Università Ca Foscari Venezia. Rapporto sulla finanza territoriale in Italia 2014

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1 Università Ca Foscari Venezia L equilibrio di bilancio e i nuovi vincoli alla finanza regionale Michele Zanette zanettem@unive.it Intervento al seminario: Rapporto sulla finanza territoriale in Italia 2014 Milano - 23 gennaio

2 Il pareggio di bilancio Il vincolo del pareggio di bilancio rappresenta una novità per le regioni, finora controllate dal lato della spesa (PSI) La riforma Costituzionale del 2012 art. 119 La Legge rinforzata di attuazione (L.243/12) Capo IV Prerequisito: L armonizzazione contabile (D.Lgs. 118/11 e 126/14) Legge di stabilità per il 2015 L.190/2014 (Commi ) Abolizione del Patto di Stabilità Interno per le Regioni a S.O. (per possibili conflitti) 2

3 L equilibrio di bilancio Dal 2016 (2015 solo rendiconto) il bilancio delle Regioni sarà sottoposto a nuovi vincoli (vedi L.243/12 e L.190/14). Affinché il bilancio sia in equilibrio è necessario che: Il Saldo Corrente (Entrate Correnti - Spese Correnti - Quote capitale delle rate di amm. dei prestiti ) Il Saldo Finale (Entrate Finali-Spese Finali) Siano entrambi non negativi sia nel bilancio di previsione che nel rendiconto e sia in termini di competenza che di cassa. In totale otto differenti vincoli 3

4 L equilibrio di bilancio Rendiconto (cassa) in equilibrio (saldi corrente e finale non negativi) Entrate Spese Entrate Finali Titoli I,II,III,IV, V Entrate Correnti Titoli I,II,III Ent. c.cap. e riduzione attività Titoli IV e V Spese correnti Titolo I Investimenti - Tit. II Spese aum. att. fin.-titolo III Spese Finali Titoli I,II,III Indebitamento -Tit. VI Anticipazioni Tit. VII Partite di giro Tit. IX Rimborso prestiti - Tit. IV Partite di giro Tit. VII Fondo cassa finale Quota c.c. amm. prestiti (Non rilevano per il saldo finale) NB: Non rilevano il Fondo cassa e l avanzo di amm.ne 4

5 L equilibrio di bilancio nel D.Lgs. 118 Il concetto di equilibrio è stato declinato in modo diverso dalla normativa contabile (D.Lgs 118) che richiede: un equilibrio corrente, che comprende anche dall utilizzo dell avanzo di competenza di parte corrente; un equilibrio in conto capitale, che comprende anche accensione prestiti, F.p.v. e avanzo di amm.ne); un equilibrio Finale definito come la somma dei due precedenti, che non corrisponde al Saldo Finale equilibri in termini di competenza Quindi: O coordinare la normativa contabile con L.243 e L.190 O si moltiplicano i vincoli richiesti (e i conflitti) 5

6 Vincoli di bilancio e investimenti In che modo il principio del pareggio di bilancio condiziona gli investimenti e l indebitamento delle Regioni? I due aspetti sono collegati poiché si può ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento (art.119 della Costituzione) Al fine di tale questione rilevano: I vincoli sul bilancio delle singole Regioni Vincoli e opportunità a livello aggregato 6

7 Vincoli di bilancio e investimenti Fino ad ora il vincolo agli investimenti era finanziario Capacità di finanziarli con risorse proprie o con debito I nuovi vincoli di bilancio limitano gli investimenti perché incidono sul saldo Finale. Però: Se finanziati con un aumento delle Entrate Finali il vincolo non rileva (il saldo finale non cambia) Se finanziati a debito, fondo cassa o avanzo di amministrazione, il vincolo diventa stringente In questo caso le Regioni potranno realizzare investimenti solo finché il saldo finale sarà positivo: Max(Investimenti) = Saldo Finale >=0 7

8 Vincoli di bilancio e investimenti Una Regione potrebbe quindi indebitarsi per finanziare gli investimenti finché il Saldo Finale è positivo Intervengono però due condizioni (L.243): L indebitamento deve essere effettuato sulla base di apposite intese che garantiscano l'equilibrio di cassa finale del complesso degli enti territoriali della regione (vincolo aggregato) Ogni Regione può in ogni caso indebitarsi nel limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione (costanza del debito) 8

9 Vincoli di bilancio e investimenti Regione con saldo finale positivo: possibilità di investire e può finanziare l investimento con debito Nella situazione finale è rispettato l equilibrio di bilancio Situazione iniziale Entrate Entrate Correnti Tit. I,II,III Spese Spese correnti (Tit.I) Entrate Entrate Correnti Tit. I,II,III Spese Spese correnti (Tit.I) Investimenti Tit. II Rimborso prestiti (Tit. IV) Indebitamento Rimborso prestiti (Tit. IV) Fondo cassa Partite di giro Fondo cassa Partite di giro 9

10 La flessibilità a livello regionale In che modo una Regione è condizionata dal vincolo a livello aggregato (somma dei saldi di cassa finali positivo)? Il vincolo non sembra rilevante in fase di previsione Ciascun Ente (anche la Regione) è tenuto infatti ad avere saldi finali di cassa non negativi (può esserlo a rendiconto). A preventivo l Intesa coordinata dalla Regione è uno strumento: Volto a favorire gli investimenti dei soli Enti Locali Mediante un meccanismo che prevede uno scambio di saldi finali fra enti territoriali 10

11 La flessibilità a livello regionale Comuni e Province possono richiedere un peggioramento dei loro saldi obiettivo per spese in conto capitale. A parità di saldo finale aggregato (per assunto positivo) la compensazione può avvenire in due modi: Orizzontale: Gli altri Enti Locali migliorano il loro saldo obiettivo di un identico importo. Verticale: La Regione riduce il suo saldo finale di cassa di un identico importo Vengono favoriti solamente gli investimenti degli E.L., Le Regioni possono solo cedere spazi finanziari, in tal caso vedranno ridursi le possibilità di investimento 11

12 La flessibilità a livello regionale Questo meccanismo potrà effettivamente favorire gli investimenti degli Enti Locali? Le operazioni di cessione e acquisizione di spazi finanziari da parte degli Enti Locali devono essere chiuse nel biennio successivo con operazioni di segno opposto (in ogni anno il saldo totale deve essere zero). Non vengono successivamente chiuse le cessioni di spazi effettuate dalle Regioni Non sono previsti incentivi Il vecchio Patto di Solidarietà verticale era più favorevole. Ciononostante l esperienza dei Patti di solidarietà verticali ed orizzontali è stata negativa. Anche il sistema visto non sembra destinato al successo 12

13 Entro 15 aprile Le fasi del meccanismo di flessibilità La tempistica del meccanismo di compensazione: Gli Enti Locali comunicano alla Regione gli spazi finanziari che desiderano avere o quelli che vogliono cedere Entro 30 aprile Entro 15 settembre Entro 30 settembre Le Regioni effettuano una prima compensazione e comunicano agli E.L. e al Ministero i nuovi saldi finanziari Le Regioni rideterminano i saldi alla luce dei pagamenti in conto capitale che gli E.L. intendono effettuare Le Regioni comunicano agli E.L. i saldi rideterminati e al Ministero la nuova situazione Questo processo deve conciliarsi (difficoltà) con il processo di formazione del bilancio che prevede il DEFR entro il 30 giugno e la Nota di aggiornamento entro 30 gg. da quella nazionale (lo stesso per il DUP dei comuni, entro luglio) 13

14 L equilibrio di bilancio nei fatti L equilibrio di bilancio è facilmente raggiungibile? Se consideriamo gli equilibri previsti dalla normativa contabile si nota che il bilancio di molte Regioni (SIOPE,Corte dei Conti) non è in equilibrio (uno o più saldi sono negativi in molte regioni) E difficile dire se lo stesso avviene con riferimento ai vincoli imposti dalle L.243/12 e L190/14, ma: A livello aggregato il saldo corrente sembra essere positivo, mentre il saldo finale sembra essere negativo. Problemi per molte regioni Un analisi condotta con riferimento alla Lombardia ha rilevato che la Regione rispetta il principio dell equilibrio di bilancio. 14

15 Ciclo economico e flessibilità dei vincoli Per dare flessibilità al vincolo del pareggio di bilancio in presenza del ciclo economico (come avviene per il saldo della PA), la L.243 ha introdotto un meccanismo automatico in cui: Nelle fasi favorevoli del ciclo economico ogni Regione concorre alla sostenibilità del debito pubblico, finanziando un Fondo amm. titoli di Stato (art. 12). (Aumentano le spese regionali e il saldo peggiora). Nelle fasi avverse del ciclo o presenza di eventi eccezionali lo Stato concorrerà al finanziamento dei LEA delle Regioni (Art.11). (Aumentano le Entrate e il saldo migliora). 15

16 Ciclo economico e flessibilità dei vincoli Le fasi del ciclo economico sono individuate sulla base dei criteri stabiliti dall'ordinamento dell'ue Il riferimento è l Output Gap (OG) scostamento % del PIL reale rispetto al PIL potenziale Nel 2014 il ciclo economico è negativo (OG=-3,6%) e si prevede che rimarrà negativo fino al Per i prossimi 4 anni saranno quindi gli enti territoriali ad ottenere trasferimenti aggiuntivi dallo Stato, solo dopo ci sarà il concorso degli enti al Fondo amm. dei Titoli di Stato Nota: rileva il ciclo economico a livello nazionale e non a livello regionale. Incoerenza con obiettivo di flessibilità in presenza di dinamiche regionali differenziate 16

17 Ciclo economico e flessibilità dei vincoli Nelle fasi favorevoli del ciclo economico (O.G. positivo) ogni regione concorre alla sostenibilità del debito. Il metodo previsto per quantificare tale contributo è del tipo top-down, e può essere così schematizzato: Primo: Si stima l aumento delle entrate proprie di tutti gli Enti territoriali dovuto alla fase favorevole del ciclo economico Secondo: Viene definita la quota da destinare al Fondo di ammortamento dei titoli di Stato Terzo: Si ripartisce l onere complessivo fra gli Enti territoriali in proporzione all aumento delle entrate proprie di ciascuno 17

18 Ciclo economico e flessibilità dei vincoli Nelle fasi sfavorevoli del ciclo economico o eventi eccezionali (Output Gap negativo) lo Stato concorre al finanziamento dei LEA, con un importo che è calcolato nel seguente modo: Primo: Quantificazione del maggior indebitamento dello Stato dovuto alla correzione per gli effetti del ciclo economico Secondo: Determinazione della quota destinata ad alimentare il fondo straordinario per il finanziamento dei LEA Terzo: Ripartizione del contributo fra gli Enti in proporzione alla quota delle entrate proprie di ciascuno 18

19 Ciclo economico e flessibilità dei vincoli Le procedure viste in precedenza presentano delle criticità: La seconda fase (definizione della quota positiva o negativa da imputare alle Regioni) è discrezionale L ultima fase (ripartizione fra i vari Enti Territoriali), è difficile perché richiede la stima dell effetto del ciclo sulle entrate proprie di ciascun ente. Inoltre, dal punto di vista del federalismo fiscale, sarebbe opportuno che nelle fasi positive del ciclo ciascuna Regione fosse obbligata a ridurre lo stock del proprio debito (se superiore alla media), come previsto dalla L.183/11, e non quello dello Stato 19

20 Monitoraggio e verifica dell equilibrio Il rispetto dei nuovi vincoli di bilancio: Deve essere garantito ex-ante (il bilancio di previsione deve soddisfare i vincoli imposti sui saldi) E monitorato trimestralmente (invio al Ministero delle relative informazioni ogni trimestre) E verificato ex-post certificando il rendiconto e inviando al Ministero appositi prospetti 20

21 Il sistema sanzionatorio Come nel Patto di Stabilità Interno il sistema sanzionatorio è molto forte. Se a rendiconto la Regione non rispetta i vincoli di bilancio (i saldi sono negativi): è tenuta a versare allo Stato un importo equivalente (in mancanza, blocco dei prelievi dalla tesoreria) non può ricorrere all indebitamento neanche per gli investimenti non può assumere personale a qualsiasi titolo deve ridurre le indennità di funzione e i gettoni di presenza alla Giunta I contratti che si configurano come elusivi dei vincoli di bilancio sono nulli 21

22 Equilibrio di bilancio e finanza regionale Grazie dell attenzione. 22