. Homeless 1. with an address where can receive mail 2. without an address Criteria for evaluating housing quality - Have you running water in your housing or, if not, access to a water supply? - Are there indoor toilets? - Is there a shower or bath inside your housing? - How many rooms does your housing have (not counting the kitchen if less than 12m2, bathroom, corridors)? - How many people live there? - In the last twelve months, has your housing had any problems with damp (ingress, leaks, flooding)? Classification of stability/insecurity 1. Owner-occupier, tenant, sub-tenant, or housed without charge and at no clear risk of having to move out in less than a year 2. Owner-occupier, tenant, sub-tenant, or housed without charge but at risk of having to move out in less than a year 3. Has a dwelling or shelter for a period apparently longer than one year but with no security 4. Has a dwelling or shelter for between 6 months and one year 5. Has a dwelling or shelter for between 1 and 6 months 6. Has no housing security beyond 1 week 7. Has no security but usually sleeps in the same place 8. Has no security and no regular sleeping place Fonte: Clanché 2000, pp

21 Appendice 3: ETHOS Tipologia Europea sulla condizione di senza dimora e sull esclusione abitativa (FEANTSA) Conceptual Operational Category Generic Defi nition Category ROOFLESS 1 People Living Rough 1.1 Rough Sleeping (no access to 24-hour accommodation) / No abode 2 People staying in a night shelter 2.1 Overnight shelter HOUSELESS 3 People in accommodation for the homeless Homeless hostel Temporary Accommodation 4 People in Women s Shelter 4.1 Women s shelter accommodation 5 People in accommodation for immigrants Temporary accommodation / reception centres (asylum) Migrant workers accommodation 6 People due to be released from institutions Penal institutions Medical institutions 7 People receiving support (due to homelessness) Residential care for homeless people Supported accommodation Transitional accommodation with support Accommodation with support INSECURE 8 People living in insecure accommodation Temporarily with family/friends No legal (sub)tenancy Illegal occupation of building Illegal occupation of land 9 People living under threat of eviction Legal orders enforced (rented) Re-possession orders (owned) 10 People living under threat of violence 10.1 Police recorded incidents of domestic violence INADEQUATE 11 People living in temporary / nonstandard structures Mobile home / caravan Non-standard building Temporary structure 12 People living in unfit housing 12.1 Unfit for habitation (under national legislation; occupied) 13 People living in extreme overcrowding 13.1 Highest national norm of overcrowding Fonte: 21